I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.310/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_310/2007 /bru
Urteil vom 17. April 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Thönen.
Parteien
A.X._______,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Duri Poltera,
gegen
Gemeinde Z._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Erwin Künzler,
Schule der Gemeinde Z._______,
Beschwerdegegnerinnen.
Gegenstand
Lohnforderung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts von Appenzell Ausserrhoden,
2. Abteilung, vom 28. Februar 2007.
Sachverhalt:
A.
Der Ehemann von A.X._______, B.X._______, wurde gemäss Wahlanzeige des
Gemeinderates von Z._______ vom 26. Januar 1988 mit Stellenantritt am 1. Mai
1988 als Schulabwart gewählt. A.X._______ arbeitet ebenfalls seit ca. 1988 für
die Schule in Z._______.
Mit Klage vom 21. Juni 2006 forderte A.X._______ von der Schule der Gemeinde
Z._______ die Zahlung eines gleichberechtigten und leistungsgerechten Lohns
rückwirkend ab 1. Januar 2004. Grundlage der Forderung seien die
Arbeitsplatzberechnungen des Fachverbandes der Hauswarte vom 24. Juni 2003 und
28. Dezember 2003. Daraus ergebe sich, dass A.X._______ zu 49,7 Prozent
angestellt sei und dass die Arbeit gleichberechtigt durch das Hauswartehepaar
erledigt werde. Obwohl Frau X._______ von der Schule angestellt worden sei und
das Teilpensum eines Hauswarts erhalte, werde sie nur als Reinigungsangestellte
entlöhnt.
Die Gemeinde Z._______ (als Trägerin der Schule) widersetzte sich diesen
Forderungen. Frau X._______ sei nur für Reinigungsarbeiten, aber nie für
qualifizierte Hauswartaufgaben angestellt worden. Als Hauswart angestellt sei
einzig ihr Ehemann B.X._______. Nur er verfüge über die erforderliche
handwerkliche Berufslehre und trage die Verantwortung.
B.
Mit Urteil vom 28. Februar 2007 wies das Verwaltungsgericht von Appenzell
Ausserrhoden die Klage ab. Es hielt dafür, richtigerweise sei nicht die Schule,
sondern die Gemeinde Z._______ einzuklagen. Die Parteibezeichnung sei in diesem
Sinne zu berichtigen. Zur Sache führte das Verwaltungsgericht aus, Herr und
Frau X._______ hätten unterschiedliche Qualifikationen und Aufgaben. Frau
X._______ sei als Hilfskraft für Reinigungsarbeiten angestellt und habe als
solche gearbeitet. Für die eigentlichen Hauswartarbeiten sei der Ehemann
zuständig. Das Verwaltungsgericht erhob keine Gerichtskosten, verpflichtete
A.X._______ jedoch zur Zahlung einer Parteientschädigung an die Gemeinde
Z._______.
C.
A.X._______ führt mit Eingabe vom 26. September 2007 Beschwerde an das
Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28.
Februar 2007 sei aufzuheben und der Streitfall sei zur neuen Entscheidung an
die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Gemeinde Z._______ beantragt Nichteintreten. Die Schule hat sich nicht
vernehmen lassen. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
Mit Präsidialverfügung vom 23. Oktober 2007 hat das Bundesgericht der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt, und zwar in Bezug auf die
Parteientschädigung.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil betrifft ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis.
Der Ausschlussgrund mit Gegenausnahme für Geschlechtergleichstellung gemäss
Art. 83 lit. g BGG ist wegen des vermögensrechtlichen Charakters der
Streitigkeit nicht anwendbar. Dass die Beschwerdeführerin Lohnzahlungen im
Betrag von Fr. 67'624.20 fordert, ergibt sich aus dem angefochtenen Urteil. Ein
ausdrücklicher Sachantrag ist nicht erforderlich und der notwendige Streitwert
gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG ist erreicht. Das Verwaltungsgericht hat als
letzte kantonale Instanz entschieden (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Auf die
rechtzeitig eingelegte Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
bzw. "Justizgewährleistung", des Grundsatzes der Rechtsgleichheit und des eidg.
Gleichstellungsgesetzes sowie eine willkürliche Anwendung kantonalen
Prozessrechts. Das Verwaltungsgericht habe das Begehren um Zusprechung eines
leistungsgerechten Lohns nicht behandelt. Das Verwaltungsgericht habe den
Sachverhalt ungenügend abgeklärt, indem es auf die Einvernahme des Ehemannes
verzichtet und die Akten der Gemeinde nicht vollständig beigezogen habe. Das
Verwaltungsgericht habe einen zu strengen Massstab für das Glaubhaftmachen
gemäss Art. 6 GlG angelegt. Die Diskriminierung sei schon deshalb glaubhaft,
weil die Beschwerdeführerin in rund viereinhalb Jahren insgesamt Fr. 67'624.20
weniger verdient habe als ihr Ehemann und die Differenz zwischen dem
Stundenlohn der Beschwerdeführerin und jenem des Ehemannes 30,5 Prozent
betrage. Die Behauptung, wonach die Beschwerdeführerin gleichwertige Arbeit wie
ihr Ehemann mache, werde mit den Arbeitsplatzberechnungen belegt. Die
Beschwerdeführerin habe aufgrund langjähriger Berufserfahrung die gleiche
Qualifikation wie ihr Ehemann. Die Beschwerdegegnerin (Schule) spreche selber
von einem "Abwart-Ehepaar" und bezeichne die Beschwerdeführerin als
"Hauswartin". Schliesslich sei es willkürlich, dass die Beschwerdeführerin zur
Zahlung einer Parteientschädigung verpflichtet werde.
3.
Gemäss dem angefochtenen Urteil soll die Beschwerdeführerin nicht über eine
abgeschlossene Berufslehre oder ein Hauswartdiplom verfügen. Sie sei als
Reinigungskraft angestellt. Der Pflichtenkreis eines Abwartes - ihres Ehemannes
- sei deutlich breiter gefasst. Das Verwaltungsgericht fährt fort, die
Beschwerdeführerin könne nicht glaubhaft darlegen, dass sie eine vergleichbare
berufliche Qualifikation erlangt habe. Mit den Arbeitsplatzberechnungen von
2003 lasse sich keine Veränderung ihrer Anstellung per Anfang 2004 glaubhaft
machen, denn an der Aufgabenverteilung zwischen der Beschwerdeführerin und
ihrem Ehemann sei nichts verändert worden. Aus dem Pflichtenheft für
Schulabwarte vom 27. Juni 1988 gehe klar hervor, dass Unterhalts-, Reparatur-
und Kontrollarbeiten dem Ehemann vorbehalten seien.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs bzw.
"Justizgewährleistungsanspruchs", indem das Verwaltungsgericht das Begehren um
Zusprechung eines leistungsgerechten Lohns nicht behandelt habe. Das
Verwaltungsgericht habe nur den Aspekt der Diskriminierung behandelt
(Gleichberechtigung), nicht jedoch die Leistungsgerechtigkeit mit Blick auf den
zu tiefen Anstellungsgrad der Beschwerdeführerin.
4.1 Die Gemeinde führt in der Vernehmlassung aus, es fehle ein selbständiges
Begehren betreffend die Leistungsgerechtigkeit. Die Beschwerdeführerin habe
einen "gleichberechtigten und leistungsgerechten Lohn" verlangt und also bloss
ein Adjektiv hinzugefügt, aber kein selbständiges Begehren gestellt. Überdies
sei keine separate Forderung beziffert worden.
4.2 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat in seiner Beschwerdeschrift
an das Verwaltungsgericht vom 21. Juni 2006 folgendes Rechtsbegehren gestellt:
"Die Beklagte (Schule der Gemeinde Z._______) sei zu verpflichten, der Klägerin
rückwirkend ab 1. Januar 2004 einen gleichberechtigten und leistungsgerechten
Lohn zu bezahlen." Es ist zu entscheiden, ob das Verwaltungsgericht darin zwei
separate Begehren erkennen musste.
In der Begründung der kantonalen Beschwerde vom 21. Juni 2006 wird im
Wesentlichen auf die Arbeitsplatzbewertungen Bezug genommen. Gestützt darauf
werden verschiedene Berechnungen vorgenommen. Es wird aber nicht genügend
deutlich, dass die Beschwerdeführerin zwei separate Ansprüche geltend machen
will. Heute erklärt sie sinngemäss, sie habe mit dem Begriff "leistungsgerecht"
ausdrücken wollen, ihr Arbeitspensum sei zu tief bemessen. Beim damaligen
Erläuterungsstand wurde der Begriff "leistungsgerecht" jedoch anders
verstanden, nämlich dass die Leistung der Beschwerdeführerin - verglichen mit
der Leistung ihres Mannes - zu tief entlöhnt werde und aus diesem Grund nicht
leistungsgerecht sei. Das besondere Verständnis der Leistungsgerechtigkeit, wie
es die Beschwerdeführerin heute vertritt, ergibt sich nicht aus den Begriffen,
sondern bedarf der Erklärung. Dies wird jedoch erst in der Beschwerde vor
Bundesgericht vom 26. September 2007 genügend dargelegt. Aufgrund der früheren
Beschwerdeschrift vom 21. Juni 2006 war für das Verwaltungsgericht kein
eigenständiges Begehren erkennbar. Dem Verwaltungsgericht kann nicht
vorgeworfen werden, es habe ein (behauptetes) separates Rechtsbegehren nicht
behandelt. Die Gehörsrüge ist unbegründet.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Beweislastregel gemäss Art. 6
GlG, des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 BV) und des Willkürverbots (Art. 9
BV). Das Verwaltungsgericht hätte die Glaubhaftmachung einer Diskriminierung
annehmen und der Gemeinde den Gegenbeweis auferlegen müssen. Es habe überdies
durch ungenügende Sachverhaltsabklärung das Willkürverbot verletzt.
5.1 Auszugehen ist von der tatsächlichen Feststellung des Verwaltungsgerichts,
wonach nur der Ehemann als Hauswart angestellt sei, die Beschwerdeführerin
dagegen als Reinigungskraft, und dass die unterschiedliche Anstellung der
tatsächlichen Aufgabenverteilung entspreche. Es ergibt sich ferner aus den
Akten, dass die Beschwerdeführerin im Teilzeitpensum angestellt ist. Der
Ehemann arbeitet vollzeit.
5.2 Gemäss Art. 8 Abs. 3 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt. Sie haben
Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
Gemäss Art. 3 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres
Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden, namentlich nicht
unter Berufung auf den Zivilstand, auf die familiäre Situation oder, bei
Arbeitnehmerinnen, auf eine Schwangerschaft (Abs. 1). Das Verbot gilt
insbesondere für die Anstellung, Aufgabenzuteilung, Gestaltung der
Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und
Entlassung (Abs. 2).
Gemäss Art. 6 GlG wird bezüglich der Aufgabenzuteilung, Gestaltung der
Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und
Entlassung eine Diskriminierung vermutet, wenn diese von der betroffenen Person
glaubhaft gemacht wird. Es handelt sich - gemäss Artikelüberschrift - um eine
Beweislasterleichterung, die als Spezialbestimmung der Beweisregel von Art. 8
ZGB vorgeht. Sie bezweckt, der Arbeitnehmerin den Beweis der Diskriminierung
gemäss Art. 3 GlG zu erleichtern und sicherzustellen, dass der Arbeitgeber im
Beweisverfahren mitwirkt (BGE 130 III 145 E. 4.2 S. 161). Gelingt der
Arbeitnehmerin das Glaubhaftmachen der Diskriminierung, obliegt es alsdann dem
Arbeitgeber, den Beweis der Nichtdiskriminierung zu erbringen (BGE 124 II 436
E. 7c S. 442). Er hat die Ungleichbehandlung zu begründen und die Tatsachen zu
beweisen, aus denen er die sachliche Rechtfertigung der Unterschiede herleitet
(BGE 125 II 541 E. 6c S. 551).
5.3 Aus der zitierten Rechtsprechung wird deutlich, dass eine Diskriminierung
jedenfalls dann zu verneinen ist, wenn aufgrund des Beweisergebnisses
geschlossen werden kann, dass keine Benachteiligung aufgrund des Geschlechts
vorliegt. Bestehen Tatsachen, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen, ist
das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 3 GlG nicht verletzt. Diesfalls kann
offen bleiben, ob die Beweisregel von Art. 6 GlG richtig angewandt wurde. Das
Urteil des Verwaltungsgerichts beruht nicht auf unbewiesen gebliebenen
Behauptungen, sondern auf tatsächlich festgestellten objektiven Gründen, die
eine unterschiedliche Behandlung der Eheleute rechtfertigen und nicht
geschlechtsbedingt sind. Die Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts
sind ausreichend, so dass keine weiteren Beweise erhoben und keine
Beweislastfragen geklärt werden mussten. Im Folgenden sind demnach keine
Beweislastfragen zu behandeln, sondern es ist zu entscheiden, ob die
aufgeführten Gründe eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermögen.
5.4 Das Verwaltungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, als
Hauswart sei nur der Ehemann angestellt. Die Beschwerdeführerin sei als
Reinigungskraft angestellt, sie verfüge weder über eine handwerkliche
Berufslehre noch über einen Fachausweis für Hauswarte. Sie sei von der Gemeinde
nie als Hauswartin angestellt oder mit Hauswartsarbeiten beauftragt worden. Die
unterschiedliche Ausbildung ist nicht bestritten. Aus den Akten ergibt sich
ferner, dass die Arbeitsplatzberechnungen, auf die sich die Beschwerdeführerin
beruft, keinen Aufschluss über die Aufgabenverteilung zwischen den Eheleuten
geben. Die Beschwerdeführerin wird in diesen Dokumenten nicht genannt. Unter
diesen Umständen verletzt es kein Bundesrecht, wenn das Verwaltungsgericht
schliesst, es lägen sachliche Gründe für die Ungleichbehandlung vor. Die
unterschiedlichen Anstellungsbedingungen der Beschwerdeführerin und ihres
Mannes liegen vielmehr in ihrer unterschiedlichen Ausbildung und
unterschiedlichen Aufgaben begründet. Demnach liegt keine gleichwertige Arbeit
im Sinne von Art. 8 Abs. 3 BV bzw. keine Diskriminierung aufgrund des
Geschlechts im Sinne des Gleichstellungsgesetzes vor. Die Rügen der Verletzung
des Gleichstellungsgesetzes, des Grundsatzes der Rechtsgleichheit und des
Willkürverbots sind unbegründet.
6.
Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Willkürverbots geltend, indem
sie zur Zahlung einer Parteientschädigung an die Gemeinde verpflichtet worden
sei. Der Betrag von Fr. 6'972.80 sei überhöht und mindestens um einen Viertel
zu kürzen. Entlöhnung und Aufwand stünden in einem krassen Missverhältnis; das
Verwaltungsgericht hätte die Parteientschädigung unter Berücksichtigung des
gebotenen Aufwands erheblich reduzieren müssen. Es sei als besonderer Umstand
zu berücksichtigen, dass es sich um eine verfassungsrechtlich geschützte Klage
gegen diskriminierende Entlöhnung handle.
6.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt den Kantonen bei der
Bemessung der Parteientschädigung ein weiter Ermessensspielraum zu. Das
Bundesgericht kann nur eingreifen, wenn die kantonalen Bestimmungen, welche den
Umfang der Entschädigung umschreiben, in Verletzung von Art. 9 BV willkürlich
angewendet werden oder wenn die kantonalen Behörden ihr Ermessen überschreiten
oder missbrauchen (vgl. BGE 125 V 408 E. 3a S. 409; 118 Ia 133 E. 2b S. 134).
Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung
ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann,
wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft.
Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines
Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 132 I 13 E. 5.1 S. 17
f.; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen).
6.2 Das Verwaltungsgericht beurteilte die Parteientschädigung nach kantonalem
Recht. Gemäss seinen Ausführungen stehe im Klageverfahren auch der Behörde eine
Parteientschädigung zu (Art. 24 Abs. 3 kant. Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege, VRPG/AR). Deren Höhe bemesse sich nach dem Streitwert
und sei um einen Drittel zu kürzen (Art. 9 Abs. 2 lit. c und Art. 11 Abs. 2
kant. Verordnung über den Anwaltstarif). Als Streitwert sei entsprechend der
Lohnforderung für den Zeitraum zwischen Januar 2004 und August 2008 der Betrag
von Fr. 67'624.20 zugrunde zu legen.
6.3 Der Standpunkt der Beschwerdeführerin ist mit Blick auf die Höhe der
Parteientschädigung zwar verständlich. Aufgrund der eingeschränkten
Prüfungsbefugnis kann das Bundesgericht hier jedoch nicht eingreifen. Die Regel
gemäss Art. 13 Abs. 5 Satz 1 GlG, wonach das Verfahren kostenlos ist, schliesst
die Zusprechung einer Parteikostenentschädigung an die obsiegende Partei nicht
aus (BGE 124 II 409 E. 12 S. 436). Das Verwaltungsgericht hat die
Parteientschädigung nach Streitwert, nicht nach Aufwand berechnet. Diese
Berechnungsweise beruht auf einem sachlichen Grund, da (sinngemäss) eine
Geldforderung eingeklagt wurde. Die Höhe des Streitwerts und die richtige
Anwendung des Tarifs sind nicht bestritten. Auch dass eine Behörde bzw. ein
Gemeinwesen begünstigt wird, ist haltbar, obwohl Gemeinwesen - je nach
Verfahren und anwendbarer Prozessordnung - nicht immer entschädigt werden. So
wird der Gemeinde für das Verfahren vor Bundesgericht - gestützt auf die Praxis
zum Bundesgerichtsgesetz - keine Parteientschädigung zugesprochen (hiernach E.
7). Das Appenzeller Recht sieht aber für das Klageverfahren eine Entschädigung
zugunsten der Behörden vor (Art. 24 Abs. 3 lit. a VRPG/AR). Das
Verwaltungsgericht hat das kantonale Prozessrecht in vertretbarer Weise
angewandt und die Parteientschädigung anhand des sachbezogenen Kriteriums des
Streitwerts festgesetzt. Die Willkürrüge ist unbegründet.
7.
Die Beschwerde ist unbegründet und deshalb abzuweisen. Bei diesem Ausgang wird
die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG), denn die
Kostenpflicht im Verfahren vor Bundesgericht beurteilt sich - anders als im
kantonalen Verfahren - nach dem Bundesgerichtsgesetz (Art. 13 Abs. 5 Satz 2
GlG). Im vorliegenden Fall ist der Kostenrahmen für Streitigkeiten über
Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts zu beachten (Fr. 200.-- bis Fr.
1'000.--, Art. 65 Abs. 4 lit. b BGG). Für eine Abweichung gemäss Art. 65 Abs. 5
BGG sind keine besonderen Gründe ersichtlich.
Der Gemeinde und der Schule Z._______ sind keine Parteientschädigungen
zuzusprechen, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art. 68 Abs. 3
BGG). Gemäss der Praxis der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung gilt diese
Regel grundsätzlich auch für kleine und mittlere Gemeinden ohne eigenen
Rechtsdienst (vgl. Urteile 1C_134/2007 vom 24. Januar 2008 und 1C_122/2007 vom
24. Juli 2007, je E. 6).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde und der Schule
Z._______ sowie dem Verwaltungsgericht von Appenzell Ausserrhoden, 2.
Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. April 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Thönen