I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.234/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_234/2007 /biz
Sentenza del 27 maggio 2008
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aemisegger, Aeschlimann, Fonjallaz, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Parti
A.________AG,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Emanuele Verda,
contro
B.________,
opponente, patrocinato dall'avv. Plinio Bernardoni,
Municipio di Monteggio,
patrocinato dall'avv. Claudio Cereghetti,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità, viale Franscini 17, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
piano regolatore,
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia
costituzionale contro la sentenza emanata l'11 giugno 2007 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 29 novembre 2004 il Consiglio comunale di Monteggio ha adottato una variante
del piano regolatore che prevede un ampio comparto destinato alla realizzazione
di un campo da golf d'interesse cantonale in località "La Pampa", su una
superficie estesa e pianeggiante finora di carattere agricolo. La variante è in
particolare costituita da una zona denominata "zona agricola SAC (golf)" di
circa 315'000 m2, destinata ad ospitare il terreno da gioco di 9 buche, e da
una zona denominata "zona privata d'interesse pubblico (golf)" di circa 11'000
m2, suddivisa in due settori: uno destinato alla realizzazione di clubhouse,
magazzini e infrastrutture legate alla pratica del golf e l'altro riservato
alla formazione di posteggi. Il comparto oggetto della variante figura nel
piano direttore cantonale quale superficie idonea all'avvicendamento delle
colture (SAC) e quale ubicazione prevista per un campo da golf di interesse
cantonale.
B.
Con risoluzione del 4 aprile 2006 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha
sostanzialmente approvato la variante del piano regolatore, respingendo nel
contempo il ricorso presentato, tra gli altri, da B.________, agricoltore e
proprietario di fondi vicini o interessati dalla variante pianificatoria
gestiti dalla sua azienda agricola. Il Governo ha nondimeno parzialmente
modificato d'ufficio la norma di attuazione del piano regolatore che disciplina
il comparto, stabilendo di vincolare il rilascio della licenza edilizia per la
costruzione dell'impianto da golf al deposito di una fideiussione a favore
dello Stato a garanzia del finanziamento della opere volte a ripristinare la
superficie agricola entro due anni dall'eventuale cessazione dell'attività
golfistica. Il Governo ha inoltre stabilito a carico del Comune di Monteggio il
pagamento di fr. 103'084.-- a titolo di contributo pecuniario sostitutivo per
la diminuzione dell'area agricola, corrispondente alla superficie che verrebbe
occupata dai posteggi.
C.
Adito da B.________, con sentenza dell'11 giugno 2007 il Tribunale cantonale
amministrativo ne ha accolto il ricorso e ha annullato la risoluzione
governativa di approvazione della variante pianificatoria. La Corte cantonale
ha ritenuto la zona riservata alla pratica del golf di per sé ancora
compatibile con l'area SAC, in considerazione segnatamente dell'obbligo di
ripristinare entro due anni l'utilizzazione agricola in caso di abbandono
dell'attività golfistica. Ha tuttavia ravvisato una mancata preliminare
ponderazione degli interessi toccati, segnatamente per quanto concerne gli
effetti sull'agricoltura, rilevando che pure la zona adibita alla pratica del
golf avrebbe comportato una diminuzione dell'area agricola e pertanto un
obbligo di compensazione.
D.
A.________AG, proprietaria della maggior parte dei fondi inclusi nel comparto
interessato dalla variante e promotrice del progetto di campo da golf, impugna
questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale. Chiede, in via
principale, l'annullamento del giudizio impugnato e, in via subordinata, il
rinvio degli atti al Consiglio di Stato per l'esecuzione degli eventuali
accertamenti mancanti, segnatamente sotto il profilo delle conseguenze
sull'agricoltura, e la ponderazione degli interessi coinvolti. La ricorrente fa
valere la violazione della garanzia della proprietà, della libertà economica,
del principio della parità di trattamento, del divieto dell'arbitrio e
dell'autonomia comunale.
E.
La Corte cantonale si conferma nella sua sentenza. La Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità si rimette al giudizio del Tribunale federale.
B.________ chiede di respingere il gravame nella misura della sua
ammissibilità, mentre il Comune di Monteggio ne postula l'accoglimento.
Invitato a presentare una risposta al ricorso, l'Ufficio federale dello
sviluppo territoriale (USTE) ha in particolare comunicato che, secondo la
concezione attuale, nelle SAC possono essere computate solo le parti dei campi
da golf per le quali può essere dimostrato il rispetto permanente dei criteri
qualitativi, circostanza che non sarebbe sufficientemente provata nella
fattispecie.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 133 III 462 consid.
2, 489 consid. 3).
1.2 Con il giudizio impugnato, il Tribunale cantonale amministrativo ha in
sostanza negato l'approvazione a una variante di un piano di utilizzazione
secondo l'art. 14 segg. LPT. Giusta l'art. 82 lett. a LTF il Tribunale federale
giudica i ricorsi contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico.
Questo rimedio è dato anche nel campo del diritto edilizio e della
pianificazione del territorio, come è qui il caso. La LTF non prevede infatti
un'eccezione al riguardo e l'art. 34 cpv. 1 LPT, nella versione in vigore dal
1° gennaio 2007, stabilisce che i rimedi giuridici proponibili dinanzi alle
autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione
della giustizia federale (cfr. DTF 133 II 353 consid. 2 e 3.3, 409 consid. 1.1;
sentenza 1C_153/2007 del 6 dicembre 2007, consid. 1.1 e 1.2).
1.3 La ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore
(art. 89 cpv. 1 lett. a LTF) e, quale proprietaria della maggior parte dei
fondi inclusi nel comparto oggetto della variante e sui quali intende
realizzare un campo da golf, è direttamente toccata dalla decisione e ha un
interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (art. 89
cpv. 1 lett. b e c LTF). Il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82
LTF), tempestivo (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. b
LTF) e diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF) resa da un'autorità
cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), è quindi di massima
ammissibile. Il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 segg.
LTF) è di conseguenza inammissibile.
1.4 Il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 LTF) può essere
presentato per violazione del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli
art. 95 e 96 LTF. Il Tribunale federale applica di principio d'ufficio il
diritto (art. 106 cpv. 1 LTF) e può quindi accogliere un ricorso sulla base di
un motivo non invocato, rispettivamente respingerlo con una motivazione diversa
da quella addotta dalla precedente istanza (cfr. DTF 132 II 257 consid. 2.5).
Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso deve comunque essere motivato in
modo sufficiente. Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le
censure sollevate; esso non è tenuto a vagliare, come lo farebbe un'autorità di
prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se quest'ultime
non sono presentate nella sede federale (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1).
Inoltre, quando è invocata la violazione di diritti fondamentali e di
disposizioni di diritto cantonale, le esigenze di motivazione sono accresciute.
A norma dell'art. 106 cpv. 2 LTF il Tribunale federale esamina infatti queste
censure soltanto se siano motivate in modo chiaro e preciso, conformemente alla
prassi precedentemente in vigore in materia di ricorso di diritto pubblico
(cfr. DTF 133 II 249 consid. 1.4.2, 133 III 393 consid. 6, 638 consid. 2). È
questo in particolare il caso laddove la ricorrente lamenta la violazione della
legge cantonale sulla conservazione del territorio agricolo, del 19 dicembre
1989 (LTAgr). Trattandosi dell'applicazione di una normativa cantonale, la sua
eventuale lesione è esaminata dal Tribunale federale sotto il profilo ristretto
dell'arbitrio (DTF 133 II 249 consid. 1.2.1, 133 I 201 consid. 1), sicché
spettava alla ricorrente dimostrare per quali ragioni la censurata applicazione
della LTAgr sarebbe in concreto manifestamente insostenibile, in contraddizione
manifesta con una norma o con un principio giuridico indiscusso o chiaramente
lesiva del sentimento di giustizia e dell'equità (DTF 131 I 217 consid. 2.1,
129 I 8 consid. 2.1, 128 I 273 consid. 2.1 e rinvii). Nella misura in cui si
limita ad addurre un'altra possibile interpretazione, diversa da quella
ritenuta dalla Corte cantonale, il gravame non adempie le citate esigenze di
motivazione e non può quindi essere esaminato nel merito.
2.
2.1 La ricorrente sostiene che la Corte cantonale avrebbe ravvisato a torto
un'insufficiente valutazione delle implicazioni che il progettato campo da golf
comporterebbe per l'agricoltura a livello locale e regionale.
2.2 La precedente istanza ha ritenuto l'intera superficie riservata al terreno
da gioco, denominata nella variante di piano regolatore "zona agricola SAC
(golf)", come compatibile con l'area SAC sulla quale è prevista: sarebbe quindi
assicurata l'estensione totale minima della SAC stabilita nel piano direttore.
I giudici cantonali hanno inoltre ammesso l'interesse pubblico della variante
pianificatoria, legato soprattutto alla promozione del turismo nella valle
della Tresa, rilevando però che non era dimostrata la prevalenza rispetto agli
interessi dell'agricoltura.
2.3 Nella risposta al gravame, l'USTE rileva che di regola le superfici
utilizzate per i campi da golf non possono essere conteggiate nelle SAC, poiché
la loro costruzione e utilizzazione compromette irreversibilmente la fertilità
del suolo su ampie parti del terreno. Le superfici fortemente alterate dalla
realizzazione dell'impianto dovrebbero essere trattate quali superfici di
ricoltivazione, peraltro non facilmente attuabile ove solo si consideri la
difficoltà di reperire per una superficie di tale ampiezza sufficiente humus
per ripristinarne la fertilità. Secondo l'autorità federale, possono quindi
essere computate nelle SAC soltanto le parti dei campi da golf per le quali è
provato il rispetto permanente dei relativi criteri qualitativi, ciò che non
risulta però dimostrato nella fattispecie.
3.
3.1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia
utilizzato con misura (art. 1 cpv. 1 LPT). Essi sostengono con misure
pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a proteggere le basi naturali
della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio (art. 1
cpv. 2 lett. a LPT) ed a garantire una sufficiente base di approvvigionamento
del Paese (art. 1 cpv. 2 lett. d LPT). Le autorità incaricate di compiti
pianificatori sono tenute a rispettare il paesaggio ed in particolare a
mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee (art. 3 cpv. 2
lett. a LPT).
Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori
idonei all'agricoltura (art. 6 cpv. 2 lett. LPT); esse sono costituite dalle
superfici coltive idonee, comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali
in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura, e sono
assicurate con provvedimenti della pianificazione del territorio (art. 26 cpv.
1 OPT). Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in
periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del Paese ai
sensi del piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). Sulla base dell'art. 29
OPT, la Confederazione ha fissato nel piano settoriale per l'avvicendamento
delle colture, dell'8 aprile 1992, l'estensione totale minima delle SAC e la
relativa ripartizione tra i Cantoni, stabilendo per il Cantone Ticino una quota
minima di 3'500 ettari (FF 1992 II 1396). L'art. 30 OPT impone ai Cantoni di
provvedere affinché le SAC siano attribuite alle zone agricole (cpv. 1) e di
garantire che la loro quota di estensione minima sia assicurata costantemente
(cpv. 2).
3.2 Secondo la scheda di coordinamento 3.1 del piano direttore cantonale,
l'area SAC reperita dal Cantone Ticino ammonta a 4'331 ettari. Questa
superficie è stata tuttavia determinata prima del decreto del Consiglio
federale dell'8 aprile 1992 e comprende anche 835 ettari all'interno del
catasto viticolo, non computate dal piano settoriale della Confederazione (cfr.
sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del 28 settembre 2006, consid.
4.2.1, apparsa in: RtiD I-2007, n. 30, pag. 133 segg.). Secondo il rapporto
USTE del 2003 "Dix ans de plan sectoriel d'assolement" (pag. 39 seg. e 42), il
Cantone Ticino figura tra i Cantoni che non possono più garantire la propria
quota SAC, la quale è oltretutto anche interessata dalla realizzazione di
infrastrutture viarie importanti, quali la nuova trasversale ferroviaria alpina
(cfr. sentenze 1E.22/2005 del 21 aprile 2006 e 1E.18/2005 del 26 giugno 2006,
apparse in: RtiD II-2006, n. 34 e 35). La limitata disponibilità di riserve di
area SAC riduce la possibilità di eventuali compensazioni e deve quindi essere
considerata nella pianificazione di nuove zone in tali comparti.
3.3 Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, deve essere attribuita
un'importanza rilevante alla tutela dei terreni coltivi e alla garanzia delle
superfici per l'avvicendamento delle colture (DTF 115 Ia 350 consid. 3f/bb, 114
Ia 371 consid. 5d). Tuttavia, non è di principio escluso che le superfici per
l'avvicendamento delle colture possano anche essere prese in considerazione per
un'utilizzazione diversa da quella agricola, se risulti giustificata da
interessi preponderanti (cfr. DTF 125 II 643 consid. 10b inedito; sentenza
1A.45/2001 del 20 settembre 2001, consid. 7a, apparsa in: RDAT I-2002, n. 56,
pag. 362 segg.). Occorre al riguardo una ponderazione completa di tutti gli
interessi privati e pubblici in causa (art. 3 OPT), tenendo altresì conto che
deve essere costantemente assicurata la quota minima di SAC attribuita al
Cantone (art. 30 cpv. 2 OPT). Deve quindi essere delucidato quale sia
l'incidenza del nuovo azzonamento sulla superficie per l'avvicendamento
colturale e in quale misura l'area interessata può essere ricoltivata in caso
di necessità di approvvigionamento (cfr. sentenza 1P.563/1991 del 27 maggio
1992, consid. 4a). È pure d'uopo esaminare la possibilità di una compensazione
della SAC persa a causa di un'utilizzazione estranea all'agricoltura, in
particolare quando la quota di superficie minima prevista dal diritto federale
è garantita soltanto di misura o addirittura non è nemmeno raggiunta (DTF 114
Ia 371 consid. 5d pag. 376; sentenza 1A.19/2007 del 2 aprile 2008, consid.
5.2).
4.
4.1 In concreto, la variante di piano regolatore prevede l'esclusione dalla
zona agricola di una superficie di oltre 31 ettari per destinarla a un campo da
golf di 9 buche e relativi impianti accessori. Si tratta di un comprensorio
ampio e pianeggiante, molto idoneo alla campicoltura secondo il catasto delle
idoneità agricole. La sottrazione dal comparto agricolo di un settore così
vasto e pregiato, che si presta particolarmente bene allo sfruttamento
agricolo, deve essere giustificata da motivi preponderanti. La modifica
pianificatoria litigiosa presuppone quindi una ponderazione accurata e globale
degli interessi toccati, in cui rientra pure l'accertamento della portata
dell'incidenza sull'area SAC e le conseguenze sotto il profilo dell'estensione
minima attribuita al Cantone (cfr. sentenza 1P.563/1991, citata, consid. 4a e
b).
4.2 Al riguardo, la Corte cantonale ha ritenuto indistintamente l'intera
superficie riservata al terreno da gioco compatibile con l'area SAC, essendo
assicurata, in caso di cessazione dell'attività golfistica, la possibilità di
una riconversione agricola in tempi brevi. Tuttavia, la costruzione e
l'esercizio di un campo da golf comportano interventi incisivi su talune parti
del suolo, che possono impedire o rendere difficoltosa una ricoltivazione delle
superfici colpite (cfr. DTF 111 Ib 116 consid. 3c/cc pag. 123; sentenza 1P.563/
1991, citata, consid. 4a; Sergio Bianchi, Campi da golf e loro realizzazione
nel territorio ticinese, in: Giurisdizione costituzionale e giurisdizione
amministrativa, Zurigo 1992, pag. 135 seg.; Thomas Widmer Dreifuss, Planung und
Realisierung von Sportanlagen, tesi, Zurigo 2002, pag. 30).
Secondo la "Guida 2006 piano settoriale superfici per l'avvicendamento delle
colture" dell'USTE (pag. 10), di regola le superfici utilizzate per i campi da
golf non possono essere conteggiate nelle SAC. Nella quota di superficie
cantonale possono essere computate soltanto le parti dei campi da golf in cui
può essere comprovato il rispetto permanente dei criteri qualitativi. Le
superfici fortemente alterate o danneggiate dalla costruzione del campo da golf
o quelle create ex novo vanno trattate come superfici di ricoltivazione.
Quest'ultime possono essere computate nelle SAC solamente dopo la conclusione
dei provvedimenti di ricoltivazione, di regola non prima di quattro anni, a
condizione che siano conformi ai criteri qualitativi. L'USTE rileva nondimeno
che il reperimento di un quantitativo di humus sufficiente per ripristinare la
fertilità del suolo di una superficie così estesa appare molto difficile e non
sarebbe finora mai avvenuto (cfr. sentenza 1A.19/2007, citata, consid. 6.4).
4.3 Nella fattispecie, la parte di superficie per l'avvicendamento delle
colture che verrebbe persa a seguito degli interventi e delle trasformazioni
del terreno nel comparto destinato al campo da gioco non è stata accertata. Né
è stato delucidato e considerato nelle decisioni delle autorità preposte alla
pianificazione in quale misura le superfici alterate possono essere
ricoltivate. Come esposto, in seguito alla costruzione dell'impianto da golf,
una parte non trascurabile del terreno non adempirebbe infatti più le esigenze
dell'area SAC, sia per l'alterazione della struttura del suolo sia per le
eventuali dimensioni ridotte e le forme inadeguate delle superfici rimanenti
(cfr. Guida 2006, pag. 15). Affinché la ponderazione degli interessi possa
essere eseguita in modo completo e con cognizione di causa, occorre infatti
chiarire e considerare già in sede pianificatoria questi aspetti, valutandoli
nel contesto della quota di estensione minima attribuita al Cantone. Ciò in
particolare, ove si consideri l'esaurimento o quantomeno la scarsa
disponibilità di riserve di queste aree, oltre alla generale diminuzione della
superficie agricola utile nel Cantone Ticino durante l'ultimo decennio (cfr.
rapporto esplicativo 2007 concernente il progetto di revisione del piano
direttore cantonale, pag. 42 e 53).
4.4 La ricorrente sostiene che, contrariamente a quanto ravvisato dalla Corte
cantonale, gli interessi dell'agricoltura sarebbero stati presi in
considerazione sia dal Comune di Monteggio sia dal Consiglio di Stato. Richiama
al riguardo un rapporto dell'agosto 1997 e una verifica di fattibilità del
luglio 1998 del Gruppo promotore Valle della Tresa, oltre a un rapporto
preliminare sull'impatto ambientale fatto allestire nel maggio 2004. La
ponderazione degli interessi deve tuttavia essere eseguita dalle autorità
incaricate dei compiti pianificatori e deve essere addotta nella motivazione
delle loro decisioni (cfr. art. 3 OPT). In concreto, il Comune si è limitato
nel rapporto di pianificazione a ritenere la variante litigiosa come
generalmente compatibile con la superficie per l'avvicendamento delle colture e
ad accennare a un cambiamento auspicabile nell'orientamento economico della
regione. Nella risoluzione di approvazione, il Consiglio di Stato ha parimenti
ammesso tale compatibilità, stabilendo l'ammontare del contributo pecuniario
sostitutivo per la diminuzione dell'area agricola corrispondente alla
superficie di 5'500 m2 destinata ai posteggi. Premesso che, come visto, un
computo indifferenziato di tutta la superficie del campo da golf nella SAC non
è conforme ai criteri esposti, non risulta in tali circostanze che gli
interessi legati al mantenimento di sufficienti superfici coltive idonee per
l'agricoltura (cfr. art. 3 cpv. 2 lett. a LPT) siano stati soppesati in modo
appropriato dal Governo e dal Comune, che non hanno addotto nelle loro
decisioni i motivi per cui dovrebbero essere inferiori rispetto a quelli che
giustificherebbero la realizzazione di un campo da golf.
D'altra parte, secondo i documenti del Gruppo promotore Valle della Tresa
citati dalla ricorrente, il comparto oggetto della variante è costituito dai
migliori terreni agricoli del Malcantone. Essi sono stati ricavati da un
intervento di bonifica, presentano una buona fertilità e si prestano molto bene
alla campicoltura. Il settore primario impiegherebbe 42 persone domiciliate
nella regione, distribuite su una quindicina di aziende agricole, mentre il
progettato campo da golf comporterebbe la sottrazione del 18 % delle attuali
aree agricole e la soppressione di un'azienda che occupa dalle tre alle quattro
persone. Nella misura in cui fossero accertate, queste constatazioni si
contrappongono all'interesse a realizzare il campo da golf e dovranno quindi,
dandosene il caso, essere valutate nel contesto della ponderazione globale
degli interessi. In tale ambito dovrà pure essere chiarita la portata
dell'incidenza del progetto sull'estensione dell'area SAC (cfr. consid.
4.1-4.3). A ragione la Corte cantonale ha pertanto annullato la risoluzione
governativa di approvazione della variante ravvisando una palese violazione
dell'art. 3 OPT.
5.
5.1 Secondo la ricorrente, il Tribunale cantonale amministrativo avrebbe
comunque dovuto, per ragioni di economia procedurale, rinviare gli atti al
Consiglio di Stato, perché eseguisse direttamente la ponderazione degli
interessi.
5.2 Per il rinvio dell'art. 38 cpv. 6 della legge cantonale di applicazione
della LPT, del 23 maggio 1990 (LALPT), la procedura ricorsuale dinanzi alla
Corte cantonale in materia pianificatoria è retta dalla legge ticinese di
procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm). La
ricorrente non fa valere l'applicazione arbitraria dell'art. 65 cpv. 2 LPamm,
secondo cui il Tribunale cantonale amministrativo può annullare la decisione
impugnata e rinviare la causa per un nuovo giudizio all'istanza inferiore,
segnatamente nei casi in cui quest'ultima non è entrata nel merito, ha
accertato la fattispecie in modo incompleto o ha violato norme essenziali di
procedura. Nondimeno, l'elaborazione del piano regolatore rientra in linea di
principio nelle competenze del Comune, il quale dispone in questo campo di un
ampio margine di apprezzamento (cfr. art. 2 cpv. 3 LPT; DTF 103 Ia 468 consid.
2; sentenza 1P.675/2004 del 12 luglio 2005, consid. 2.2 e rinvii, apparsa in:
RtiD II-2005, n. 16, pag. 100 segg.). La Corte cantonale non ha abusato del
proprio potere di apprezzamento risolvendo di non rinviare esplicitamente la
causa al Consiglio di Stato perché procedesse alla ponderazione degli
interessi. L'autorità comunale dispone infatti ancora di un ampio margine di
manovra al riguardo e potrebbe anche rinunciare alla variante, in particolare
ove si consideri che i giudici cantonali hanno pure ravvisato una sottrazione
di territorio agricolo e quindi una necessità di compensazione maggiore
rispetto a quanto avevano ritenuto il Comune e il Consiglio di Stato (cfr. DTF
111 Ia 67 consid. 3d; sentenza 1P.135/1995 del 23 giugno 1995, consid. 6b).
6.
6.1 La ricorrente critica la decisione della Corte cantonale di riconoscere per
la superficie destinata al terreno da gioco ["zona agricola SAC (golf)"] una
diminuzione di territorio agricolo soggetta all'obbligo di compensazione in
applicazione della LTAgr. Sostiene che tale diminuzione sarebbe esclusa siccome
sarebbe determinante il mantenimento della qualifica di SAC.
6.2 Come esposto, la compatibilità con l'area SAC può essere ammessa solo per
quelle parti del campo da gioco per le quali è dimostrato il rispetto
permanente dei criteri qualitativi. La censura ricorsuale non tiene conto di
questo presupposto e della mancanza di accertamenti al riguardo. Anche la
questione dell'eventuale compensazione dovrà quindi, se del caso, essere
oggetto di una nuova valutazione sulla base dell'accertata diminuzione della
superficie agricola. Nondimeno si può rilevare quanto segue.
L'art. 7 LTAgr prevede che la diminuzione di aree agricole ai sensi dell'art.
68 cpv. 1 LALPT può essere operata solo per importanti esigenze della
pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori
cantonali e comunali secondo la procedura e le competenze fissate nell'apposita
legislazione. Giusta l'art. 8 LTAgr, la diminuzione delle aree agricole di cui
all'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT deve inoltre essere compensata dall'ente
pianificante. L'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT, dal titolo marginale "zone
agricole (art. 16 LPT)", riprende sostanzialmente la nozione di zona agricola
ai sensi dell'art. 16 LPT.
Secondo la giurisprudenza, un campo da golf non è di principio conforme alla
zona agricola e deve quindi essere realizzato in una zona apposita (DTF 114 Ib
312 consid. 3b; sentenze 1A.127/1994 del 21 luglio 1994, consid. 3 e 1P.563/
1991, citata, consid. 3a). Come rilevato dalla Corte cantonale il comprensorio
oggetto della variante litigiosa, costituisce una zona specifica destinata alla
pratica del golf. Pertanto, nella misura in cui il comparto è stato escluso
dalla zona agricola giusta l'art. 16 LPT, per essere attribuito a una zona
specifica prevista per un simile impianto, non è manifestamente insostenibile
ritenere che il nuovo azzonamento ha comportato una diminuzione di territorio
agricolo a mente degli art. 7 segg. LTAgr, di principio soggetta all'obbligo di
compensazione. Neppure il risultato secondo cui questa circostanza comporti
conseguentemente una limitazione delle possibilità di insediare futuri campi da
golf nel Cantone Ticino è suscettibile di costituire arbitrio.
7.
7.1 La ricorrente fa valere la violazione della garanzia della proprietà e
della libertà economica, sostenendo che la decisione impugnata le impedirebbe
di promuovere ulteriormente il proprio progetto d'impianto sportivo e
turistico. Lamenta essenzialmente l'insufficienza della base legale per quanto
concerne la facoltà di regresso nei suoi confronti conferita dall'art. 11 LTAgr
al Comune che versa contributi compensativi per la diminuzione dell'area
agricola. La ricorrente reputa inoltre l'obbligo di compensazione non sorretto
da un interesse pubblico sufficiente e lesivo del principio della
proporzionalità.
7.2 La compensazione per la diminuzione delle aree agricole in applicazione
della LTAgr incombe innanzitutto all'ente pianificante (art. 8). Deve di
principio essere reale e venire quindi effettuata con aree di pari estensione e
qualità, subordinatamente con altre aree idonee all'agricoltura (art. 9).
Qualora ciò non fosse possibile, è dovuto un contributo pecuniario sostitutivo,
oscillante da un minimo di venti a un massimo di cento volte il valore di
reddito agricolo determinato secondo la legge federale sul diritto fondiario
rurale, del 4 ottobre 1991 (art. 10 e 12). All'ente pianificante che ha versato
contributi compensativi è conferito un diritto di regresso sul proprietario
della costruzione o dell'impianto, rispettivamente sul proprietario del fondo
(art. 11).
7.3 Un eventuale regresso del Comune di Monteggio nei confronti della
ricorrente non è in discussione allo stadio attuale della procedura e non è
quindi oggetto del giudizio impugnato. Sulla base di quanto suesposto, se del
caso, la prospettata modifica pianificatoria deve ancora essere compiutamente
vagliata dalle autorità comunali e cantonali, che dovranno quindi nuovamente
pronunciarsi anche sugli aspetti legati alla diminuzione della superficie
agricola. Sollevate in questa sede, le censure concernenti le modalità della
compensazione sono quindi premature.
8.
8.1 La ricorrente lamenta una violazione dell'autonomia comunale. Adduce che
l'obbligo di compensazione previsto dalla LTAgr limiterebbe lo spazio di
manovra del Comune in ambito pianificatorio, impedendo di fatto l'attribuzione
di fondi idonei all'agricoltura, specialmente se molto estesi, ad una zona che
non sia quella agricola. Rileva che un Comune dalla capacità finanziaria
ridotta, come sarebbe il caso di Monteggio, non sarebbe in grado di far fronte
a un contributo oltremodo oneroso come quello per la diminuzione di una
superficie agricola corrispondente a un campo da golf.
8.2 Poiché il Comune di Monteggio condivide sostanzialmente il gravame
postulandone esplicitamente l'accoglimento, la ricorrente è di principio
legittimata ad invocare a titolo ausiliario l'autonomia comunale (cfr. sentenza
1C_247/2007 dell'11 marzo 2008, consid. 3.2 e rinvii). Premesso che la
questione della compensazione dovrà eventualmente essere oggetto di nuovo esame
in sede cantonale, questo Tribunale ha tuttavia già avuto modo di precisare che
il Comune ticinese, pur essendo di principio autonomo in materia di
pianificazione del territorio, non dispone di autonomia in materia di
compensazione per la diminuzione dell'area agricola. La LTAgr regola infatti
nel dettaglio sia i presupposti e le modalità della compensazione sia il
calcolo dei contributi pecuniari sostitutivi: essa attribuisce al Consiglio di
Stato la competenza di stabilirli e di imporli ai Comuni. Le disposizioni
cantonali disciplinano quindi la materia in modo esaustivo e non lasciano ai
Comuni nessuno spazio normativo o decisionale. Che l'onere contributivo possa
in qualche modo orientare o persino condizionare le scelte delle autorità
comunali quanto ai terreni da destinare all'agricoltura, restringe semmai la
sfera autonoma del Comune nell'ambito della pianificazione, ma non fonda
autonomia laddove il diritto cantonale non ne conferisce (cfr. sentenza 1P.731/
2005 del 13 ottobre 2006 nella causa Comune di Gordola, consid. 2.4, apparsa
in: RtiD I-2007, n. 31, pag. 137 segg.).
9.
9.1 La ricorrente lamenta infine una violazione del principio della parità di
trattamento, siccome per la realizzazione del campo da golf delle "Gerre" di
Losone non sarebbe stata imposta alcuna compensazione nonostante sorga
anch'esso su un territorio agricolo.
9.2 Il principio della parità di trattamento, disciplinato dall'art. 29 cpv. 1
Cost., impone di trattare in modo identico ciò che è simile e in modo diverso
ciò che non lo è (cfr. DTF 130 I 65 consid. 3.6 e rinvii). Esso è però violato
solo quando casi simili siano trattati in modo diverso senza motivi oggettivi
da parte della stessa autorità (DTF 125 I 173 consid. 6d, 115 Ia 81 consid. 3c
e rispettivi rinvii; sentenza 1P.451/2003 del 15 marzo 2004, consid. 3.1,
apparsa in: RtiD II-2004, n. 41, pag. 148 segg.). Ora, non risulta, né è
prospettato dalla ricorrente, che il caso del golf di Losone sia stato oggetto
di un giudizio della Corte cantonale, che l'avrebbe trattato in modo diverso
dalla fattispecie qui in discussione. D'altra parte, qualora il caso accennato
fosse analogo a quello in esame e una compensazione fosse stata negata a torto,
la ricorrente non invoca le condizioni poste dalla giurisprudenza per ammettere
eccezionalmente una parità di trattamento nell'illegalità (cfr. DTF 127 I 1
consid. 3a, 125 II 152 consid. 5 pag. 166, 122 II 446 consid. 4a).
10.
Ne segue che il ricorso in materia di diritto pubblico deve essere respinto in
quanto ammissibile, mentre il ricorso sussidiario in materia costituzionale
deve essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie e le ripetibili
seguono la soccombenza e sono pertanto poste a carico della ricorrente (art. 66
cpv. 1 LTF). Al Comune di Monteggio, parimenti soccombente, non possono infatti
essere addossate spese giudiziarie, avendo agito nell'esercizio delle sue
attribuzioni ufficiali (art. 66 cpv. 4 LTF).
Il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è
respinto.
2.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
3.
Le spese giudiziarie di complessivi fr. 3'000.-- sono poste a carico della
ricorrente, che rifonderà a B.________ un'indennità di fr. 2'000.-- a titolo di
ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, alla Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, al Consiglio di
Stato, al Tribunale cantonale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio
federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 27 maggio 2008
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Gadoni