I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.311/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_311/2007 /fun
Urteil vom 21. Juli 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Carmen Walker
Späh,
gegen
- Y.________,
- Z.________,
Beschwerdegegner, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Kurt Brunner,
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus, Kirchstrasse 2, 8750 Glarus,
Regierungsrat des Kantons Glarus, Rathaus, 8750 Glarus.
Gegenstand
Lärmschutz; Einschränkung der Betriebszeiten,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 29. August 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Glarus, I. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Seit 1976 wird im Restaurant Schwert in Schwanden (Kanton Glarus) auf GB-Nr.
679 eine Diskothek betrieben. Das vormalige Augenscheingericht des Kantons
Glarus hiess mit Urteil vom 28. Dezember 1983 eine Immissionsklage des Nachbarn
X.________, Eigentümer der Liegenschaft GB-Nr. 680, gut und verpflichtete
Y.________, den Betrieb so zu führen oder führen zu lassen, dass auf der
Liegenschaft von X.________ die subjektiv wahrgenommene Lautstärke des
Gesamtpegels in dB(A) - bei geschlossenen Fenstern, gemessen in einem Meter
Abstand zur gemeinsamen Mauer - in der Zeit von 10.00 bis 21.00 Uhr den Wert
von 45 dB(A) bzw. von 35 dB(A) in der übrigen Zeit nicht überschreite.
B.
Am 19. Dezember 2000 gelangte X.________ erneut mit einer Lärmklage an die
Gemeinde Schwanden. Der Gemeinderat trat mit Beschluss vom 2. April 2002 nicht
auf die Klage ein. Gegen diesen Entscheid erhob X.________ am 31. Mai 2002
Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Glarus. Gleichzeitig reichte er bei
der kantonalen Direktion für Wald, Landschaft und Umwelt (DLWU) ein Begehren
ein, damit gegen den vom Restaurant ausgehenden Lärm Massnahmen ergriffen
würden. Der Regierungsrat des Kantons Glarus wies die Beschwerde gegen die
Gemeinde Schwanden mit Entscheid vom 11. Februar 2003 ab und stellte fest, das
DLWU sei zuständig zur Ergreifung von Lärmschutzmassnahmen.
C.
Die DLWU verfügte hierauf am 14. Dezember 2004 eine Betriebszeitbeschränkung
von 7.00 bis 22.00 Uhr und versagte dem Gemeinderat die Möglichkeit,
Verlängerungen zu gewähren. Des Weitern ordnete die DLWU an, es seien bauliche
und organisatorische Massnahmen zu treffen, um die betroffenen Anwohner vor
unzumutbaren Lärmbelästigungen und Beeinträchtigungen ihres Wohlbefindens
schützen. Wenn Abnahmemessungen bzw. neue Beurteilungen die Einhaltung der
Grenzwerte gemäss der Vollzugshilfe des "Cercle Bruit" (Vereinigung kantonaler
Lärmschutzfachleute, Vollzugshilfe vom 10. März 1999) belegen würden und zudem
keine unzumutbaren Geräuschimmissionen von Kunden mehr zu erwarten seien,
entscheide die zuständige Direktion mittels anfechtbarem Entscheid neu über die
Betriebszeiten des Musiklokals bzw. Restaurants.
Die DLWU stützte sich dabei auf drei Lärmmessungen, welche das Amt für Umwelt
(AfU) am 19. März 2004 sowie am 9. Juli und am 26. September desselben Jahres
durchgeführt hatte. Bei der ersten Lärmmessung handelte es sich um eine
Grobabklärung, anlässlich welcher an sechs Messpunkten eine Stichprobenmessung
für Innen- und Aussenlärm vorgenommen wurde. Dabei gelangte das AfU zum
Schluss, die Vorgaben der Vollzugshilfe des "Cercle Bruit" würden trotz
vermutlich unterdurchschnittlichem Betrieb nicht eingehalten. Das Amt stellte
den Beteiligten (u.a. dem Eigentümer und dem Betreiber des Lokals, dem
beschwerdeführenden Nachbarn und der Gemeinde) daraufhin einen
Verfügungsentwurf zur Stellungnahme zu. Aufgrund der Vorbringen der Betroffenen
wurden an den erwähnten beiden anderen Terminen zwei resp. drei Messserien für
Innenlärm durchgeführt.
D.
Gegen die Beschränkung der Betriebszeiten reichten Y.________ und Z.________
(als Eigentümer des Restaurants und als Gastgewerbebewilligungsinhaber) am 31.
Januar 2005 Beschwerde ein, welche der Regierungsrat des Kantons Glarus am 20.
Juni 2006 abwies.
Die unterlegenen Beschwerdeführer gelangten darum ans kantonale
Verwaltungsgericht. Mit Urteil vom 29. August 2007 hob dieses in Gutheissung
der Beschwerde den angefochtenen Regierungsratsentscheid und die damit
bestätigte Verfügung des DLWU vom 14. Dezember 2004 auf, nachdem es am 20. März
2007 einen Augenschein vor Ort durchgeführt hatte. Es begründete seinen
Entscheid insbesondere damit, dass die Betriebszeiteinschränkung sachlich nicht
begründet sei und die Messungen nicht richtlinienkonform durchgeführt, sondern
willkürlich zulasten der Beschwerdeführer interpretiert worden seien. Ausserdem
lasse sich anhand der Messprotokolle nicht nachvollziehen, ob allenfalls
weniger einschneidende Massnahmen möglich wären.
E.
Mit Eingabe vom 28. September 2007 erhebt X.________ Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das verwaltungsgerichtliche
Urteil. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Eventualiter
sei das Urteil vom 29. August 2007 aufzuheben und es seien neue Massnahmen zur
Sanierung der lärmigen Anlage festzusetzen. Subeventualiter sei die
Angelegenheit mit Anweisungen zur neuerlichen Entscheidfindung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Er macht u.a. die Verletzung von Art. 15 des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und
von Art. 9, 29 Abs. 2 und Art. 36 BV geltend.
Y.________ und Z.________ als private Beschwerdegegner stellen Antrag auf
Abweisung der Beschwerde. Das Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
beantragt, der Beschwerde sei stattzugeben. Das Verwaltungsgericht des Kantons
Glarus schliesst - unter Hinweis auf das angefochtene Urteil - auf Abweisung
der Beschwerde. Im Rahmen des weiteren, zum Teil unaufgefordert erfolgten
Schriftenwechsels halten die Parteien sinngemäss an ihren Anträgen fest.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat sich ebenfalls zur Sache vernehmen lassen.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid (Art. 86 Abs. 1
lit. d BGG), der sich auf Bundesverwaltungsrecht, namentlich auf das USG und
die Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) stützt. Er
betrifft somit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82
lit. a BGG. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG liegt nicht vor.
Offensichtlich handelt es sich um einen Endentscheid (Art. 90 BGG; dazu auch E.
5.1 hiernach). Der Beschwerdeführer als unmittelbarer Nachbar des umstrittenen
Lokals ist ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert (zur Legitimation gemäss
Art. 89 Abs. 1 BGG siehe BGE 133 II 249 E. 1.3.3 S. 253 f.). Die weiteren
Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die
Beschwerde einzutreten ist.
1.2 Ob die vom Beschwerdeführer unaufgefordert zugestellten Schriftstücke aus
den Akten zu weisen wären, kann mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen
offen bleiben, da das Bundesgericht ungeachtet dieser Eingaben zu seinen
Schlussfolgerungen gelangt.
2.
Der Beschwerdeführer macht vorab eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
geltend, weil ihm das Augenscheinprotokoll des Verwaltungsgerichts nicht vor
der Urteilsfällung zugestellt worden sei.
2.1 Auf das Protokoll eines Augenscheines kann nach der Rechtsprechung
grundsätzlich nicht verzichtet werden, soweit die Äusserungen der Parteien im
Urteil nicht hinlänglich wiedergegeben werden (BGE 126 I 213 E. 2 S. 217). Die
wesentlichen Ergebnisse des Augenscheins sind in einem Protokoll, Aktenvermerk
oder zumindest im Entscheid klar zum Ausdruck zu bringen (BGE 106 Ia 73 E. 2a
S. 75).
2.2 Im vorliegenden Fall wird der Verlauf des Augenscheintermins im
angefochtenen Urteil hinlänglich geschildert. Der Beschwerdeführer rügt denn
auch nicht die Unvollständigkeit der diesbezüglichen Ausführungen, sondern die
Schlüsse, welche das Verwaltungsgericht aus den Eindrücken des Ortstermins
gezogen hat. Der Umstand, dass die Vorinstanz zu einer anderen rechtlichen
Würdigung der Sachlage als der Beschwerdeführer gelangt ist, stellt keine
Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Soweit der Beschwerdeführer bemängelt,
aus dem Protokoll gingen die Wahrnehmungen des Gerichts nicht hervor, ist der
Rüge ebenfalls nicht stattzugeben: Selbst wenn sich die persönlichen Eindrücke
der Vorinstanz nicht ausdrücklich in den Textpassagen zum Augenschein finden,
nimmt doch das Verwaltungsgericht verschiedentlich Stellung zu seiner
Wahrnehmung vor Ort (siehe E. 6d S. 32, E. 6f und 7 S. 33 des angefochtenen
Urteils).
3.
Weiter bemängelt der Beschwerdeführer die Durchführung der Hörprobe vom 20.
März 2007 als untauglich und macht sinngemäss geltend, das Verwaltungsgericht
habe die gesamte sorgfältig abgewogene Lösung der verfügenden Instanz
aufgehoben, obwohl es selber nur auf Vermutungen abstelle. Vorliegend sei die
seit gut drei Jahrzehnten dauernde, ständig wiederkehrende übermässige
Belastung durch das umstrittene Lokal ausgewiesen.
Zu prüfen ist demnach, ob das Vorgehen des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung
der lärmrelevanten Situation rechtmässig war.
3.1 Das Bundesgericht hat sich in BGE 130 II 32 (Pra 2005 Nr. 16) mit den von
einem Jugendtreff in Delémont zusammenhängenden Lärmimmissionen
auseinandergesetzt. Die dort getroffenen Feststellungen (bestätigt im Urteil
1A.180/2006 vom 9. August 2007) gelten auch im vorliegenden Fall: Die
umweltrechtlichen Vorschriften des Bundes über den Lärmschutz sind auf
öffentliche Betriebe wie beispielsweise Kaffeehäuser, Restaurants, Diskotheken
u.a. anwendbar. Hierbei sind alle der jeweiligen Lokalität zurechenbaren
Lärmimmissionen miteinzubeziehen, d.h. die nach aussen dringenden Geräusche aus
dem Haus sowie der Lärm der ankommenden und weggehenden bzw. wegfahrenden Gäste
(siehe zum Lärm einer Sportanlage BGE 133 II 292 E. 3.1 S. 295 f.). Dies
entspricht dem Schutzzweck der Lärmschutzverordnung, welche die Bevölkerung vor
schädlichem und lästigem Lärm schützen soll, der beim Betrieb neuer und
bestehender Anlagen nach Art. 7 USG erzeugt wird (Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit.
a LSV). Anders als beim Betrieb eines Jugendtreffs ist jedoch bei einer
Diskothek nicht auszuschliessen, dass der Lärm, der im Innern entsteht, in der
Nachbarschaft in der Regel hörbar sein wird. Hinzu kommt der Lärm, den die
Besucher auf den Parkplätzen und im Eingangsbereich des Gebäudes verursachen
(siehe BGE 130 II 32 E. 2.1 S. 35 mit Hinweisen).
3.2 Einig sind sich alle Beteiligten darüber, dass es sich bei der umstrittenen
Diskothek um eine bestehende ortsfeste Anlage gemäss Art. 7 Abs. 7 USG und Art.
2 Abs. 1 LSV handelt, die Aussen- und Innenlärmimmissionen erzeugt. Da das
Lokal gemäss den Feststellungen im angefochtenen Urteil bereits vor dem
Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1985 bestanden hat und
keine Erweiterung der Anlage beabsichtigt ist, untersteht es nicht den
Vorschriften für Neuanlagen (Art. 25 USG, Art. 7 LSV). Indessen ist die
Sanierung der ortsfesten Anlage anzuordnen, wenn sie den Vorschriften des
Umweltschutzgesetzes nicht genügt (Art. 16 Abs. 1 USG). Zu diesen Vorschriften
zählen auch die in Art. 11 Abs. 2 und 3 USG enthaltenen Bestimmungen. Danach
sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich
möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2). Wenn feststeht oder zu
erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden
Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen zu
verschärfen (Abs. 3). Solche Begrenzungen werden gemäss Art. 12 Abs. 2 USG
durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf
das Umweltschutzgesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben. Daran ändert
nichts, ob bekannt ist, dass die Immissionsgrenzwerte überschritten werden,
oder dass Art. 13 der LSV die Sanierungspflicht nur für jene bestehenden
ortsfesten Anlagen vorsieht, welche wesentlich zur Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte beitragen. Schutzmassnahmen nach Art. 12 Abs. 2 USG sind
nicht erst zu ergreifen, wenn die Umweltbelastung schädlich oder lästig wird,
sondern es müssen gestützt auf das Vorsorgeprinzip schon sämtliche unnötigen
Emissionen vermieden werden (BGE 126 II 366 E. 2b S. 368; 113 Ib 393 E. 3 S.
400). Dies ist allerdings nicht so zu verstehen, dass jeder im strengen Sinne
nicht nötige Lärm völlig untersagt werden müsste. Es gibt keinen absoluten
Anspruch auf Ruhe; vielmehr sind geringfügige, nicht erhebliche Störungen
hinzunehmen (Art. 15 USG; BGE 126 II 366 E. 2b S. 368; Christoph Zäch/Robert
Wolf, Kommentar USG, Zürich 2000, N. 23 zu Art. 15). Sofern sich geringfügige
Emissionen mit kleinem Aufwand erheblich verringern lassen, dürfte es jedoch
grundsätzlich verhältnismässig sein, entsprechende Massnahmen zu verlangen.
Wenn sich eine Reduktion bei derartigen Emissionen hingegen als
unverhältnismässig oder sogar als unmöglich erweist, so ist dahingehend zu
entscheiden, dass solche Immissionen von den Betroffenen hinzunehmen sind (vgl.
BGE 133 II 169 E. 3.2 S. 175).
3.3 Die Belastungsgrenzwerte der Anhänge 3-8 der LSV sind ausschliesslich auf
Aussenlärm zugeschnitten und für die Erfassung von Lärm, der sich innerhalb
eines Gebäudes ausbreitet, nicht geeignet. Ebenso wenig sind die Grenzwerte auf
Aussenlärm von Gaststätten etc. anwendbar.
Fehlen Belastungsgrenzwerte, so beurteilt die Vollzugsbehörde die
Lärmimmissionen nach Art. 15 USG, unter Berücksichtigung der Art. 19 und 23 USG
(Art. 40 Abs. 3 LSV; BGE 126 II 300 E. 4c/aa S. 307; 123 II 74 E. 4a und b S.
82 f.; 118 Ib 590 E. 3b S. 596). Im Rahmen dieser Einzelfallbeurteilung sind
der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die
Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung zu berücksichtigen (BGE 123 II 74 E.
5a S. 86, 325 E. 4d/bb S. 335; statt vieler: Urteil 1A.282/2000 des
Bundesgerichts vom 15. Mai 2001, publ. in URP 2001 S. 923, E. 4a). Unter
Umständen können fachlich genügend abgestützte ausländische bzw. private
Richtlinien eine Entscheidungshilfe bieten, sofern die Kriterien, auf welchen
diese Unterlagen beruhen, mit denjenigen des schweizerischen Lärmschutzrechts
vereinbar sind. Als grundsätzlich problematisch muss hingegen die "sinngemässe"
Anwendung von Grenzwerten, namentlich der Grenzwerte für Industrie- und
Gewerbelärm, beurteilt werden. Belastungsgrenzwerte setzen typisierbare
Situationen voraus, die sich auf einfache Weise durch akustische
Beschreibungsgrössen zuverlässig erfassen lassen (BGE 123 II 325 E. 4d/bb S.
334 mit Hinweisen; 133 II 292 E. 3.3 S. 296).
3.4 Eine solche Richtlinie stellt die Vollzugshilfe des "Cercle Bruit" dar
(siehe lit. C hiervor und BGE 130 II 32), auf welche das AfU bei seiner
Beurteilung zurückgegriffen hat und welche auch das Verwaltungsgericht als
anwendbar erachtet. Das Bundesgericht hat bereits im Urteil 1A.139/2002 vom 5.
März 2003 in E. 4.2 (publ. in URP 2003, S. 703) den Hinweis auf die Richtlinie
des "Cercle Bruit" als sachgerecht erachtet: Diese Richtlinie ist nicht nur auf
öffentliche Lokale mit Musikerzeugung zugeschnitten (Ziff. 5.1. S1 der
Vollzugshilfe), sondern umfasst alle Lärmimmissionen von Gaststätten,
einschliesslich Kundenverkehr, Parkplatzlärm und durch Verkehr erzeugten Lärm
(Ziff. 5.2 S9, S10 und S11). Damit berücksichtigt sie auch den Lärm, der einem
Lokal mit Diskothek immanent ist. Die Vorgaben des "Cercle Bruit" können dem
Richter durchaus als Entscheidhilfe bei der Beurteilung der zu erwartenden
Lärmsituation dienen. In Verbindung mit einer Lärmprognose ist wesentlich
klarer abzuschätzen, ob das umstrittene Lokal den bundesrechtlichen
Anforderungen zu genügen vermag.
Indes stellt das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall die Tauglichkeit der
vorgenommenen Messungen in Abrede. Das BAFU hat sich wie folgt dazu vernehmen
lassen:
3.4.1 Seiner Meinung nach spielt die Tatsache, dass die Innenlärmmessungen
(gemäss Vollzugshilfe handelt es sich hierbei um so genannten Körperschall)
nicht genau in der Raummitte, sondern 90 cm davon entfernt vorgenommen worden
sind, keine Rolle. Aus Sicht des BAFU ist diese Messpunktabweichung irrelevant
und ohne Folgen auf das Messresultat. Schwerer wiege der Umstand, dass bei der
ersten Messung am 19. März 2004 keine Messserien durchgeführt worden seien,
sondern das kantonale Amt lediglich auf Einzelereignisse abgestellt habe.
Anhand solcher Messungen könne kein repräsentativer Wert ermittelt werden.
Sodann werden gemäss Ziff. 5.1 S1 der Vollzugshilfe (in der Fassung vom 30.
März 2007) die gemessenen Werte in der Regel um 6 dB(A) nach oben korrigiert,
wenn Musik hörbar ist, um den Bestandteilen Ton und Rhythmus Rechnung zu
tragen. Diese Korrektur erfolgt ebenfalls, wenn deutlich Stimmen hörbar sind.
Das BAFU hält darum den Zuschlag von 6 dB(A) für Ton und Rhythmus, den das AfU
vorgenommen hat, im Unterschied zum Verwaltungsgericht als gerechtfertigt.
Dieser Einschätzung ist zuzustimmen.
3.4.2 Bezüglich der Aussenlärmbelastung (so genannter Luftschall gemäss
Vollzugshilfe) gelangt das BAFU aufgrund der aktenkundigen Ermittlungen zum
Schluss, die Stichprobenmessung der Grobbeurteilung habe im 1. Obergeschoss
eine Lärmbelastung von 52.7 dB(A) und im Erdgeschoss eine Belastung von 44.4 dB
(A) ergeben. In Bezug auf die Innenlärmbelastung zeige seine Auswertung der
Messreihen (insbesondere der 3. Lärmmessung inkl. dem Zuschlag von 6 dB(A)),
dass nachts eine Lärmbelastung von 31.2 dB(A) bis 33 dB(A) vorliege.
3.4.3 Die Vollzugshilfe sieht für Innenlärm in der Zeit von 22.00 bis 7.00 Uhr
einen Grenzwert von 30 dB(A) vor. Für Aussenlärm gilt für dieselbe Zeit ein
Grenzwert von 40 dB(A). Für besondere Wohnsituationen (z.B. Wohnviertel oder
Empfindlichkeitsstufe II) werden diese Grenzwerte um 5 dB(A) verschärft. Bei
bestehenden Anlagen ist zudem eine Toleranz von 5 dB(A) zulässig (siehe Ziff.
5.1 S1 Tabelle 1 und 2 der Vollzugshilfe). Das BAFU hält dazu fest, die Wohnung
des Beschwerdeführers sei aufgrund der Akten der Empfindlichkeitsstufe III
zugeteilt. Es folgt darum der Argumentation des Verwaltungsgerichts, wonach
eine Verschärfung des Grenzwertes nicht angezeigt sei. Weil es sich um eine
bestehende Anlage handle, gelte aufgrund des Toleranzzuschlags für den
Innenlärm ein Grenzwert von 35 dB(A), für den Aussenlärm ein solcher von 45 dB
(A). Unter Bezugnahme auf die Messungen ergebe sich, dass der Grenzwert für
Aussenlärm im 1. Obergeschoss überschritten werde, wobei zu beachten sei, dass
die diesbezügliche Messung mangelhaft sei. Der Grenzwert für Innenlärm werde
hingegen eingehalten.
3.5 Den Ausführungen des BAFU folgend ist festzuhalten, dass der Zuschlag von 6
dB(A) gemäss Ziff. 5.1 S1 der Vollzugshilfe zu Recht vorgenommen wurde und die
Abweichung des Messpunktes um 90 cm nicht schwerwiegend ins Gewicht fallen
dürfte. Auch der Toleranzwert von 5 dB(A) bei bestehenden Anlagen wurde richtig
angewandt; eine besondere Wohnsituation, welche eine Verschärfung zur Folge
hätte, liegt nicht vor.
Jedoch erscheint es aufgrund der festgestellten Mängel angezeigt, die Messungen
zu wiederholen - unter Durchführung repräsentativer Messserien sowohl bei
Ermittlung des Innen- wie des Aussenlärms und unter Einhaltung des korrekten
Messpunktes. In diesem Zusammenhang ist dem Beschwerdeführer darin zuzustimmen,
dass die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Hörprobe untauglich war: Der Lärm,
welcher durch ein Nachtlokal mit Diskothek verursacht wird, lässt sich
nachmittags, wenn die Gäste fehlen, offensichtlich nicht beurteilen, erst recht
nicht ohne geeignete Messgeräte. Die neuen Messungen werden darum nachts bei
durchschnittlichem Betrieb durchzuführen sein.
3.6 Von diesen Messungen kann nicht abgesehen werden, sieht doch die LSV in
Art. 36 eine Ermittlungspflicht vor. Dabei verlangt die Frage, ob Grund zur
Annahme besteht, dass die Belastungsgrenzwerte überschritten werden (Art. 36
Abs. 1 LSV), eine vorweggenommene Würdigung der Lärmsituation. Ist diese Frage
zu bejahen, so ist die Behörde zur Durchführung eines Beweis- und
Ermittlungsverfahrens nach den Art. 36 ff. LSV und den Anhängen 2-7 LSV
verpflichtet, ohne dass ihr insoweit noch ein Ermessensspielraum zustünde (BGE
115 Ib 446 E. 3a S. 451). Dabei dürfen keine hohen Anforderungen an die
Wahrscheinlichkeit einer Überschreitung der Belastungswerte gestellt werden
(vgl. die französische Fassung von Art. 36 Abs. 1 LSV ["pourraient l'être"],
wonach die Möglichkeit einer Überschreitung genügt). Aufgrund der nicht ganz
eindeutigen Messungen des AfU besteht jedenfalls Klärungsbedarf, den das
Verwaltungsgericht nicht einfach verneinen kann, indem es keine Anordnungen
über das weitere Vorgehen trifft. Dass die Vermutung, die Belastungswerte seien
überschritten, zumindest der Nachprüfung bedarf, zeigt sich überdies im
Umstand, dass sich auch andere Anwohner durch den Betrieb belästigt fühlen
(vgl. Ausführungen des Regierungsrates im Entscheid vom 20. Juni 2006 E. 5.1
ff. mit Verweis auf diverse Polizeirapporte und Petitionen der Anwohnerschaft).
Gestützt auf die bisherigen Messungen lässt sich nicht abschliessend klären, ob
das umstrittene Lokal den bundesrechtlichen Anforderungen genügt.
3.7 Zudem lässt der angefochtene Entscheid eine Auseinandersetzung mit der
Problematik des Kunden- und Parkplatzlärms vermissen. Der Beschwerdeführer
verlangt zu Recht auch eine Abklärung in dieser Hinsicht. Wie in E. 3.1 hiervor
gesehen, sind die gesamten lärmrelevanten Auswirkungen des Betriebs zu
beurteilen.
4.
Unabhängig von einer allfälligen Überschreitung der Belastungswerte ist
schliesslich gestützt auf das Vorsorgeprinzip eine weitere Verringerung der
Emissionen nach Art. 11 Abs. 2 USG zu prüfen. Mögliche Massnahmen als
Alternative zu einer Betriebszeitbeschränkung finden sich in der Vollzugshilfe
unter Ziff. 6 aufgeführt. Die Vollzugsbehörde wird zu entscheiden haben, welche
dieser Massnahmen im vorliegenden Fall noch wirtschaftlich tragbar ist. Werden
die Emissionen lediglich als geringfügig eingeschätzt, ist im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung abzuklären, ob dem Ruhebedürfnis der Anwohner mit
zumutbaren Mitteln für die Beschwerdegegner entgegengekommen werden kann (siehe
E. 3.2 hiervor).
5.
5.1 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Beschwerde gutzuheissen
ist. Indem das Verwaltungsgericht die Betriebszeitbeschränkung aufgehoben hat,
ohne weitergehende Massnahmen zur Klärung der tatsächlichen Lärmsituation
anzuordnen, hat es die umweltrechtlich gebotenen Schritte unterlassen. Selbst
wenn es in seiner Vernehmlassung ans Bundesgericht ausführt, auch ohne
förmliche Rückweisung mit verbindlichen Anordnung würden die kantonalen
Vorinstanzen erneut tätig werden, geht nichts dergleichen aus seinem Urteil
hervor. Im Gegenteil erscheint der Entscheid, wie auch der Beschwerdeführer zu
Recht geltend macht, als endgültig. Da mit Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheides auch über die Kostenverlegung im kantonalen Verfahren neu zu
befinden ist, rechtfertigt sich die Rückweisung der Angelegenheit ans
Verwaltungsgericht. Dieses wird dem heute zuständigen Departement Bau und
Umwelt im Sinne der Erwägungen verbindliche Vorgaben für das weitere Vorgehen
machen müssen.
5.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des Verfahrens den privaten
Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese haben den
Beschwerdeführer überdies für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Glarus vom 29. August 2007 aufgehoben. Die Angelegenheit wird an das
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus zurückgewiesen zur Anordnung von neuen
Messungen und Massnahmen durch das kantonale Departement Bau und Umwelt im
Sinne der Erwägungen und zu neuem Kostenentscheid.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den privaten Beschwerdegegnern unter
solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Die privaten Beschwerdegegner haben den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- unter solidarischer Haftbarkeit
zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Departement Bau und Umwelt, dem
Regierungsrat, dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer, und dem
Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. Juli 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Die Gerichtsschreiberin:
Aemisegger Scherrer