I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.261/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_261/2007
Séance du 5 mars 2008
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aeschlimann, Reeb, Fonjallaz et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.
Parties
Commune de Montreux, 1820 Montreux,
Wolfgang Martz,
Denis Golaz,
Salvatore Giannone,
Lorenzo Demartini, r
recourants, tous représentés par Me Jacques Haldy, avocat,
contre
Franz Weber,
Jean-Pierre et Edith Hinderer,
Jean-Claude Cochard,
Marie-Bénédicte Garcia,
Denis Viquerat,
Judith et Vera Weber,
Fritz Kreis,
Comité d'initiative "Sauver les Bosquets de Fontanivent",
intimés, tous représentés par Me Rudolf Schaller, avocat.
Objet
Initiative populaire communale "Sauver les Bosquets de Fontanivent",
recours contre l'arrêt de la Cour constitutionnelle du canton de Vaud du 6
juillet 2007.
Faits:
A.
Le 25 avril 2005, la Commune de Montreux a passé avec la société TFI Buchillon
SA un contrat de vente à terme portant sur les parcelles 8089, 8090 et 8101,
soit la propriété "Les Bosquets" au lieu-dit Fontanivent, pour le prix de 7,6
millions de francs. D'une surface de plus de 23'000 m2, le domaine, fortement
arborisé, comprend notamment deux bâtiments d'habitation; il est situé en zone
de faible densité protégée. L'acheteur s'engageait à maintenir la villa "Les
Bosquets", à respecter un plan d'implantation et à protéger les arbres majeurs
répertoriés. Le 5 octobre 2005, sur préavis de la Municipalité, le Conseil
communal de Montreux a autorisé la vente; le produit de cette opération était
destiné à l'amortissement de la couverture financière d'un hôtel de ville.
Cette décision n'a pas fait l'objet d'un référendum. Le financement de l'hôtel
de ville a été refusé en votation populaire, le 21 mai 2006.
B.
Un projet de construction a été mis à l'enquête au mois d'avril 2006. Le permis
délivré par la Municipalité a fait l'objet d'un recours. Le 15 mai 2006, TFI
Buchillon a fait usage de son droit, réservé par le contrat, d'obtenir
l'exécution de la vente indépendamment de l'obtention d'un permis définitif,
moyennant paiement de l'intégralité du prix de vente.
C.
Le 17 mai 2006, une initiative populaire communale intitulée "Sauver les
Bosquets de Fontanivent" a été déposée. Elle demande que soit soumise aux
électeurs de la Commune de Montreux la question suivante: "acceptez-vous que le
domaine des "Bosquets de Fontanivent" avec ses arbres et ses bâtiments
existants reste la propriété de la commune de Montreux et soit ouvert à la
population?". La Municipalité a autorisé la récolte de signatures le 19 mai
suivant, tout en relevant que l'initiative devrait être déclarée sans objet en
raison de l'acte de vente du 25 avril 2005, devenu exécutoire. Le 1er septembre
2006, la Municipalité a constaté l'aboutissement de l'initiative, munie de 2762
signatures valables.
Dans son préavis du 23 novembre 2006 au Conseil communal, la Municipalité s'est
référée à un avis de droit déposé le 12 novembre précédent par le Professeur
Grisel. En tant qu'elle remettait en cause la vente du domaine, sur laquelle le
Conseil communal ne pouvait plus revenir, l'initiative n'avait pas d'objet
valable, heurtait le principe de la bonne foi et n'était pas susceptible
d'exécution. La Municipalité ajoutait que le prix de vente avait été versé le 8
novembre 2006, et que l'inscription du transfert de propriété avait été requise
auprès du Registre foncier.
Par décision du 31 janvier 2007, suivant l'avis de la commission chargée
d'examiner l'initiative, le Conseil communal de Montreux a constaté que
celle-ci remplissait les conditions formelles de validité (ch. 1), mais qu'elle
n'avait pas d'objet (ch. 2), qu'elle ne se conformait pas au droit supérieur,
notamment au principe de la bonne foi (ch. 3), et n'était pas susceptible
d'exécution (ch. 4). Elle était donc invalide (ch. 5), et son dépôt, faute
d'effet suspensif, n'avait pas empêché l'exécution du contrat de vente (ch. 6).
D.
Par arrêt du 6 juillet 2007, la Cour constitutionnelle du canton de Vaud a
admis le recours formé par Franz Weber et huit consorts (soit les promoteurs de
l'initiative) ainsi que par le comité d'initiative. En tant qu'elle portait sur
le maintien du domaine en main de la commune, l'initiative était inexécutable
car la propriété avait été transférée le 8 novembre 2006 sans que l'initiative
n'ait à cet égard d'effet suspensif. Le sort du crédit de construction pour
l'hôtel de ville était sans incidence sur la validité de la vente. Limitée à
l'ouverture au public et à la protection du site, l'initiative conservait
toutefois un sens correspondant à la volonté des initiants; il n'y avait pas
d'abus de droit. L'objectif de l'initiative, ainsi limité, entrait dans les
compétences de la commune, compte tenu de l'autonomie dont celle-ci disposait
en matière de planification, en particulier dans le domaine de la protection
des sites et des bâtiments; il n'y avait pas d'obstacle insurmontable à la
réalisation de l'initiative, et il appartenait aux électeurs de se prononcer
sur ses implications financières. L'initiative devait donc être soumise au
peuple dans la formulation suivante "Acceptez-vous que le domaine des "Bosquets
de Fontanivent" avec ses arbres et ses bâtiments existants soit ouvert à la
population?".
E.
La Commune de Montreux, ainsi que Wolfgang Martz, Denis Golaz, Salvatore
Giannone et Lorenzo Demartini, tous quatre électeurs dans cette commune,
forment un recours en matière de droit public; ils concluent à l'annulation de
l'arrêt de la Cour constitutionnelle et au renvoi de la cause à cette cour afin
qu'elle prononce l'invalidité totale de l'initiative.
La Cour constitutionnelle se réfère à son arrêt. Franz Weber et consorts
concluent à l'irrecevabilité du recours formé par la Commune de Montreux,
subsidiairement à son rejet, et au rejet du recours formé par les électeurs
Montreusiens dans la mesure où il est recevable.
La demande d'effet suspensif formée par les recourants a été admise par
ordonnance du 3 octobre 2007.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui
concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations
populaires. Cette disposition reprend la règle de l'art. 85 let. a OJ et permet
de recourir contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques
(message LTF, FF 2001 4118), y compris au niveau communal (ATF 129 I 392
consid. 2.1 p. 394). Le recours en matière de droits politiques permet en
particulier au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a été indûment
soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a été déclarée totalement ou
partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen.
1.1 Selon la jurisprudence, le recours pour violation des droits politiques est
également ouvert pour contester, comme en l'espèce, la décision de présenter
totalement ou partiellement une initiative au vote populaire, pour autant que
le droit cantonal charge l'autorité compétente de vérifier d'office la
conformité des initiatives aux règles supérieures. Dans ce cas, le citoyen
dispose d'une prétention à ce que ce contrôle obligatoire soit effectué
correctement et à ce que le corps électoral soit dispensé de se prononcer, le
cas échéant, sur des dispositions qui paraissent d'emblée contraires au droit
matériel supérieur (ATF 128 I 190 consid. 1.3 p. 194).
Selon l'art. 106m de la loi vaudoise sur l'exercice des droits politiques
(LEDP), le Conseil général ou communal statue sur la validité des initiatives
(al. 1). Il constate la nullité de celles qui sont contraires au droit
supérieur (al. 2 let. a) ou violent l'unité de rang, de forme ou de matière
(al. 2 let. b). A teneur de cette disposition, le Conseil communal est tenu de
contrôler d'office la conformité des initiatives populaires au droit supérieur.
Le recours peut par conséquent porter tant sur le respect des règles relatives
au droit d'initiative proprement dit (en particulier l'admissibilité d'une
validation partielle) que, le cas échéant, sur le respect du droit supérieur,
notamment le droit fédéral et le droit constitutionnel.
1.2 La qualité pour recourir dans le domaine des droits politiques appartient à
toute personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al.
3 LTF), même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de
l'acte attaqué (ATF 130 I 290 consid. 1 p. 292; 128 I 190 consid. 1 p. 192; 121
I 138 consid. 1 p. 139; 357 consid. 2a p. 360; Bellanger, Le recours en matière
de droit public, in: Les recours au Tribunal fédéral, Genève 2007, pp. 133 ss,
152 ). La qualité pour agir des électeurs de la Commune de Montreux est donc
indiscutable.
1.3 La Commune de Montreux relève qu'elle a pris part à la procédure devant
l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF) et qu'elle aurait un intérêt
digne de protection en sa qualité de venderesse du domaine de Fontanivent,
exposée aux prétentions de l'acheteur qui ne pourrait utiliser le bien-fonds
conformément à ce qui a été prévu.
1.3.1 En matière de droits politiques, la qualité pour agir n'est reconnue aux
collectivités, de droit privé ou de droit public, que dans des cas
particuliers: les personnes morales n'ont en principe pas la qualité pour
recourir, faute d'être titulaires des droits politiques (cf. arrêts 1P.451/2006
du 28 février 2007, consid. 1.4 publié in PJA 2007 p. 902; 1P.89/1988 du 18
décembre 1988 publié in ZBl 1989 p. 491, consid. 1; Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, 2e éd., Berne 1994, p. 280; Aubert, Traité de
droit constitutionnel suisse, vol. II, Neuchâtel 1967, p. 600; Grisel,
Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en
droit suisse, Berne 2004 p. 154-155). La qualité pour recourir est néanmoins
reconnue aux partis politiques et aux organisations à caractère politique
formées en vue d'une action précise - tel que le lancement d'un référendum ou
d'une initiative - pour autant qu'ils soient constitués en personne morale,
qu'ils exercent leur activité dans la collectivité publique concernée par la
votation en cause et qu'ils recrutent principalement leurs membres en fonction
de leur qualité d'électeurs (arrêt 1P.451/2006 précité; ATF 130 I 290 consid.
1.3 p 292; 121 I 334 consid. 1a p. 337; 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; 114 Ia
267 consid. 2b p. 270; 111 Ia 115 consid. 1a p. 116 s. et les arrêts cités).
Les collectivités de droit public ne sont pas non plus titulaires des droits
politiques et n'ont pas qualité pour recourir dans ce domaine (ATF 117 Ia 233
consid. 4a p. 244; 76 I 50; Kälin, op. cit. p. 281; Kiener, Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Neue Bundesrechtspflege, Berne 2007
p. 219 ss, 269-270; Grisel, op. cit. p. 155, qui réserve les cas où le droit
cantonal reconnaît aux communes une large autonomie dans les votations, ou leur
accorde le droit d'initiative ou de référendum).
1.3.2 Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'adoption de la LTF
n'a rien changé à la pratique développée sous l'empire de l'OJ. Selon le
message relatif à la LTF, l'art. 89 al. 3 LTF (soit l'art. 83 al. 2 du projet)
ne fait que reprendre la pratique antérieure en reconnaissant la qualité pour
recourir aux électeurs de la collectivité concernée (FF 2001 4127). Le message
ajoute certes que cette règle serait complémentaire à l'al. 1 de la même
disposition (ce qui expliquerait les expressions "ausserdem" et "inoltre" dans
les versions allemande et italienne), et n'empêcherait donc pas une personne
dépourvue du droit de vote de recourir si elle a un intérêt digne de protection
à l'annulation de la décision. Toutefois, il ressort clairement de la suite du
message que cette précision vise exclusivement l'exemple du candidat à une
élection "lorsque la capacité électorale passive ne dépend pas du droit de
vote". Sur ce point également, la LTF ne déroge pas à la pratique antérieure
puisque le recours prévu à l'art. 85 let. a OJ était également ouvert pour
protéger la capacité civique passive, soit le droit d'éligibilité (ATF 128 I 34
consid. 1e p. 38; 119 Ia 167 consid. 1d p. 169).
1.3.3 Il en résulte que la qualité pour recourir en matière de droits
politiques est définie de manière spécifique et exhaustive à l'art. 89 al. 3
LTF. Comme auparavant, elle dépend exclusivement de la titularité des droits
politiques (Niggli/Uebersax/Wiprächtiger (éd.), Basler Kommentar zum BGG, Bâle
2008 n° 71-72 ad art. 89). Etendre cette qualité à toute personne disposant
d'un intérêt juridique, au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (cf. Seiler/Von Werdt/
Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Berne 2007 p. 372; Spühler/Dolge/Vock,
Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Zurich 2006 p. 168), reviendrait à
dénaturer la voie de droit particulière prévue à l'art. 82 let. c LTF, dont
l'objet est strictement limité à la sauvegarde des droits politiques (cf.
Niggli/ Uebersax/Wiprächtiger (éd.), op. cit. n° 75 ad art. 82; Kiener, op.
cit. pp 269-270, qui rappelle la volonté du législateur de maintenir sur ce
point la pratique antérieure; Besson, Die Beschwerde in Stimmrechtssachen, in:
Ehrenzeller/Schweizer (éd), Die Reorgarnisation der Bundesrechtspflege -
Neuerungen und Auswirkungen in der Praxis, St.-Gall 2006 pp 403ss, 413-414; ).
Faute d'être titulaire des droits politiques, la Commune de Montreux n'a pas
qualité pour agir.
1.3.4 Pour le surplus, la Commune renonce expressément à se prévaloir de son
autonomie, en relevant que les communes vaudoises sont autonomes en matière
d'aménagement du territoire et de gestion du patrimoine communal, mais non en
matière d'exercice des droits politiques. Le recours ne contient d'ailleurs pas
de motivation en rapport avec l'autonomie communale (art. 106 al. 2 LTF).
Le recours est par conséquent irrecevable en tant qu'il est formé par la
Commune de Montreux.
2.
Les recourants estiment que la Cour constitutionnelle ne pouvait scinder
l'initiative en deux parties, pour ne laisser subsister que celle qui concerne
l'accès du public au domaine. L'objectif principal poursuivi par les initiants
était le maintien de la propriété communale sur le domaine de Fontanivent;
l'accès au public n'en était qu'une conséquence accessoire, et la protection du
site n'est même pas évoquée dans l'initiative. L'aliénation par la Commune
rendait donc l'initiative invalide dans son ensemble.
2.1 Les recourants ne contestent pas qu'une initiative populaire puisse être
partiellement invalidée. Même si la loi ne la prévoit pas expressément, cette
possibilité découle du principe selon lequel une initiative doit être
interprétée dans le sens le plus favorable aux initiants, selon l'adage "in
dubio pro populo" (arrêt 1P.451/2006 du 28 février 2007 consid. 2.2). Elle
apparaît également comme une concrétisation, en matière de droits populaires,
du principe général de la proportionnalité (rappelé à l'art. 36 al. 3 Cst. en
ce qui concerne les atteintes aux droits fondamentaux) qui veut que
l'intervention étatique porte l'atteinte la plus restreinte possible aux droits
des citoyens, et que les décisions d'invalidation soient autant que possible
limitées, en retenant la solution la plus favorable aux initiants (ATF 132 I
282 consid. 3.1 p. 286 et les arrêts cités; 129 I 381 consid. 4a p. 388).
Ainsi, lorsque seule une partie de l'initiative apparaît inadmissible, la
partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout
cohérent, qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants et
qu'elle respecte en soi le droit supérieur (ATF 130 I 185 consid. 5 p. 202; 125
I 227 consid. 4a et b p. 231 et la jurisprudence citée). L'invalidité d'une
partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut
être amputé sans être dénaturé (ATF 128 I 190 consid. 6 p. 203; 125 I 227
consid. 4 p. 231; 124 I 107 consid. 5b p. 117; 121 I 334 consid. 2a p. 338 et
la jurisprudence citée).
2.2 En l'espèce, l'initiative est intitulée "Sauver les bosquets de
Fontanivent". Il est demandé que le domaine "reste la propriété de la Commune
de Montreux et soit ouvert à la population". Il en ressort clairement que la
protection du site et son accessibilité au public étaient présentées comme les
conséquences directes du maintien de la propriété de la Commune, de sorte que
le projet des initiants doit être interprété comme un tout. Dès le moment où le
domaine est passé en mains privées, la protection du site et son accessibilité
au public supposent non plus le maintien d'un statu quo, mais l'adoption de
toute une série de mesures supplémentaires. Il ne saurait certes s'agir, comme
l'estiment les intimés, d'une annulation de la vente, puisque la partie de
l'initiative relative au maintien de la propriété du domaine a été annulée. En
revanche, comme le relève la Cour constitutionnelle, cela imposerait à la
Commune d'assurer la protection du site par le biais de mesures d'aménagement
du territoire, et de garantir au public l'accessibilité du domaine, y compris
ses bâtiments, au moyen de mesures d'expropriation matérielle ou formelle.
Dans tous les cas, il s'agit de mesures qui n'étaient pas visées à l'origine,
et dont les signataires de l'initiative ne pouvaient présumer la nécessité.
L'annulation partielle qui résulte de l'arrêt cantonal n'a ainsi pas pour
conséquence une simple réduction de l'objet de l'initiative (cf. ATF 130 I 185
consid. 5.2 p. 203; cf également l'arrêt 1P.454/ 2006 du 22 mai 2007 concernant
l'initiative populaire genevoise "Pour un financement juste et durable de la
politique sociale du logement par l'or de la Banque Nationale Suisse"), mais
une modification notable de celui-ci; elle a pour effet de dénaturer la
démarche d'origine. En dépit des assurances des auteurs de l'initiative, on ne
saurait donc retenir que les personnes qui l'ont signée dans le simple but de
maintenir une situation de fait et de droit déterminée, l'auraient fait
également en sachant que cela impliquait une série de mesures portant atteinte
au droit de propriété du nouvel acquéreur, avec les conséquences financières
qui pourront en résulter pour la collectivité.
2.3 Pour ce motif déjà, l'arrêt cantonal doit être annulé, sans qu'il y ait
lieu de s'interroger sur le respect des compétences communales et du droit
supérieur. L'arrêt attaqué est annulé et la décision du Conseil communal
invalidant l'initiative doit être confirmée. Conformément à l'art. 66 al. 1
LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge solidaire des intimés, qui
succombent (ATF 133 I 141 consid. 4.2 op. 143). Ceux-ci peuvent être réduits,
en fonction des circonstances, de même que l'indemnité de dépens allouée aux
recourants. La Commune de Montreux, dont le recours est irrecevable, n'a pas
droit à des dépens (cf. également l'art. 68 al. 3 LTF); elle n'a pas à payer de
frais judiciaire (art. 66 al. 4 LTF); elle versera en revanche aux intimés une
indemnité de dépens réduite. La cause doit être renvoyée à la Cour
constitutionnelle pour nouvelle décision sur les frais et dépens de l'instance
cantonale (art. 68 al. 5 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours formé par la Commune de Montreux est irrecevable.
2.
Le recours formé par Wolfgang Martz, Denis Golaz, Salvatore Giannone et Lorenzo
Demartini est admis. L'arrêt attaqué est annulé et la décision du Conseil
communal de Montreux du 31 janvier 2007 constatant la nullité de l'initiative
populaire communale "Sauver les bosquets de Fontanivent" est confirmée.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1000 fr., sont mis à la charge solidaire des
intimés.
4.
Une indemnité de dépens de 1000 fr., allouée aux recourants Wolfgang Martz,
Denis Golaz, Salvatore Giannone et Lorenzo Demartini, est mise à la charge
solidaire des intimés.
5.
Une indemnité de dépens de 500 fr. est allouée aux intimés, à la charge de la
Commune de Montreux.
6.
La cause est renvoyée à la Cour constitutionnelle du canton de Vaud pour
nouvelle décision sur les frais et dépens de l'instance cantonale.
7.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et à la Cour
constitutionnelle du canton de Vaud.
Lausanne, le 5 mars 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Féraud Kurz