I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.188/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_188/2007
Urteil vom 1. April 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Parteien
R.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Martin Pestalozzi,
gegen
Einfache Gesellschaft A.________/B.________/C.________, nämlich:
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
Beschwerdegegner, alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Ruzek,
Politische Gemeinde Rüti, 8630 Rüti, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter
Müller.
Gegenstand
Gestaltungsplan,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 10. Mai 2007
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die Gemeindeversammlung Rüti stimmte am 6. Juni 2005 dem privaten
Gestaltungsplan "Stadtzentrum Rüti" entsprechend dem Antrag des Gemeinderates
zu.
Der Gestaltungsplan umfasst ein 11'600 m² grosses Areal zwischen der westlich
davon fliessenden Jona und den östlich davon verlaufenden Ferrachstrasse und
Werkstrasse. Der Perimeter umfasst die Baubereiche A-G: In den Baubereichen A-D
sind vier lang gezogene und gegeneinander versetzte Wohnbauten mit je vier
Voll- und Attikageschossen, im Baubereich E ein siebengeschossiges Gebäude von
22,1 m mit Flachdach vorgesehen. Der Gestaltungsplan bezweckt im südlichen Teil
mit den Baubereichen A-D die Errichtung einer Neuüberbauung zur Bildung eines
attraktiven städtischen Zentrums und zur Aufwertung des Ortskerns. Im Übrigen
sieht er die Erhaltung der ehemaligen und schützenswerten Cardenfabrik (Vers.
Nr. 810) im nördlichen Teil vor. Das Beizugsgebiet liegt zum Teil in der
Zentrumszone, teils in der Kernzone II gemäss Bauordnung der Gemeinde Rüti.
Eine gegen den Beschuss der Gemeindeversammlung gerichtete
Stimmrechtsbeschwerde blieb erfolglos (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.820/
2005 vom 4. Mai 2006, in: ZBl 107/2006 S. 536).
B.
R.________ als Eigentümer einer benachbarten Eigentumswohnung gelangte an die
Baurekurskommission III des Kantons Zürich. Diese wies die Beschwerde nach
Durchführung eines Augenscheins am 26. Juli 2006 ab.
Am 6. November 2006 erteilte die Baudirektion des Kantons Zürich dem
Gestaltungsplan die erforderliche Genehmigung.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies die Beschwerde von R.________ am
10. Mai 2007 ab. Es führte im Wesentlichen aus, dass für die Planung und somit
auch die Gestaltungsplanung eine Pflicht zur Berücksichtigung des
ISOS-Inventars und das für den Ortskern von Rüti formulierte Schutzziel
bestehe. Der Kanton Zürich mit der Qualifikation eines Ortsteils von regionaler
Bedeutung und die Gemeinde Rüti mit der Festsetzung einer Kernzone II und der
Unterschutzstellung von Einzelobjekten hätten den Aspekten des Ortsbildschutzes
Rechnung getragen. Die Natur- und Heimatschutzkommission habe sich in ihrer
Stellungnahme mit dem schutzwürdigen Ortsbild hinreichend auseinandergesetzt.
Zu prüfen sei einzig, ob das kubische Konzept des Gestaltungsplans und der
umstrittene Baubereich E eine gute Gestaltung gewährleisten könne. In dieser
Hinsicht überzeuge die Auffassung, wonach dem Gestaltungsplan im Spannungsfeld
zwischen einem Einfamilienhausquartier und den Mehrfamilienhäusern eine
Scharnierfunktion zukomme und der Baukörper E überdies einen Gegenakzent zum
dominierenden Postgebäude setze.
C.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts hat R.________ beim Bundesgericht
am 2. Juli 2007 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben.
Er beantragt die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsentscheides und des
Gemeindeversammlungsbeschlusses. Eventualiter ersucht er um Durchführung eines
Augenscheines. Er macht im Wesentlichen geltend, dass den Schutzvorgaben gemäss
ISOS in formeller Hinsicht bei der Ausgestaltung des Gestaltungsplanes nicht
Rechnung getragen worden sei. Auch in materieller Hinsicht stehe der
Gestaltungsplan im Widerspruch mit den genannten Vorgaben. Damit sei die
erforderliche Interessenabwägung nicht hinreichend vorgenommen worden und
verletze der Verwaltungsgerichtsentscheid Bundesrecht. In Anbetracht eines
früheren Bauprojekts, das der Beschwerdeführer in Beachtung der strengen
Schutzbestimmungen nur in sehr reduzierten Ausmassen hatte verwirklichen
können, werde er durch den Gestaltungsplan und den angefochtenen Entscheid, mit
denen im Bereich E ein hoher Turm vorgesehen werde, in seinem Anspruch auf
gleiche und willkürfreie Behandlung (Art. 8 und 9 BV) verletzt.
Die Einfache Gesellschaft "A.________, B.________, C.________" - als Initiantin
des privaten Gestaltungsplanes - und die Politische Gemeinde Rüti beantragen
die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Das
Verwaltungsgericht verzichtet unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf
eine Vernehmlassung. Von einer Stellungnahme hat auch das Bundesamt für Kultur
(BAK) abgesehen.
Der Beschwerdeführer hält in seiner Replik an Antrag und Begründung fest.
D.
Eine Delegation des Bundesgerichts hat am 12. Dezember 2008 im Beisein der
Parteien und von Vertretern der Gemeinde Rüti an Ort und Stelle einen
Augenschein durchgeführt. Die Parteien erhielten Gelegenheit, zum Protokoll
Stellung zu nehmen, und machten davon Gebrauch.
Erwägungen:
1.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts kann mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 lit. a BGG angefochten
werden. Es kann mit ihr nach Art. 95 lit. a BGG namentlich die Verletzung von
Bundesrecht (Bundesverfassungs- und Bundesgesetzesrecht) gerügt werden. Die
Legitimation des Beschwerdeführers, der am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen hat und Eigentümer einer an das Gestaltungsplangebiet angrenzenden
Eigentumswohnung ist, ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG gegeben. Auf die Beschwerde
kann grundsätzlich eingetreten werden. Wie es sich mit dem von den
Beschwerdegegnern und der Gemeinde Rüti vorgebrachten Einwand mangelhafter
Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges verhält, ist im entsprechenden
Sachzusammenhang zu prüfen.
2.
Der Beschwerdeführer macht sowohl in formeller wie in materieller Hinsicht
geltend, es sei den Vorgaben der Aufnahme von Rüti ins Inventar schützenswerter
Ortsbilder der Schweiz (ISOS) nicht Rechnung getragen worden. Es rechtfertigt
sich, vorgängig auf die Bedeutung des Bundesinventars und der entsprechenden
Vorgaben und deren Umsetzung im kantonalen Recht einzugehen.
2.1 Im Rahmen der Zuständigkeitsordnung gemäss Art. 78 BV bezweckt das
Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451), das heimatliche
Landschafts- und Ortsbild, die geschichtlichen Stätten sowie die Natur- und
Kulturdenkmäler des Landes zu schonen, zu schützen sowie ihre Erhaltung und
Pflege zu fördern (Art. 1 NHG). Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie
die Kantone sorgen bei der Erfüllung von Bundesaufgaben dafür, dass das
heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und
Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen
überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (Art. 2 und Art. 3 Abs. 1 NHG).
Hierfür erstellt der Bundesrat nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten
von nationaler Bedeutung (Art. 5 Abs. 1 NHG). Dazu zählt namentlich das
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung (ISOS)
gemäss der entsprechenden Verordnung (VISOS, SR 451.12). In deren Anhang werden
die einzelnen Objekte festgehalten. Die Umschreibung der Objekte und ihrer
Schutzwürdigkeit gemäss Art. 5 Abs. 1 NHG erfolgt in separaten Inventarblättern
(vgl. hierzu Urteil 1A.6/2007 vom 6. September 2007 E. 3; vgl. Arnold Marti,
Das Schutzkonzept des Natur- und Heimatschutzes, in: SJZ 104/2008 S. 83).
Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des
Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung,
jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen
Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein
Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei
Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr
bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler
Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Der von den Inventaren ausgehende
Schutz ist damit im Grundsatz an eine Interessenabwägung geknüpft; diese fällt
umso strenger aus, als Eingriffe in Schutzobjekte von nationaler Bedeutung
einer qualifizierten Rechtfertigung im Sinne von gleich- oder höherwertigen
Interessen von nationaler Bedeutung bedürfen (vgl. Marti, Schutzkonzept,
a.a.O., S. 85).
Diese Schutzbestimmung gilt indes, wie Art. 6 Abs. 2 NHG festhält, lediglich
bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 NHG) in unmittelbarer Weise.
Bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben - wozu im Grundsatz
die Nutzungsplanung zählt - wird der Schutz von Ortsbildern durch kantonales
(und kommunales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich verfassungsrechtlich aus
Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig
sind (vgl. Urteil 1A.142/2004 vom 10. Dezember 2004 E. 4.2, in: ZBl 106/2005 S.
602; Arnold Marti, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, N. 4
f. zu Art. 78 BV).
Auch bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben sind indessen
Bundesinventare wie das ISOS von Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie
Sachplänen und Konzepten im Sinne von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der
allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die
Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und
berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und
Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der
Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen
des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff.
RPG), insbesondere in die Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und
in die Anordnung von andern Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die derart
ausgestaltete Nutzungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit
besteht, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, für die Kantone
(und Gemeinden) eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren (vgl.
zum Ganzen Arnold Marti, Bundesinventare - eigenständige Schutz- und
Planungsinstrumente des Natur- und Heimatschutzes, URP 2005 S. 634 ff.; Rausch/
Marti/Griffel, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 527 ff. und 565). Die Pflicht zur
Beachtung findet zum einen ihren Niederschlag in der Anwendung der die
Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung. Zum andern darin, dass im
Einzelfall erforderliche Interessenabwägungen im Lichte der
Heimatschutzanliegen vorgenommen werden. Das ist insbesondere der Fall, wenn
von der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll.
2.2 Das kantonale Planungs- und Baugesetz (PBG, kantonale Gesetzessammlung
700.1) gibt für die Richtplanung Planungsgrundsätze vor (§ 18 Abs. 1 PBG).
Anzustreben ist u.a., dass schutzwürdige Landschaften sowie andere Objekte des
Natur- und Heimatschutzes vor Zerstörung oder Beeinträchtigung bewahrt werden
(§ 18 Abs. 2 lit. l PBG). Der Siedlungsplan bezeichnet u.a. die schutzwürdigen
Ortsbilder von kantonaler Bedeutung (§ 22 Abs. 2 PBG). Die Schutzobjekte des
Natur- und Heimatschutzes werden im Einzelnen umschrieben (§ 203 PBG); es
gehören dazu namentlich Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plätze,
Gebäudegruppen, Gebäude und Teile, die als wichtige Zeugen erhaltenswürdig sind
oder Siedlungen wesentlich prägen (§ 203 lit. c PBG). Der Schutz erfolgt u.a.
durch Massnahmen des Planungsrechts (§ 205 lit. a PBG). Dazu zählt insbesondere
die Nutzungsordnung in den Bauzonen (§ 47 ff. PBG). Speziell erwähnt das
kantonale Recht die Kernzonen; solche umfassen schutzwürdige Ortsbilder wie
Stadt- und Dorfkerne, die in ihrer Eigenart erhalten werden sollen (§ 50 Abs. 1
PBG). Auf diese Weise werden Schutzvorgaben des Natur- und Heimatschutzes auf
kommunaler Ebene konkretisiert und umgesetzt.
2.3 Vor diesem Hintergrund ist konkret nachzuzeichnen, welche Vorgaben des
Natur- und Heimatschutzes für Rüti sowie für das Gebiet und die Umgebung des
umstrittenen Gestaltungsplans von Bedeutung sind.
2.3.1 Im Anhang zur VISOS figuriert Rüti mit Untertann als verstädtertes Dorf.
Dazu sind Ende der 70er Jahre verschiedene Inventarblätter erstellt worden. Für
den Bereich des angefochtenen Gestaltungsplans sind insbesondere das
Inventarblatt U/I, das Inventarblatt 3 und das Inventarblatt 5 von Bedeutung.
Das Gestaltungsplangebiet (inkl. die Cardenfabrik) wird vom Inventarblatt U/I
erfasst. Dieses Blatt erstreckt sich auf einen Bereich beidseits der Jona. Es
enthält folgende Umschreibung: "Gegen den Fluss Jona leicht abfallendes
Wiesengelände; intakte Flussuferlandschaft; im Osten ältere Fabrik mit
dazugehörigen Nebenbauten sowie einige Geschäfts- und Wohnbauten;
ausserordentlicher Sichtbezug mit Kirche; teilweise noch an alten Ortskern
anstossend." Als Störfaktoren werden die (westlich der Jona gelegenen)
Neubauten von COOP und Migros erwähnt. Als spezieller Erhaltungshinweis wird
genannt: "Keine weitere Bautätigkeit mehr."
Nördlich des Gestaltungsplangebietes schliesst sich das Gebiet des
Inventarblattes 3 an. Es enthält folgende Umschreibung: "Am Hangfuss, unweit
des Flusses Jona, bei zu einem Platz ausgeweiteten Hauptkreuzung, Gruppierung
von alleinstehenden Häusern oder kleineren Häuserzeilen. Bis auf Flarzbau an
Hauptkreuzung 2-3-geschossige Massivbauten mit Sattel- oder Krüppelwalmdächer.
Vorwiegend an Kreuzungen mächtige Bauvolumen (z.B. Hotel Löwen). Eine
Geschlossenheit des inneren Ortsbildes ist noch erlebbar an der Kreuzung und an
der Strasse nach Ferrach. Geteerte Vorplätze, Trottoirs, sowie vereinzelt
Stützmauern als Zwischenbereiche (Parkanlage bei Villa Weber)." Die Bedeutung
für das Ortsbild wird folgendermassen umschrieben: "Zentrumsfunktion, alter
Siedlungskern im Osten an Klosterbezirk und an Gewerbezone anschliessend." Zu
Konflikten und Störfaktoren heisst es: "Unerträgliche Verkehrssituation,
teilweise 'sanierte Kreuzungen', Veränderung der Erdgeschosse, neuere Anbauten
z.B. für Cafés". Als spezielle Erhaltungshinweise werden genannt: "Die
Eckbauten bei den Kreuzungen sowie die wenigen noch ursprünglichen Altbauten
sind zu schützen. Bei Um- oder Anbauten, sorgfältige Überprüfung."
Im nördlichen Teil des Plangebietes schliesst sich östlich das Gebiet des
Inventarblattes 5 betreffend Bebauung entlang der Ferrachstrasse an. Es wird
folgendermassen umschrieben: "Beidseits der Strasse nach Ferrach lockere
Aufreihung von Wohnbauten und Gasthöfen des 19. Jht. vereinzelt des 18. Jht.
Einheitliche Merkmale: Mehrheitlich 2-3-geschossige, hell verputzte, oft
würfelförmige Giebelbauten, vorwiegend traufständig zur Strasse mit Dacherker.
Zwischenbereiche in Form von kleineren Gärten, auch neuere Vor- und
Parkplätze." Dem Gebiet kommt als Erweiterungsgebiet des späten 19. Jht. und
mit Bauten des 18. Jht. Bedeutung zu. Als Störfaktoren werden genannt:
"Eingestreute Neubauten, die grössere Ausnützung haben als bestehende
Bebauungsstruktur." Und unter den speziellen Erhaltungshinweisen wird erwähnt:
"Nur noch wenige Neubauten, die besser als bisher der Altbebauung angepasst
werden sollten."
2.3.2 Mit Regierungsratsbeschluss Nr. 125 vom 4. Januar 1980 ist der Ortsteil
Rüti als von regionaler Bedeutung bezeichnet worden; der Perimeter erstreckt
sich auf einen Bereich, der nördlich an das Gestaltungsgebiet anschliesst und
namentlich den Löwen- und den Harti-Platz sowie westlich der Jona die
reformierte Kirche umfasst. Dies ist übernommen worden in der Bestandesaufnahme
Rüti-Tann des Amtes für Raumplanung und Vermessung (ARV) der Baudirektion des
Kantons Zürich von 2003 zum Inventar der Ortsbilder von überkommunaler
Bedeutung.
Gemäss dem Regionalen Richtplan Oberland (Siedlung und Landschaft) liegt das
vom Gestaltungsplan erfasste Gebiet im Siedlungsgebiet mit hoher baulicher
Dichte.
2.3.3 Im vorliegenden Fall bildet die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Rüti
(BZO in der seit 1997 geltenden Fassung) Grundlage der Beurteilung. Dabei ist
davon auszugehen, dass der südliche Teil des Gestaltungsplangebietes in der
Zentrumszone, der nördliche in der Kernzone II liegt.
Für die Zentrumszone umschreiben die Art. 29 ff. BZO die Grundmasse (mit einer
max. Gebäudehöhe von 15,5 m, anrechenbaren Geschosszahlen von max. 4
Vollgeschossen und max. 2 Dachgeschossen), den Abstand gegen andere Zonen, die
Dachgestaltung (mit der Möglichkeit von Flachdächern), die Möglichkeit
geschlossener Überbauung sowie Nutzungsweise und Wohnanteil.
In allgemeiner Weise regeln Art. 3 ff. BZO die Anforderungen an die Bauweise in
den Kernzonen. Es gehören dazu der Schutz von Ortsbildern von regionaler oder
kommunaler Bedeutung, die Erhaltung der Eigenart des Dorfkerns und die
sinnvolle Erweiterung bestehender Überbauungen durch gestalterisch gut
eingefügte Neubauten (Art. 4) sowie spezielle Bestimmungen über die Bauweise
(Art. 8), die Gestaltung im Allgemeinen (Art. 9 f.) und die Dachgestaltung
(Art. 11). In Bezug auf die Kernzone II enthält die Bau- und Zonenordnung insb.
Vorschriften zur Firstrichtung (Art. 21), zu den Grundmassen von Neubauten
(Art. 22, wo die anrechenbaren Geschosszahlen auf max. 3 Vollgeschosse und 2
Dachgeschosse begrenzt und eine max. Gebäudehöhe von 9,5 m vorgesehen ist) und
zur Dachgestaltung (Art. 24, wo insbesondere Satteldächer vorgeschrieben sind).
Besondere Bestimmungen enthält die Bau- und Zonenordnung in Art. 44 ff. für
Arealüberbauungen im Sinne von § 69 PBG. Diese sehen insbesondere Abweichungen
hinsichtlich Geschosszahl und Gebäudehöhen vor (Art. 45 BZO): In den Kernzonen
sind max. 4 Vollgeschosse, in der Zentrumszone max. 5 Vollgeschosse gestattet;
für jedes zulässige Mehrgeschoss kann die Gebäudehöhe um 3 m erhöht werden.
Darüber hinaus gelten die Bestimmungen von § 69 ff. PBG. Danach kann die Bau-
und Zonenordnung Arealüberbauungen zulassen (§ 69 Abs. 1 PBG); Bauten und
Anlagen sowie deren Umschwung müssen besonders gut gestaltet sowie zweckmässig
ausgestattet und ausgerüstet sein (§ 71 Abs. 1 PBG); bei der Beurteilung ist
namentlich folgenden Merkmalen Beachtung zu schenken (§ 71 Abs. 2 PBG):
Beziehung zum Ortsbild sowie zur baulichen und landschaftlichen Umgebung;
kubische Gliederung und architektonischer Ausdruck der Gebäude.
In allgemeiner Weise erlauben die Vorschriften von § 83 ff. PBG für
Gestaltungspläne Abweichungen von der Regelbauweise (§ 83 Abs. 1 PBG).
3.
Vor diesem Hintergrund ist vorerst die Rüge des Beschwerdeführers zu prüfen,
wonach die Aufnahme von Rüti-Tann ins ISOS in der Vorbereitung des umstrittenen
Gestaltungsplanes in formeller Hinsicht nicht berücksichtigt und nirgends
erwähnt worden und demnach eine entsprechende Prüfung schon in formeller
Hinsicht unterblieben sei.
Es kann offen bleiben, ob der Beschwerdeführer diese Rüge im Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht hinreichend vorgebracht hat (vgl. Beschwerde ans
Verwaltungsgericht vom 18. September 2006, S. 12 f. Ziff. 30 ff.) und welches
die Konsequenzen einer allfälligen Verletzung wären, wie die Beschwerdegegner
und die Gemeinde Rüti in ihren Vernehmlassungen vorbringen.
Entgegen der Situation, in der eine Bundesaufgabe in Frage steht, ergeben sich
für die vorliegende Konstellation des kantonalen Planungsverfahrens aus dem NHG
keine förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen des Bundesinventars Rechnung
zu tragen wäre. Insbesondere besteht keine Pflicht zur Einholung eines
Gutachtens. Die Bestimmung von Art. 7 NHG ist auf die vorliegende Konstellation
nicht anwendbar. Daraus folgt, dass die erforderliche Beachtung des ISOS in
einer nicht förmlichen Weise erfolgen kann.
In dieser Hinsicht ergibt sich aus den Akten, dass der Gemeinderat Rüti die
Natur- und Heimatschutz-Kommission des Kantons Zürich um eine Begutachtung des
Gestaltungsplans ersuchte. Ein Ausschuss dieser Kommission begleitete die
Projektentwicklung über das Jahr 2004 hinweg. Das Gutachten wurde schliesslich
am 8. Dezember 2004 in befürwortendem Sinne erstattet.
Bei dieser Stellungnahme der kantonalen, für den Natur- und Heimatschutz
zuständigen Fachkommission kann davon ausgegangen werden, dass sie die
entsprechenden Inventarvorgaben in die Beurteilung einbezogen hat. Sie weist
ausdrücklich auf den Perimeter des schützenswerten Ortsbildes von
überkommunaler Bedeutung entsprechend dem Inventar des Amtes für Raumplanung
und Vermessung (ARV) der Baudirektion des Kantons Zürich von 2003 hin; dieses
verweist seinerseits auf das Inventar der Ortsbilder von regionaler Bedeutung
(gemäss Regierungsratsbeschluss von 1980) sowie auf das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder (ISOS).
Die Kommission spricht im Speziellen die Siedlungsstruktur im Bereich östlich
der Werkstrasse sowie die Überbauung zwischen der Jona und der Bandwiesstrasse
an und nimmt damit sinngemäss Bezug auf den Ortsbildschutz gemäss dem ISOS. Der
Gemeinderat Rüti hat in seinem Antrag zuhanden der Gemeindeversammlung auf die
Beurteilung der Kommission hingewiesen. Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt
werden, dass die Schutzanliegen gemäss dem ISOS schon in formeller Hinsicht
unberücksichtigt geblieben seien.
Damit erweist sich die Rüge als unbegründet, das ISOS und die darin enthaltenen
Schutzvorgaben seien bei der Erarbeitung des Gestaltungsplanes in formeller
Hinsicht unbeachtet geblieben. Die vom Beschwerdeführer erhobene Rüge ist daher
unbegründet. Zu prüfen bleibt, ob der Gestaltungsplan die Vorgaben des ISOS im
obgenannten Sinne materiell hinreichend beachtet.
4.
Für die Beurteilung der vorgebrachten materiellen Rügen ist vorerst die Lage
des Gestaltungsplans im Verhältnis zur Zonenordnung und den Schutzvorgaben
gemäss dem Bundesinventar nachzuzeichnen.
Das Gestaltungsplangebiet kann in einen nördlichen und einen südlichen Bereich
unterteilt werden:
Der nördliche Teil umfasst die (zu erhaltende) Cardenfabrik sowie die
Baubereiche E und F; im Baubereich E ist ein markanter 7-geschossiger Baukörper
mit Flachdach vorgesehen. Dieser Teil liegt gemäss dem Zonenplan in der
Kernzone II. Er wird vom ISOS-Inventarblatt U/I erfasst. Östlich der
Cardenfabrik, ausserhalb des Gestaltungsplangebietes und noch in der Kernzone
II sowie im Inventarblatt U/I, befindet sich das Postgebäude, ein vor rund
zwanzig Jahren erstellter grossvolumiger Zweckbau.
Der südliche, heute unüberbaute Teil des Gestaltungsplangebiets liegt nach dem
Zonenplan in der Zentrumszone. Hier sollen mit den Baubereichen A-D
insbesondere vier lang gezogene, gegeneinander versetzte und mit Flachdächern
versehene Wohnbauten mit je vier Vollgeschossen und Attikageschossen erstellt
werden. Dieser Teil wird ebenfalls vom ISOS-Inventarblatt U/I erfasst.
Die Gebiete der ISOS-Inventarblätter 3 und 5 schliessen sich nördlich bzw.
nordöstlich an das Plangebiet an. Das Gestaltungsplangebiet wird von diesen
beiden Inventarblättern nicht erfasst, was der Beschwerdeführer bisweilen zu
verkennen scheint. Der kantonale Ortsbildperimeter schliesst sich -
entsprechend dem Inventarblatt 3 - nördlich an das Plangebiet an; er erfasst
das Plangebiet ebenfalls nicht.
5.
5.1 Für die konkrete Beurteilung der vorliegenden Streitsache ist von der
kommunalen Bau- und Zonenordnung auszugehen. Diese konkretisiert auf kommunaler
Ebene, wie dargetan, die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes und
berücksichtigt damit die Schutzanliegen im Sinne des Bundesinventars ISOS. Sie
weist das betroffene Gestaltungsplangebiet teils der Zentrumszone, teils der
Kernzone II zu und erlaubt damit im Rahmen der Bau- und Zonenordnung eine
Überbauung. Diese Grundnutzungsordnung ist nicht auf ihre materielle
Übereinstimmung mit dem vom ISOS angestrebten Schutz hin zu prüfen.
Nutzungspläne (und in engem Zusammenhang stehende planerische Festlegungen)
sind grundsätzlich im Anschluss an deren Erlass anzufechten. Eine spätere
akzessorische Überprüfung in einem Anwendungsfall ist nur in
Ausnahmesituationen zugelassen, die hier nicht erfüllt sind (vgl. grundlegend
BGE 106 Ia 310 E. 3 S. 316 ff. und 106 Ia 383; vgl. auch BGE 121 II 317 E. 12c
S. 346; 120 Ia 227 E. 2c S. 232; 116 Ia 207 E. 3b S. 211; 115 Ia 1 E. 3 S. 3
f.; 111 Ia 129 E. 3d S. 129; Urteil 1P.193/1997 vom 5. September 1997 E. 3, in:
ZBl 100/1999 S. 218).
5.2 Im vorliegenden Fall soll nicht die Grundnutzungsordnung angewendet,
sondern ein Gestaltungsplan realisiert werden. Mit einem Gestaltungsplan wird
eine städtebaulich, architektonisch und wohnhygienisch einwandfreie
Gesamtüberbauung angestrebt und zu diesem Zweck eine Spezialbauordnung
aufgestellt (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und
Umweltrecht, 3. Aufl.1999, Rz. 324 S. 78; Christoph Fritzsche/Peter Bösch,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 2. Aufl. 2000, S. 114; Bernhard Waldmann,
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 14 Rz. 13; vgl. Urteil 1C_416/2007 vom 3.
Oktober 2008 E. 3.1.1). Zu diesem Zweck sieht das kantonale Planungs- und
Baugesetz, welches den Gestaltungsplan ordnet, vor, dass von den Bestimmungen
über die Regelbauweise (und von den kantonalen Mindestabständen) abgewichen
werden darf (§ 83 Abs. 1 PBG). Die Anforderungen und das Ausmass der
Abweichungen von der Grundnutzungsordnung werden nicht näher umschrieben.
Gleichwohl dürfen die Abweichungen nicht dazu führen, dass die planerisch und
demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde (vgl.
Urteil 1C_416/2007 vom 3. Oktober 2008 E. 3.3). Den Initianten eines
Gestaltungsplanes und den Behörden, welche ihm zustimmen bzw. ihn genehmigen
müssen (vgl. § 86, 88 und 89 PBG), kommt ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Im
Rahmen dieses Gestaltungsspielraumes sind auch die Aspekte des Ortsbildschutzes
gemäss der Grundnutzungsordnung zu beachten und die Schutzanliegen des ISOS in
die Interessenabwägung einzubeziehen.
5.3 Bei dieser Sachlage ist nunmehr zu prüfen, wie sich die
Grundnutzungsordnung zur Bebauungsordnung des Gestaltungsplans verhält. Dabei
ist davon auszugehen, dass die Grundnutzungsordnung die unterschiedlichen
Aspekte des Natur- und Heimatschutzes bzw. des Ortsbildschutzes konkretisiert,
und demnach zu beurteilen, ob und in welchem Masse diese Gesichtspunkte durch
die Bauvorschriften des Gestaltungsplanes beachtet werden. Hierbei ist den
Schutzanliegen gemäss dem Bundesinventar ISOS Beachtung zu schenken.
5.4 Für den südlichen Teil des Gestaltungsplangebietes (oben E. 4) ergeben die
für die Zentrumszone geltenden Bau- und Zonenbestimmungen keine besondern
Schutzvorschriften. Mit der Ausscheidung als Zentrumszone stellt dieser Bereich
eine Bauzone dar. Mangels Möglichkeit der akzessorischen Planüberprüfung (oben
E. 5.1) und im Lichte der regionalen Richtplanung kommt dem im Inventarblatt U/
I enthaltenen Eintrag "keine weitere Bautätigkeit mehr" nur noch im
Zusammenhang mit Abweichungen von der Grundnutzungsordnung Bedeutung zu. Weiter
ist zu berücksichtigen, dass sich das Inventarblatt U/I nicht auf das
Gestaltungsplangebiet beschränkt, sondern sich auf beide Seiten der Jona
erstreckt. Dem Anliegen der intakten Flussuferlandschaft wird, wie insbesondere
die Gemeinde Rüti in ihrer Vernehmlassung unterstreicht, insoweit Rechnung
getragen, als die Gewässerabstandslinie durch den Gestaltungsplan vergrössert
und damit auch der Sichtbezug zur Kirche mitberücksichtigt wird. Ferner durfte
das Verwaltungsgericht im Anschluss an die Ausführungen der kantonalen Natur-
und Heimatschutz-Kommission annehmen, dass die Kleinkörnigkeit des östlich
anschliessenden Gebiets (im Bereiche des Inventarblattes 5) nicht auf das
Gestaltungsplangebiet ausgedehnt werden müsse und hier eine eigene
Formensprache verwirklicht werden dürfe. Zudem ist den Gebäudestrukturen und
kleineren Gebäudevolumen im Nachbargebiet Ferrach- und Werkstrasse im
Gestaltungsplan insofern Rechnung getragen worden, als die Fronten der Gebäude
D und C entlang der Werkstrasse schmal und gegeneinander versetzt gehalten
sind, sodass die Gebäude A-D, wie die Natur- und Heimatschutz-Kommission
festhielt, einen geschickten Übergang bilden.
Vor diesem Hintergrund ist der Gestaltungsplan im südlichen Teil nicht zu
beanstanden. Der Beschwerdeführer legt denn das Gewicht seiner Beschwerde auch
auf den nördlichen Teil des Gestaltungsplangebietes und auf die Errichtung der
7-geschossigen Baute im Baubereich E.
5.5 Der nördliche Teil des Gestaltungsplangebietes liegt, wie dargetan (E. 4),
in der Kernzone II und wird - gleich wie der südliche Teil - vom Inventarblatt
U/I erfasst; er liegt ausserhalb der Inventarblätter 3 und 5, welche nördlich
und östlich anschliessen.
Das Inventarblatt U/I enthält keine besondern Vorgaben (E. 2.3.1). Die
Erwähnung des gegen die Jona abfallenden Wiesengeländes und der intakten
Flussuferlandschaft ist für den nordöstlichen Teil des Gestaltungsplangebietes
ohne konkrete Bedeutung. Der Erhaltungshinweis "keine weitere Bautätigkeit" ist
insoweit relativiert, als die Regelbauweise in der Kernzone II eine
Bautätigkeit erlaubt und das Gebiet - insbesondere mit der Cardenfabrik und dem
Postgebäude - tatsächlich bereits überbaut ist. Er behält indes seine
Bedeutung, soweit im Verhältnis zur Grundnutzungsordnung eine Mehrnutzung
vorgesehen ist. Insoweit ist der Erhaltungshinweis als Planungsgrundsatz auch
für den umstrittenen Gestaltungsplan von Bedeutung.
Der fragliche Bereich liegt in der Kernzone II und ist damit besonderen Bau-
und Zonenvorschriften unterworfen (oben E. 2.3.3). Von diesen weicht der
Gestaltungsplan insbesondere mit dem 7-geschossigen Gebäude im Baubereich E
hinsichtlich Gebäudehöhe und Dachgestaltung massiv ab. Auch wenn unbestritten
ist, dass die Vorschriften zu den Gestaltungsplänen gemäss § 83 ff. PBG
Abweichungen von der Regelbauweise ermöglichen, sind solche Abweichungen vor
dem Hintergrund der Anliegen des Heimatschutzes und des Dorfbildschutzes, wie
sie im ISOS und der Anordnung einer Kernzone zum Ausdruck kommen, zu prüfen.
Der Beschwerdeführer macht - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts
(E. 4.1 S. 10) - geltend, dass der Gestaltungsplan unter diesem Gesichtswinkel
mit den für die Kernzonen geltenden BZO-Vorgaben offensichtlich unvereinbar
sei.
5.6 Für die Beurteilung des umstrittenen Gestaltungsplans ist somit einerseits
vom Schutzziel gemäss dem ISOS und andererseits von den Schutzvorschriften
auszugehen, wie sie sich im Planungs- und Baugesetz (oben E. 2.2) und in der
Bau- und Zonenordnung (oben E. 2.3.3) insbesondere für die Kernzonen (bzw. die
Kernzone II) ergeben. Dabei zeigt sich, dass der Gestaltungsplan in erheblicher
Weise von der Bau- und Zonenordnung abweicht. Es ist nicht ersichtlich, wie die
7-geschossige Baute im Baubereich E mit einer Höhe von 22,1 m namentlich mit
dem Grundanliegen von Art. 4 BZO vereinbar ist, wonach Ortsbilder von
regionaler und kommunaler Bedeutung zu schützen, die Eigenart des Dorfkerns zu
erhalten und die bestehende Überbauung durch gestalterisch gut eingefügte
Neubauten sinnvoll zu erweitern sind. Insbesondere sieht Art. 22 BZO für die
Kernzone II eine max. Gebäudehöhe von 9,5 m vor, Art. 24 BZO verlangt
Satteldächer. Von diesen Vorgaben weicht der umstrittene Gestaltungsplan im
Baubereich E erheblich ab. Die Grundnutzungsordnung wird dadurch im
eigentlichen Sinne aus den Angeln gehoben und ihres Inhalts entleert. Die
Abweichungen gegenüber der Grundnutzungsordnung erweisen sich damit als
qualifiziert unsachlich. Darüber hinaus wird die Schutzvorgabe gemäss ISOS, die
"keine weitere Bautätigkeit" vorsieht, in dem Sinne unterlaufen, als mit dem
Gestaltungsplan über die Kernzonen-Vorschriften hinaus eine weit intensivere
Überbauung vorgesehen ist. Insofern erweist sich der angefochtene
Gestaltungsplan, wie vom Beschwerdeführer gerügt, als sachlich nicht haltbar
und das angefochtene Urteil als willkürlich.
5.7 Dieser Sichtweise halten die Beschwerdegegner entgegen, dass sie anstelle
eines Gestaltungsplanes eine Arealüberbauung gemäss Art. 44 ff. BZO in Anspruch
nehmen könnte. Danach könnte sie in der Kernzone II Bauten mit einer Höhe von
19,5 m erstellen, in der Zentrumszone gar Gebäude von 25,5 m Höhe; die Höhe von
19,5 m errechnet sie dadurch, dass sie gemäss der Regelbauweise von einer
Gebäudehöhe von 9,5 m ausgeht (Art. 22 BZO), eine Erhöhung von 3 m dazuzählt
(Art. 45 Abs. 5 BZO) und weiter eine Firsthöhe von 7 m einberechnet.
Wie es sich mit dieser Berechnung verhält, braucht im vorliegenden Fall nicht
näher geprüft zu werden. Auch wenn die Arealüberbauung als Teil der
Grundnutzung betrachtet wird, übersehen die Beschwerdegegner, dass auch im
Rahmen von Arealüberbauungen die Vorgaben der Grundnutzungsordnung
mitzuberücksichtigen sind und Abweichungen davon auf die Schutzanliegen der
Nutzungsordnung Rücksicht zu nehmen haben. Die Möglichkeit einer
Arealüberbauung vermag demnach nichts am Umstand zu ändern, dass die
Abweichungen von der für die Kernzone II geltenden Grundnutzungsordnung als
sachlich unhaltbar zu bezeichnen sind.
5.8 Daraus ergibt sich, dass der Gestaltungsplan im südlichen Teil des
Plangebietes nicht zu beanstanden, der nördliche Teil indes unhaltbar ist. Da
Gestaltungspläne ihrer Natur nach ein Ganzes bilden und nicht leichthin in ihre
Einzelteile zerlegt werden dürfen, ist der angefochtene Gestaltungsplan
gesamthaft auf seine Verfassungsmässigkeit hin zu beurteilen.
Insoweit zeigt sich, dass die Abweichungen von der Grundnutzungsordnung im
nördlichen Teil mit der hohen Baute im Baubereich E in einem Masse ausfallen,
das den gesamten Gestaltungsplan als fragwürdig erscheinen lassen. Ins Gewicht
fällt insbesondere, dass weder den Grundanliegen der Kernzone II noch dem ISOS
hinreichend Rechnung getragen wird. Zudem finden die Schutzanliegen des
ISOS-Inventarblattes 5 bezüglich des östlich anschliessenden Gebietes keine
Beachtung. Das Verwaltungsgericht unterlässt es denn auch, die erheblichen
Abweichungen von der Grundnutzungsordnung in einer umfassenden
Interessenabwägung zu begründen. Vielmehr begnügt es sich mit dem Hinweis, der
Gestaltungsplan bewirke eine "sinnvolle Stadtreparatur", stelle einen
gelungenen Übergang zwischen den kleineren Häusern östlich der Werkstrasse und
den grösseren westlich der Jona dar und setze mit dem hohen Gebäude im
Baubereich E einen Kontrapunkt zum benachbarten wuchtigen Postgebäude. Eine
eigentliche Auseinandersetzung mit den Anliegen des Ortsbildschutzes kann auch
dem Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission nicht entnommen
werden.
5.9 Bei dieser Sachlage erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als
begründet. Demnach ist über das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts
hinaus auch die Zustimmung der Gemeindeversammlung Rüti vom 6. Juni 2005 zum
Gestaltungsplan "Stadtzentrum Rüti" aufzuheben.
6.
Schliesslich rügt der Beschwerdeführer Verletzungen von Art. 8 Abs. 1 und Art.
9 BV. Er erblickt eine rechtsungleiche und willkürliche Behandlung im Umstand,
dass er sein Bauvorhaben an der Werkstrasse 5 im Baubewilligungsverfahren der
80er-Jahre auf eine Gebäudehöhe von 11.6 m hatte reduzieren müssen, währenddem
mit dem umstrittenen Gestaltungsplan im Baubereich E nunmehr ein massives
Gebäudevolumen von 22.1 m ermöglicht werden solle.
Mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen erübrigt es sich, diese Rügen zu
behandeln. Gleich verhält es sich mit dem Vorbringen des Beschwerdeführers, das
Verwaltungsgericht habe ihm das rechtliche Gehör verweigert, indem es auf die
Durchführung eines Augenscheins verzichtet habe.
7.
Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann,
und das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. Mai 2007 sowie der
Zustimmungsbeschluss der Gemeindeversammlung Rüti vom 6. Juni 2005 sind
aufzuheben. Die Sache wird dem Verwaltungsgericht zur Neuverteilung von Kosten
und Parteientschädigungen zurückgewiesen (Art. 67 und Art. 68 Abs. 5 BGG).
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens den privaten Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Diese haben den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren zu
entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und es werden
das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 10. Mai 2007 sowie
der Zustimmungsbeschluss der Gemeindeversammlung Rüti vom 6. Juni 2005 zum
Gestaltungsplan "Stadtzentrum Rüti" aufgehoben.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den privaten Beschwerdegegnern
auferlegt.
3.
Die privaten Beschwerdegegner haben den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Rüti, dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem
Bundesamt für Kultur schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. April 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Steinmann