I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.192/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_192/2007
Urteil vom 25. März 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Eusebio,
Gerichtsschreiber Thönen.
Parteien
X.________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus
Siegrist,
gegen
Aargauisches Versicherungsamt (AVA), Abteilung Brandschutz, Bleichemattstrasse
12/14, Postfach,
5001 Aarau,
Gemeinderat Lupfig, 5242 Lupfig,
Regierungsrat des Kantons Aargau, Rechtsdienst, 5001 Aarau, vertreten durch das
Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau,
Entfelderstrasse 22, 5001 Aarau.
Gegenstand
Brandschutzbewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 30. Mai 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügungen vom 6. September 1990, 25. Oktober 1990 und 14. Juni 1991
erteilte das Aargauische Versicherungsamt der A.________ AG die kantonalen
Brandschutzbewilligungen für die beiden Büro- und Gewerbegebäude (Hochhäuser)
Futura I und Futura II in Lupfig. Die Bewilligungen enthielten zahlreiche
Nebenbestimmungen. In Bezug auf die Treppenhäuser wurde u.a. verlangt: "Der
Zugang zu innenliegenden Treppenhäusern darf nur über statisch entlüftete
Schleusenräume (analog Sicherheitstreppenhaus) erfolgen."
Das Aargauische Versicherungsamt stellte anlässlich der brandschutztechnischen
Kontrolle vom 22. Oktober 1999 fest, dass statisch entlüftete Schleusenräume in
den Treppenhäusern der beiden Gebäude fehlten.
Am 16. Dezember 2002 bewilligte das Aargauische Versicherungsamt ein
nachträgliches Gesuch der X.________ AG (neue Eigentümerin) für den Einbau von
Rauchverdrängungsanlagen in den Treppenhäusern der beiden Gebäude.
B.
Die X.________ AG beantragte mit Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons
Aargau, auf weitere brandschutzrelevante Auflagen - insbesondere auf den Einbau
von Schleusenräumen - sei zu verzichten. Der Regierungsrat wies mit Entscheid
vom 14. Dezember 2005 die Beschwerde ab.
C.
Mit Urteil vom 30. Mai 2007 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau die
Beschwerde der X.________ AG ab.
D.
Die X.________ AG führt mit Eingabe vom 5. Juli 2007 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, das Urteil des
Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und es sei festzuhalten, dass die beiden
Rauchverdrängungsanlagen in den Büro- und Gewerbegebäuden als alternative
Brandschutzmassnahmen gemäss dem kantonalen Recht (§ 6 Abs. 2
Brandschutzgesetz) genügten und zusätzliche statisch entlüftete Schleusen nicht
notwendig seien. Eventualiter sei die Streitsache an das Verwaltungsgericht,
subeventualiter an das Aargauische Versicherungsamt, zurückzuweisen.
E.
Das Aargauische Versicherungsamt, der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht
beantragen in der Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat
Lupfig hat sich nicht vernehmen lassen.
Mit Präsidialverfügung vom 19. September 2007 wurde der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung erteilt. Die Beschwerdeführerin wurde ihrer Erklärung
entsprechend gehalten, die beiden Gebäude Futura I und II vor der Klärung der
Brandschutzfrage nicht zu benutzen.
Erwägungen:
1.
1.1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1
BGG). Es untersucht deshalb grundsätzlich von Amtes wegen, ob und inwiefern auf
eine Beschwerde eingetreten werden kann (BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251).
1.2 Die Beschwerde richtet sich gegen einen letztinstanzlichen kantonalen
Entscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) über eine Brandschutzbewilligung, gegen
den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 BGG
grundsätzlich offen steht. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG liegt nicht
vor. Auf die rechtzeitig eingereichte Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, eine Rauchverdrängungsanlage sei eine
gleichwertige Alternative zu statisch entlüfteten Schleusen. Das
Verwaltungsgericht habe Verfassungsrecht verletzt, indem es die Verpflichtung
zum Bau statisch entlüfteter Schleusen bestätigte. Die Beschwerdeführerin rügt
zudem eine Verletzung des Anspruchs auf unabhängige Begutachtung durch den
Regierungsrat, weil die beiden von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen
Gutachter abgelehnt worden seien. Überdies sei der Leiter der Zürcher
Feuerpolizei mit dem Gutachten beauftragt worden, als der Regierungsrat zur
Frage der Notwendigkeit der Sicherheitsschleusen und allfälligen Alternativen
ein Fachgutachten einholte. Die Aargauischen und Zürcher Behörden hätten beide
den Ruf, strenger zu sein als die Behörden der Nachbarkantone. Daher könne der
Gutachter als Leiter der Zürcher Feuerpolizei die strenge Zürcher Praxis nicht
in Frage stellen und sei nicht frei in der Begutachtung. Zudem habe sich der
Gutachter anlässlich der Experteninstruktion vom 2. März 2005 abfällig über die
Beschwerdeführerin bzw. ihren Rechtsanwalt geäussert. Im Weiteren sei das
Akteneinsichtsrecht verletzt worden, indem der Beschwerdeführerin die Einsicht
in einen Beschwerdeentscheid vom 23. März 2005 verweigert worden sei. Die
kantonalen Vorinstanzen hätten ausserdem den Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt, indem sie sich dem Argument verschlossen hätten, wonach eine
Rauchverdrängungsanlage in bestimmten Fällen eine bessere Wirkung habe als
statisch entlüftete Schleusen. Schliesslich sei der Anspruch auf eine
öffentliche Gerichtsverhandlung verletzt, da das Verwaltungsgericht einen
entsprechenden Antrag abgelehnt habe.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Anspruchs auf öffentliche
Gerichtsverhandlung gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK, indem das Verwaltungsgericht
einen entsprechenden Antrag abgewiesen habe.
3.1 Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts handelt es sich um eine Streitigkeit
über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, da die
Beschwerdeführerin verpflichtet werde, in ihren Gebäuden Schleusen einzubauen.
Nach der Rechtsprechung könne - so das Verwaltungsgericht - von einer
mündlichen Verhandlung jedoch abgesehen werden, wenn eine Streitsache keine
Tat- oder Rechtsfragen aufwerfe, die nicht adäquat aufgrund der Akten und der
schriftlichen Parteivorbringen gelöst werden können. Ein Absehen von einer
mündlichen Verhandlung sei insbesondere dann zulässig, wenn der Sachverhalt
unbestritten und keine besonders komplexen Rechtsfragen zu beantworten seien
oder wenn es um eine hochtechnische Materie gehe, für deren Behandlung sich ein
schriftliches Verfahren besser eigne. Im vorliegenden Fall vermöge eine
öffentliche Verhandlung nichts zur Klärung des Falles beizutragen. Der
Sachverhalt sei von hoher Technizität und stehe aufgrund der Akten hinlänglich
fest. Zu beurteilen seien ausschliesslich Rechtsfragen.
3.2 Das Verwaltungsgericht hat die Rechtsprechung zutreffend wiedergegeben,
wonach unter bestimmten Umständen ausnahmsweise auf die Durchführung einer
mündlichen Gerichtsverhandlung verzichtet werden kann (Urteil des Eidg.
Versicherungsgerichts I 573/03 vom 8. April 2004 E. 3.5, publiziert in EuGRZ
2004 S. 724, SJZ 100/2004 S. 421; Urteil des Bundesgerichts 4A.9/2006 vom 18.
Juli 2006 E. 1; Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 19.
Februar 1998 in Sachen Jacobsson gegen Schweden, Recueil CourEDH 1998-I S. 154,
Ziff. 46-49).
Die Beschwerdeführerin beharrt auf ihrem Anspruch auf mündliche Verhandlung,
ohne sich mit der im angefochtenen Urteil dargelegten Rechtsprechung
auseinanderzusetzen. Sie nennt keine Umstände, weshalb entgegen der genannten
Rechtsprechung eine mündliche Verhandlung notwendig wäre. Auch aus dem
Sachverhalt ergeben sich dafür keine Indizien. Zum einen geht es um die Frage
der Befangenheit des Experten, zum anderen um die Würdigung des Fachgutachtens
über eine Brandschutzmassnahme. Beides kann aufgrund der Akten entschieden
werden. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, ein schriftliches Verfahren sei
besser geeignet, ist im Sinne einer begründeten Ausnahme zulässig. Es durfte
somit ausnahmsweise auf die Durchführung einer mündlichen Gerichtsverhandlung
verzichtet werden. Die Rüge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geht fehl.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Garantie des unabhängigen
Gutachters gemäss Art. 29 BV. Sie begründet dies mit der Art und Weise der
Ernennung des Gutachters, mit seiner beruflichen Tätigkeit als Leiter der
Zürcher Feuerpolizei und mit einer behaupteten Äusserung anlässlich der
Experteninstruktion.
4.1 Der Gutachter wurde im Verfahren vor dem Regierungsrat eingesetzt. Er ist
amtlicher Sachverständiger. Dessen Unabhängigkeit beurteilt sich sinngemäss
nach der Garantie des unabhängigen Richters (vgl. BGE 125 II 541 E. 4a S. 544;
126 III 249 E. 3c S. 253 betreffend den gerichtlich und schiedsgerichtlich
bestellten Sachverständigen). Die Rechtsprechung zur Unabhängigkeit des
Richters darf allerdings nicht unbesehen auf den Sachverständigen übertragen
werden und Ablehnungsbegehren gegen Sachverständige sind nicht leichthin
gutzuheissen (Urteil 1B_22/2007 vom 29. Mai 2007 E. 3.3).
Nach der Rechtsprechung zur Unabhängigkeit des Richters ist die
Verfassungsgarantie verletzt, wenn bei objektiver Betrachtung Gegebenheiten
vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der
Voreingenommenheit zu begründen vermögen (BGE 131 I 113 E. 3.4 S. 116). Dies
ist nicht schon dann anzunehmen, wenn sich der Richter in einer bestimmten
Sachfrage eine Meinung gebildet hat oder zu Rechtsfragen ausserhalb des
Gerichts eine Meinung geäussert hat. Vielmehr bedarf es konkreter Anzeichen,
die auf eine abschliessende Meinungsbildung hindeuten, so dass die
Meinungsbildung im konkreten Fall nicht mehr offen erscheint (BGE 133 I 89 E.
3.3 S. 92 f.).
4.2 Gemäss dem kantonalen Recht ist die Auswahl des Sachverständigen Sache der
urteilenden Behörde. Dies heisst nach Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass die
Parteien keinen Anspruch darauf haben, dass ihre Gutachtervorschläge angenommen
werden (Vernehmlassung vom 7. August 2007). Im vorliegenden Fall holte die
Behörde (das Baudepartement als Instruktionsbehörde im Verfahren vor dem
Regierungsrat) zunächst bei den Parteien Vorschläge für mögliche Gutachter ein.
Diese wurden aber jeweils von der Gegenseite abgelehnt. Bei dieser Sachlage ist
es verständlich, dass die Behörde den Vorschlägen der Beschwerdeführerin nicht
folgte. Nachdem bezüglich der Parteivorschläge keine Einigung vorlag,
bezeichnete die Behörde den Leiter der Zürcher Feuerpolizei als Gutachter. Sie
war zu dieser Gutachterwahl befugt und durfte bei den gegebenen Umständen so
vorgehen. Dass die beiden von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Personen
nicht als Gutachter ernannt wurden, nachdem die Gegenpartei sie abgelehnt
hatte, begründet keine Befangenheit des bezeichneten Gutachters.
4.3 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der Gutachter könne als Leiter
der Zürcher Feuerpolizei nicht gegen seine Berufsgenossen vom Aargauischen
Versicherungsamt Stellung beziehen. Um ihre Bedenken zu veranschaulichen, hat
sie bereits im kantonalen Verfahren die Redewendung "eine Krähe hackt der
anderen kein Auge aus" verwendet. Zudem gelte die Zürcher Feuerpolizei gemäss
einem Zeitungsartikel als besonders streng.
Die Berufstätigkeit des Beschwerdeführers als Leiter der Zürcher Feuerpolizei
bietet Gewähr für besondere Fachkenntnis. Insofern steht sie der Expertenwahl
nicht entgegen. Mit der Beschwerdeführerin ist anzunehmen, dass der Gutachter
wegen seiner beruflichen Aufgabe eine besondere Sensibilität für Fragen des
Brandschutzes hat. Dies allein hindert ihn jedoch nicht an einem unabhängigen
fachlichen Urteil. Eine Befangenheit wäre nur dann anzunehmen, wenn konkrete
Hinweise dafür bestehen, die auf fehlende Neutralität im Einzelfall schliessen
lassen. Solche Hinweise bestehen im vorliegenden Fall nicht. Der Umstand, dass
der Gutachter die Behörde des Nachbarkantons Zürich leitet, während die
Aargauer Behörde Gegenpartei (vor Bundesgericht Beschwerdegegnerin) ist, reicht
für die Annahme fehlender Unabhängigkeit im Einzelfall nicht aus.
Die Beschwerdeführerin beruft sich auf einen Zeitungsartikel mit dem Titel
"Unmut über die Zürcher Feuerpolizei". Demnach hätten sich Private und Behörden
in mehreren Fällen über eine sehr strenge Praxis der Zürcher Feuerpolizei
beklagt. Gemäss einem anderen Zeitungsartikel steht die Aargauische
Gebäudeversicherung im Ruf, strenger als jene der Nachbarkantone zu sein. Auch
wenn die Zürcher Feuerpolizei im Ruf steht, besonders streng zu sein, so gilt
ihr Leiter - als Fachmann und ausserhalb der behördlichen Tätigkeit - nicht zum
vornherein als befangen. Die zitierten Presseartikel nehmen keinen Bezug auf
die konkret zu entscheidende Fachfrage betreffend Brandschutzmassnahmen in
Hochhäusern. Die darin behauptete, angeblich strenge Behördenpraxis ist
allgemeiner Natur und steht einer unabhängigen Begutachtung des Einzelfalls
nicht entgegen.
4.4 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, der Gutachter habe
anlässlich der Experteninstruktion vom 2. März 2005 in abfälliger Weise die
Redewendung "eine Krähe hackt der anderen kein Auge aus" zitiert, mit welcher
die Beschwerdeführerin ihre Einwendung gegen den Gutachter begründet hatte
(Schreiben vom 18. August 2004).
Ob diese Bemerkung wirklich gefallen ist, ist sachverhaltsmässig unklar. Das
Augenscheinprotokoll vom 2. März 2005 enthält keinen derartigen Eintrag. Das
Verwaltungsgericht hat die Frage offen gelassen, weil eine solche Äusserung
jedenfalls keine Befangenheit begründe. Das Aargauische Versicherungsamt
bestreitet die Behauptung mit Unkenntnis (Vernehmlassung vom 27. August 2007,
Ziff. 2.2.5).
Sollte es sich zugetragen haben, und hat also der Gutachter auf die Redewendung
mit der Krähe angespielt, wie behauptet wird, kann darin allenfalls eine
scherzhafte oder ungeschickte Äusserung erblickt werden. Solche Äusserungen
vermögen nach der Rechtsprechung zur richterlichen Unabhängigkeit in der Regel
keine Befangenheit zu begründen, selbst wenn sie deplatziert sind und vom
Betroffenen als negativ empfunden werden mögen (BGE 127 I 196 E. 2d S. 200; 116
Ia 14 E. 6 S. 21). Die vorliegende Äusserung des Sachverständigen ist eher als
Bagatelle einzustufen. Hinweise auf schwere Verfehlungen des Gutachters, die
nach der Rechtsprechung zu einem Ausstand führen können, sind nicht
ersichtlich. Die vorgebrachten Gründe reichen nicht aus, um den Eindruck
entstehen zu lassen, der Gutachter könne die sich stellenden Fragen nicht mehr
umfassend und offen beurteilen. Die Rüge der Verletzung der Garantie des
unabhängigen Gutachters ist unbegründet.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine willkürliche Anwendung des
kantonalen Rechts, indem die Rauchverdrängungsanlage nicht als Alternative zur
Schleuse zugelassen werde.
5.1 Gemäss dem kantonalen Recht können an die Stelle vorgeschriebener
Massnahmen zum Brandschutz Alternativen treten, soweit sie für das Einzelobjekt
gleichwertig sind (§ 6 Abs. 2 Brandschutzgesetz vom 21. Februar 1989). Nach
Ansicht der kantonalen Behörden ist der Einbau von Schleusenräumen zwischen
Treppenhaus und Büroräumen unbedingt erforderlich. Gemäss dem Gutachten vom 29.
April 2005 müssen die Schleusen auch dann gebaut werden, wenn eine
Rauchverdrängungsanlage besteht. Die fehlenden Schleusen bedeuteten eine
Gefährdung der Nutzer des Hochhauses und der Rettungskräfte. Das Treppenhaus
sei im Brandfall der einzige Fluchtweg, weshalb auf die Erstellung eines
Sicherheitstreppenhauses (d.h. auf den Einbau von Schleusenräumen) nicht
verzichtet werden könne. Die kantonalen Behörden haben das Gutachten
willkürfrei - d.h. nicht offensichtlich unhaltbar oder widersprüchlich (BGE 132
I 13 E. 5.1 S. 17 f.; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen) - gewürdigt
und sich der Fachmeinung des Gutachters angeschlossen. Der Schluss, die
Schleusenräume seien zum Brandschutz unabdingbar, ist verfassungsrechtlich
haltbar; die Willkürrüge ist unbegründet. Das Begehren um Feststellung der
Tauglichkeit der Rauchverdrängungsanlage als Alternativmassnahme ist
abzuweisen.
5.2 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), indem sich das Verwaltungsgericht ungenügend mit
möglichen Alternativen auseinandergesetzt habe. Die Rüge geht fehl: Das
Verwaltungsgericht hatte eine Fachfrage zu beurteilen, zu der ein Gutachten
vorlag. Das Gutachten äussert sich einlässlich zu den angeordneten
Brandschutzmassnahmen und allfälligen Alternativen. Das Verwaltungsgericht
bringt zum Ausdruck, dass diese fachliche Beurteilung für den Entscheid
wesentlich ist. Das angefochtene Urteil ist damit hinreichend begründet.
6.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts, indem sie
nicht in einen Beschwerdeentscheid vom 23. März 2005 habe Einsicht nehmen
können.
6.1 Der Anspruch auf Akteneinsicht in hängigen Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 2
BV bezieht sich auf Aufzeichnungen, die geeignet sind, der Behörde als
Grundlage des Entscheids zu dienen (vgl. J.P. Müller, Grundrechte in der
Schweiz, Bern 1999, S. 528). Dokumente, die nicht bei den Verfahrensakten
liegen und auch nicht in die Akten hätten aufgenommen werden müssen, werden von
diesem Einsichtsrecht nicht erfasst.
6.2 Die Beschwerdeführerin hat das Akteneinsichtsgesuch im Schriftenwechsel vor
Verwaltungsgericht gestellt. Der Beschwerdeentscheid, den die
Beschwerdeführerin einsehen will, stammt aus einem anderen Verfahren; eine
persönliche Betroffenheit in Bezug auf dieses Aktenstück macht die
Beschwerdeführerin nicht geltend. Das Dokument ist nach Angabe des
Verwaltungsgerichts (Vernehmlassung vom 7. August 2007) nicht Grundlage des
angefochtenen Entscheids und wurde vom Verwaltungsgericht nicht beigezogen.
Dies war auch nicht notwendig, weil sich das Einsichtsgesuch auf einen
abgelehnten Gutachtervorschlag bezieht, der vom Verwaltungsgericht nicht zu
beurteilen war. Das Verwaltungsgericht durfte sich auf die Prüfung des
eingesetzten Gutachters beschränken, ohne sich mit den anderen, früher
diskutierten Vorschlägen befassen zu müssen. Demnach betrifft das
Akteneinsichtsgesuch eine Frage, die das Verwaltungsgericht nicht zu beurteilen
hatte. Bei dieser Sachlage ist der Schluss, wonach sich die Akteneinsicht
erübrige, verfassungsrechtlich haltbar. Die Rüge der Verletzung des
Akteneinsichtsrechts ist unbegründet.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang
wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine
Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Aargauischen Versicherungsamt,
Abteilung Brandschutz, dem Gemeinderat Lupfig, dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. März 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Thönen