I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.277/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_277/2007 /daa
Urteil vom 30. Juni 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Markus Fischer,
gegen
Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung SIR, Dorigny, 1015 Lausanne.
Gegenstand
Fristlose Kündigung des Arbeitsverhältnisses,
Beschwerde gegen das Urteil vom 15. August 2007
des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
A.a X.________ trat am 6. Oktober 1997 eine Stelle als Juristin beim
Schweizerischen Institut für Rechtsvergleichung (SIR) an. Per 1. Januar 2001
wurde ihr Arbeitspensum von 60 auf 100 Stellenprozente erhöht. Seit dem 1.
Januar 2002 befindet sie sich in Lohnklasse 28.
Bei den Personalentwicklungsgesprächen in den Jahren 2003 bis 2005 wurden ihre
Leistungen jeweils gesamthaft mit der Note A bewertet. Ende 2005 erhielt
X.________ eine Leistungsprämie in der Höhe von Fr. 1'000.--. In den
Zielvereinbarungen für das Jahr 2004 wurde pünktliches Erscheinen am
Arbeitsplatz vereinbart.
Zur Leistungserfassung hatte X.________ die geleisteten Arbeitsstunden jeweils
detailliert in einer Exceltabelle anzugeben. Diese Formulare wurden monatlich
per E-Mail an den Zentraldienst zur Konsolidierung übermittelt.
A.b Anlässlich einer Besprechung mit der Direktorin und einem Mitarbeiter des
SIR sowie mit einer Mitarbeiterin des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartements (EJPD) am 15. September 2006 wurde X.________ mit dem
Vorwurf konfrontiert, zumindest in der Zeitspanne vom 12. bis 22. Juni und 10.
August bis 13. September 2006 vermehrt vorsätzlich die Präsenzzeiten falsch
deklariert zu haben. Im genannten Zeitraum habe sie über 31 Stunden Arbeitszeit
angegeben, die sie in Tat und Wahrheit nicht geleistet habe. Bei einer
Hochrechnung auf ein Jahr müsste von über 200 Stunden ausgegangen werden,
während denen sie trotz deklarierter Arbeitszeit effektiv nicht im Dienste des
Arbeitgebers Arbeit verrichtet habe. Am 11. Juni 2006 habe die Direktorin des
SIR eine Kontrolle ihrer Ankunftszeiten, ihrer Mittagspausen sowie der
Austrittszeiten angeordnet. Die Zeiterhebungen seien von einer Mitarbeiterin am
Empfang vorgenommen worden. Der stellvertretende Chef der Bibliothek habe die
Ankunftszeiten bestätigt. Die Verfehlungen von X.________ seien derart
gravierend, dass eine fristlose Kündigung in Betracht komme. Allenfalls bestehe
die Möglichkeit, sich einvernehmlich zu trennen.
X.________ wurde freigestellt und ihr bis zum 20. September 2006 Frist
angesetzt, um zum Vorhalt schriftlich Stellung zu nehmen. Nachdem an der
Besprechung vom 20. September 2006 keine Einigung erzielt werden konnte und
X.________ keine Stellungnahme beigebracht hatte, verfügte das SIR am 21.
September 2006 die fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Einer
allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
A.c Mit Eingaben vom 20. Oktober 2006 (korrigierte Version vom 23. Oktober
2006) beantragte X.________ beim SIR, die Verfügung betreffend fristlose
Kündigung des Arbeitsverhältnisses sei nichtig zu erklären, und beim
Beschwerdedienst des EJPD, die Verfügung betreffend fristlose Kündigung des
Arbeitsverhältnisses sei vollumfänglich aufzuheben. Ferner ersuchte sie um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.
Das EJPD überwies die Beschwerde als Sprungrekurs an die Eidgenössische
Personalrekurskommission (PRK).
Mit Eingabe vom 21. November 2006 beantragte das SIR bei der PRK die
Feststellung der Gültigkeit der Kündigung.
Mit Zwischenverfügung vom 12. Dezember 2006 stellte der Präsident der PRK die
aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder her.
Per 1. Januar 2007 übernahm das Bundesverwaltungsgericht das
Beschwerdeverfahren zuständigkeitshalber.
Am 6. Februar 2007 entzog der Instruktionsrichter der Beschwerde die von der
PRK bewilligte aufschiebende Wirkung per 1. Februar 2007.
A.d Mit Urteil vom 15. August 2007 schrieb das Bundesverwaltungsgericht das
Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde als gegenstandslos ab (Dispositiv-Ziffer 1). Sodann hiess es die
Beschwerde von X.________ teilweise gut und hob die Verfügung des SIR vom 21.
November 2006 auf. Gleichzeitig stellte es in teilweiser Gutheissung des
Gesuchs des SIR fest, dass das Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin per
31. Januar 2007 als aufgelöst gelte und X.________ bis zu diesem Zeitpunkt der
Lohn zu entrichten sei (Dispositiv-Ziffer 2). Zur Begründung führte das
Bundesverwaltungsgericht Folgendes aus: Das Bundespersonalgesetz (BPG; SR
172.220.1) unterscheide die ordentliche Kündigung gemäss Art. 12 Abs. 6 BPG und
die ausserordentliche, fristlose Kündigung aus wichtigem Grund nach Art. 12
Abs. 7 BPG. Als Grund für die fristlose Kündigung durch eine Vertragspartei
gelte jeder Umstand, bei dessen Vorhandensein der kündigenden Partei die
Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nach Treu und Glauben nicht mehr zugemutet
werden dürfe. Im vorliegenden Fall seien die Verfehlungen der
Beschwerdeführerin in Anbetracht der beschränkten Dauer, während der die
Einhaltung ihrer Arbeitszeiten überwacht worden sei, nicht als dermassen
schwerwiegend zu betrachten, dass das SIR zur fristlosen Vertragsauflösung
berechtigt gewesen wäre. Dagegen liege im Verhalten der Beschwerdeführerin eine
Verletzung wichtiger vertraglicher Pflichten im Sinne von Art. 12 Abs. 6 lit. a
BPG und damit ein triftiger Grund zur ordentlichen Auflösung des
Arbeitsverhältnisses. Als Pflichtverletzung sei der Beschwerdeführerin
einerseits die wiederholte Nichteinhaltung der abgesprochenen Arbeitszeiten
resp. der Blockzeiten, anderseits die nicht bewilligte und trotzdem im
entsprechenden Formular als Arbeitsleistung erfasste Erledigung von Arbeiten
ausserhalb des SIR anzulasten. Zugunsten der Beschwerdeführerin sei davon
auszugehen, dass sie die als Arbeitszeit verrechnete Zeit tatsächlich für
Arbeiten des SIR eingesetzt habe. Demnach habe das Arbeitsverhältnis unter
Beachtung der Kündigungsfrist nach Art. 12 Abs. 3 lit. b BPG als auf den 31.
Januar 2007 aufgelöst zu gelten und das SIR der Beschwerdeführerin bis Ende
Januar 2007 den Lohn zu entrichten.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt X.________
beim Bundesgericht, Dispositiv-Ziffer 2 des Urteils des
Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben, und es sei festzustellen, dass das
Arbeitsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und dem SIR auch nach dem 31.
Januar 2007 nach wie vor bestehe und die Beschwerdeführerin nach wie vor beim
SIR angestellt sei. Ferner ersucht X.________ um Erteilung der aufschiebenden
Beschwerdewirkung.
C.
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Das SIR
beantragt Beschwerdeabweisung. Die Beschwerdeführerin und daraufhin das SIR
haben unter Aufrechterhaltung ihrer Anträge nochmals Stellung genommen.
D.
Mit Verfügung vom 12. Oktober 2007 hat der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um aufschiebende
Beschwerdewirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts betrifft ein
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis, d.h. eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit (Art. 82 lit. a BGG). Mit der anbegehrten Feststellung, das
Arbeitsverhältnis bestehe fort, sind aufgelaufene und zukünftige
Lohnforderungen verbunden, weshalb es sich um eine vermögensrechtliche
Angelegenheit handelt und ein Ausschlussgrund nicht vorliegt (Art. 83 lit. g
BGG). Das Streitwerterfordernis von 15'000 Franken ist erfüllt (Art. 51 Abs. 1
lit. a, Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG). Die Beschwerde ist somit zulässig.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, es sei unzulässig, in
teilweiser Gutheissung des Gesuchs des SIR festzustellen, das Arbeitsverhältnis
gelte als per 31. Januar 2007 aufgelöst, ohne dass ein entsprechender Antrag
seitens der Parteien vorgelegen habe. Das Bundesverwaltungsgericht könne nicht
etwas gutheissen, was nicht beantragt worden sei. Der zweite Satz der
Dispositiv-Ziffer 2 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts sei daher
rechtsfehlerhaft.
2.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich, soweit nichts
anderes bestimmt ist, nach dem VwVG (Art. 37 des Bundesgesetzes über das
Bundesverwaltungsgericht, Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG; SR 173.32). Nach Art.
61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in der Sache selbst oder weist
diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Der
Entscheid in der Sache selbst bildet demnach den Regelfall (Urteil des
Bundesgerichts 2A.327/2006 vom 22. Februar 2007 E. 4.2). Die Rückweisung an
eine untere Instanz kann sich vor allem dort rechtfertigen, wo der Sachverhalt
ungenügend abgeklärt ist sowie wenn die Regelung des Rechtsverhältnisses
besondere Sachkunde verlangt oder in den Ermessensbereich hineinragt.
Im vorliegenden Fall wäre eine Rückweisung an das EJPD von vornherein nicht in
Frage gekommen, da das Bundesverwaltungsgericht einen Sprungrekurs zu
beurteilen hatte. Zudem war die Streitsache spruchreif und wäre es nicht
verfahrensökonomisch gewesen, wenn die Parteien zur Beendigung ihres
Rechtsstreits erneut vor dem Bundesverwaltungsgericht hätten prozessieren
müssen. Aus diesen Gründen ist die reformatorische Erledigung der Streitsache
durch das Bundesverwaltungsgericht nicht zu beanstanden.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, beim SIR habe das
Vertrauensarbeitszeitmodell gegolten. Die Blockzeiten hätten deshalb keine
Pflicht zur Anwesenheit bedeutet, sondern lediglich der Information gedient,
wann die Mitarbeitenden grundsätzlich erreichbar gewesen seien. Dem
Vertrauensarbeitszeitmodell und der Betriebskultur entsprechend sei es auch
zulässig gewesen, Arbeiten ausserhalb des SIR zu verrichten. Die
Beschwerdeführerin habe daher niemals eigenmächtig Arbeiten ausserhalb des SIR
erledigt. Weiter beanstandet die Beschwerdeführerin, die Tabelle vom 14.
September 2006, in der ihre Ankunfts- und Austrittszeiten von der Empfangsdame
auf Anordnung der Direktorin des SIR eingetragen wurden, stelle ein
untaugliches und unzulässiges Beweismittel dafür dar, dass sie den monatlichen
Zeitsaldo nicht erreicht habe. Die Tabelle sei unter Verletzung ihrer
Persönlichkeitsrechte erstellt worden und sei auch nicht repräsentativ, da die
Kontrollen nicht an allen Tagen durchgeführt und nur an fünf Tagen sämtliche
Ankunfts- und Austrittszeiten erfasst worden seien.
3.2 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts
kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt
werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG).
Eine entsprechende Rüge setzt zudem voraus, dass die Behebung des Mangels sich
für den Ausgang des Verfahrens als entscheidend erweist (Art. 97 Abs. 1 BGG).
3.3 Gemäss den tatsächlichen Feststellungen im angefochtenen Urteil ist der
Beschwerdeführerin die wiederholte Nichteinhaltung der abgesprochenen
Arbeitszeiten bzw. der für alle Mitarbeitenden des SIR von 09.00 bis 11.00 Uhr
und 14.00 bis 16.00 Uhr geltenden Blockzeiten anzulasten. Die
Beschwerdeführerin habe zugegeben, an den kontrollierten Tagen mehrmals nach
09.00 Uhr im Büro gewesen zu sein. Aus der von der Empfangsdame zwischen Mitte
Juni und Mitte September 2006 vorgenommenen unregelmässigen Kontrolle der
Ankunftszeiten, der Mittagspausen sowie der Austrittszeiten (Tabelle vom 14.
September 2006) ergebe sich insbesondere, dass die Beschwerdeführerin 14 Mal
ihre Arbeit am SIR erst um 09.30 Uhr oder später und 13 Mal zwischen 09.03 Uhr
und 09.27 Uhr aufgenommen habe. Auch am Nachmittag sei die Beschwerdeführerin
10 Mal nach 14 Uhr, d.h. nach Beginn der Blockzeit, bzw. 12 Mal nach 13.30 Uhr
und somit nach dem für sie vereinbarten Arbeitsbeginn am SIR erschienen. Mit
Bezug auf die als Arbeitsende vereinbarte Präsenzzeit seien zwar 9 Einträge
aufgeführt, gemäss denen die Beschwerdeführerin das SIR vorzeitig verlassen
habe. Der Beschwerdeführerin sei jedoch zugute zu halten, dass die Direktorin
am 27. Juli 2006 eine E-Mail an die Mitarbeitenden gesandt habe, gemäss der sie
all jenen, die in Büros mit zu hohen Temperaturen arbeiteten, gestattet habe,
den Arbeitsplatz ab 16.00 Uhr zu verlassen, nach Möglichkeit unter Kompensation
der fehlenden Stunden zu einem späteren Zeitpunkt. Aus dieser E-mail gehe
hervor, dass es einer ausdrücklichen Anordnung seitens der Direktorin bedurft
habe, um von den grundsätzlich einzuhaltenden Arbeitszeiten abweichen zu
dürfen. Die Mitarbeitenden des SIR seien auch von Zeit zu Zeit an Sitzungen
aufgefordert worden, die Arbeitszeiten einzuhalten. Hinzuweisen sei in diesem
Zusammenhang auf den Umstand, dass bereits im Personalbeurteilungsgespräch vom
28. Oktober 2003 das pünktliche Erscheinen der Beschwerdeführerin um 09.00 Uhr
als Zielvereinbarung für das Jahr 2004 festgehalten worden sei. Für den Sommer
2006 sei erstellt, dass sich die Beschwerdeführerin regelmässig und
eigenmächtig über die für sie geltenden Arbeitszeiten bzw. die allgemein zu
beachtenden Blockzeiten hinweggesetzt habe.
Weiter stellte das Bundesverwaltungsgericht fest, dass im Arbeitsvertrag vom 6.
Dezember 2001 als Arbeitsort Lausanne (Dorigny) und damit das SIR genannt
werde. Die Direktorin des SIR habe weder mit der Beschwerdeführerin noch mit
anderen Mitarbeitenden eine Vereinbarung über die Verrichtung von Arbeit
ausserhalb des SIR getroffen. Die Beschwerdeführerin behaupte, an den
kontrollierten Tagen Arbeit auch ausserhalb des SIR erledigt zu haben. Die
eigenmächtige Erbringung von Arbeitsleistungen ausserhalb des vereinbarten
Arbeitsortes sei aber nicht zulässig gewesen. Wenn zugunsten der
Beschwerdeführerin davon ausgegangen werde, diese habe die von ihr im
entsprechenden Formular eingetragene Zeit tatsächlich für den Arbeitgeber
aufgebracht, so sei in der nicht bewilligten und dennoch verrechneten
Leistungserbringung ausserhalb des SIR zumindest eine Pflichtverletzung zu
sehen.
3.4 Zur Begründung, dass am SIR das Vertrauensarbeitszeitmodell gegolten habe
und die Mitarbeitenden dementsprechend ihre Arbeitszeit frei einteilen und auch
zu Hause Arbeiten verrichten durften, beruft sich die Beschwerdeführerin auf
die so genannte "Landsgemeinde spéciale" vom 19. März 2002. In einem an dieser
Mitarbeiterversammlung vorgestellten Dokument habe der frühere Direktor des SIR
das Vertrauensarbeitszeitmodell eingeführt. Die "Landsgemeinde spéciale" sei
von seiner Nachfolgerin nie widerrufen worden. Im betreffenden Dokument heisse
es ausdrücklich:
"... Le temps de travail fondé sur la confiance, ... Ces nouvelles dispositions
de travail vont dans le sens d'une plus grande flexibilité et d'une plus grande
responsabilisation de chacun; la confiance réciproque en sera le moteur
principal ...".
Im Übrigen ergebe sich die Geltung des Vertrauensarbeitszeitmodells auch aus
den am SIR geltenden Bestimmungen über die gleitende Arbeitszeit mit Zeitsaldo
gemäss Art. 28 f. der Verordnung vom 6. Dezember 2001 des EFD zur
Bundespersonalverordnung (VPBV; SR 172.220.111.31), wonach die Mitarbeitenden
die Handhabung des Zeitsaldos in Eigenverantwortung vorzunehmen hätten.
3.5 Mit diesen Vorbringen gelingt es der Beschwerdeführerin nicht, die
Feststellungen der Vorinstanz als offensichtlich falsch darzustellen. Entgegen
dem Standpunkt der Beschwerdeführerin ist aus dem zitierten Textausschnitt aus
dem Dokument der "Landsgemeinde spéciale" nicht abzuleiten, dass Blockzeiten
mit dem Vertrauensarbeitszeitmodell nicht vereinbar wären. Im Gegenteil ist der
"Landsgemeinde spéciale" Folgendes zu entnehmen:
"Les heures de présence obligatoire sont définies de 09h00 à 11h00 et de 14h00
à 16h00, alors que l'horaire mobile s'étend du lundi au vendredi de 06h00 à
20h00."
Daraus ist ersichtlich, dass die am SIR eingeführten Blockzeiten nicht als
blosse Ansprechzeiten betrachtet wurden, sondern von den Mitarbeitenden
obligatorisch einzuhalten waren. Daran ändern auch die Ausführungen einer
ehemaligen Arbeitskollegin der Beschwerdeführerin, A.________, nichts, wonach
am SIR eine freie Betriebskultur vorgeherrscht habe. Im Übrigen stehen auch
Art. 28 ff. VBPV der Anordnung von Blockzeiten nicht entgegen (vgl. Art. 28
Abs. 1 Satz 2 VPBV, wonach die Gleitzeit zugunsten fester Arbeitszeiten
eingeschränkt werden kann, und Art. 30 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 VPBV, wonach
Art. 28 und 29 VPBV auch beim Vertrauensarbeitszeitmodell gelten).
Ebenso wenig ist die Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die
Beschwerdeführerin gemäss Arbeitsvertrag ihre Arbeiten in ihrem Büro im Gebäude
des SIR zu verrichten hatte, als falsch, geschweige denn offensichtlich falsch
zu betrachten. Im Gegenteil ist es üblich, im Arbeitsvertrag jeweils den
Arbeitsort gemäss Postleitzahl (Lausanne/Dorigny), nicht aber auch das Gebäude
aufzuführen. Aus dem Umstand, dass im Arbeitsvertrag nicht ausdrücklich das
Gebäude des SIR erwähnt wurde, ist nicht zu schliessen, dass die
Beschwerdeführerin ihren Arbeitsort ausserhalb des SIR frei wählen durfte. Die
Beschwerdeführerin macht nicht rechtsgenüglich geltend, in der Zeitspanne, in
der sie überwacht wurde, auf eine externe Bibliothek angewiesen gewesen zu
sein.
Somit ist für das Bundesgericht verbindlich erstellt, dass am SIR obligatorisch
einzuhaltende Blockzeiten galten, diese von der Beschwerdeführerin an den von
der Empfangsdame kontrollierten Tagen nicht eingehalten worden waren und die
Beschwerdeführerin darüber hinaus unter Verletzung des Arbeitsvertrags Arbeiten
nicht am vereinbarten Arbeitsort am SIR, sondern anderswo verrichtet hatte.
Nicht zu prüfen ist die Rüge der Beschwerdeführerin, die am 14. September 2006
von der Empfangsdame erstellte Tabelle über ihre Ankunfts- und Austrittszeiten
sei in Bezug auf die angebliche Nichteinhaltung des monatlichen Zeitsaldos
nicht beweistauglich, da das Bundesverwaltungsgericht zugunsten der
Beschwerdeführerin davon ausgeht, dass diese den monatlichen Zeitsaldo durch
Arbeiten ausserhalb des SIR einhielt.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin vertritt den Standpunkt, sie habe keine wichtige
gesetzliche oder vertragliche Pflicht im Sinne von Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG
verletzt. Ihr Verhalten habe keine negativen Auswirkungen auf die
Leistungserbringung, auf die Teamarbeit und den Dienstleistungsbetrieb gehabt.
4.2 Neben der fristlosen Auflösung des Arbeitsverhältnisses (Art. 12 Abs. 7
BPG), welche im vorliegenden Fall nicht mehr zur Diskussion steht, gelten nach
Art. 12 Abs. 6 BPG als Gründe für die ordentliche Kündigung durch den
Arbeitgeber: die Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten
(lit. a); Mängel in der Leistung oder im Verhalten, die trotz schriftlicher
Mahnung anhalten oder sich wiederholten (lit. b); mangelnde Eignung,
Tauglichkeit oder Bereitschaft, die im Arbeitsvertrag vereinbarte Arbeit zu
verrichten (lit. c); mangelnde Bereitschaft zur Verrichtung zumutbarer anderer
Arbeit (lit. d); schwer wiegende wirtschaftliche oder betriebliche Gründe,
sofern der Arbeitgeber der betroffenen Person keine zumutbare andere Arbeit
anbieten kann (lit. e) und der Wegfall einer gesetzlichen oder vertraglichen
Anstellungsbedingung (lit. f). Die Liste der ordentlichen Kündigungsgründe in
Art. 12 Abs. 6 BPG ist abschliessend (Urteil des Bundesgerichts 2A.495/2006 vom
4. April 2007 E. 2).
Das Bundesverwaltungsgericht ist der Ansicht, die Voraussetzungen zur
ordentlichen Auflösung des Arbeitsverhältnisses wegen Verletzung wichtiger
gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten (Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG) seien
erfüllt, weil die Beschwerdeführerin die Arbeitszeitregelung nicht eingehalten
und nicht sämtliche Arbeiten an ihrem Arbeitsort in Lausanne/Dorigny verrichtet
habe.
4.3 Die Einhaltung der Arbeitszeit sowie der Arbeitszeitregelung wird
grundsätzlich zu den wichtigen Verpflichtungen im öffentlich-rechtlichen
Arbeitsverhältnis gezählt (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2P.263/2000 vom
27. März 2001, E. 3c/bb; Harry Nötzli, Die Beendigung von Arbeitsverhältnissen
im Bundespersonalrecht, Bern 2005, Rz. 150 ff., 158). Im Privatrecht wird im
wiederholten verspäteten Erscheinen oder frühzeitigen Verlassen des
Arbeitsplatzes - unter der Voraussetzung einer vorgängigen Verwarnung des
Arbeitnehmers durch den Arbeitgeber - unter Umständen sogar ein Grund zur
fristlosen Auflösung des Arbeitsverhältnisses erblickt (vgl. BGE 127 III 153 E.
1c S. 158; Urteil des Bundesgerichts 4C.85/1996 vom 19. Juli 1996, publ. in Pra
1997/109 S. 590, E. 4b; vgl. in diesem Sinn ferner das Urteil des
Bundesgerichts vom 17. November 1981, publ. in JAR 1982 S. 180 ff.).
Die unkorrekte Erfassung der Präsenzzeit, wodurch die Kontrolle der geleisteten
Arbeitszeit durch den Arbeitgeber verhindert oder erschwert wird, ist als
Verstoss gegen die Treuepflicht zu betrachten. Auch die Treuepflicht des
Arbeitnehmers gegenüber dem Arbeitgeber gehört zu den wichtigen Verpflichtungen
des Arbeitnehmers im Bundespersonalrecht (Nötzli, a.a.O., Rz. 164 ff.).
Dasselbe gilt bezüglich der Einhaltung der Vereinbarung des Arbeitsortes. Der
Arbeitnehmer ist verpflichtet, seine vertraglichen Leistungen am vereinbarten
Ort zu erbringen (Nötzli, a.a.O., Rz. 160).
4.4 Nachdem erstellt ist (vgl. E. 3.5 hiervor), dass die Beschwerdeführerin die
angeordneten Blockzeiten wiederholtermassen nicht einhielt, unkorrekte Angaben
über die geleisteten Präsenzzeiten machte und die Arbeitsleistung teilweise an
einem anderen als am vereinbarten Arbeitsort erbrachte, ist der Kündigungsgrund
von Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG grundsätzlich erfüllt.
Die Beschwerdeführerin wendet allerdings ein, die Nichteinhaltung der
Blockzeiten hätte keine negativen Auswirkungen auf ihre Arbeitsleistungen
gehabt, weshalb nicht von der Verletzung einer "wichtigen" Pflicht im Sinn von
Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG auszugehen sei. Der Beschwerdeführerin ist insofern
zuzustimmen, dass die Einhaltung von Blockzeiten auf die Qualität
wissenschaftlicher Arbeitsleistungen keinen Einfluss hat. Hingegen ist zu
bedenken, dass der Arbeitgeber ein Interesse daran haben kann, dass das für
alle Mitarbeiter geltende Arbeitszeitmodell aus betriebsorganisatorischen
Gründen respektiert wird. Obligatorisch einzuhaltende Blockzeiten garantieren
verlässliche Ansprechzeiten der Mitarbeiter und erleichtern beispielsweise,
Termine für interne Sitzungen festzusetzen. Die Mitarbeitenden des SIR wurden
dementsprechend zur Einhaltung der Blockzeiten wiederholt ermahnt, und das
pünktliche Erscheinen am Arbeitsort wurde in den Zielvorgaben für das Jahr 2004
mit der Beschwerdeführerin ausdrücklich vereinbart. Daraus war für die
Beschwerdeführerin ohne Weiteres erkennbar, dass die Einhaltung der Blockzeiten
aus der Sicht des Arbeitgebers zu den wichtigen Pflichten zählte.
Das Bundesverwaltungsgericht hat demzufolge kein Bundesrecht verletzt, wenn es
eine wichtige Pflichtverletzung im Sinn von Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG bejaht
hat.
5.
5.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, vor dem Aussprechen der
Kündigung hätte sie verwarnt werden müssen, wie es Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG
für die Kündigung wegen Mängeln in der Leistung oder im Verhalten ausdrücklich
vorsehe. Eine Kündigung ohne vorherige Verwarnung sei unverhältnismässig. Ob
der Standpunkt der Beschwerdeführerin zutrifft, ist durch Gesetzesauslegung zu
ermitteln.
5.2 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung.
Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, doch kann dieser nicht allein
massgebend sein. Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe
dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche
Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und Zweck der
Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben
(BGE 131 I 394 E. 3.2 S. 396). Dabei ist die Auslegung eines Rechtssatzes
grundsätzlich auch auf die übergeordneten Wertentscheidungen der Verfassung -
hier des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (Art. 5 Abs. 2 BV) - auszurichten.
Art. 191 BV steht der verfassungskonformen Auslegung nicht entgegen, soweit der
klare Wortlaut und Sinn einer bundesrechtlichen Gesetzesnorm dadurch nicht
beiseite geschoben wird (BGE 131 II 217 E. 2.3 S. 221). Das Bundesgericht hat
sich bei der Gesetzesauslegung von einem Methodenpluralismus leiten zu lassen
(BGE 133 II 263 E. 7.2 S. 273).
5.3 Im Unterschied zu Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG, wonach Mängel in der Leistung
oder im Verhalten nur unter der Voraussetzung, dass sie trotz schriftlicher
Mahnung anhalten oder sich wiederholten, einen Kündigungsgrund darstellen, ist
eine Mahnung oder Verwarnung vor dem Aussprechen der Kündigung in den Fällen
von Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG nach dem Gesetzeswortlaut nicht erforderlich. Die
Erwähnung der Mahnung in lit. b, nicht aber in lit. a von Art. 12 Abs. 6 BPG
könnte ein Indiz dafür sein, dass dieser Unterschied vom Bundesgesetzgeber
gewollt ist.
Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 12 Abs. 6 lit. a und b BPG ergibt sich
Folgendes: Im bundesrätlichen Entwurf zum BPG wurden die Kündigungsgründe der
Verletzung gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten und der Mängel in der
Leistung oder im Verhalten in einer einzigen Bestimmung aufgeführt und
bezüglich beider Kündigungsgründe eine Mahnung vorgesehen (vgl. Art. 11 Abs. 6
lit. a des Entwurfs; explizit dazu die Botschaft zum Bundespersonalgesetz [BPG]
vom 14. Dezember 1998, BBl 1597 ff., 1614). Die vorbereitende Kommission des
Nationalrats teilte die beiden Kündigungsgründe in zwei Bestimmungen auf. Nach
dem von den Räten angenommenen Gesetzeswortlaut setzt Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG
eine Mahnung voraus, Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG dagegen nicht. Aus den Debatten
im Parlament ergibt sich aber unzweideutig, dass die beiden Kündigungsgründe
nicht deshalb getrennt wurden, um das Erfordernis der Mahnung auf Art. 12 Abs.
6 lit. b BPG zu beschränken. Mit der Aufteilung in zwei Bestimmungen sollte zum
Ausdruck gebracht werden, dass es sich bei Art. 12 Abs. 6 lit. a und b BPG um
zwei verschiedene Kündigungsgründe handelt; dadurch sollte Klarheit geschaffen
und eine differenzierte Betrachtung der Tatbestände ermöglicht werden (vgl. die
Voten Weyeneth, AB 1999 N 2068, und Bundesrat Villiger, AB 1999 N 2070). Das
Erfordernis der Verwarnung des Arbeitnehmers vor dem Aussprechen der Kündigung
stand nicht zur Diskussion, sondern es wurde ausschliesslich die Einfügung von
qualifizierenden Adjektiven der zur Kündigung berechtigenden Verfehlungen des
Arbeitnehmers debattiert. Ausserdem wurde mehrfach darauf hingewiesen, dass das
Verhältnismässigkeitsprinzip bei der Anwendung der Kündigungsregelungen zu
beachten sei und die Kündigung demzufolge die ultima ratio darstellen müsse
(vgl. insbesondere das Votum David, AB 1999 N 2069 f., und das Votum Bundesrat
Villiger, AB 1999 N 2070; ferner die Voten Thanei, AB 1999 N 2067, und
Fritschi, AB 1999 N 2068). Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 12 Abs. 6
lit. a und b BPG ist demzufolge nicht zu schliessen, dass bei Verletzungen
gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten, anders als bei Mängeln in der
Leistung oder im Verhalten, unter Auslassung des Verhältnismässigkeitsprinzips
auf eine der Kündigung vorausgehende Mahnung verzichtet werden könnte.
Sinn und Zweck der Festlegung ordentlicher Kündigungsgründe in Art. 12 Abs. 6
BPG ist die Verstärkung des Kündigungsschutzes des Bundespersonals und damit
die Kompensation der Aufhebung des Beamtenstatus (Voten Thanei, AB 1999 N 2067,
Fritschi, AB 1999 N 2068, Vollmer, AB 1999 N 2069, Bundesrat Villiger, AB 1999
N 2070). Gemäss Botschaft soll mit dem Kündigungsschutz erreicht werden, dass
der Bund ein verlässlicher Arbeitgeber bleibt. Ein Schutz vor willkürlicher
Kündigung soll für die notwendige Beschäftigungssicherheit sorgen (BBl 1999
1605). Aus dieser vom Gesetzgeber angestrebten Zielsetzung von Art. 12 Abs. 6
BPG lässt sich nicht ableiten, dass die Kündigungsvorschriften des
Bundespersonalgesetzes nicht nach dem Prinzip der Verhältnismässigkeit
angewendet werden müssten. Hinzu kommt, dass die Abgrenzung zwischen Art. 12
Abs. 6 lit. a und lit. b BPG oftmals schwierig ist. Die Leistung des
Arbeitnehmers ist im Sinne von lit. b mangelhaft, wenn sie zur Erreichung des
Arbeitserfolgs nicht genügt, der Arbeitnehmer aber keine gesetzlichen oder
vertraglichen Pflichten verletzt und sich nicht als untauglich erweist. Setzt
der Arbeitnehmer dagegen nicht seine volle Arbeitskraft ein oder führt er die
Arbeit so schlecht aus, dass kein fehlerfreies Arbeitsergebnis möglich ist,
dann liegt nicht nur eine mangelhafte Leistung vor, sondern ist auch die
Arbeitspflicht verletzt (vgl. Nötzli, a.a.O., Rz. 190). Unter dem Blickwinkel
des Gesetzeszwecks leuchtet aber nicht ein, je nach Fallkonstellation eine
Mahnung zu verlangen oder davon abzusehen.
Das verfassungsmässige Prinzip der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV)
verlangt, dass staatliches Tun geeignet und erforderlich sein muss und dass die
angestrebte Wirkung nicht in einem Missverhältnis zu anderen zu beachtenden
Interessen stehen darf (BGE 133 II 97 E. 2.2 S. 100). Die Verwarnung des
fehlbaren Arbeitnehmers stellt ein milderes Mittel als die Kündigung des
Arbeitsverhältnisses dar. Im vorliegenden Fall könnte mit diesem Mittel das von
Arbeitgeberseite angestrebte Ziel der Einhaltung der Arbeitszeitregelung bei
einer entsprechenden Bereitschaft der Beschwerdeführerin ebenfalls erreicht
werden. Die systematische, verfassungskonforme Auslegung spricht ebenfalls
dafür, das Verhältnismässigkeitsprinzip auf Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG
anzuwenden und vor dem Aussprechen der Kündigung eine Verwarnung des
Arbeitnehmers zu verlangen.
Dem Gesagten zufolge legt es sowohl die historische, die teleologische als auch
die systematische Gesetzesauslegung nahe, nicht nur bei einer Kündigung
gestützt auf Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG, sondern auch im Falle von Art. 12 Abs.
6 lit. a BPG die Pflicht des Arbeitgebers zur Verwarnung des Arbeitnehmers,
bevor eine Kündigung ausgesprochen werden darf, zu bejahen. Als ordentlicher
Kündigungsgrund im Sinne von Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG gelten Verletzungen
wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten, die trotz schriftlicher
Mahnung anhalten oder sich wiederholten. Indem das Bundesverwaltungsgericht
diesen Punkt übersah, hat es Bundesrecht verletzt.
6.
6.1 Zu prüfen bleibt, ob die Behauptung der Beschwerdeführerin, sie sei nicht
verwarnt worden, zutrifft.
6.2 Ausser dem Schriftformerfordernis (Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG) enthält das
Bundespersonalgesetz keine Vorschrift betreffend die Mahnung (Verwarnung) des
Arbeitnehmers. Insbesondere enthält es keine Angaben über den Inhalt der
Verwarnung und deren Anzahl. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem
Willkürverbot (Art. 9 BV) ergibt sich aber ohne Weiteres, dass die Verwarnung
als solche erkennbar sein und der Arbeitnehmer daraus klar ersehen können muss,
welche Verhaltensweisen nicht mehr toleriert werden und wie er sich inskünftig
zu verhalten hat (Urteil des Bundesgerichts 1C_42/2007 vom 29. November 2007 E.
3.5.2; Nötzli, a.a.O., Rz. 197). Diese Anforderung an die schriftliche
Verwarnung eines fehlbaren Arbeitnehmers geht einher mit der Rechtsprechung zu
Art. 337 OR, wonach der fristlosen Kündigung, ausser bei sehr gravierenden
Verfehlungen, eine bezüglich der beanstandeten Verhaltensweisen klare
Verwarnung vorauszugehen hat (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 4C.364/2005
vom 12. Januar 2006 E. 2.3; 4C.187/2004 vom 5. Juli 2004 E. 5.1; 4C.322/2002
vom 18. Februar 2003 E. 3.1). Das Bundesgericht hob in diesem Zusammenhang aber
hervor, dass sich angesichts der Vielzahl möglicher Fallumstände keine festen
Regeln über Anzahl und Inhalt der erforderlichen Abmahnungen aufstellen lassen
(BGE 127 III 153 E. 1c S. 157). Bezüglich Art. 337 OR ist umstritten, ob die
Abmahnung für den Fall der Wiederholung resp. des Andauerns der beanstandeten
Punkte eine Kündigungsdrohung ausdrücklich enthalten muss. Wie sich nachfolgend
ergibt, kann diese Frage im vorliegenden Zusammenhang offen bleiben. Zu
beachten ist aber auf alle Fälle das Erfordernis der Schriftform (Art. 12 Abs.
6 lit. b BPG).
6.3 Gemäss den tatsächlichen Feststellungen im angefochtenen Urteil wurden die
Mitarbeiter des SIR an internen Sitzungen von Zeit zu Zeit aufgefordert die
Arbeitszeiten einzuhalten. Beim jährlichen Personalbeurteilungsgespräch vom 28.
Oktober 2003 wurde mit der Beschwerdeführerin das pünktliche Erscheinen am
Arbeitsplatz um 09.00 Uhr als Ziel für das Jahr 2004 vereinbart. An der Sitzung
vom 15. September 2006, an der die Beschwerdeführerin mit dem Vorwurf der
Nichteinhaltung der Arbeitszeiten konfrontiert wurde, teilte ihr die Direktion
mit, dass in Anbetracht der Schwere der Verfehlungen die fristlose Kündigung
ins Auge gefasst werden müsse. Ferner wurde der Beschwerdeführerin Gelegenheit
zur Stellungnahme geboten.
Weder dem angefochtenen Urteil noch den Akten ist zu entnehmen, dass die
Beschwerdeführerin je eine schriftliche Verwarnung erhalten hätte. Den an den
internen Sitzungen an alle Mitarbeiter des SIR gerichteten Aufforderungen zur
Einhaltung der Arbeitszeiten kommt keine Rüge- und Warnfunktion zu. Die beim
Personalbeurteilungsgespräch vom 28. Oktober 2003 vereinbarte Zielvorgabe des
pünktlichen Erscheinens kann ebenfalls nicht als Verwarnung im Sinn von Art. 12
Abs. 6 lit. a BPG verstanden werden. Das Mitarbeitergespräch ist Grundlage für
eine leistungsgerechte Entlöhnung und zielorientierte Entwicklung des
Angestellten (Art. 4 Abs. 3 BPG). Sie hat Hinweisfunktion in dem Sinne, dass
der Arbeitnehmer über positive und negative Elemente seiner Leistungserbringung
orientiert wird. Zudem soll durch die Vereinbarung von Leistungs- und
Verhaltenszielen die Kompetenzen des Arbeitnehmers gefördert und verbessert
werden. Grundsätzlich hat das Personalbeurteilungsgespräch nicht die Funktion,
den Mitarbeiter zu verwarnen. Jedenfalls liegen im vorliegenden Fall keine
Anhaltspunkte vor, dass der Personalbeurteilung von 2003 neben der Rüge-
ausnahmsweise auch Warnfunktion zugekommen wäre. Bedeutsam ist auch der
Umstand, dass das Personalbeurteilungsgespräch beinahe drei Jahre zurücklag,
als die Beschwerdeführerin sich das unpünktliche Erscheinen am Arbeitsplatz
erneut zu Schulden kommen liess.
Es ist somit davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin keine schriftliche
Verwarnung erhielt. Auch macht das SIR nicht geltend, eine Verwarnung der
Beschwerdeführerin wäre sinnlos gewesen, weil diese sich nicht an eine
Verwarnung gehalten hätte.
7.
Nach dem Gesagten hat die Beschwerdeführerin eine wichtige Pflicht im Sinne von
Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG verletzt. Analog zu Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG, wonach
Mängel in der Leistung oder im Verhalten nur dann einen ordentlichen
Kündigungsgrund bilden, wenn sie trotz schriftlicher Mahnung anhalten oder sich
wiederholten, hätte die Kündigung im vorliegenden Fall nur ausgesprochen werden
dürfen, wenn die Beschwerdeführerin vorher schriftlich verwarnt worden wäre.
Eine Kündigung ohne vorgängige schriftliche Verwarnung stellt eine unbegründete
Kündigung im Sinn von Art. 14 Abs. 1 lit. b BPG dar. Damit stellt sich die
Frage der Rechtsfolge.
Gemäss Art. 14 Abs. 3 BPG bietet der Arbeitgeber der betroffenen Person die
bisherige oder, wenn dies nicht möglich ist, eine zumutbare andere Arbeit an,
wenn die Beschwerdeinstanz die Kündigung aufgehoben hat, "insbesondere" weil
sie missbräuchlich oder diskriminierend ist. Die Verletzung des
Kündigungsschutzes hat im Bundespersonalrecht in den von Art. 14 Abs. 3 BPG
erfassten Fällen die Weiterbeschäftigung und nicht die Entschädigung zur Folge.
Im Übrigen bleibt gemäss Art. 14 Abs. 5 BPG die Entschädigung nach Art. 19 BPG
vorbehalten. Aus Art. 14 BPG ergibt sich nämlich nicht eindeutig, dass die
Beschwerdeinstanz verpflichtet wäre, eine unrechtmässige Kündigung unter allen
Umständen aufzuheben und eine Wiedereinstellung vorzunehmen (vgl. dazu Wolfgang
Portmann, Überlegungen zum bundespersonalrechtlichen Kündigungsschutz, in:
LeGes 2002 S. 55 ff., 64; Nötzli, a.a.O., Rz. 335). Auch aus der Botschaft
ergibt sich dies nicht eindeutig, da der bundesrätliche Gesetzesentwurf
ursprünglich anders lautete (BBl 1999 1616 und 1642). Im vorliegenden Fall ist
eine Aufhebung der Kündigung nicht angemessen, da die Beschwerdeführerin durch
ihr Verhalten einen Kündigungsgrund gesetzt und das Verschulden des SIR in
Anbetracht der dargestellten Umstände nicht als hoch einzustufen ist. Es
rechtfertigt sich daher, anstatt auf Wiedereinstellung zu erkennen, der
Beschwerdeführerin in sinngemässer Anwendung von Art. 19 BPG eine Entschädigung
zuzusprechen. Art. 79 der Bundespersonalverordnung (BPV; SR 172.220.111.3)
sieht in Bezug auf die Höhe dieser Entschädigung einen Spielraum von mindestens
drei Monatslöhnen und höchstens zwei Jahreslöhnen vor. In Anbetracht dessen,
dass die Beschwerdeführerin sich eine Pflichtverletzung im Sinn von Art. 12
Abs. 6 lit. a BPG zu Schulden kommen liess, erscheint es gerechtfertigt, ihr
zusätzlich zum Lohn, welcher ihr gemäss Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
bis zum 31. Januar 2007 zu bezahlen ist, eine Entschädigung von weiteren drei
Monatslöhnen zu entrichten.
Dementsprechend ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts insoweit aufzuheben, als die Beschwerdeführerin hätte
verwarnt werden sollen. Der Beschwerdeführerin ist eine Entschädigung von drei
Monatslöhnen zuzusprechen. Soweit die Beschwerdeführerin die ersatzlose
Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Urteils verlangt, ist die
Beschwerde abzuweisen.
8.
Bei dieser Sachlage werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Das SIR hat der Beschwerdeführerin eine reduzierte Parteientschädigung zu
bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 15. August 2007 insoweit ergänzt, als der
Beschwerdeführerin eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zugesprochen wird.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Das Schweizerische Institut für Rechtsvergleichung hat die Beschwerdeführerin
mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Schweizerischen Institut für
Rechtsvergleichung SIR und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. Juni 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Schoder