I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.172/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_172/2007
Urteil vom 17. März 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
1. A.X.________,
2. B.X.________,
3. C.Y.________,
4. D.Y.________,
5. E.Y.________,
6. F.Y.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Orange Communications SA, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Fürsprecher Hans
Ulrich Kobel,
Einwohnergemeinde Bolligen, vertreten durch den Gemeinderat, Hühnerbühlstrasse
3, 3065 Bolligen,
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse
11, 3011 Bern.
Gegenstand
Mobilfunkantenne,
Beschwerde gegen das Urteil vom 15. Mai 2007
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Am 4. Dezember 2000 stellte die Orange Communications SA (im Folgenden: Orange)
ein Baugesuch für die Errichtung einer Mobilfunkanlage mit drei GSM- und drei
UMTS-Antennen auf dem Dach des Wohn- und Gewerbegebäudes Worblentalstrasse 161
in Bolligen. Gegen das Bauvorhaben gingen zahlreiche Einsprachen ein.
Am 3. Oktober 2001 reichte die Orange ein Projektänderungsgesuch ein. Danach
sollen neu drei Dualband-Antennen (statt bisher sechs Antennen) auf dem Mast
montiert werden.
Am 11. November 2002 erteilte die Einwohnergemeinde Bolligen die
Gesamtbaubewilligung.
B.
Gegen die Baubewilligung erhoben A.X.________ und B.X.________, C.Y.________,
D.Y.________, E.Y.________ und F.Y.________ sowie G.Z.________ und H.Z.________
Beschwerde an die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE).
Am 13. Juni 2003 wies die BVE die Beschwerden ab und bestätigte den
angefochtenen Entscheid der Gemeinde Bolligen.
C.
Gegen den Beschwerdeentscheid der BVE erhoben A.X.________ und B.X.________,
C.Y.________, D.Y.________, E.Y.________ und F.Y.________ sowie G.Z.________
und H.Z.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses
hiess die Beschwerde am 21. Mai 2004 im Kostenpunkt teilweise gut und wies sie
im Übrigen ab, soweit darauf einzutreten war.
D.
Am 10. März 2005 hiess das Bundesgericht die dagegen gerichtete
Verwaltungsgerichtsbeschwerde von A.X.________ und B.X.________ sowie
C.Y.________, D.Y.________, E.Y.________ und F.Y.________ gut, soweit darauf
einzutreten war, hob den verwaltungsgerichtlichen Entscheid auf und wies die
Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurück (Urteil 1A.160/
2004).
Das Bundesgericht bestätigte seine Rechtsprechung, wonach für die NIS-Prognose
im Standortdatenblatt grundsätzlich die maximale Sendeleistung der Anlage
massgeblich sei und nicht ein tieferer, durch Fernsteuerung einstellbarer Wert.
Die kantonalen Behörden müssten daher kontrollieren, ob die im
Standortdatenblatt deklarierte äquivalente Strahlungsleistung (ERP) die
maximale Sendeleistung der Anlage darstelle.
Geprüft werden müsse überdies, ob der Anlagegrenzwert auf den unüberbauten
Grundstücken an den höchstbelasteten Punkten innerhalb des baurechtlich
zulässigen Volumens eingehalten werde. Schliesslich müsse das
Verwaltungsgericht, im Falle einer erneuten Bestätigung der Baubewilligung, im
Dispositiv des neuen Entscheids festhalten, welche Baupläne für die Errichtung
der Anlage massgeblich seien, da die in der Baubewilligung erwähnten Pläne
nicht mehr dem aktuellen Projektstand entsprächen.
E.
Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Bern wurde sistiert und am 2. Februar
2006 wieder aufgenommen, nachdem das Bundesamt für Umwelt (BAFU) am 16. Januar
2006 ein Rundschreiben betreffend "Qualitätssicherung zur Einhaltung der
Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose
Teilnehmeranschlüsse" herausgegeben hatte. Die Orange reichte ein neues
Standortdatenblatt und überarbeitete Projektpläne ein. Mit Amtsbericht vom 23.
Mai 2006 stellte das BECO (Berner Wirtschaft) fest, dass das neue
Standortdatenblatt den Vorgaben der NISV entspreche.
Am 15. Mai 2007 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut. Es
hielt fest, dass für die Ausführung des Bauvorhabens das Standortdatenblatt vom
1. Mai 2006 und die Projektpläne vom 26. Juni/17. Juli 2005 massgebend seien,
und ergänzte die Baubewilligung um zusätzliche Auflagen; insbesondere verlangte
es, dass die Anlage mit einem System der Qualitätssicherung gemäss dem
Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 betrieben werde. Überdies änderte es
den Kostenentscheid der BVE ab. Im Übrigen wies das Verwaltungsgericht die
Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war.
F.
Gegen diesen Entscheid haben A.X.________ und B.X.________ sowie C.Y.________,
D.Y.________, E.Y.________ und F.Y.________ am 18. Juni 2007 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiäre Verfassungsbeschwerde an
das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, die Bewilligung der Anlage sei
vollumfänglich zu verweigern. Es sei festzustellen, dass das
Qualitätssicherungssystem eine kompetenzwidrig erlassene Norm darstelle, die
auf Dauer nicht rechtsgenüglich Gewähr für den rechtmässigen Betrieb der Anlage
und die Einhaltung der rechtlichen Vorschriften biete. Überdies sei der
Kostenentscheid der Vorinstanz aufzuheben und die Kostenverteilung durch das
Bundesgericht zu berichtigen.
G.
Die Orange, das Verwaltungsgericht und die BVE beantragen Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Beschwerdegegnerin
bietet an, auf Anforderung des Bundesgerichts Beweismittel zum Funktionieren
ihres Qualitätssicherungssystems einzureichen.
In seiner Vernehmlassung äusserte sich das Bundesamt für Umwelt (BAFU) zu den
umweltrechtlichen Rügen der Beschwerdeführer. Den Beteiligten wurde Gelegenheit
gegeben, dazu Stellung zu nehmen.
Die Orange offeriert mit Schreiben vom 4. Oktober 2007 die Einreichung des
Zertifikats CH 07/0943 der SGS betreffend ISO 9001:2000. In ihrer Replik vom
22. Oktober 2007 halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest.
H.
Mit Verfügung vom 13. Juli 2007 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung
zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts unterliegt der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG.
1.1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt,
wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt
(Art. 89 Abs. 1 BGG). Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer, dass der
Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt
und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen
Entscheids zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei
Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein.
Diese Voraussetzung ist bei den Beschwerdeführern 3-6 unstreitig erfüllt,
weshalb zumindest auf deren Beschwerde vollumfänglich einzutreten ist. Es kann
daher offen bleiben, inwiefern die Beschwerdeführer 1 und 2, die im Laufe des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens in rund 1 km Entfernung vom
Antennenstandort entfernt umgezogen sind, noch zur Beschwerdeführung befugt
sind.
1.2 Zu beachten ist die Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids des
Bundesgerichts vom 10. März 2005. Die diesem Entscheid zugrundeliegende
rechtliche Begründung bindet nicht nur das Verwaltungsgericht, sondern auch das
Bundesgericht und die Parteien im vorliegenden Verfahren (BGE 133 III 201 E.
4.2 S. 208 mit Hinweisen). Wie weit diese Bindung reicht, ist bei den einzelnen
Rügen zu prüfen.
1.3 Da die ordentliche Beschwerde gegeben ist, besteht kein Raum für die von
den Beschwerdeführern ebenfalls erhobene subsidiäre Verfassungsbeschwerde. Auf
diese ist daher nicht einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer bestreiten vor Bundesgericht nicht mehr grundsätzlich die
Tauglichkeit einer Emissionskontrolle durch Qualitätssicherungssysteme. Sie
machen aber geltend, der Systemwechsel von einer baulichen Anlagekontrolle zu
einer auf Selbstkontrolle beruhenden Software- oder Datenbankkontrolle bedürfe
einer gesetzlichen Grundlage, jedenfalls nach Ablauf der Übergangszeit am 31.
Dezember 2006. Eine Institutionalisierung dieses Systems mittels blossem
Rundschreiben des BAFU widerspreche dem Gewaltenteilungsprinzip und Art. 164
BV.
Mit diesem System werde in mehreren Punkten von der NISV abgewichen: Den
Mobilfunkbetreibern werde der Bau überdimensionierter Anlagen gestattet, mit
dem Potenzial zur Überschreitung der vom Bundesrat in der NISV festgelegten
Grenzwerte. Zudem werde Art. 11 NISV verletzt, weil nicht mehr sämtliche
Änderungen der Sendeleistung und -richtung gemeldet werden müssten.
Die Beschwerdeführer verweisen auf die Selbstkontrolle im Bereich des Umgangs
mit umweltgefährdenden Stoffen (Art. 26 USG), die eine formell gesetzliche
Grundlage habe und die Kontrolle gesetzlich dem Bund zugewiesen worden sei
(Art. 41 USG). In schwer kontrollierbaren Bereichen wie dem Umgang mit
Organismen seien flankierend im formellen Gesetz verschärfte
Haftungsbestimmungen und ein Rechtsanspruch auf Aktenzugang jeder Person (Art.
29h USG) geregelt worden. Einer vergleichbaren Regelung bedürfe es auch im
Bereich des Mobilfunks. Insbesondere müsse die gesetzliche
Zuständigkeitsordnung angepasst werden, um sicherzustellen, dass die
Vollzugsbehörden eines Kantons die Möglichkeit haben, die Steuerungszentralen
der Mobilfunkbetreiber zu kontrollieren, die sich ausserhalb des Kantons oder
sogar im Ausland befinden können.
2.1 Das Bundesgericht hat bereits mit Urteil vom 15. Januar 2008 (1C_148/2007;
E. 3.2) entschieden, dass die Qualitätssicherungssysteme nicht in einem Gesetz
oder einer Verordnung verankert werden müssen. Das Rundschreiben des BAFU vom
16. Januar 2005 enthalte nicht Rechtsvorschriften, die vom Bundesrat erlassen
werden müssten, sondern Empfehlungen zum Vollzug der NISV. Diese könne das BAFU
im Rahmen seiner Aufsichts- und Koordinationspflicht betreffend die den
Kantonen im Umweltrecht obliegenden Vollzugsaufgaben abgeben (Art. 36 und 38 in
Verbindung mit Art. 41 Abs. 1 USG).
An dieser Auffassung ist trotz der Einwände der Beschwerdeführer festzuhalten:
2.2 Die Qualitätssicherungssysteme dienen der Kontrolle, dass die bewilligten
Parameter (äquivalente Strahlungsleistung ERP, Senderichtung) der
Mobilfunkantennen im Betrieb effektiv eingehalten und die Grenzwerte der NISV
nicht überschritten werden. Diese Kontrolle ist in Art. 12 NISV vorgesehen;
dagegen schreibt die Verordnung nicht vor, auf welche Weise sie zu erfolgen
hat.
Das BAFU und die meisten kantonalen Bewilligungsbehörden gingen davon aus, die
Mobilfunkbetreiber seien für die Einhaltung der im Standortdatenblatt
festgelegten Strahlungsleistungen und Senderichtungen der Antennen
verantwortlich; dies könne von den Vollzugsbehörden indirekt über
Immissionsmessungen kontrolliert werden. Dementsprechend wurden in der ganzen
Schweiz Mobilfunkbasisstationen auf der Grundlage der von den
Mobilfunkbetreibern in den Standortdatenblättern deklarierten ERP bewilligt,
ohne zu prüfen, ob diese der maximalen Leistung der Anlage entsprach.
Das Bundesgericht hielt diese Kontrolle in zwei Entscheiden für ungenügend (BGE
128 II 378 E. 4 S. 379 ff.; Urteil 1A.160/2004 vom 10. März 2005 E. 3.3, publ.
in URP 2005 S. 576; RDAF 2006 I S. 684); es entschied, die Anwohner von
Mobilfunkanlagen hätten ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Einhaltung
der NIS-Grenzwerte durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen
gewährleistet werde. Es verlangte deshalb grundsätzlich eine Kontrolle aufgrund
der baulichen Elemente (Hardwareelemente), schloss aber andere
Kontrollmöglichkeiten nicht aus: Werde der Betrieb der Anlagen mit einer
niedrigeren als der maximalen ERP der Anlage bewilligt, müsse dies im
Bewilligungsentscheid begründet und dargelegt werden, wie die Einhaltung der
bewilligten ERP gewährleistet werden könne.
Das vom BAFU empfohlene Qualitätssicherungssystem stellt eine solche
alternative Kontrollmöglichkeit dar, die vom Bundesgericht in mehreren
Entscheiden grundsätzlich als zulässig anerkannt worden ist (vgl. Urteile
1A.116/2005 vom 31. Mai 2006 E. 5; 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 5, publ.
in URP 2006 S. 821 und ZBl 108/2007 S. 453; in BGE 133 II 64 nicht
veröffentlichte E. 3; 1C_148/2007 vom 15. Januar 2008 E. 3).
2.3 Die Einführung dieses Kontrollsystems bedeutet - entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführer - keinen grundsätzlichen Systemwechsel. Die Regelungen im
USG und in der NISV werden nicht abgeändert, sondern bleiben anwendbar.
Insbesondere trifft es nicht zu, dass die Mobilfunkbetreiber die in den
Standortdatenblättern enthaltenen Angaben jederzeit beliebig verändern könnten;
vielmehr wird die Einhaltung der bewilligten Parameter mit den effektiv
eingestellten Werten von den Qualitätssicherungssystemen täglich überprüft. Der
Anlageinhaber kann daher die Sendeleistung nur bis zur bewilligten
Sendeleistung und die Senderichtung nur innerhalb des bewilligten
Winkelbereichs frei wählen. Jede Erhöhung der bewilligten ERP bzw. jede
Vergrösserung des bewilligten Winkelbereichs gilt dagegen als Änderung der
Mobilfunkanlage gemäss Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 2 NISV und muss mit einem neuen
Standortdatenblatt dokumentiert und bewilligt werden (Art. 11 NISV). Daran hat
sich durch die Einführung des Qualitätssicherungssystems nichts geändert.
Unbegründet ist auch der Vorwurf, das Qualitätssicherungssystem legitimiere
Grenzwertüberschreitungen (vgl. dazu Bundesgerichtsurteil 1A.57/2006 vom 6.
September 2006 E. 5.2, publ. in URP 2006 S. 821 und ZBl 108/2007 S. 453;
Entscheid 1A.60/2006 vom 2. Oktober 2006 E. 3.3).
2.4 Eine gesetzliche Regelung erscheint auch nicht erforderlich, um den
kantonalen Vollzugsbehörden die notwendigen Kontrollbefugnisse einzuräumen. Der
Inhaber einer Anlage ist verpflichtet, der Behörde auf Verlangen die für den
Vollzug erforderlichen Auskünfte zu erteilen und nötigenfalls Messungen oder
andere Abklärungen durchzuführen oder zu dulden (Art. 10 NISV). Die
Mobilfunkbetreiber müssen den Vollzugsbehörden daher die Einsichtnahme in ihre
Datenbank, Fehlerprotokolle, usw. ermöglichen, ansonsten riskieren sie, keine
Baubewilligungen mehr zu erhalten. Falls Kontrollen am Ort der jeweiligen
Steuerungszentralen ausserhalb des Kantons erforderlich sein sollten, können
diese - wie die Praxis zeigt - in Zusammenarbeit mit den Vollzugsbehörden des
betroffenen Kantons, koordiniert durch den Ausschuss NIS des Cercl'Air oder das
BAFU, vorgenommen werden.
Betroffene Personen können schon heute, gestützt auf den Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), Einsicht in Mess- und Kontrollergebnisse
verlangen (vgl. Urteil 1A.148/2002 vom 12. August 2003 E. 4.5). Auch hierfür
erscheint eine Regelung auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe vielleicht
wünschbar, aber nicht zwingend erforderlich.
3.
Die Beschwerdeführer sind weiter der Auffassung, das Qualitätssicherungssystem
der Beschwerdegegnerin entspreche nicht den Vorgaben gemäss Rundschreiben des
BAFU vom 16. Januar 2005. Während die Systeme der übrigen Mobilfunkbetreiber
von akkreditierten Gesellschaften mittels ISO-Zertifizierung überprüft worden
seien, sei das System der Orange von der I.________ GmbH, einer nicht
akkreditierten Kleinstfirma, auditiert worden, deren Kompetenz zur Überprüfung
eines derart komplexen Systems äusserst fraglich erscheine. Das
Verwaltungsgericht habe es nicht für nötig befunden, die Sache zu prüfen und
die von den Beschwerdeführern beantragten Beweismittel einzuholen.
3.1 Die Beschwerdegegnerin wendet dagegen ein, Gegenstand der Beschwerde sei
die konkrete Mobilfunkanlage in Bolligen und nicht die Gesamtheit ihrer Anlagen
gewesen. Gemäss der vom Verwaltungsgericht verfügten Auflage dürfe die Anlage
nur mit einem System der Qualitätssicherung gemäss Rundschreiben des BAFU vom
16. Januar 2006 betrieben werden. Diese Auflage müsse erst im Zeitpunkt des
Betriebes erfüllt sein. Es sei eine baupolizeiliche Aufgabe, die Umsetzung der
Auflagen zu kontrollieren.
Im Übrigen entspreche ihr Qualitätssicherungssystem den Anforderungen des BAFU.
Sie bietet die Einholung eines Amtsberichts des BECO zur Prüfung des Systems
bei Anlagen in Biel und in Bussigny durch NIS-Verantwortliche der Kantone und
des Bundes an; dabei sei es zu keinen Beanstandungen gekommen.
3.2 Das BAFU weist in seiner Vernehmlassung darauf hin, dass die Orange ihr
Qualitätssicherungssystem im August 2007 auf den Standard ISO 9001-2000
zertifizieren lassen werde. Eine Zertifizierung könne allerdings nur belegen,
dass die erforderlichen Ablaufprozesse, Datenbanken, Software, interne
Kontrollen etc. vorhanden seien und korrekt funktionierten. Entscheidend sei
jedoch, dass die Mobilfunkbetreiber das Qualitätssicherungssystem in der Praxis
umfassend anwenden. Dies werde zur Zeit auf Empfehlung der Arbeitsgruppe NIS
des Cercl'Air vom 28. Juni 2007 durch die kantonalen NIS-Fachstellen mit
Stichproben überprüft. Die von der Orange erwähnten Überprüfungen in Bussigny
und Biel hätten dazu gedient, dieses Stichprobenkonzept auf seine Tauglichkeit
zu prüfen. Die Ergebnisse der Stichproben würden anschliessend ausgewertet; bei
Bedarf würden Empfehlungen zur Anpassung der Systeme ausgesprochen. Es sei
angemessen, erst nach dieser Evaluation und weiteren Erfahrungen mit einem
allenfalls angepassten System darüber zu urteilen, ob dieses allen
Anforderungen entspreche oder nicht.
3.3 Die angeblich mangelhafte Auditierung des Qualitätssicherungssystems der
Beschwerdegegnerin ist ein Novum, das die Beschwerdeführer erstmals vor
Bundesgericht vorbringen.
3.3.1 Gemäss Art. 99 Abs. 1 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur so
weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass
gibt. Im vorliegenden Fall beziehen sich die Beschwerdeführer auf einen Satz
des Verwaltungsgerichts, wonach das Qualitätssicherungssystem der
Beschwerdegegnerin zwischenzeitlich zertifiziert worden sei (E. 4.1 S. 10 des
angefochtenen Entscheids). Zu dieser Frage hatten sich die Beschwerdeführer im
kantonalen Verfahren nicht äussern können: Ihre letzte Eingabe datiert vom 12.
September 2006, der Auditierungsbericht vom 14. Dezember 2006. Dies spricht für
eine Berücksichtigung des Novums.
3.3.2 Zwischenzeitlich, am 30. August 2007, hat jedoch die Orange ihr
Qualitätssicherungssystem von der akkreditierten Firma SGS Société Générale de
Surveillance SA auf den Standard ISO 9001:2000 zertifizieren lassen. Diese
Zertifizierung entspricht derjenigen der anderen Mobilfunkbetreiber; aus ihr
lassen sich keinerlei Anhaltspunkte dafür ableiten, dass das
Qualitätssicherungssystem der Beschwerdegegnerin den bundesrechtlichen
Anforderungen nicht genügen könnte. Die Effektivität dieses Systems und seiner
Anwendung durch die Beschwerdegegnerin wird vielmehr von den kantonalen
Vollzugsbehörden durch Stichproben kontrolliert, die u.U. zu einer Anpassung
und Verbesserung des Systems führen können. Unter diesen Umständen besteht kein
aktuelles Interesse daran, die Qualität des ersten, heute überholten,
Auditierungsberichts nachträglich zu überprüfen.
3.3.3 Es erscheint auch ungewiss, inwiefern dieser Punkt geeignet gewesen wäre,
den Ausgang des kantonalen Beschwerdeverfahrens im Mai 2007 zu beeinflussen:
Zwar hat das Verwaltungsgericht Zürich am 20. Juni 2007 eine Baubewilligung der
Orange aufgehoben, weil diese nicht genügend dargelegt hatte, nach welchen
Grundsätzen sie ihr Qualitätssicherungssystem aufgebaut habe und welche
Garantien die von ihr veranlasste externe Auditierung biete. Diesen Entscheid
schützte das Bundesgericht in seinem Urteil vom 26. Februar 2008 (1C_258/2007).
Grund für die Abweisung der Beschwerde vor Bundesgericht war jedoch nicht das
Ungenügen des Qualitätssicherungssystems der Orange, sondern deren Verletzung
der Mitwirkungspflicht im kantonalen Verfahren. Es kann nicht ohne Weiteres
davon ausgegangen werden, dass die Orange auch im Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht Bern die Mitwirkung an der Sachverhaltsabklärung unterlassen
hätte, falls das Verwaltungsgericht von Amtes wegen die Qualität des
Auditierungsberichts vom 14. Dezember 2006 hätte überprüfen wollen.
3.4 Zu prüfen ist daher nur, ob das Verwaltungsgericht die von den
Beschwerdeführern beantragten Berichte der Orange an das BECO von März und Juni
2006 über die Fortschritte beim Aufbau des Qualitätssicherungssystems hätte
einholen müssen.
Das Verwaltungsgericht konnte sich bereits auf den ausführlichen Amtsbericht
des BECO als kantonale Fachinstanz vom 23. Mai 2006 stützen. Diesem lag ein
Schreiben der Beschwerdegegnerin an das BECO vom 12. Dezember 2005 bei, in dem
diese die Einführung eines dem Rundschreiben des BAFU entsprechendes
Qualitätssicherungssystem bis 31. Dezember 2006 für alle Sendeanlagen
zusicherte und ihr Konzept hierfür vorlegte.
Das Verwaltungsgericht ergänzte die Baubewilligung um die Auflage, dass die
Anlage nur mit einem System der Qualitätssicherung gemäss dem Rundschreiben des
BAFU vom 16. Januar 2006 betrieben werden dürfe (Disp.-Ziff. 2b). Damit machte
es die Inbetriebnahme der Anlage davon abhängig, dass spätestens in diesem
Zeitpunkt ein funktionierendes Qualitätssicherungssystem der Beschwerdegegnerin
vorhanden sei. Dies ist von der Baupolizeibehörde zu prüfen, die hierfür eine
Beurteilung der kantonalen Fachbehörde (BECO) einholen kann. Dieses Vorgehen
erscheint zulässig, weshalb das Verwaltungsgericht darauf verzichten durfte,
Abklärungen zu den bereits im Jahr 2006 erzielten Fortschritten der Orange beim
Aufbau ihres Qualitätssicherungssystems einzuholen.
4.
Die Beschwerdeführer rügen, das Baugesuch und die Baupläne seien nur von der
Baurechtnehmerin und nicht vom Grundstückseigentümer unterschrieben worden.
4.1 Auf die das Baugesuch betreffende Rüge war das Bundesgericht im Entscheid
vom 10. März 2005 mangels Legitimation der Beschwerdeführer nicht eingetreten
(E. 1.3.2). Der Einwand der Beschwerdeführer, das Bundesgericht habe damals
übersehen, dass der Beschwerdeführer 6 (F.Y.________) als Eigentümer des
Grundstücks Worblentalstrasse 161 zur Rüge der Verletzung des Willkürverbots
und der Eigentumsgarantie befugt gewesen wäre, wurde nicht innerhalb der
Revisionsfrist von Art. 141 Abs. 1 lit. a OG geltend gemacht und kann daher
heute nicht mehr erhoben werden. Daran ändert auch der zwischenzeitlich
erfolgte Eigentümerwechsel nichts.
4.2 Soweit die Beschwerdeführer rügen, die von der Beschwerdegegnerin neu
eingereichten, erst im angefochtenen Entscheid für verbindlich erklärten
Baupläne seien ebenfalls nicht vom Grundeigentümer unterschrieben worden, legen
sie nicht dar, inwiefern Art. 10 des Dekrets über das Baubewilligungsverfahren
vom 22. März 1994 (Baubewilligungsdekret, BewD) die Unterschrift des
Grundeigentümers auf den Bauplänen überhaupt erfordert (Art. 10 Abs. 2 BewD
bezieht sich auf das amtliche Baugesuchsformular). Es ist daher fraglich, ob
diese Rüge genügend begründet ist (Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG).
Die Frage kann jedoch offen bleiben, wenn die Auslegung von Art. 10 Abs. 2 BewD
durch das Verwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 21. Mai 2004 E. 5.3 S. 18 f.)
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist.
4.3 Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts soll das
Unterschriftserfordernis verhindern, dass sich die Baubewilligungsbehörden mit
Baugesuchen befassen müssen, welche ohnehin nie verwirklicht werden können,
weil ihnen der Grundeigentümer nicht zugestimmt hat. Dagegen bezwecke es nicht,
umstrittene private Rechte, die dem Bauvorhaben entgegenstehen könnten, im
Baubewilligungsverfahren statt im dafür vorgesehenen zivilrechtlichen Verfahren
zu überprüfen. Es handle sich deshalb um eine Ordnungsvorschrift, die
sicherstellen solle, dass die gesuchstellende Person eine ausreichende "Nähe"
zum Grundeigentümer und damit ein schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung
ihres Gesuchs habe. Dies treffe praxisgemäss zu, wenn die gesuchstellende
Person ein Bauvorhaben als Baurechtnehmerin ausführen wolle.
Im vorliegenden Fall wäre die J.________ AG als Baurechtnehmerin und somit als
Eigentümerin des Gebäudes, auf welchem die Mobilfunkantenne erstellt werden
solle, befugt gewesen, selbst ein entsprechendes Baugesuch einzureichen.
Demnach könne sie auch die Zustimmung für die Errichtung der Anlage auf ihrer
Liegenschaft erteilen.
4.4 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer verletzt diese
Rechtsauffassung weder das Willkürverbot noch die Eigentumsgarantie.
Im Baubewilligungsverfahren wird lediglich geprüft, ob dem Bauvorhaben
öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen. Private Rechte sind dagegen
grundsätzlich auf dem Zivilrechtsweg geltend zu machen und werden durch die
Baubewilligung nicht berührt (Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons
Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar Bd. I, 3. Aufl. Bern 2007, Art. 1 N. 6). Die
nach Art. 32 BewD mögliche Rechtsverwahrung dient nur der Orientierung und soll
es der Bauherrschaft ermöglichen, privaten Rechten durch Projektänderungen
Rechnung zu tragen (Zaugg/Ludwig, a.a.O. Art. 35/35a N 3). Es ist daher Sache
der Zivilgerichte, darüber zu befinden, ob die Erstellung einer Mobilfunkanlage
vom Baurechtsvertrag erfasst ist oder nicht.
5.
Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Beschwerdegegnerin überwiegend
obsiegt habe. Sie habe indessen mit der Einreichung teilweise ungenügender oder
unklarer Unterlagen erheblichen Gerichtsaufwand verursacht, weshalb sie die
Hälfte der Verfahrenskosten zu tragen und gegenüber den Beschwerdeführern
Anspruch auf nur hälftigen Ersatz ihrer Parteikosten habe. Bei den
vorinstanzlichen Kosten rechtfertige es sich aufgrund der von der BVE
vorgenommenen Heilung von Verfahrensmängeln, die Beschwerdeführer zwei Drittel
der ihnen von der Vorinstanz auferlegten Verfahrens- und Parteikosten tragen zu
lassen.
5.1 Die Beschwerdeführer halten diesen Kostenentscheid für willkürlich. Sie
machen geltend, die Verfahrensdauer von nunmehr rund 7 Jahren sei dazu benutzt
worden, eine absolut untaugliche Baueingabe in fast allen Punkten nachzubessern
und ein System zu entwickeln, mit dem die Einhaltung der bewilligten Strahlung
kontrolliert werden könne. Trotz der mehrfach falschen Berechnungen der
Beschwerdegegnerin, den auch vom Bundesgericht bestätigten Verfahrensfehlern
der Baubehörde und der bundesgerichtlichen Gutheissung der Beschwerde seien die
Kosten der Beschwerdeführer für das Verfahren vor der BVE nur um 1/36 gesenkt
worden. Ebenso seien den Beschwerdeführern die Kosten von Fr. 770.-- für die
Gutachten der BECO auferlegt worden, obwohl darin Berechnungsfehler der
Beschwerdegegnerin übersehen worden seien. Zudem habe das Verwaltungsgericht
die ganzen Kosten auf die Parteien überwälzt, obwohl es selbst durch den
Fehlentscheid vom 24. Mai 2004 massgeblicher Kostenverursacher gewesen sei.
Schliesslich halten die Beschwerdeführer die Honorarforderungen der
Beschwerdegegnerin für überrissen. Für Private seien Verfahren der vorliegenden
Art, welche über Jahre verschleppt würden, kaum mehr finanzierbar.
5.2 Gemäss Art. 108 des Berner Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
23. Mai 1989 (VRPG) werden im Beschwerdeverfahren die Verfahrenskosten der
unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer
Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigen
es, keine Verfahrenskosten zu erheben (Abs. 1). Behörden werden keine
Verfahrenskosten auferlegt; anderen Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und
unterliegenden Behörden nur, wenn sie in ihren Vermögensinteressen betroffen
sind (Abs. 2). Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu
ersetzen, sofern nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen
Umstände eine andere Teilung oder die Wettschlagung gebieten oder die Auflage
der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheinen (Abs. 3).
Bei der Frage, inwieweit vom Unterliegerprinzip abzuweichen ist und welche
Quoten festzulegen sind, steht dem Verwaltungsgericht ein grosser
Ermessensspielraum zu. Das Bundesgericht kann die Anwendung des kantonalen
Verfahrensrechts nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots überprüfen.
5.3 Zwar war das ursprüngliche Bauvorhaben nicht bewilligungsfähig, weshalb die
Beschwerdeführer Anlass zur Beschwerdeerhebung hatten. Sie hielten aber, auch
nachdem die Mängel geheilt und ein Qualitätssicherungssystem zur Kontrolle der
Emissionsbegrenzung eingeführt worden war, an ihren Begehren fest und
verlangten weiterhin die Erteilung des Bauabschlags. Dieser Antrag wurde vom
Verwaltungsgericht abgewiesen, das die Baubewilligung - wenn auch mit neuen
Auflagen - bestätigte. Insofern durfte das Verwaltungsgericht ohne Willkür
davon ausgehen, dass die Beschwerdegegnerin überwiegend obsiegt habe.
5.4 Das Verwaltungsgericht trug dem Umstand, dass ein grosser Teil der Kosten
durch ungenügende Unterlagen der Beschwerdegegnerin verursacht worden war,
dadurch Rechnung, dass es den Beschwerdeführern nur die Hälfte der Verfahrens-
und Parteikosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens auferlegte. Diese
Quote kann nicht als offensichtlich unangemessen und damit als willkürlich
erachtet werden.
5.5 Auch in absoluten Zahlen erscheint die Kostenbelastung der sechs
Beschwerdeführer für das gesamte kantonale Verfahren nicht völlig unzumutbar
oder gar prohibitiv: So tragen die Beschwerdeführer 1 und 2 zusammen insgesamt
ca. Fr. 695.-- Verfahrenskosten (Fr. 333.35 für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren und Fr. 361.10 für das Verfahren vor der BVE) und müssen eine
Parteientschädigung von insgesamt ca. Fr. 1'460.-- zahlen (Fr. 732.60 für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren und Fr. 727.15 für das Verfahren vor der
BVE). Entsprechende Kosten entfallen auf die Beschwerdeführer 3 und 4 und die
Beschwerdeführer 5 und 6.
5.6 Das Verwaltungsgericht hat den Beschwerdeführern für das Verfahren vor der
BVE eine höhere Kostenquote (zwei Drittel) auferlegt als vor
Verwaltungsgericht. Die Beschwerdeführer zeigen jedoch nicht auf, inwiefern
diese Kostenverlegung im Ergebnis willkürlich sein soll (Art. 106 Abs. 2 BGG).
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist;
auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist nicht einzutreten. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kosten- und
entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Auf die Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
4.
Die Beschwerdeführer haben die Orange Communications SA für das
bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 2'000.-- zu entschädigen. Sie
haften solidarisch zu gleichen Teilen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Bolligen, der Bau-,
Verkehrs- und Energiedirektion, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 17. März 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber