I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.285/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_285/2007/sst
Urteil vom 22. Mai 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
1. Baulandumlegungsgenossenschaft Blözen,
2. Bürgergemeinde Pratteln, Hauptstrasse 29, 4133 Pratteln,
Und Mitbeteiligte, Beschwerdeführer, alle vertreten
durch Advokat Roman Zeller,
gegen
Einwohnergemeinde Pratteln, Schlossstrasse 34,
Postfach, 4133 Pratteln 1,
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, vertreten durch die Bau- und
Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft, Rechtsdienst, Rheinstrasse
29, Postfach, 4410 Liestal.
Gegenstand
Zonenplanänderung Gebiet Blözen,
Beschwerde gegen das Urteil vom 13. Juni 2007
des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und
Verwaltungsrecht.
Sachverhalt:
A.
Am südlichen Siedlungsrand von Pratteln befindet sich das unüberbaute Gebiet
Blözen, das eine Fläche von rund 10 ha umfasst und seit 1956 in eine
Wohnbauzone eingezont ist. Das für den Wohnungsbau im Wesentlichen noch nicht
erschlossene Gebiet grenzt an den im kantonalen Regionalplan ausgeschiedenen
Siedlungstrenngürtel Hülften. Die Wohnbauzone wurde mit dem kommunalen
Zonenplan Siedlung vom November 1984 (vom Regierungsrat genehmigt am 24.
November 1987) bestätigt. Im Juni 2004 nahmen die Stimmberechtigten der
Einwohnergemeinde Pratteln eine Volksinitiative "Blözen nicht überbauen" mit
einem Ja-Stimmen-Anteil von knapp 70% an. Mit diesem Volksentscheid wurde
verlangt, dass das Gebiet Blözen in eine Zone eingewiesen werde, deren Nutzung
noch nicht bestimmt sei oder in der eine Nutzung erst später zugelassen werde.
Ziel der Initiative war, das Gebiet Blözen mindestens für die nächsten 20 Jahre
als unüberbautes Naherholungsgebiet zu erhalten.
Der Einwohnerrat Pratteln beschloss am 27. Juni 2005 eine Mutation des
Zonenplans Siedlung/Landschaft Nr. 10 Blözen einschliesslich der
Ergänzungsbestimmungen zum Zonenreglement Siedlung, mit welcher das Gebiet
Blözen einer Zone mit noch nicht bestimmter Nutzung im Sinne von § 19 Abs. 1
lit. f des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 (RBG)
zugewiesen wurde. Gleichzeitig nahm der Einwohnerrat die damit
zusammenhängenden Änderungen des Strassennetzplans Nr. 27 Blözen und des
generellen Bau- und Strassenlinienplans "Erli, Blözen, Blözenmatt" vor. Die
verschiedenen Planänderungen wurden vom 15. August bis 13. September 2005
öffentlich aufgelegt.
Während der Auflagefrist erhoben zahlreiche betroffene Grundeigentümer sowie
die Baulandumlegungsgenossenschaft (BLU) Blözen beim Gemeinderat Pratteln
Einsprache gegen die Planänderungen. Da an der Verständigungsverhandlung keine
Einigung erzielt werden konnte, leitete der Gemeinderat die vom Einwohnerrat
beschlossenen Pläne und Ergänzungsbestimmungen an den Regierungsrat zur
Genehmigung weiter und ersuchte um Abweisung der Einsprachen.
Mit Entscheid vom 16. Mai 2006 genehmigte der Regierungsrat die kommunalen
Beschlüsse und wies die Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrats erhoben die BLU Blözen und weitere
unterlegene Einsprecher Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft. Das
Kantonsgericht wies die Beschwerde nach Durchführung eines Augenscheins mit
Urteil vom 13. Juni 2007 ab, soweit es darauf eintreten konnte.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. September 2007
beantragen die BLU Blözen, die Bürgergemeinde Pratteln sowie zahlreiche weitere
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, das Urteil des Kantonsgerichts vom
13. Juni 2007 sei aufzuheben und die verschiedenen Planänderungen mit
Ergänzungsbestimmungen seien nicht zu genehmigen. Sie rügen unter anderem eine
Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und des Raumplanungsrechts des
Bundes.
C.
Die Einwohnergemeinde Pratteln und der Regierungsrat beantragen die Abweisung
der Beschwerde. Das Kantonsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. In
einem zweiten Schriftenwechsel halten die Beschwerdeführer und der
Regierungsrat an ihren Standpunkten und Anträgen fest. In einer Noveneingabe
vom 25. Februar 2008 machen die Beschwerdeführer Ausführungen zu einer neuen
Statistik zu den Baulandreserven und den daraus abgeleiteten
Entwicklungstrends.
Erwägungen:
1.
Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen
Endentscheid über eine Nutzungsplanung im Sinne von Art. 14 ff. des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG,
SR 700). Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen
Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (Art. 34 Abs. 1 RPG). Da es sich bei
der Nutzungsplanung um eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts handelt und
kein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 ff. BGG greift, kann gegen den
angefochtenen Entscheid Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
erhoben werden (Art. 82 ff. BGG; vgl. BGE 133 II 409 E. 1.1 S. 411 mit
Hinweisen). Die Beschwerdeführer sind als betroffene Grundeigentümer und vor
der Vorinstanz unterlegene Parteien zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1
BGG, BGE 133 II 249 E. 1.3 S. 252 f.). Lediglich die BLU Blözen ist selbst
nicht Grundeigentümerin eines von der umstrittenen Planung betroffenen
Grundstücks. Die Grundeigentümer des betroffenen Gebiets sind jedoch
Genossenschafter der BLU Blözen und sind selbst vom angefochtenen Entscheid in
schutzwürdigen Interessen betroffen, weshalb einer Bejahung der Legitimation
der BLU Blözen, die am vorinstanzlichen Verfahren Partei war, nichts im Wege
steht.
Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen
weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist somit unter Vorbehalt
gehörig begründeter Rügen (vgl. E. 3.3 hiernach) grundsätzlich einzutreten.
2.
Der massgebliche Sachverhalt ergibt sich mit hinreichender Klarheit aus den
Akten. Auf einen Augenschein kann demnach verzichtet werden.
3.
Es ist unbestritten, dass die betroffenen Grundstücke mit der Umzonung in eine
Zone, deren Nutzung noch nicht abschliessend festgelegt ist, einer Nichtbauzone
zugewiesen wurden. Die Zuweisung eines Grundstücks zu einer Nichtbauzone stellt
eine Eigentumsbeschränkung dar, die nur zulässig ist, wenn sie auf einer
gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und
verhältnismässig ist (Art. 36 BV; BGE 125 II 129 E. 8 S. 141 mit Hinweis). Bei
schweren Eingriffen in das Eigentum ist ein Gesetz im formellen Sinn
erforderlich (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). In diesem Fall prüft das Bundesgericht
die Voraussetzung der gesetzlichen Grundlage mit freier Kognition, bei anderen
Eingriffen auf Willkür hin (BGE 126 I 213 E. 3a S. 218, 219 E. 2c S. 221 f.;
124 II 538 E. 2a S. 540 f. mit Hinweisen).
3.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Bau- und Raumplanungsrecht
liegt ein schwerer Grundrechtseingriff vor, wenn Grundeigentum zwangsweise
entzogen wird oder wenn der bisherige oder künftig mögliche bestimmungsgemässe
Gebrauch des Grundstücks verunmöglicht oder stark erschwert wird (BGE 124 II
538 E. 2a S. 540; 115 Ia 363 E. 2a S. 365). Ein schwerer Eingriff wird
insbesondere bejaht, wenn eine bisher in einer Bauzone gelegene Parzelle einer
Zone zugewiesen wird, in der keine Überbauung mehr zulässig ist (BGE 119 Ia 362
E. 3b S. 366); sodann auch bei einer starken Erschwerung der bisherigen
Baumöglichkeiten (BGE 121 I 117 E. 3b/bb S. 120). Dagegen liegt kein schwerer
Eingriff vor, wenn zulässige Überbauungsmöglichkeiten lediglich reduziert
werden (BGE 115 Ia 363 E. 2a S. 365; 110 Ia 167 E. 7a S. 169; Urteil des
Bundesgerichts 1P.23/2001 vom 5. September 2001 in URP 2001 S. 1061 E. 3c). Die
hier umstrittene Umzonung bewirkt für die betroffenen Grundeigentümer den
Verlust der früheren Überbauungsmöglichkeiten. Die Errichtung von Bauten oder
Anlagen wäre auf den betroffenen Parzellen lediglich gestützt auf die Art. 24
ff. RPG möglich. Es liegt somit eine schwere Eigentumsbeschränkung vor. Die
gesetzliche Grundlage ist somit mit freier Kognition zu prüfen.
3.2 Das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und die Verhältnismässigkeit
prüft das Bundesgericht bei der Beschränkung von Grundrechten wie Art. 26 BV
frei (BGE 121 I 117 E. 3c S. 121; 119 Ia 362 E. 3a S. 366). Es auferlegt sich
aber Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen
Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE
126 I 219 E. 2c S. 222; 119 Ia 362 E. 3a S. 366; 117 Ia 434 E. 3c S. 437).
3.3 Die Feststellung und Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse überprüft das
Bundesgericht im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Massgabe der Art. 97 Abs. 1 und 105 Abs. 1 und 2 BGG.
Voraussetzung dazu ist allerdings, dass die Beschwerdeführer rechtsgenügend
begründete Sachverhaltsrügen im Sinne von Art. 42 Abs. 2 BGG erheben. Solche
Sachverhaltsrügen liegen nicht vor. Die Beschwerdeführer kritisieren den von
der Vorinstanz erhobenen Sachverhalt zwar in verschiedener Hinsicht. Inwiefern
die Sachverhaltsfeststellungen auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95
BGG beruhen oder offensichtlich unrichtig sein sollen und überdies für den
Ausgang des Verfahrens entscheidend waren, legen die Beschwerdeführer nicht
dar. Insoweit kann auf ihre Beschwerde nicht eingetreten werden.
4.
Nach der umstrittenen Ergänzungsbestimmung zum Zonenreglement Siedlung der
Einwohnergemeinde Pratteln wurde für das betroffene Gebiet Blözen eine Zone
nach § 19 Abs. 1 lit. f RBG erlassen, in welcher die Nutzung noch nicht
abschliessend festgelegt ist. Nach Abs. 2 der Ergänzungsbestimmung bleibt diese
Zone bis zur Bestimmung der künftigen Nutzung der landwirtschaftlichen
Bodennutzung vorbehalten. Es darf nichts unternommen werden, was eine spätere
Zonenzuteilung präjudizieren könnte.
4.1 § 19 Abs. 1 lit. f RBG sieht die Ausscheidung von Zonen vor, deren Nutzung
noch nicht bestimmt ist oder in denen eine Nutzung erst später zugelassen wird.
Diese Bestimmung stützt sich auf Art. 18 Abs. 2 RPG, wonach das kantonale Recht
Vorschriften enthalten kann über Gebiete, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist
oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird. Der Zweck
dieser Bestimmung liegt darin, den Kantonen zu erlauben, planerisch bedingten
Ungewissheiten Rechnung zu tragen. Verschiedene Kantone haben von der mit Art.
18 Abs. 2 RPG eingeräumten Möglichkeit, entsprechende Gebiete zu bezeichnen,
Gebrauch gemacht. Sie werden nach der Terminologie der verschiedenen kantonalen
Rechtsordnungen als « übriges Gebiet », « Zonen ohne Nutzung », « Reservezonen
» oder auch als « Übergangszone » oder « zone intermédiaire » bezeichnet (vgl.
Übersicht bei Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N
42 ff. zu Art. 18).
Für das betroffene Gebiet Blözen wurde eine solche Zone im Sinne von Art. 18
Abs. 2 RPG mit der Bezeichnung « Spätere Nutzung » festgelegt. Diese Festlegung
beruht auf einer klaren Grundlage im kantonalen Raumplanungs- und Baugesetz.
Die umstrittene Zonierung berücksichtigt den bundesrechtlichen Grundsatz der
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, indem in Abs. 2 der kommunalen
Ergänzungsbestimmung ausdrücklich festgelegt wird, dass die neu ausgeschiedene
Zone bis zur Bestimmung der künftigen Nutzung der landwirtschaftlichen
Bodennutzung vorbehalten ist und nichts unternommen werden darf, was eine
spätere Zonenzuteilung präjudizieren könnte. Daran ändert nichts, dass im
südlichen Bereich des Gebiets eine Linie mit der Bezeichnung «
Baugebietsperimeter neu » erscheint. Die Kritik der Beschwerdeführer, damit
werde der Eindruck erweckt, das Gebiet Blözen werde weiterhin zum Baugebiet
gezählt, ist zwar nachvollziehbar, doch ändert diese kartographische
Besonderheit nichts am klaren, unmissverständlichen Wortlaut der erwähnten
Zonenvorschriften.
4.2 Die Beschwerdeführer berufen sich auf den kantonalen Regionalplan Siedlung
vom 25. Januar 2001, der als kantonaler Richtplan das Gebiet Blözen dem
Baugebiet zuweise. Die Umzonung verstosse somit gegen übergeordnetes Recht.
Der kantonale Regionalplan aus dem Jahr 2001, dem der Charakter eines
behördenverbindlichen Richtplans (Art. 6 ff. RPG) zukommt, weist das Gebiet
Blözen in der kartographischen Darstellung als Wohnbauzone aus. Die nicht
parzellenscharf eingezeichnete Bauzonengrenze (Stand November 2001)
überschneidet sich im Gebiet Blözen mit dem Siedlungstrenngürtel Hülften, womit
für diesen Bereich ein Nutzungskonflikt zwischen Überbauung und Freihaltung
angezeigt wird. Aus dem Objektblatt-Nr. S 2.1 zum Regionalplan ergibt sich
zudem, dass die Wohnbaureserven im Kanton gesamthaft und in den Gemeinden des
Rheintals für deutlich mehr als die nächsten 20 Jahre ausreichen, weshalb der
Regionalplan einen Erweiterungsstopp für Wohnbauzonen enthält. Innerhalb dieses
Rahmens liegt es in der Planungsautonomie der Gemeinden, die Grösse und Lage
ihrer Bauzonen nach Massgabe der bundesrechtlichen Vorgaben und der von ihnen
angestrebten Siedlungsentwicklung festzulegen.
Dem Regionalplan lässt sich somit entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführer nicht entnehmen, dass die kartographische Darstellung der
Bauzonen im Regionalplan der hier umstrittenen Umzonung entgegensteht. Der
Regionalplan gibt die Ausdehnung der im November 2000 rechtskräftig bestehenden
Bauzonen wieder. Er enthält die unmissverständliche Festlegung, dass die
Zonenpläne an das übergeordnete Recht anzupassen sind. Im Bereich des Gebiets
Blözen ergibt sich zudem eine Überschneidung mit dem Siedlungstrenngürtel
Hülften, was nach Objektblatt-Nr. 1.2 Ziff. 2 eine Umzonung zur Folge haben
sollte. Von der hier umstrittenen Umzonung sind auch Flächen betroffen, die
nicht unmittelbar im Siedlungstrenngürtel liegen, sondern an diesen angrenzen.
Der Regionalplan nimmt jedoch wie erwähnt nicht eine parzellenscharfe
Abgrenzung der Baugebiete und Siedlungstrenngürtel vor, sondern enthält die
kantonalen Vorgaben, welche im Rahmen der Nutzungsplanung umzusetzen sind.
Dabei ist zu beachten, dass Siedlungstrenngürtel nach dem Text des
Regionalplans der grossräumigen Gliederung der Siedlungsgebiete dienen und
grössere zusammenhängende Landschaftsräume im Einzugsbereich der
Siedlungsgebiete sichern. Die parzellenscharfe Begrenzung des Siedlungsgebiets
am Rande der Siedlungstrenngürtel ist jedoch mit der kommunalen Zonenplanung
vorzunehmen. Der diesen Erwägungen widersprechenden Argumentation der
Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden. Von einem Verstoss gegen die
Vorgaben des übergeordneten Regionalplans kann nicht die Rede sein.
5.
Weiter zu prüfen ist, ob die umstrittene Umzonung im überwiegenden öffentlichen
Interesse liegt.
5.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, im angefochtenen Entscheid sei keine
umfassende Interessenabwägung vorgenommen worden. Das Kantonsgericht habe
einseitig auf die Initiative "Den Blözen nicht überbauen" abgestellt und den
Interessen an der Schaffung qualitativ hochwertigen Wohnraums und den privaten
Interessen an der Werterhaltung der Grundstücke und deren Überbauung keine
Beachtung geschenkt. Ausserdem sei nicht berücksichtigt worden, dass im Umfeld
von Pratteln grossräumig Naherholungsgebiete zur Verfügung stünden, auch wenn
der Blözen überbaut würde.
5.2 Art. 15 RPG vermittelt wie Art. 26 BV grundsätzlich keinen Anspruch auf
Einzonung von Land in die Bauzone. Auch lässt sich daraus nicht das Recht
ableiten, dass Land im Rahmen einer revidierten Nutzungsplanung in der Bauzone
verbleibt (BGE 122 I 294 E. 3e S. 300 mit Hinweisen). Land, welches nach
Massgabe von Art. 15 lit. a und b RPG in die Bauzone gehört, darf jedoch nicht
einer Zone mit noch unbestimmter Nutzung zugewiesen werden, denn das
Bauzonenland ist in seiner Gesamtheit für die bauliche Nutzung bereit zu halten
und es dürfen ihrer Verwirklichung nicht Hindernisse in den Weg gestellt werden
(Vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 15 N. 8 mit zahlreichen Hinweisen auf die
bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Die Planung ist auf die erwünschte Entwicklung der Nutzung des Landes
auszurichten (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 sowie Art. 6 Abs. 1 und 3 RPG; BGE 117 Ia
430 E. 4b; 117 Ib 9 E. 5b; 116 Ia 221 E. 3b S. 232, 339 E. 3b; 115 Ia 333 E. 5
S. 339; Alexandre Flückiger, Kommentar zum RPG, N. 44 zu Art. 15). Sie darf
somit nicht bloss den bestehenden oder zu erwartenden Trend fortschreiben.
Dieser ist Ausgangspunkt der Planung, muss aber auf seine Erwünschtheit hin
überprüft werden. Demzufolge ist für die Bestimmung des Baulandbedarfs nach
Art. 15 lit. b RPG massgebend, wieviel Land für die erwünschte Entwicklung
benötigt wird. Ist ein stärkeres Wachstum erwünscht, so kann die Bauzone
grösser sein als es dem bisherigen Trend entspricht (BGE 116 Ia 339 E. 3b S.
341 ff.). Ist kein oder ein schwächeres Wachstum erwünscht, so kann die Planung
das Wachstum begrenzen, indem sie trotz vorhandener Nachfrage nach Bauland
Gebiete in Nichtbauzonen einweist (BGE 118 Ia 151 E. 4d; 117 Ia 430 E. 4b, 434
E. 3f; 114 Ia 364 E. 4 S. 370; Urteil des Bundesgerichts 1P.293/1994 vom 20.
Dezember 1994, in ZBl 97/1996 S. 36 E. 6d S. 44; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art.
15 N. 8; Flückiger, a.a.O., N. 81 und 86-88 zu Art. 15; Walter Haller/Peter
Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 2. Auflage, Zürich 1999, S. 77).
Was erwünscht ist, bestimmt die zuständige Planungsbehörde, im Kanton
Basel-Landschaft somit im Rahmen von Verfassung, Gesetz und übergeordneter
Planung primär die Gemeinde (§§ 2 und 4 f. RBG). Hält sie sich an diese
Schranken, so haben die übergeordneten Planungsbehörden und das Kantonsgericht,
welches bloss eine Rechtskontrolle ausübt, den Ermessensbereich der Gemeinde zu
respektieren (Art. 2 Abs. 3 RPG, § 4 Abs. 2 RBG).
5.3 Das Kantonsgericht hat diesen Anforderungen Rechnung getragen, indem es
ausdrücklich den zu respektierenden Ermessensbereich der Gemeinde gewahrt und
die Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde auf ihre Übereinstimmung mit den
Grundsätzen für die Ausscheidung von Bauzonen überprüft hat.
5.3.1 Diesbezüglich ergibt sich zunächst, dass das Gebiet Blözen nicht
weitgehend überbautes Land im Sinne von Art. 15 lit. a RPG darstellt. In Bezug
auf die Frage, ob das Gebiet voraussichtlich innert den nächsten 15 Jahren für
die Überbauung benötigt und erschlossen wird (Art. 15 lit. b RPG), haben die
Vorinstanzen auf die Trendmethode abgestellt, nach welcher der Baulandverbrauch
der letzten 10 bis 15 Jahre mit den vorhandenen Baulandreserven verglichen wird
(vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 33 zu Art. 15 mit zahlreichen Hinweisen auf
die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Aus den statistischen Daten ergibt
sich, dass der durchschnittliche Baulandverbrauch der Jahre 1991 bis und mit
2000 in Pratteln jährlich rund 0.7 Hektaren betrug. Die gestützt darauf
erstellte Baulandbedarfsprognose, wonach das Gebiet Blözen zur Zeit nicht für
die Überbauung benötigt wird, wird durch die Entwicklung bis Mitte 2006
bestätigt. In den fünf Jahren zwischen 2001 und 2006 betrug der
Wohnbaulandbedarf rund drei Hektaren, d.h. 0.6 ha pro Jahr. Nach den Angaben
der kantonalen Behörden umfassen die unüberbauten Wohnzonen in Pratteln - unter
Ausklammerung des Gebiets Blözen - ca. 11 ha. Damit verfügt die Gemeinde über
genügend Bauzonen für die nächsten 15 Jahre, wie dies in Art. 15 lit. b RPG
verlangt wird. Die Ausführungen der Beschwerdeführer in ihrer Noveneingabe vom
25. Februar 2008 sind nicht geeignet, diese Beurteilung in Frage zu stellen.
5.3.2 Die Argumentation der Beschwerdeführer, die auf weitere bevorstehende
Änderungen von Nutzungs- und Richtplanungen verweisen, welche die
Bauzonengrösse der Gemeinde Pratteln betreffen, ändern nichts daran, dass die
hier umstrittene Umzonung mit Art. 15 lit. b RPG vereinbar ist. Zunächst ist
festzustellen, dass die von den Beschwerdeführern erwähnten Planungen Entwürfe
sind, die zurzeit verschiedene Planungsschritte bei den zuständigen politischen
Gremien durchlaufen. Es handelt sich somit nicht um rechtskräftige Planungen,
sondern um Planungungsvorhaben, die auf die übrigen Planungen abzustimmen sind
(Art. 2 Abs. 1 RPG). In Bezug auf den Entwurf zum kantonalen Richtplan und den
Entwurf zum kantonalen Spezialrichtplan Salina Raurica ist jedenfalls keine
mangelhafte Berücksichtigung des Regionalplans Siedlung erkennbar. Mit dem
Spezialrichtplan Salna Raurica soll im Gebiet Pratteln-Längi eine im Vergleich
zur Grösse des Gebiets Blözen lediglich geringfügige Arrondierung des
bestehenden Baugebiets in unmittelbarer Nähe einer neuen S-Bahn-Station
erfolgen. Soweit dieser Spezialrichtplan neues Wohnbaugebiet in der
Nachbargemeinde Augst vorsieht, handelt es sich hierbei um eine Kompensation
für Bauland, welches wegen der archäologischen Funde im Oberdorf von Augst
(Augusta Raurica) nicht mehr in der ursprünglich geplanten Weise erschlossen
und überbaut werden kann. Die materielle Abstimmung mit dem Entwurf zum
kantonalen Richtplan und den kommunalen Zonenplänen wird im Rahmen des
planerischen Stufenbaus zu gewährleisten sein. Im Übrigen weist der
Regierungsrat zu Recht darauf hin, dass es sich bei den von den
Beschwerdeführern angerufenen Unterlagen um Entwürfe auf Stufe Richtplan
handelt, die einen weiteren Planungshorizont betreffen als die hier umstrittene
Änderung des kommunalen Nutzungsplans.
5.3.3 Weiter berufen sich die Beschwerdeführer auf eine Vorlage zur Revision
der kommunalen Nutzungsplanung Pratteln-Mitte, welche während dem vorliegenden
bundesgerichtlichen Verfahren öffentlich aufgelegt wurde. Darin sollen
bestehende Industrie- und Gewerbezonen in Wohnzonen oder Gewerbezonen mit hohem
Wohnanteil umgezont werden. Abgesehen davon, dass auch diese Planänderung noch
nicht rechtskräftig ist, ist vor dem Hintergrund des Raumplanungsrechts und der
Richtplanung nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde zunächst das bereits
weitgehend überbaute Gebiet einer besseren Nutzung zuführt, bevor sie nicht
überbautes Gebiet neu erschliesst und zur Überbauung frei gibt (vgl. Art. 1
Abs. 2 lit. a und b, Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Zudem ist auch in diesem
Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die Gemeinde die von ihr erwünschte
Entwicklung mit den geeigneten raumplanerischen Festlegungen begünstigen darf
und dabei auch die Siedlungsentwicklung nach innen angemessen fördern kann.
Eine solche Entwicklung, welche die bauliche Nutzung von bisher nicht
überbauten Flächen am Siedlungsrand möglichst vermeidet, entspricht den
Absichten der Gemeinde. Dies ergibt sich unter anderem auch aus dem hohen
Ja-Stimmen-Anteil zur Initiative « Den Blözen nicht überbauen ».
5.3.4 Mit seiner Lage am Siedlungsrand im Übergangsbereich zum
Siedlungstrenngürtel Hülften besteht unter dem Gesichtspunkt des
Landschaftsschutzes und des Erhalts von Naherholungsgebieten ein zusätzliches
öffentliches Interesse an der umstrittenen Umzonung. Diesbezüglich weist die
Gemeinde zu Recht darauf hin, dass der Blözen unmittelbar an das südlich
gelegene Gebiet Erli anstösst, dessen Freihaltung mit Anliegen des
Landschaftsschutzes und dem Schutz des Naherholungsgebiets begründet wurde (BGE
115 Ia 358 E. 3f/cc S. 360 f.). Das hier umstrittene Gebiet Blözen liegt im
selben Naherholungsgebiet. Die Umzonung am Siedlungsrand beim
Siedlungstrenngürtel Hülften liegt somit in mehrfacher Hinsicht im öffentlichen
Interesse. Sie dient der haushälterischen Nutzung des Bodens (Art. 75 Abs. 1
BV) und steht mit den Zielen und Grundsätzen gemäss Art. 1 und 3 RPG im
Einklang. Diese Interessen an der Umzonung überwiegen die privaten Interessen
an der raschen Überbauung.
6.
Die umstrittene Umzonung ist auch unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit nicht zu beanstanden. Die Freihaltung des umstrittenen
Gebiets erscheint als geeignetes und notwendiges Mittel, um den erwünschten
haushälterischen und schonenden Umgang mit dem Boden und insbesondere den
Fortbestand der in der Agglomeration noch bestehenden Landreserven zu
gewährleisten. Die erwünschte Eindämmung der Siedlungsentwicklung am
Siedlungsrand kann nur mit der hier umstrittenen Umzonung erreicht werden,
ansonsten das Gebiet Blözen erschlossen werden müsste und nach Massgabe der
Nutzungsvorschriften überbaut werden könnte. Genau dies soll jedoch nach den
Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde, die mit dem übergeordneten
Planungsrecht übereinstimmen, verhindert werden. In diesem Sinne erscheint die
umstrittene Umzonung als das mildeste Mittel zur Verwirklichung der damit
verfolgten öffentlichen Interessen. Weniger weit gehende Beschränkungen wären
nicht geeignet, die Zielsetzungen der Gemeinde, welche von den Stimmbürgern
deutlich unterstützt werden, umzusetzen. Soweit die Beschwerdeführer sich auch
in Bezug auf die Verhältnismässigkeit der Umzonung auf mögliche künftige
Entwicklungen in anderen Teilen des Gemeindegebiets berufen, kann ihnen aus den
vorne in E. 5.3.2 und 5.3.3 dargelegten Gründen wiederum nicht gefolgt werden.
7.
Die Beschwerdeführer berufen sich weiter auf den Grundsatz von Treu und Glauben
(Art. 9 BV). Sie machen insbesondere geltend, nach Einleitung des
Baulandumlegungsverfahrens am 7. Januar 1992 und der Blockierung von möglichen
Erschliessungs- und Bauprojekten durch eine dreijährige Planungszone von Januar
1993 bis Januar 1996 habe die Gemeinde die Weiterführung der
Erschliessungsplanung verzögert und somit die Auswirkungen der Planungszone
treuwidrig weitergeführt und schliesslich die umstrittene Umzonung beschlossen.
Solches Verhalten sei mit Art. 9 BV nicht vereinbar.
7.1 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer
Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden. Vorausgesetzt ist, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz
beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt
darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig
machen kann; schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann,
wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 131 II 627 E.
6.1 S. 637; 129 I 161 E. 4.1 S. 170; 127 I 31 E. 3a S. 36; 126 II 377 E. 3a S.
387; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. Auflage, Zürich 2006, N. 627 ff. S. 131 ff.).
Auch wenn keine konkreten Zusicherungen vorliegen, die nach dem Grundsatz von
Treu und Glauben eine Pflicht zur Einzonung begründen, kann sich eine solche
aus den, der Nutzungsplanung vorangehenden besonderen Umständen herleiten (BGE
118 Ia 151 E. 5a S. 159). Nach der Rechtsprechung kann der Vorgeschichte einer
Nutzungsplanfestsetzung ein solches Gewicht zukommen, dass sich daraus die
begründete Erwartung einer Einweisung von Land in eine Bauzone ergibt (BGE 132
II 218 E. 6.1 S. 228; 125 II 431 E. 6 S. 438; 119 Ib 397 E. 6e S. 410; 118 Ia
151 E. 5a S. 159). Namentlich die Erschliessungsplanung oder durchgeführte
Baulandumlegungen vermögen das Vertrauen zu wecken, davon erfasstes Land werde
im neu zu erlassenden Zonenplan der Bauzone zugewiesen.
Die Vorgeschichte und der Vertrauensschutz verleihen einem Grundeigentümer
jedoch - gleich wie eine vollständige Erschliessung - keinen unbedingten
Anspruch auf Zuteilung seiner Parzelle zu einer RPG-konformen Bauzone (BGE 119
Ib 124 E. 4c/aa S. 136 f.; Urteil des Bundesgerichts 1P.580/1994, E. 7c/cc, in:
ZBl 97/1996 S. 272). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt, dass die
Verwirklichung der Raumplanungsgrundsätze Vorrang vor der Beständigkeit eines
altrechtlichen Plans hat (BGE 118 Ia 151 E. 5c S. 160). Wesentlich ist
zunächst, ob die Vorgeschichte eine Abfolge von Ereignissen umfasst, die auf
die Einzonung des Gebiets ausgerichtet war (BGE 115 Ia 358 E. 3f/dd S. 361).
Die Berufung auf Vertrauensschutzinteressen setzt weiter voraus, dass keine
Kollision zum Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts -
hier einer RPG-konformen Nutzungsplanung - absehbar war (vgl. BGE 132 II 218 E.
6.1 S. 228 f.; 125 II 431 E. 6 S. 439; 119 Ib 229 E. 3d S. 236).
7.2 Die Beschwerdeführer bemängeln die Darstellung der Vorgeschichte der
umstrittenen Planung durch das Kantonsgericht, ohne hierzu substanziierte
Sachverhaltsrügen vorzutragen (s. E. 3.3 hiervor). Nach Art. 105 Abs. 1 BGG ist
somit vom Sachverhalt auszugehen, den die Vorinstanz festgestellt hat.
7.3 Nach der Sachverhaltsdarstellung des Kantonsgerichts gehörten die
Grundstücke im Gebiet Blözen spätestens seit Inkrafttreten der im Jahre 1956
genehmigten Zonenordnung zum Baugebiet und waren seither grundsätzlich
überbaubar. Das Gebiet sei während Jahrzehnten nicht erschlossen und bebaut
worden. Im bislang gültigen Strassennetzplan Siedlung seien die
Erschliessungsstrassen nur projektiert und im Wasserversorgungsplan nur das
generelle Leitungsprojekt beschrieben. Eine Neuordnung der Parzellierung des
Gebiets erscheine zudem angezeigt. Die Bebauung des Gebiets Blözen sei für die
betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer somit zwar möglich, aber
mit einem erheblichen Aufwand verbunden gewesen. Deshalb sei im Januar 1992 auf
Antrag des Gemeinderats ein Baulandumlegungsverfahren eingeleitet worden. Mit
dem Erlass einer Planungszone im Januar 1993 sei es während drei Jahren
unmöglich gewesen, im fraglichen Gebiet konkrete Erschliessungs- und
Bauprojekte an die Hand zu nehmen. Am 16. Januar 1996 sei die Planungszone ohne
Vorbehalte zu Lasten der Grundeigentümer aufgehoben worden. Die
Einwohnergemeinde habe sich zur Einleitung einer Teilzonen? oder
Quartierplanung bereit erklärt. Eine Verpflichtung der betroffenen
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, welche diesen im Resultat das Bebauen
ihrer Parzellen untersagt hätte, sei nicht aktenkundig. Ab Juli 1999 sei unter
Einbezug der betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer das Konzept
einer Nutzungsplanung für das Gebiet Blözen erarbeitet worden. Mit diesem
Planungskonzept Blözen sei substanzielle Vorarbeit für die von den
Grundeigentümern angestrebte Nutzungsplanung geleistet worden, gestützt auf
welche in der Folge ohne Weiteres die erforderliche Zonenplanmutation sowie die
damit zusammenhängende Erschliessungsplanung hätte an die Hand genommen werden
können.
Das Kantonsgericht hält aufgrund dieser Planungsgeschichte den Vorwurf der
Beschwerdeführer, die Planungszone sei nach 1996 stillschweigend weitergeführt
und damit die Zonenplanung treuwidrig verzögert worden, für nicht
gerechtfertigt.
7.4 Der Kritik der Beschwerdeführer am angefochtenen Entscheid kann auch in
Bezug auf die Würdigung der Vorgeschichte der umstrittenen Planung nicht
gefolgt werden. Unbestritten ist, dass der Gemeinderat (Exekutive) zunächst
eine Überbauung des Gebiets Blözen anstrebte. Hierzu liess er unter Beteiligung
der betroffenen Grundeigentümer das Planungskonzept und die Baulandumlegung
vorbereiten. Diese Vorarbeiten mündeten jedoch nicht in Beschlüssen des für die
Nutzungsplanung zuständigen Einwohnerrats (§ 31 Abs. 1 RBG). Anderweitige
Zusicherungen der zuständigen Instanzen sind nicht aktenkundig und werden auch
nicht behauptet. Dass die Gemeinde in widersprüchlicher Weise die Arbeiten
verzögert hätte, ist nicht ersichtlich. Die Situation änderte sich für die
Gemeinde im Juni 2004 mit der Annahme der Volksinitiative "Den Blözen nicht
überbauen". Aus den früheren Absichten des Gemeinderats, das Gebiet Blözen
entsprechend dem Planungskonzept der Überbauung zuzuführen, können die
Beschwerdeführer keine Zusicherungen auf Beibehaltung der Bauzone im Gebiet
Blözen ableiten. Nicht der Gemeinderat, sondern der Einwohnerrat ist zur
Festsetzung der Nutzungsplanung zuständig. Auch werfen die Beschwerdeführer den
kommunalen Behörden zu Unrecht widersprüchliches Verhalten vor. Der Entscheid,
das Gebiet Blözen einstweilen nicht der Überbauung zuzuführen, wurde vom
Einwohnerrat aufgrund des Ausgangs der genannten Volksabstimmung gefällt. Damit
haben sich die Planungsabsichten der Gemeinde in Übereinstimmung mit dem
höherrangigen Recht und den darin zum Ausdruck gebrachten öffentlichen
Interessen (s. vorne E. 4 und 5) in sachlich begründeter Weise geändert. Ein
solcher Sinneswandel, der sachlich begründet ist, ist mit dem Grundsatz von
Treu und Glauben vereinbar (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, § 22 Rz. 16). Vom Gemeinderat aufgrund
der früheren Absichten der Gemeinde eingeleitete Verfahren stehen der Umzonung
des Gebiets Blözen somit auch unter dem Gesichtpunkt von Treu und Glauben nicht
entgegen.
8.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf
eingetreten werden kann. Die Gerichtskosten sind bei diesem Verfahrensausgang
den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es wird
keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 68 BGG).
Das Bundesgericht erkennt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Pratteln sowie
dem Regierungsrat und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung
Verfassungs- und Verwaltungsrecht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. Mai 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag
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