I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.312/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_312/2007
Urteil vom 31. März 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Parteien
Christian Thommen, Beschwerdeführer, vertreten durch Advokat Dr. Nicolas
Roulet,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Landeskanzlei, Rathausstrasse 2,
4410 Liestal.
Gegenstand
Verordnung über die Zuständigkeit zum Vollzug der Massnahmen gegen Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen vom 19.12.06,
Beschwerde gegen das Urteil vom 15. August 2007
des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und
Verwaltungsrecht.
Sachverhalt:
A.
Das Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren
Sicherheit (BWIS, im Folgenden auch Bundesgesetz; SR 120) ist mit Beschluss der
Eidg. Räte vom 24. März 2006 ergänzt worden. Die Änderung verfolgt das Ziel,
Gewalt und insbesondere Gewalt an Sportveranstaltungen vorbeugend besser zu
erkennen und zu bekämpfen (vgl. Art. 2 Abs. 1 BWIS; Botschaft des Bundesrates
vom 17. August 2005, BBl 2005 S. 5613). Sie soll das Sicherheitsdispositiv für
die Durchführung der Fussballeuropameisterschaft EURO 08 in der Schweiz und in
Österreich im Speziellen und von Sportveranstaltungen im Allgemeinen ergänzen.
Vorgesehen werden namentlich Informationen über Gewalttätigkeiten anlässlich
von Sportveranstaltungen (Art. 24a BWIS), Rayonverbote (Art. 24b BWIS),
Ausreisebeschränkungen (Art. 24c BWIS), Meldeauflagen (Art. 24d BWIS) und
Polizeigewahrsam (Art. 24e BWIS). Die Neuerungen im Bundesgesetz sind am 1.
Januar 2007 in Kraft getreten. Die Geltung von Art. 24b, 24d und 24e BWIS ist
zeitlich beschränkt bis zum 31. Dezember 2009 (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 5637
ff.).
Gestützt auf diese Änderungen des Bundesgesetzes hat der Bundesrat die
Verordnung über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit am 30. August
2006 ergänzt (VWIS; SR 120.2).
B.
In Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorgaben hat der Regierungsrat des
Kantons Basel-Landschaft am 19. Dezember 2006 die Verordnung über die
Zuständigkeiten zum Vollzug der Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von
Sportveranstaltungen (VO-BWIS/BL) erlassen. Diese enthält folgende
Bestimmungen:
1 - Rayonverbot (Art. 24b BWIS, Art. 21c und 21d VWIS)
1 Die Polizei Basel-Landschaft bestimmt die Rayons (genau umschriebenes Gebiet
im Umfeld von Sportveranstaltungen) auf basellandschaftlichem Kantonsgebiet.
2 Ist nicht ausschliesslich eigenes Kantonsgebiet betroffen, bestimmt sie die
Rayons gemeinsam mit der zuständigen Behörde des andern Kantons.
2 - Ausreisebeschränkung (Art. 24c Abs. 5 BWIS, Art. 21e VWIS)
Die Polizei Basel-Landschaft kann beim Bundesamt für Polizei (Dienst für
Analyse und Prävention) beantragen, Ausreisebeschränkungen zu verfügen.
3 - Meldeauflage (Art. 24d BWIS, Art. 21f VWIS)
Die Polizei Basel-Landschaft ordnet die Meldeauflagen gegenüber Personen mit
Wohnsitz im Kanton Basel-Landschaft an.
4 - Polizeigewahrsam (Art. 24.e BWIS, Art. 21g VWIS)
1 Die Polizei Basel-Landschaft ordnet den Polizeigewahrsam an.
2 Für die richterliche Überprüfung der Rechtsmässigkeit des Polizeigewahrsams
auf Antrag der betroffenen Person (Art. 24e Abs. 5 BWIS, Art. 21g Abs. 4 VWIS)
gelten die Bestimmungen des Polizeigesetzes über den Polizeigewahrsam.
3 Bei der Anordnung des Polizeigewahrsams weist die Polizei Basel-Landschaft
die betroffene Person insbesondere darauf hin, dass sie:
a. im Falle ihres Nichterscheinens zum festgelegten Zeitpunkt bei der
bezeichneten Polizeistelle zwangsweise polizeilich zugeführt werden kann;
b. auf ihren Antrag die Rechtmässigkeit des Polizeigewahrsams durch das
Statthalteramt richterlich überprüfen lassen kann.
5 - Strafdrohung für den Widerhandlungsfall (Art. 24h Abs. 2 BWIS)
Die Polizei Basel-Landschaft weist in sämtlichen vorgenannten Anordnungen für
den Fall, dass der amtlichen Verfügung nicht Folge geleistet wird, auf die
Strafdrohung von Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches hin.
6 - Meldungen an die Bundesbehörden (Art. 24h Abs. 3 BWIS, Art. 21d VWIS)
Die Polizei Basel-Landschaft erstattet dem Bundesamt für Polizei (Dienst für
Analyse und Prävention) die bundesrechtlich vorgeschriebenen Meldungen.
7 - Inkrafttreten
Diese Verordnung tritt am 1. Januar 2007 in Kraft."
C.
Gegen diese Verordnung erhoben Christian Thommen und der Verein Referendum BWIS
beim Kantonsgericht Basel-Landschaft Beschwerde und beantragten die ersatzlose
Aufhebung der ganzen Verordnung, eventualiter der Bestimmungen von § 1 Abs. 2
und § 4 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b. Sie rügten eine Verletzung des Vorrangs von
Bundesrecht und des Anspruchs auf einen unabhängigen Richter.
Das Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und
Verwaltungsrecht, hiess die Beschwerde am 15. August 2007 teilweise gut, soweit
darauf einzutreten war, und hob § 4 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b der VO-BWIS/BL
auf.
D.
Gegen dieses Urteil des Kantonsgerichts hat Christian Thommen beim
Bundesgericht am 27. September 2007 Beschwerde im Sinne von Art. 82 BGG
erhoben. Er beantragt die teilweise Aufhebung des angefochtenen Entscheides,
die vollumfängliche Aufhebung der VO-BWIS/BL sowie die Anweisung entsprechender
Veröffentlichung im kantonalen Amtsblatt. Ferner ersucht er um Aufhebung des
Kostenpunktes im angefochtenen Entscheid und um volle Entschädigung im
Verfahren vor dem Kantonsgericht, allenfalls um Rückweisung in dieser Hinsicht
an die Vorinstanz. Er rügt im Wesentlichen Verletzungen von Art. 49 sowie von
Art. 30 und Art. 31 BV und Art. 5 EMRK. Er bringt vor, dass mit dem
angefochtenen Urteil und der Aufhebung von § 4 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b der
VO-BWIS/BL der Polizeigewahrsam keiner richterlichen Überprüfung (mehr)
unterstehe.
Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Kantonsgericht
hat auf Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen:
1.
Für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde ist das Bundesgesetz über das
Bundesgericht (BGG) massgebend (Art. 132 Abs. 1 BGG). Die Beschwerde, die sich
in der Sache gegen die vom Regierungsrat erlassene Verordnung richtet, ist als
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von Art. 82 lit.
b BGG entgegenzunehmen.
Die Legitimation des Beschwerdeführers ist nicht bestritten. Dieser hat die
umstrittene Einführungsverordnung beim Kantonsgericht angefochten und damit den
kantonalen Rechtsmittelweg ausgeschöpft (Art. 89 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 87
Abs. 1 BGG). Zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses ist gemäss Art. 89 Abs. 1
lit. b und c BGG legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder
Aufhebung hat; das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher
Natur sein (BGE 133 I 286 E. 2.2 S. 290). Der Beschwerdeführer ist im Kanton
Basel-Landschaft wohnhaft, insoweit durch die angefochtene Verordnung im Sinne
von Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG zumindest virtuell betroffen und an deren
Aufhebung gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG interessiert. Seine Legitimation ist
daher zu bejahen. Die Aberkennung der Legitimation des Vereins Referendum BWIS
durch das Kantonsgericht wird nicht angefochten. Somit erweist sich die
Beschwerde als zulässig.
Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerde darzulegen, inwiefern der
angefochtene Akt Recht verletzt. Die Verletzung von Grundrechten prüft das
Bundesgericht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG nur insoweit, als eine solche Rüge in
der Beschwerde vorgebracht und begründet wird. Es ist im entsprechenden
Sachzusammenhang zu prüfen, ob die Beschwerde diesen Anforderungen genügt.
2.
Im Rahmen der abstrakten Normkontrolle ist nach der Rechtsprechung massgebend,
ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen
werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbaren
lässt. Das Bundesgerichthebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich
jeglicher verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer
solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (vgl. BGE 130 I 26 E. 2.1 S.
31, 128 I 327 E. 3.1 S. 334).
3.
Der Beschwerdeführer erhebt seine Beschwerde ausschliesslich vor dem
Hintergrund des Rechtsschutzes in Bezug auf den Polizeigewahrsam. Andere
Massnahmen gemäss dem Bundesgesetz - wie die Rayonverbote und die
Meldeauflagen, welche ebenfalls von den Kantonen zu vollziehen sind - und die
entsprechende Regelung durch die Verordnung des Regierungsrates werden vom
Beschwerdeführer nicht in einer den Begründungsanforderungen genügenden Weise
angefochten. Auch das angefochtene Urteil nimmt einzig zum Rechtsschutz gegen
den Polizeigewahrsam Stellung. Bei dieser Sachlage erübrigt sich eine Prüfung
der übrigen Bestimmungen der angefochtenen Verordnung.
Die materiellen Voraussetzungen für die Anordnung von Polizeigewahrsam werden
vom Bundesgesetz über die Wahrung der inneren Sicherheit in Art. 24e
abschliessend umschrieben. Es ist Sache der Kantone, die erforderlichen
Vollzugszuständigkeiten zu bestimmen.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt vorerst, die angefochtene Verordnung verletze den
Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht gemäss Art. 49 Abs. 1 BV. Er macht
insbesondere geltend, mit den vom Kantonsgericht vorgenommenen Streichungen von
§ 4 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b VO-BWIS/BL bestünde entgegen der Bestimmung von
Art. 24e Abs. 5 BWIS kein gerichtlicher Rechtsschutz (mehr).
Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in
Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine
Rechtssetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht
abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die
nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht
beeinträchtigen oder vereiteln. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts kann als verfassungsmässiges Individualrecht angerufen werden. Das
Bundesgericht prüft mit freier Kognition, ob die kantonale Norm mit dem
Bundesrecht in Einklang steht (BGE 133 I 286 E. 3.1 S. 290, mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall hatte der Regierungsrat zur richterlichen Überprüfung des
Polizeigewahrsams im Sinne von Art. 24e Abs. 5 BWIS das Statthalteramt
eingesetzt (§ 4 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b VO-BWIS/ BL). Das Kantonsgericht hat
hierzu ausgeführt, dass das Statthalteramt zwar als gerichtliche Behörde zu
betrachten sei. Es erachtete den Polizeigewahrsam indes als
verwaltungsrechtliche Massnahme und schloss gestützt auf das kantonale
Verfassungs- und Gerichtsorganisationsrecht, dass für dessen richterliche
Überprüfung nicht eine Strafgerichtsbehörde eingesetzt werden dürfe, sondern
eine Behörde der Verwaltungsgerichtsbarkeit vorzusehen sei. Demnach hob es die
Bestimmungen von § 4 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b VO-BWIS/BL auf. Es unterliess es,
im Einzelnen darzulegen, in welcher Weise der als verwaltungsrechtliche
Massnahme zu qualifizierende Polizeigewahrsam nunmehr einer gerichtlichen
Überprüfung zugeführt werden könne.
Mit den vom Kantonsgericht vorgenommenen Streichungen kann der Polizeigewahrsam
nicht mehr beim Statthalteramt gerichtlich angefochten werden. Dies schliesst
indes eine gerichtliche Überprüfung nicht aus. Auch das Kantonsgericht hat eine
gerichtliche Überprüfung nicht ausgeschlossen. Im Anschluss an das Urteil des
Kantonsgerichts führt der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung aus, dass
verwaltungsrechtliche Massnahmen nach allgemeinem kantonalem Verfahrens- und
Verwaltungsprozessrecht zuerst mit Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat und
hernach mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde beim Kantonsgericht angefochten
werden könne (vgl. § 27 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes und § 43 ff. der
Verwaltungsprozessordnung). Dies gelte nunmehr auch für den Polizeigewahrsam.
Damit sei eine richterliche Überprüfung weiterhin gewährleistet.
Der Beschwerdeführer setzt sich mit der Möglichkeit, den Polizeigewahrsam auf
dem Wege der Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde gerichtlich
überprüfen zu lassen, nicht näher auseinander. Er legt nicht dar, dass mit dem
Wegfall der Statthalterämter eine gerichtliche Überprüfung von Polizeigewahrsam
ausgeschlossen sei. Ebenso wenig macht er geltend, der vom Regierungsrat
aufgezeigte Beschwerdeweg sei mit Art. 24e Abs. 5 BWIS unvereinbar und verletze
daher den Vorrang von Bundesrecht. Bei dieser Sachlage erweist sich die Rüge
der Verletzung von Art. 49 Abs. 1 BV als unbegründet und ist demnach
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann (vgl. zur Vereinbarkeit mit
dem BWIS Urteil 1C_185/2007 vom 31. März 2008, E. 4.4).
3.2 Der Beschwerdeführer beruft sich weiter auf Art. 31 BV und Art. 5 EMRK. Er
legt indes nicht im Einzelnen dar, inwiefern diese Verfahrensgrundrechte
verletzt sein sollen. Die Bestimmungen von Art. 31 Abs. 3 BV und Art. 5 Ziff. 3
i.V.m. Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK gelten ausschliesslich für Untersuchungshaft
und sind daher auf den Polizeigewahrsam als verwaltungsrechtliche Massnahme
nicht anwendbar. In der Botschaft zur Ergänzung des BWIS hat der Bundesrat den
Polizeigewahrsam als Massnahme im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK
bezeichnet (Botschaft, a.a.O., S. 5633 f.). Dass der aufgrund des angefochtenen
Urteils geltende allgemeine Rechtsmittelweg mit den übrigen Bestimmungen von
Art. 31 BV und Art. 5 EMRK nicht vereinbar sind, wird in der Beschwerde nicht
dargetan.
3.3 Nach § 61 der Kantonsverfassung (KV/BL) ist der Landrat die gesetzgebende
Behörde. Dieser erlässt gemäss § 63 KV/BL alle grundlegenden und wichtigen
Bestimmungen in der Form des Gesetzes, ausführende Bestimmungen in der Form des
Dekretes. Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung dieser
Verfassungsbestimmungen geltend macht und insbesondere vorbringt, der
Regierungsrat sei zum Erlass der gerichtsorganisatorischen Bestimmungen nicht
zuständig, erweist sich seine Beschwerde als unbegründet. Zum einen ist nicht
ersichtlich, dass der Beschwerdeführer diese Rüge bereits vor dem
Kantonsgericht vorgebracht und damit den kantonalen Instanzenzug materiell
erschöpft hätte. Zum andern gelten im Anschluss an das Urteil des
Kantonsgerichts nunmehr wieder die allgemeinen Bestimmungen über das
Verwaltungsbeschwerde- und das Verwaltungsgerichtsverfahren gemäss
Verwaltungsverfahrensgesetz und Verwaltungsprozessordnung. Diese sind
unbestrittenermassen im Einklang mit den genannten Bestimmungen der
Kantonsverfassung vom Landrat erlassen worden. Damit ist die Beschwerde in
diesem Punkte ebenfalls abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
4.
Demnach erweist sich die Beschwerde in der Sache selbst als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht gesagt werden, dass
das Kantonsgericht in Anbetracht der von ihm vorgenommenen Streichungen die
umstrittene Verordnung gänzlich hätte aufheben müssen. Die vom BWIS
vorgesehenen und von den Kantonen zu vollziehenden Massnahmen bedürfen einer
Ausführungsordnung. Der Regierungsrat kann sich hierfür, wie er bereits vor dem
Kantonsgericht vorbrachte, auf § 74 Abs. 2 und § 76 Abs. 2 KV/BL abstützen. Die
angefochtene Verordnung behält trotz der Streichungen durch das Kantonsgericht
ihre eigenständige Bedeutung; wie dargetan, bleibt eine gerichtliche
Überprüfung von Polizeigewahrsam möglich. Es ist auch nicht ersichtlich, dass
der Regierungsrat gegen Bundesrecht verstösst, wenn er in § 4 Abs. 1 VO-BWIS/BL
die Polizei Basel-Landschaft zur Anordnung der Massnahme für zuständig erklärt.
Bei dieser Sachlage hat das Kantonsgericht die Bestimmung von § 31 der
Verwaltungsprozessordnung nicht willkürlich angewendet. Vor diesem Hintergrund
ist auch der Kostenpunkt des Kantonsgerichtsurteils verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie dem Regierungsrat und dem
Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 31. März 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Steinmann