I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.255/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_255/2007 /fun
Urteil vom 17. Juli 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
Kanton Zürich, Beschwerdeführer, handelnd durch
die Baudirektion des Kantons Zürich und diese vertreten durch das Amt für
Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AWEL), Walcheplatz 2,
Postfach,
8090 Zürich,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), 3003 Bern.
Gegenstand
Altlastensanierung prov. Busgate Süd/Vorfeldzone Süd,
Kostenverteilungsverfügung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 25. Juni 2007
des Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
Nachdem das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AWEL)
den Bereich Busgate Süd/Vorfeldzone Süd am Flughafen Kloten als
sanierungsbedürftigen belasteten Standort klassiert hatte, nahm die Flughafen
Zürich AG (unique) im Sommer 2000 die Altlastensanierung an die Hand. Die
Sanierung wurde in drei Etappen durchgeführt und ist inzwischen abgeschlossen.
B.
Am 31. Oktober 2005 gelangte unique an das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL)
und ersuchte um eine Verfügung über die Verteilung der Sanierungskosten. Der
Hauptantrag lautete auf Befreiung von der Kostentragungspflicht für die
Sanierung und entsprechend auf Rückerstattung der angefallenen Aufwendungen.
Das BAZL hielt seine Zuständigkeit für fraglich und führte daraufhin einen
Meinungsaustausch mit der aus seiner Sicht zuständigen Behörde, dem AWEL,
durch. Das AWEL seinerseits erklärte sich am 3. März 2006 als für den Erlass
der verlangten Kostenverfügung nicht zuständig. Nach einem weiteren
Briefwechsel mit unique erliess das BAZL am 19. Oktober 2006 eine Verfügung, in
welcher es auf das Gesuch der unique mangels Zuständigkeit nicht eintrat und
dieses dem AWEL zur Bearbeitung überwies. Zur Begründung führte es aus, für den
Erlass einer Kostenverteilungsverfügung sei die Vollzugsbehörde zuständig. Das
Umweltschutzrecht und insbesondere das Altlastensanierungsrecht seien
grundsätzlich durch die Kantone zu vollziehen. Einer Bundesbehörde obliege
diese Aufgabe dann, wenn sie gleichzeitig ein anderes Bundesgesetz oder einen
Staatsvertrag vollziehe. Die vorliegende Altlastensanierung sei nicht vom BAZL
in einem Verfahren nach eidgenössischem Luftfahrtrecht angeordnet worden.
Vielmehr habe das AWEL die Sanierung materiell beurteilt und begleitet. Es sei
daher zweckmässig, wenn das AWEL auch über die Verteilung der Sanierungskosten
befinde.
C.
Dagegen führte das AWEL, in Vertretung der Baudirektion des Kantons Zürich, am
10. November 2006 Beschwerde bei der Eidgenössischen Rekurskommission für
Infrastruktur und Umwelt (REKO/INUM). Es beantragte, das BAZL (oder eventuell
das Departement für Umwelt, Energie, Verkehr und Kommunikation [UVEK]) sei
anzuweisen, das Gesuch von unique entgegenzunehmen und als zuständige Behörde
zu prüfen.
Auch die Flughafenbetreiberin unique gelangte am 15. November 2006 an die REKO/
INUM und verlangte, es sei festzustellen, dass das BAZL für den Erlass der
Kostenverteilungsverfügung zuständig sei.
Die REKO/INUM überwies die beiden Geschäfte per 1. Januar 2007 dem
Bundesverwaltungsgericht. Der Instruktionsrichter vereinigte beide
Beschwerdeverfahren mit Verfügung vom 16. Februar 2007 und teilte den
Beteiligten mit, dass fortan der Kanton Zürich, handelnd durch die Baudirektion
und vertreten durch das AWEL, als Beschwerdeführer gelte.
D.
Mit Urteil vom 25. Juli 2007 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerden
der unique und des Kantons Zürich ab.
Dagegen erhebt der Kanton Zürich mit Eingabe vom 6. September 2007 Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er stellt Antrag auf Aufhebung des
angefochtenen Urteils. Das BAZL - eventualiter das UVEK - sei anzuweisen, das
Gesuch der unique um Erlass einer Kostenverteilungsverfügung gemäss Art. 32d
USG entgegenzunehmen und als zuständige Behörde zu prüfen.
Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) und das Bundesverwaltungsgericht
schliessen unter Hinweis auf das angefochtene Urteil auf Abweisung der
Beschwerde. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat sich zur Angelegenheit
vernehmen lassen und gelangt zum Schluss, das angefochtene Urteil stelle keinen
Verstoss gegen Bundesumweltrecht dar.
Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels halten die Beteiligten sinngemäss an
ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1
lit. a BGG) stützt sich in erster Linie auf Bundesverwaltungsrecht
(Bundesumwelt- und eidgenössisches Luftfahrtrecht) und betrifft demzufolge eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Ein
Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Mit dem Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts wird das altlastenrechtliche Sanierungs- resp.
Kostenverteilungsverfahren nicht abgeschlossen. Es handelt sich um einen
Teilentscheid im Sinne von Art. 91 Abs. 1 BGG. Die Frage, ob die Bundes- oder
die kantonale Behörde zum Erlass der Kostenverfügung zuständig sei, kann
unabhängig von den übrigen materiellen Fragen (etwa zu Umfang oder Adressat der
Kostenpflicht) behandelt werden.
1.2 Der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts bezieht sich auf eine Verfügung
des BAZL, wonach der Kanton Zürich und nicht der Bund die
Kostenverteilungsverfügung im Rahmen eines altlastenrechtlichen
Sanierungsverfahrens zu treffen habe. Mithin wird der Kanton Zürich in seinen
hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt. Er ist als Adressat des
angefochtenen Entscheids direkt in schutzwidrigen Interessen betroffen und
daher zur Beschwerde befugt (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.3 Die weiteren Eintretensvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen
Bemerkungen Anlass.
2.
Wie in lit. A hiervor gesehen, erkannte das AWEL am 26. Juli 2000 aufgrund der
durchgeführten Untersuchungen, dass der Bereich Busgate Süd/Vorfeldzone Süd am
Flughafen Kloten einen sanierungsbedürftiger Standort darstelle und damit als
Altlast im Sinne von Art. 2 Abs. 3 der Altlasten-Verordnung vom 26. August 1998
(AltlV; SR 814.680) zu qualifizieren sei. In der Folge wurde die
Altlastensanierung in drei Etappen durchgeführt. Als die dritte Etappe bereits
im Gange war, hat das UVEK im Rahmen seiner luftfahrtrechtlichen
Plangenehmigungsverfügung für die Neugestaltung der Vorfeld Zone Süd und die
Begradigung des Rollwegs Outer im Bereich des bestehenden Vorfeldes Süd am 15.
Dezember 2003 in Ziff. 2.12.2 festgehalten, die Altlast im Bereich Vorfeldzone
Süd müsse so weit saniert werden, dass durch sie keine schädlichen oder
lästigen Einwirkungen entstehen können.
Das Bundesverwaltungsgericht ist zum Schluss gelangt, das AWEL sei trotz des
luftfahrtrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens auf Bundesebene auch zum Erlass
der altlastenrechtlichen Kostenverteilungsverfügung zuständig. Zu prüfen ist,
ob dieser Entscheid Bundesrecht verletzt.
2.1 Das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01)
äussert sich nicht ausdrücklich zu dieser Frage. Gemäss Art. 32c Abs. 1 erster
Satz USG sorgen die Kantone dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle
belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädlichen oder lästigen
Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen
entstehen. Sie können die Untersuchung, Überwachung und Sanierung der
belasteten Standorte selber durchführen oder Dritte damit beauftragen, wenn
dies zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Einwirkung notwendig ist (Art. 32c
Abs. 3 lit. a), der Pflichtige nicht in der Lage ist, für die Durchführung zu
sorgen (lit. b) oder der Pflichtige trotz Mahnung und Fristansetzung untätig
bleibt (lit. c). Diese Bestimmung legt demnach das Vorgehen zur Durchführung
der nötigen Massnahmen fest.
2.2 Art. 32d Abs. 4 USG besagt sodann, dass die Behörde eine Verfügung über die
Kostenverteilung zu erlassen hat, wenn ein Verursacher dies verlangt oder die
Behörde die Massnahmen selber durchführt.
2.3 Zwar unterscheidet das Gesetz damit grundsätzlich zwischen Massnahme- und
Kostentragungspflicht. Indessen besteht zwischen der Sanierungs- und
Kostenverteilungsverfügung ein enger Sachzusammenhang, wirken sich doch die
Festlegung des Sanierungsziels wie auch die Wahl der Sanierungsmethoden
massgeblich auf die Gesamtkosten aus (so Pierre Tschannen, Kommentar USG,
Zürich 2000, N 47 zu Art. 32d). Aus dem Wortlaut von Art. 32d Abs. 4 USG ergibt
sich zudem, dass die Behörde, welche die Massnahme selber durchführt, danach
auch über die Kostenverteilung zu entscheiden hat. Es erscheint naheliegend,
dass dieselbe Behörde über die Kostentragung beschliessen soll, welche
vorgängig die kostenauslösenden Massnahmen angeordnet hat. Dieses Vorgehen
drängt sich schon aus Praktikabilitätsgründen auf, zumal die Massnahmen
anordnende Behörde mit der relevanten Situation vertraut ist und die möglichen
Kostenpflichtigen sowie deren jeweiligen Anteil am ehesten zu bestimmen vermag.
Von den Beteiligten im hier anhängigen Verfahren wird denn diese
Aufgabenzuteilung auch nicht bestritten.
Selbst wenn aber davon auszugehen ist, dass die nämliche Behörde sowohl für die
Anordnung der Massnahmen als auch für den Erlass der Kostenverfügung zuständig
ist, ist damit nicht geklärt, wem im vorliegenden Fall die Federführung
obliegt.
3.
3.1 Das USG weist den Vollzug des Gesetzes unter Vorbehalt von Art. 41 den
Kantonen zu (Art. 36 USG). Art. 41 Abs. 1 USG zählt die Sonderbereiche, in
welchen der Bund für den Gesetzesvollzug zuständig ist, abschliessend auf.
Zusätzliche Vollzugskompetenzen des Bundes ergeben sich aus Art. 41 Abs. 2 Satz
1 USG, wonach die Bundesbehörde, die ein anderes Bundesgesetz oder einen
Staatsvertrag vollzieht, bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch für den Vollzug
des USG zuständig ist. Von Bedeutung ist diese Bestimmung insbesondere im
Zusammenhang mit der Genehmigung von Infrastrukturvorhaben (Peter M. Keller,
Kommentar USG, Zürich 2003, N 20 zu Art. 41). Die Regel von Art. 41 Abs. 2 USG
wird in Art. 21 Abs. 2 AltlV ausdrücklich wiederholt. Demnach vollziehen
Bundesbehörden auch die AltlV, wenn sie andere Gesetze oder völkerrechtliche
Vereinbarungen oder Beschlüsse anwenden, welche Gegenstände der Verordnung
betreffen.
3.2 Im Bereich des Luftfahrtrechts fallen dem BAZL und dem UVEK zahlreiche
Bewilligungskompetenzen zu (vgl. Art. 36 ff. des Luftfahrtgesetzes vom 21.
Dezember 1948 [LFG; SR 748.0]). So ist das BAZL insbesondere zuständig für die
Erteilung von Betriebsbewilligungen für Flugfelder (Art. 36b LFG), für die
Genehmigung von Betriebsreglementen (Art. 36c LFG) und für das
Plangenehmigungsverfahren von Bauten und Anlagen, welche dem Betrieb eines
Flugfelds dienen (Art. 37 LFG). Von Interesse ist im vorliegenden Fall das
luftfahrtrechtliche Plangenehmigungsverfahren, welches auf Gesuch der
Flughafenbetreiberin vom 11. August 2000 für die Neugestaltung der Vorfeldzone
Süd in die Wege geleitet worden war. Dabei fällt generell schon auf, dass
Genehmigungsbehörde in diesem Verfahren das Departement (Art. 37 Abs. 2 lit. a
LFG) - und nicht das Bundesamt - ist. Demzufolge wäre (im Sinne des
Eventualantrages des Beschwerdeführers) das Departement zuständig für den
Vollzug der allenfalls mit dem luftfahrtrechtlichen Verfahren zusammenhängenden
Umweltvorschriften. Das BAZL hat sich in seiner Vernehmlassung nicht zu dieser
Problematik geäussert. Mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen kann diese
Frage aber offen bleiben.
3.3 Das BAZL stellt sich auf den Standpunkt, eine Bundeszuständigkeit könne nur
vorliegen, wenn der Vollzug des USG in direktem Zusammenhang mit der
Plangenehmigung für eine Flugplatzanlage oder mit der Genehmigung eines
Betriebsreglements bzw. dessen Änderung stehe. Die hier zur Diskussion stehende
Sanierung sei, jedenfalls was die beiden ersten Etappen anbelange, gerade nicht
in einem solchen Verfahren angeordnet worden. Demgegenüber vertritt der
Beschwerdeführer die Meinung, im Flughafenperimeter bestehe eine umfassende
Zuständigkeit des Bundes für den Vollzug des Altlastenrechts.
3.4 Das Altlasten- und Umweltberatungsbüro Martin Stammbach, Winterthur, führte
auf dem Areal des Flughafens Zürich von 1999 bis 2000 historische und
technische Altlasten-Voruntersuchungen durch. In deren Rahmen ermittelte man im
Bereich Vorfeldzone Süd/Provisorisches Busgate Süd eine durch Kohlenwasserstoff
und Kerosin bedingte Altlast. Das Büro erklärte das Gebiet für
sanierungsbedürftig und empfahl ein Sanierungsverfahren in drei Etappen. Das
AWEL stimmte dieser Einschätzung zu und erklärte am 15. September 2000 sein
Einverständnis zum vorgeschlagenen Vorgehen. Danach wurde die Etappe 1 umgehend
in Angriff genommen. Parallel, aber unabhängig vom inzwischen in die Wege
geleiteten luftfahrtrechtlichen Plangenehmigungsverfahren, schritten unter
behördlicher Begleitung durch das AWEL die Sanierungsmassnahmen voran. Im März
2001 wurde die 2. Etappe abgeschlossen.
Wie bereits gesehen, verfügte das UVEK sodann in seiner luftfahrtrechtlichen
Plangenehmigung vom 15. Dezember 2003 eine Auflage zur Altlastensanierung (vgl.
E. 2 hiervor).
3.5
3.5.1 Unbestritten ist, dass die materielle Begleitung der gesamten Sanierung
durch das AWEL erfolgte. Das Bundesverwaltungsgericht gelangt denn auch zu
Recht zum Schluss, die Sanierungsarbeiten seien durch das Schreiben des AWEL
vom 15. Dezember 2000 in Gang gesetzt worden. In dessen Ziff. 6 wird
ausdrücklich die Zustimmung zum Sanierungsprojekt unter Auflagen und
Präzisierungen als Grundlage für die Baufreigabe erteilt. Unter anderem hält
das AWEL in diesem Schriftstück etwa auch fest, dass ihm nach Abschluss der
Arbeiten ein Sanierungsbericht einzureichen sei, der Auskunft über alle bei der
Sanierung und Entsorgung anfallenden Daten und Belege gebe. Der
Sanierungserfolg bzw. das Erreichen des Sanierungszieles sei zu belegen (Ziff.
6.5 des Schreibens vom 15. September 2000). Damit beanspruchte das AWEL die
Federführung und Kontrolle des gesamten Sanierungsverfahrens klar für sich.
Auch wenn das kantonale Amt keine formelle Verfügung erlassen hat, ändert dies
nichts am tatsächlichen Ablauf der Sanierung. Ebenso ist der Verweis auf den
allgemein formulierten Vorbehalt der Bundeszuständigkeit in Ziff. 6.6 des
Schreibens ("Vorbehalten bleiben die Anordnungen der Bundesbehörden, die
Vorschriften für Flughäfen vollziehen") unbehelflich. Zudem gilt es zu
präzisieren: Die altlastenrechtlichen Voruntersuchungen wurden bereits 1999 in
die Wege geleitet und erste Stellungnahmen des AWEL im Sinne einer
Verfahrensleitung bereits im Juni 2000 verfasst, während das
luftfahrtrechtliche Plangenehmigungsverfahren am 11. August 2000 beim Bund
anhängig gemacht wurde. Der Beschwerdeführer kann sich nicht darauf berufen,
die eigentlichen Sanierungsarbeiten hätten erst im Oktober 2000 und damit
unmittelbar im Zusammenhang mit dem luftfahrtrechtlichen Verfahren begonnen.
Das BAFU hält denn in seiner Vernehmlassung ans Bundesgericht auch
nachdrücklich fest, dass die Kerosingehalte im Bereich des Grundwasserspiegels
massiv erhöht gewesen und ausserdem unzulässige Benzol- und Napthalingehalte im
Grundwasser festgestellt worden seien. Da die Verschmutzung offensichtlich
schon viele Jahre gedauert habe, habe der Sanierungsbedarf unabhängig vom
Bauvorhaben bestanden. Dieser Einschätzung ist zu folgen, zumal der betroffene
Bereich schon vor Erstellung des gesetzlich vorgesehenen Katasters im
Altlasten-Verdachtsflächenkataster des Kantons Zürich eingetragen war (vgl.
Schlussbericht Altlasten-Sanierung Phase 1 und 2, Büro Martin Stammbach, 10.
Mai 2004, S. 4).
3.5.2 Auch wenn der Beschwerdeführer dem BAZL in dieser Hinsicht Passivität
vorwirft, lag doch die Begleitung des Sanierungsverfahrens - zumindest für die
ersten beiden Etappen - tatsächlich ganz in Händen der kantonalen Behörde. Ob
dies als "Hilfeleistung zu Gunsten des Bundes" geschah, wie der
Beschwerdeführer geltend macht, kann dahingestellt bleiben. Immerhin gingen die
Bemühungen des AWEL um das Sanierungsverfahren weit über das hinaus, was als
einfache Hilfestellung zu bezeichnen wäre. Wie das Bundesverwaltungsgericht
richtig in Erwägung zieht, hat das AWEL die Sanierung weitgehend selber
angeordnet und das Vorhaben auch materiell stark geprägt. Die
Bundesluftfahrtbehörde kam demgegenüber erst in der dritten Sanierungsetappe
ins Spiel. Selbst dort lag die materielle Verfahrens(beg-) leitung faktisch
beim AWEL: Die allgemein gehaltene Auflage in Ziff. 2.12.2 der eidgenössischen
Plangenehmigung vom 15. Dezember 2003 enthält jedenfalls weder konkrete
Anweisungen zur Art der Sanierung und dem weiteren Vorgehen noch trägt sie den
bisher erfolgten Sanierungsarbeiten mit einem Wort Rechnung. Mit Verweis auf
diese deklarative Auflage lässt sich keine Vollzugskompetenz des Bundes
begründen.
3.6 Obliegt aber der Erlass der Kostenverfügung derselben Behörde, welche die
Sanierungsmassnahmen angeordnet hat, kann im vorliegenden Fall die
Verfügungskompetenz nur beim AWEL liegen. Es kann sich in dieser Hinsicht nicht
darauf berufen, der Bund erachte sich schliesslich auch zum Erlass des
Altlastenkatasters im Flughafenbereich als zuständig. Der Wortlaut von Art. 41
Abs. 2 USG sieht ausdrücklich vor, dass die Bundesbehörde, die ein anderes
Bundesgesetz oder einen Staatsvertrag vollzieht, bei der Erfüllung dieser
Aufgabe auch das USG zu vollziehen hat. Wenn das Bundesverwaltungsgericht
zusammen mit dem BAZL die Meinung vertritt, der Bund könne nur dann für den
umweltrechtlichen Vollzug zuständig sein, wenn ein direkter Zusammenhang mit
einem luftfahrtrechtlichen Verfahren bestehe, steht dies nicht im Widerspruch
zum Gesetz. Aufgrund der sehr weitreichenden Bundeskompetenz im Bereich von
Flugplätzen (siehe die Hinweise des Bundesverwaltungsgerichts im angefochtenen
Entscheid, E. 6.5 S. 9), kann eine Zuständigkeit der Bundesbehörden für die
Führung des Altlastenkatasters bei allen zivilen Flugplätzen zwar durchaus in
Betracht gezogen werden. Daraus lässt sich aber noch keine generelle
Zuständigkeit zum Erlass der Kostenverfügung ableiten: Wie gesehen soll
diejenige Behörde, welche die Massnahmen nach Art. 32c Abs. 3 USG anordnet,
auch über die daraus entstandenen Kosten entscheiden. Die Katastererstellung
stellt keine derartige Sanierungsmassnahme dar (vgl. Tschannen, a.a.O., N 43 zu
Art. 32c, der ebenfalls zwischen dem Kataster und den erforderlichen
Sanierungsmassnahmen unterscheidet). Der Kataster ist in erster Linie Planungs-
und Informationsinstrument (i.d.S. Tschannen, a.a.O., N 38 zu Art. 32c) und hat
keinen unmittelbaren Bezug zur Sanierung im engeren Sinn. Deshalb ist es nicht
widersprüchlich, wenn die Bundesbehörden zwar generell die Kompetenz zur
Erstellung und Führung des Katasters im Flughafenbereich für sich beanspruchen,
im Übrigen aber darauf abstellen, ob die Altlastensanierung in direktem
Zusammenhang mit einem luftfahrtrechtlichen Verfahren steht. In einem solchen
Fall wäre für deren Durchführung tatsächlich die Bundesbehörde zuständig.
3.7 Nichts zu seinen Gunsten kann das AWEL aus dem Urteil 1A.366/1999 des
Bundesgerichts vom 27. September 2000 (publ. in URP 2000, S. 785 ff.) ableiten.
Die Kompetenz der Bundesbehörde zum Vollzug des USG wurde dort in E. 1a nicht
umfassend bejaht, sondern nur insoweit, als die Behörde auch den
zuständigkeitsbegründenden Sacherlass vollzieht. Um nichts anderes geht es
hier: Der Bund stellt in Abrede, dass die Altlastensanierung in direktem
Zusammenhang mit dem luftfahrtrechtlichen Verfahren stand und lehnt deshalb
seine Zuständigkeit ab. Zudem hat das Bundesgericht in dem zitierten Urteil in
E. 3c auch festgehalten, dass das Gewässer- und Umweltschutzrecht bei
Zivilschutzausbildungsanlagen grundsätzlich durch die Kantone vollzogen wird.
4.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Kostenverteilungsverfügung nach
Art. 32d Abs. 4 USG durch die Sanierungsbehörde zu erlassen ist, welche bereits
die Massnahmen nach Art. 32c Abs. 3 USG angeordnet hat. Dies rechtfertigt sich
aus dem engen Zusammenspiel zwischen der Sanierung und den daraus entstandenen
Kosten. Indem das Bundesverwaltungsgericht darauf abgestellt hat, dass im
vorliegenden Fall die materielle Leitung des Sanierungsverfahrens klarerweise
beim Kanton lag und es diesen deshalb zum Erlass der Kostenverteilungsverfügung
verpflichtet hat, hat es kein Bundesrecht verletzt. Art. 41 Abs. 2 USG steht
nicht in Widerspruch zu dieser Argumentation, weil das Sanierungsverfahren im
vorliegenden Fall keinen unmittelbaren Zusammenhang mit dem
luftfahrtrechtlichen Plangenehmigungsverfahren hatte, sondern unabhängig von
letzterem durchgeführt wurde.
5.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Da der Kanton Zürich in seinem amtlichen
Wirkungskreis und ohne dass es sich um seine Vermögensinteressen handeln würde,
ans Bundesgericht gelangt ist, sind ihm trotz seines Unterliegens keine Kosten
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Parteientschädigungen sind ebenfalls keine
zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Bundesamt für Zivilluftfahrt
(BAZL) und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Juli 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Die Gerichtsschreiberin:
Aemisegger Scherrer