I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.228/2007
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2007
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2007
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_228/2007
Urteil vom 28. November 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
Ehepaar X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Alec Crippa,
gegen
Radio Freiburg AG, Rue de Romont 35, 1701 Freiburg,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwältin Isabelle Brunner Wicht,
Gemeinde St. Silvester, Schulweg 4, Postfach,
1736 St. Silvester,
Oberamt des Sensebezirks, Kirchweg 1,
Postfach 12, 1712 Tafers,
Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg, Rue des Chanoines
17, Postfach, 1701 Freiburg.
Gegenstand
Bau einer Antenne für einen Radiosender ausserhalb der Bauzone,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 31. Mai 2007 des Kantonsgerichts Freiburg,
II. Verwaltungsgerichtshof.
Sachverhalt:
A.
Radio Fribourg SA/Radio Freiburg AG ist ein zweisprachiges Lokalradio, welches
über eine Konzession des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) vom 22. Dezember 2004 verfügt. Eine neue
Konzession für die Weiterführung des Lokalradios bis 31. Dezember 2019 erteilte
das UVEK am 7. Juli 2008. Das Versorgungsgebiet für die deutschsprachigen
Programme war zunächst in Art. 10 Ziff. 6 der Weisungen des Bundesrats vom 27.
Oktober 2004 für die UKW-Sendernetzplanung (BBl 2004 S. 6705; BBl 2006 S. 3743)
festgelegt und ergibt sich neu aus Nr. 8 Ziff. 4 des Anhangs 1 zur Radio- und
Fernsehverordnung vom 9. März 2007 (RTVV, SR 784.401). Zurzeit werden die
deutschsprachigen Programme unter anderem von den Sendeanlagen in
Villars-sur-Glâne/ Belle Croix sowie in Sorens/Gibloux ausgestrahlt. Der Sender
Sorens/Gibloux soll aufgegeben werden, und stattdessen sollen die Programme
unter anderem von der bereits bestehenden Anlage Villars-sur-Glâne/Belle Croix
und von einer neu zu erstellenden UKW-Sendeanlage auf dem Riederehubel auf
Gemeindegebiet von St. Silvester aus gesendet werden.
B.
Am 13. Oktober 2005 ersuchte die Radio Freiburg AG um die baurechtliche
Bewilligung für einen 13 m hohen Sendemast und einen Geräteschrank auf dem
Riederehubel im Gebiet Chrachen, Gemeinde St. Silvester. Das für die Anlage
vorgesehene Grundstück Nr. 490 liegt in der Landwirtschaftszone und gehört der
Gemeinde. Während der öffentlichen Auflage des Gesuchs erhoben mehrere Anwohner
Einsprache.
Die kantonale Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion erteilte am 31. Oktober
2006 die notwendige Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (SR 700) sowie die
kantonale Sonderbewilligung im Sinne von Art. 59 Abs. 1 des kantonalen
Raumplanungs- und Baugesetzes vom 9. Mai 1983 (RPBG, SGF 710.1). Der
Oberamtmann des Sensebezirks erliess am 10. November 2006 die baupolizeiliche
Bewilligung und wies mit separater Verfügung vom selben Tag die Einsprachen ab.
Gegen diese Entscheide gelangten verschiedene unterlegene Einsprecher mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg. Sie beantragten
insbesondere, die Baubewilligung sei nicht zu erteilen. Im Wesentlichen
behaupteten sie, die Baubewilligungsakten seien unvollständig gewesen,
namentlich hätte das Standortdatenblatt gefehlt, und ein Standort der Antenne
ausserhalb der Bauzone dränge sich nicht auf. Im Rahmen des
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens reichte die Radio Freiburg AG dem
Gericht ein neues Standortdatenblatt, einen Bericht "Berechnung der
nichtionisierenden Strahlung des UKW-Senders 'Chrachen' in St. Silvester" sowie
eine Stellungnahme des Bundesamts für Kommunikation (BAKOM) ein. Die
Beschwerdeführer hielten in Gegenbemerkungen an ihren Anträgen fest.
Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Entscheid vom 31. Mai 2007 ab.
Es kam zum Schluss, dass der umstrittene Standort gegenüber anderen Standorten
innerhalb und ausserhalb der Bauzonen als klar vorteilhafter zu betrachten sei.
Er ermögliche eine optimale Abdeckung des Sendegebiets mit relativ geringem
Aufwand.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 20. August 2007
beantragen die Eheleute X.________ im Wesentlichen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 31. Mai 2007 und die Baubewilligung für den Bau der
Antenne auf dem Riederehubel in St. Silvester seien aufzuheben. Sie rügen eine
Verletzung von Art. 24 RPG und die unrichtige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts. Im Zusammenhang mit der Pflicht der Behörde zur
Feststellung des Sachverhalts machen sie Willkür und eine unzulässige
Verweigerung des rechtlichen Gehörs geltend. Schliesslich kritisieren sie eine
Verletzung ihres Rechts auf öffentliche Verhandlung gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
D.
Das Verwaltungsgericht und die kantonale Raumplanungs-, Umwelt- und
Baudirektion sowie der Oberamtmann des Sensebezirks und die Radio Freiburg AG
beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat St. Silvester hält
grundsätzlich an seiner die Sendeanlage befürwortenden Haltung fest, ohne einen
Antrag zum vorliegenden Verfahren zu stellen.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) äussert in seiner Vernehmlassung die
Ansicht, die Antennenanlage könne am umstrittenen Standort nicht bewilligt
werden, ohne dass als Alternativen die Inanspruchnahme von Masten der Swisscom
in Tentlingen und Plasselb geprüft würden. Das Bundesamt für Kommunikation
(BAKOM) legt in seiner Stellungnahme dar, dass die vom ARE genannten
Alternativen technisch grundsätzlich möglich wären und weist auf die Vor- und
Nachteile der verschiedenen Lösungen hin. Das BAFU bezeichnet die umstrittene
Anlage als mit den Bestimmungen der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) vereinbar.
Die Verfahrensbeteiligten erhielten Gelegenheit, sich zu den Stellungnahmen zu
äussern. Sie halten grundsätzlich an ihren Standpunkten fest. Die Gemeinde St.
Silvester hält dafür, die vom ARE genannten Alternativen seien weiter zu
prüfen. Die Beschwerdeführer halten an ihren Rechtsauffassungen und Anträgen
fest.
E.
Mit Verfügung vom 27. September 2007 legte der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung der vorliegenden Beschwerde insoweit
aufschiebende Wirkung bei, als die Sendeanlage erst nach Abschluss des
bundesgerichtlichen Verfahrens in Betrieb genommen werden darf. Die Antenne
durfte jedoch auf eigenes Risiko der Betreiberin während des Verfahrens
errichtet werden.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid betrifft eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art.
24 RPG für eine Antennenanlage ausserhalb der Bauzone. Er unterliegt der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a BGG). Die
Beschwerdeführer sind als Eigentümer eines 85 m vom geplanten Antennenmast
entfernt liegenden Grundstücks, auf welchem die Strahlenbelastung über 10 % des
Anlagegrenzwerts nach NISV erreicht, zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1
BGG; BGE 133 II 409 E. 1.3 S. 413; 128 II 168 E. 2.3 S. 171, je mit Hinweisen).
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen
weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer beantragen einen Augenschein durch eine Delegation des
Bundesgerichts. Die tatsächlichen Verhältnisse können den Akten entnommen
werden, weshalb sich ein Augenschein erübrigt. Das von den Beschwerdeführern
verlangte Gutachten erweist sich aufgrund der nachfolgenden Ausführungen
ebenfalls nicht als notwendig.
3.
Die Beschwerdeführer rügen, die Vorinstanz habe Art. 6 EMRK verletzt, weil sie
keine öffentliche Verhandlung durchgeführt habe.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist Art. 6 Ziff. 1 EMRK anwendbar,
wenn ein Beschwerdeführer geltend macht, auf seinem Grundstück seien die
Immissions- oder Anlagegrenzwerte der NISV überschritten (BGE 128 I 59 E. 2 S.
60 ff. mit Hinweisen). Eine solche Rüge erheben die Beschwerdeführer nicht. In
ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht hatten sie noch geltend gemacht, es
sei mit Grenzwertüberschreitungen zu rechnen, wenn die Strahlungsleistung (ERP,
vgl. Art. 3 Abs. 9 NISV) wie bei den Lokalradios um Bern auf 1000 W erhöht
werde. Aus dem vom Verwaltungsgericht beigezogenen Standortdatenblatt ergibt
sich jedoch, dass für die umstrittene Anlage lediglich eine Strahlungsleistung
ERP von 60 W bewilligt wurde und der Anlagegrenzwert bei den untersuchten Orten
mit empfindlicher Nutzung (OMEN, vgl. Art. 3 Abs. 3 NISV) eingehalten ist. Die
Beschwerdeführer behaupten denn im bundesgerichtlichen Verfahren auch keine
Überschreitung des Anlagegrenzwerts. Unter diesen Umständen kann der Rüge der
Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht gefolgt werden.
4.
Die Beschwerdeführer kritisieren die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz
und rügen eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) und des Anspruchs auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Sie machen geltend, das
Verwaltungsgericht habe einseitig auf die Eingaben der Beschwerdegegnerin und
der übrigen Verfahrensbeteiligten sowie eine Stellungnahme des BAKOM vom 26.
Januar 2007 abgestellt. Zudem habe es eine Empfehlung des kantonalen Amts für
Umwelt über das Vorgehen zur Prüfung möglicher Standorte nicht umgesetzt und
trotz offensichtlicher Mängel der genannten Stellungnahme des BAKOM weder einen
Augenschein vorgenommen noch ein Gutachten verlangt und auch sonst zu Unrecht
auf weitere Beweisabnahmen verzichtet. Die Beschwerdeführer berufen sich neben
der Bundesverfassung auch auf die Verfassung des Kantons Freiburg, ohne jedoch
aufzuzeigen, inwiefern sie aus dem kantonalen Verfassungsrecht über die
bundesrechtlichen Garantien hinausgehende Ansprüche ableiten (Art. 106 Abs. 2
BGG). Die vorliegenden Rügen sind somit - soweit sie im Übrigen den
gesetzlichen Begründungsanforderungen entsprechen (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246
mit Hinweisen) - im Lichte der Art. 9 und 29 Abs. 2 BV zu beurteilen.
4.1 Die Feststellung und Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse überprüft das
Bundesgericht im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Massgabe der Art. 97 Abs. 1 und 105 Abs. 1 und 2 BGG.
Voraussetzung dazu ist allerdings, dass die Beschwerdeführer rechtsgenügend
begründete Sachverhaltsrügen im Sinne von Art. 42 Abs. 2 BGG erheben. Die
Beschwerdeführer kritisieren den von der Vorinstanz erhobenen Sachverhalt zwar
in verschiedener Hinsicht. Inwiefern die Sachverhaltsfeststellungen auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen oder offensichtlich unrichtig
sein sollen und überdies für den Ausgang des Verfahrens entscheidend waren,
legen die Beschwerdeführer nur ansatzweise dar. Soweit die Sachverhaltsrügen in
der Beschwerde unzureichend substanziiert sind, kann darauf nicht eingetreten
werden.
4.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör.
Der Betroffene hat das Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung
eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Dazu gehört insbesondere das
Recht, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört
zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder
sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn es geeignet ist, den
Entscheid zu beeinflussen. Ein wesentlicher Bestandteil des Anspruchs auf
rechtliches Gehör ist die Begründungspflicht. Die Begründung soll verhindern,
dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt, und dem
Betroffenen ermöglichen, die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten.
Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über
die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Dies bedeutet indessen
nicht, dass sie sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und mit
jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf
die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270 E.
3.1 S. 277 mit Hinweisen). Keine Verweigerung des rechtlichen Gehörs liegt vor,
wenn eine Behörde auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil sie
aufgrund der bereits abgenommenen Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und
ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass ihre
Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 131 I 153
E. 3 S. 157; 130 II 425 E. 2.1 S. 428; 124 I 208 E. 4a S. 211, je mit
Hinweisen).
4.3 Aus den Akten des vorinstanzlichen Verfahrens ergibt sich, dass die Radio
Freiburg AG mit der Beschwerdeantwort vom 26. Januar 2007 zahlreiche Akten und
insbesondere das neue Standortdatenblatt vom 15. Januar 2007 einreichte. Zudem
befindet sich bei den Akten auch die an die Radio Freiburg AG adressierte
Stellungnahme des BAKOM vom 26. Januar 2007. Am 30. Januar 2007 wurden die
Beschwerdeführer über die eingegangenen Vernehmlassungen informiert. In der
Eingabe der Radio Freiburg AG werden als Beilagen namentlich ein
Standortdatenblatt und die Stellungnahme des BAKOM erwähnt. Ein Gesuch der
Beschwerdeführer um Einsicht in die eingereichten Unterlagen ist nicht
aktenkundig. Der Instruktionsrichter des Verwaltungsgerichts hat den
Beschwerdeführern jedoch mit Schreiben vom 19. März 2007 das Standortdatenblatt
vom 15. Januar 2007 zugestellt und ihnen eine Frist zur Einreichung von
Gegenbemerkungen bis zum 16. April 2007 angesetzt. Am 10. April 2007 haben die
Beschwerdeführer ihre Gegenbemerkungen eingereicht, ohne Einsicht in die
Stellungnahme des BAKOM vom 26. Januar 2007 zu verlangen. Diese Stellungnahme
des BAKOM stellte das Verwaltungsgericht den Beschwerdeführern am 22. Mai 2007
zu, worauf diese sich am 1. Juni 2007 dazu äusserten. Ihre Eingabe konnte
jedoch im angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 31. Mai 2007
nicht mehr berücksichtigt werden.
Aus dem dargelegten Verfahrensablauf ergibt sich, dass die Beschwerdeführer
seit der Mitteilung des Verwaltungsgerichts vom 30. Januar 2007 über das
Vorliegen einer Stellungnahme des BAKOM informiert waren. Sie hätten ohne
Weiteres um Einsicht in diese Stellungnahme ersuchen und rechtzeitig
Gegenbemerkungen dazu einreichen können. Dass das Verwaltungsgericht ein Gesuch
um Akteneinsicht unrechtmässig abgewiesen hätte, wird nicht geltend gemacht.
Von einer Verweigerung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann diesbezüglich
somit keine Rede sein. Im Übrigen stützt sich das Verwaltungsgericht im
angefochtenen Entscheid massgeblich auf die Ausführungen des BAKOM. Soweit die
Beschwerdeführer den angefochtenen Entscheid und das Abstellen auf den Bericht
des BAKOM in materieller Hinsicht kritisieren und dabei auch die
Sachverhaltsfeststellungen als offensichtlich unrichtig beanstanden, ist darauf
in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
5.
Die Beschwerdeführer machen geltend, für die umstrittene Antennenanlage dürfe
keine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG erteilt werden, weil diese
nicht auf den gewählten Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen sei. Der
angefochtene Entscheid verletze somit Art. 24 lit. a RPG. Sie werfen der
Vorinstanz vor, sie habe keine besonders wichtigen und objektiven Gründe
aufgeführt, welche den vorgesehenen Standort konkret als viel vorteilhafter als
andere Standorte innerhalb oder ausserhalb von Bauzonen erscheinen lasse. Das
Argument, vom umstrittenen Standort aus könne das Sendegebiet mit relativ
geringem Aufwand optimal abgedeckt werden, sei zunächst rein finanzieller Natur
und gehe in Bezug auf die Qualität der Abdeckung über das hinaus, was Radio
Freiburg verlangen dürfe. Zudem könne das betroffene Gebiet ohne jegliche
Veränderung wie bisher vom Sender Sorens/Gibloux aus versorgt werden.
Hinsichtlich der möglichen Alternativstandorte leide der angefochtene Entscheid
unter einer offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung im Sinne von
Art. 97 Abs. 1 BGG.
5.1 Nach Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet oder geändert werden. Die Baubewilligung ist eine
Polizeierlaubnis, mit der festgestellt wird, dass dem ihr zugrunde liegenden
Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen, insbesondere baupolizeilichen und
raumplanerischen Hindernisse entgegenstehen. Mithin besteht ein Rechtsanspruch
auf Erteilung der Bewilligung, wenn alle öffentlich-rechtlichen Voraussetzungen
erfüllt sind. Primäre Voraussetzung einer Bewilligung ist, dass die Bauten und
Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG).
Nach Art. 24 RPG können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen
erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern,
wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen
erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b).
5.2 Die Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG ist nach ständiger
bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder
betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen
Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist, oder wenn ein Werk aus
bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (vgl. BGE 129 II 63 E.
3.1 S. 68; 124 II 252 E. 4a S. 255; 123 II 256 E. 5a S. 261). Dabei genügt eine
relative Standortgebundenheit: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein
anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und
objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber anderen
Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter erscheinen lassen
(Urteil des Bundesgerichts 1A.186/2002 vom 23. Mai 2003 in: ZBl 105/2004 S. 103
E. 3; BGE 108 Ib 359 E. 4a S. 362; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-,
Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl., 1999, S. 195 Rz. 711; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 24 Rz. 10).
5.3 Antennen für den Mobilfunk (Mobiltelephonie) können nach der Rechtsprechung
ausnahmsweise auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sein, wenn
eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder
mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt
werden kann bzw. es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu einer nicht
vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten
Frequenzen kommen würde. Nicht ausreichend sind dagegen wirtschaftliche
Vorteile des gewählten Standorts (z.B. geringere Landerwerbskosten;
voraussichtlich geringere Zahl von Einsprachen) oder zivilrechtliche Gründe für
die Standortwahl, wie z.B. die Weigerung von Eigentümern, einer
Mobilfunkantenne auf ihren Grundstücken innerhalb der Bauzonen zuzustimmen (BGE
133 II 321 E. 4.3.3 S. 325 f., 409 E. 4.2 S. 417 mit Hinweisen).
5.4 Diese Rechtsprechung kann grundsätzlich trotz gewisser technischer
Unterschiede bei der Netzplanung und der Verwendung der vorhandenen
UKW-Frequenzen auf die Beurteilung der Standortgebundenheit von
UKW-Sendeanlagen für die Verbreitung von Radioprogrammen übertragen werden.
5.4.1 Die Radio Freiburg AG verfügt zunächst über eine neue Konzession vom 7.
Juli 2008, mit welcher ihr Anspruch auf Verbreitung ihres Lokalradioprogramms
in einem bestimmten Versorgungsgebiet bestätigt wurde (Art. 38 des
Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen vom 24. März 2006 [RTVG, SR 784.40]).
Eine solche Konzession wird nach Art. 38 Abs. 1 RTVG an Veranstalter erteilt,
die ein Gebiet mit lokal-regionalen Programmen versorgen, welche die lokalen
oder regionalen Eigenheiten durch umfassende Information insbesondere über
politische, wirtschaftliche und soziale Zusammenhänge berücksichtigen sowie zur
Entfaltung des kulturellen Lebens im Versorgungsgebiet beitragen (lit. a) und
mit komplementären nicht gewinnorientierten Radioprogrammen zur Erfüllung des
verfassungsrechtlichen Leistungsauftrags in Agglomerationen beitragen (lit. b).
Daraus ergibt sich, dass mit der Errichtung der umstrittenen Antennenanlage
auch öffentliche Interessen erfüllt werden sollen. Insoweit ist die Rechtslage
vergleichbar mit der Situation der Mobiltelephonieanbieter, die ihre Leistungen
gestützt auf eine Konzession gemäss Art. 4 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30.
April 1997 (FMG; SR 784.10) erbringen und dabei erhebliche Teile der für die
Übertragung benutzten Fernmeldeanlagen unabhängig betreiben. Grundsätzlich ist
es in beiden Bereichen Aufgabe des BAKOM, über die Einhaltung der Konzessionen
zu wachen (Art. 58 Abs. 1 FMG, Art. 86 Abs. 1 RTVG). Konzessionsrechtliche
Detailfragen wie z.B. die erforderliche Versorgungsqualität sind im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens für eine Antennenanlage ausserhalb der Bauzonen nur
insoweit zu berücksichtigen, als sie sich auf die Standortgebundenheit und die
Interessenabwägung (Art. 24 lit. a und b RPG) auswirken. Bei der insoweit
erforderlichen Auslegung der Konzession stützt sich das Bundesgericht
insbesondere auf die Stellungnahme des zuständigen Bundesamts, das wie erwähnt
unter anderem die Einhaltung der Konzession überwacht und als Fachbehörde des
Bundes über das erforderliche Fachwissen verfügt.
5.4.2 Das BAKOM hat im bundesgerichtlichen Verfahren eine weitere ausführliche
Stellungnahme eingereicht, welche unter anderem auch grundsätzliche
Ausführungen zur Frequenzplanung und den dabei zu beachtenden Gesichtspunkten
der Frequenzökonomie und der rundfunkspezifischen Netztopologie enthält. Daraus
ergibt sich zusammengefasst, dass die physikalischen Gesetzmässigkeiten und das
Interesse an einem schonenden Umgang mit den UKW-Frequenzen (im Bereich
87,5-108,0 MHz) zu einer grossflächigen Versorgung möglichst vieler Hörer und
Hörerinnen mit einer einzigen Frequenz von überhöhten Antennenstandorten aus
führt. Dies im Unterschied zu den kleinzellig strukturierten Netzen der
Mobilfunktechnologie, welche verschiedene nahe bei einander liegende Antennen
voraussetzen und die wiederholte Verwendung derselben Frequenzen (900 MHz und
höher) in kurzen räumlichen Abständen ermöglichen. Aufgrund dieser technischen
Unterschiede ist der UKW-Hörfunk grundsätzlich auf eine direkte Sicht zwischen
Sender und Empfänger angewiesen, während beim Mobilfunk die direkte Sicht
zwischen Sender und Empfänger nicht zwingend ist. Aus diesen unterschiedlichen
Voraussetzungen ergibt sich nach den Ausführungen des BAKOM auch, dass UKW- und
auch TV-Sender regelmässig ausserhalb der Bauzonen errichtet würden, während
die Mobiltelephonie auf Antennenstandorte innerhalb der Bauzonen angewiesen
sei.
5.5 Das Verwaltungsgericht kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass der
umstrittene Antennenstandort gegenüber anderen Standorten innerhalb und
ausserhalb der Bauzonen vorteilhafter sei. Er ermögliche mit einem relativ
geringen Aufwand eine optimale Abdeckung im Sendegebiet. Auch bestehe ein
Bedürfnis für eine neue Anlage: Radio Freiburg AG könne das zugeteilte Gebiet
nicht mit ihrem Programm abdecken, wenn die umstrittene Antenne nicht gebaut
werde.
5.5.1 Die Beschwerdeführer erheben gegen diese vorinstanzliche Würdigung
zahlreiche Einwände. Zunächst behaupten sie, die Versorgung von der bestehenden
Antenne Sorens/Gibloux aus könne weitergeführt werden, weshalb auf die
umstrittene neue Antenne in St. Silvester zu verzichten sei. Sie übersehen mit
ihrer Kritik indessen, dass die Abdeckung des Sendegebiets von Radio Freiburg
ab März 2005 grundlegend neu geplant wurde. Diese Neuplanung wurde nötig, weil
die Empfangsqualität insbesondere auch im Sensebezirk verbessert und
gleichzeitig Überreichweiten möglichst vermieden werden sollten. Soweit die
Beschwerdeführer diese Grundprämisse der Überarbeitung des Sendernetzes in
Frage stellen, kann ihnen unter Hinweis auf die ausführlichen und
nachvollziehbaren Ausführungen des BAKOM als zuständiger Fachbehörde des Bundes
nicht gefolgt werden. Dass im Zuge dieser Neuplanung auf den Sender Sorens/
Gibloux verzichtet wurde, erscheint folgerichtig, da die Versorgungsqualität
für den Sensebezirk mit der neuen Netzplanung verbessert werden sollte und die
Weiterverwendung von Sorens/Gibloux durch Radio Freiburg AG zu einer starken
Belastung des Frequenzspektrums bis weit ins Mittelland führte. Es besteht kein
Anlass, die erwähnten Darlegungen der Fachinstanz des Bundes in Zweifel zu
ziehen.
5.5.2 Soweit die Beschwerdeführer die Versorgung vom Sendestandort Bolligen/
Bantiger aus für möglich halten, ist ihnen mit dem BAKOM namentlich entgegen zu
halten, dass eine korrekte Versorgung von St. Silvester, Rechthalten, Plasselb
und der Kantonsstrasse Giffers - Plasselb von diesem Standort aus schlechthin
ausgeschlossen ist. Weitere Ausführungen zu den in diesem Zusammenhang
vorgetragenen Einwänden erübrigen sich somit.
5.5.3 Weiter beanstanden die Beschwerdeführer eine ungenügende Prüfung der
Mitbenützung bestehender Standorte von Mobilfunkantennen der Swisscom in der
näheren Umgebung. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) schliesst sich dieser
Kritik teilweise an, indem es die Bewilligung der umstrittenen Antennenanlage
ohne vorangehende Beurteilung der Swisscom-Antennen in Tentlingen und Plasselb
als mögliche Alternativstandorte für bundesrechtswidrig hält.
Das BAKOM hat die funktechnische Eignung der beiden genannten Standorte geprüft
und kommt zum Schluss, dass auch von diesen Standorten aus eine korrekte
Versorgung des betroffenen Gebiets möglich sei. Die Vorinstanz hat zu dieser
Alternative keine hinreichenden Sachverhaltsabklärungen vorgenommen und nicht
näher geprüft, welche Interessen der Inanspruchnahme dieser Antennenstandorte
entgegen stehen. Somit erlaubt die vom Verwaltungsgericht vorgenommene
Beurteilung keine Beantwortung der Frage, ob der umstrittene Standort
ausserhalb der Bauzone gegenüber anderen bereits bestehenden Standorten viel
vorteilhafter ist. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht es nicht
an, Antennenstandorte ausserhalb der Bauzonen an noch unüberbauten Orten zu
beanspruchen, wenn mögliche Alternativlösungen unter Benutzung von bereits
bestehenden Standorten zur Verfügung stehen (s. E. 5.3 hiervor; Urteil des
Bundesgerichts 1A.294/2004 vom 10. März 2006 E. 3.3). Auch kann nicht ohne
weitere Begründung davon ausgegangen werden, dass eine Lösung mit einer
einzigen neuen Antenne einer solchen mit zwei Antennen in jedem Fall
vorzuziehen wäre. Die zuständigen Behörden haben aufzuzeigen, welche konkreten
Vor- und Nachteile mit den verschiedenen Lösungsmöglichkeiten verbunden wären
und eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen. Eine solche Evaluation
fehlt in Bezug auf eine Inanspruchnahme der bestehenden Swisscom-Antennen in
Tentlingen und Plasselb als Alternative zum hier umstrittenen Antennenstandort.
5.6 Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, der angefochtene Entscheid
aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird vertiefte
Abklärungen insbesondere betreffend die möglichen Alternativstandorte bei den
Swisscom-Antennen in Tentlingen und Plasselb vorzunehmen haben. Dem Ausgang des
vorliegenden Verfahrens entsprechend sind die übrigen Rügen der
Beschwerdeführer nicht mehr weiter zu prüfen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese hat den anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführern eine angemessene Parteientschädigung auszurichten
(Art. 68 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Freiburg vom 31. Mai 2007 aufgehoben. Die Sache wird zu neuer
Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Radio Freiburg AG auferlegt.
3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde St. Silvester, dem Oberamt des
Sensebezirks, der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg,
dem Kantonsgericht Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof sowie dem Bundesamt für
Raumentwicklung, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Kommunikation
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. November 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag