I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.148/2007
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1C_148/2007
Urteil vom 15. Januar 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.
1. X.________ AG,
2.Y.________,
3.Z.________,
Beschwerdeführer, alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Christof Wyss,
gegen
Swisscom Mobile AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
Thomas Wipf,
Gemeinderat Stäfa, Goethestrasse 16, Postfach 535, 8712 Stäfa,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.
Baubewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 25. April 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Stäfa bewilligte der Swisscom Mobile AG am 22. Februar 2005
eine Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Gebäude Industriestrasse 13 in Stäfa
(Grundstück Kat.-Nr. 9899). Dagegen rekurrierten die X.________ AG,
Y.________ und Z.________ an die Baurekurskommission II des Kantons Zürich.
Im Laufe des Rekursverfahrens reichte die Swisscom Mobile AG ein neues
Standortdatenblatt ein, gemäss welchem sie auf den ursprünglich vorgesehenen
Funkdienst GSM-1800 verzichtet und lediglich an den Funkdiensten GSM-900 und
UMTS festhält. Mit Entscheid vom 28. März 2006 nahm die Baurekurskommission
vom Verzicht auf den GSM-1800-Teil der geplanten Basisstation Vormerk und
wies den Rekurs im Übrigen ab.
Gegen diesen Entscheid erhoben die X.________ AG, Y.________ und Z.________
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.
Dieses hiess das Rechtsmittel mit Entscheid vom 25. April 2007 in Bezug auf
die Kostenfolgen teilweise gut und wies die Beschwerde im Übrigen ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
vom 7. Juni 2007 beantragen die X.________ AG, Y.________ und Z.________, der
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 25. April 2007 sei aufzuheben und die
Angelegenheit sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie
rügen die Verletzung von Bundesrecht (insbesondere Vorschriften der
Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung [NISV; SR 814.710]). Weiter beanstanden sie teilweise die
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie eine Missachtung der
Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV).
C.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit
darauf eingetreten werden könne. Die Swisscom Mobile AG stellt ebenfalls den
Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden
könne; die vorinstanzlichen Entscheide seien vollumfänglich zu bestätigen.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Schluss,
dass die umstrittene Mobilfunkanlage die Anforderungen der NISV erfülle. Die
eingegangenen Stellungnahmen wurden den Verfahrensbeteiligten zur
Kenntnisnahme zugestellt.
D.
Mit Verfügung vom 12. Juli 2007 erteilte der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde im Sinne der Erwägungen
aufschiebende Wirkung.
Erwägungen:
1.
Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Entscheid über eine Mobilfunkanlage, welcher der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82 ff.
BGG; zur Publikation bestimmtes Urteil des Bundesgerichts 1C_86/2007 vom 31.
Oktober 2007 E. 1.1). Die Beschwerdeführer sind Eigentümer bzw. Mieter von
Liegenschaften, welche sich innerhalb des praxisgemäss (BGE 128 II 168)
berechneten Einspracheradius von rund 485 m befinden. Die Distanz ihrer
Liegenschaften zum Baugrundstück beträgt zwischen 35 m und 80 m. Sie sind als
Adressaten des angefochtenen Entscheids vom umstrittenen Vorhaben besonders
berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung
des Urteils des Verwaltungsgerichts (Art. 89 Abs. 1 BGG, BGE 133 II 249 E.
1.3 S. 252 f.). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und
geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist somit
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer machen geltend, das Verwaltungsgericht habe Art. 11 Abs.
2 lit. c Ziff. 2 NISV verletzt, indem es den rechtserheblichen Sachverhalt
betreffend die nichtionisierende Strahlung bei einem auf Grundstück Kat.-Nr.
9900 geplanten Anbau nur unvollständig festgestellt habe. Es sei zu Unrecht
davon ausgegangen, zusätzliche Abklärungen wären nur erforderlich, wenn eine
hohe Wahrscheinlichkeit bestehe, dass bei den vorgesehenen Büroräumen der
Anlagegrenzwert überschritten werde und eine Anpassung gleich zu Beginn
erforderlich sei.
2.1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat; es kann die Sachverhaltsfeststellung der
Vorinstanz jedoch von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG). Die Feststellung des
Sachverhalts kann nach Art. 97 Abs. 1 BGG nur gerügt werden, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann.
2.2 Die Bewilligung einer Mobilfunkanlage darf nicht dazu führen, dass
zonenkonforme Nutzungsmöglichkeiten auf den Nachbargrundstücken nicht mehr
benutzt werden können. Weder das USG noch die NISV sehen Baubeschränkungen
wegen Überschreitung des Anlage- oder des Immissionsgrenzwertes vor, wie sie
z.B. Art. 22 USG und Art. 31 LSV im Bereich des Lärmschutzes kennen.
Mobilfunkanlagen müssen sodann an Orten mit empfindlicher Nutzung jederzeit
im massgebenden Betriebszustand die Anlagegrenzwerte einhalten (Art. 4 NISV
i.V.m. Ziff. 65 Anhang 1 NISV).
2.2.1 Nach Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV muss das Standortdatenblatt
Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung an den drei Orten mit
empfindlicher Nutzung (OMEN) enthalten, an denen diese Strahlung am stärksten
ist.
Art. 3 Abs. 3 lit. a-c NISV definiert den Begriff der "Orte mit empfindlicher
Nutzung". Während lit. a und b auf den bestehenden baulichen Zustand und die
aktuelle Nutzung abstellen ("Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen
regelmässig während längerer Zeit aufhalten" bzw. "öffentliche oder private,
raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze"), zählen gemäss lit. c
auch "diejenigen Flächen von unüberbauten Grundstücken, auf denen Nutzungen
nach den Buchstaben a und b zugelassen sind" zu den Orten mit empfindlicher
Nutzung, an denen die Anlagegrenzwerte eingehalten werden müssen. Nicht
ausgenützte Nutzungsreserven auf überbauten Nachbargrundstücken, auf denen
empfindliche Nutzungen zulässig sind, werden nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung im Zeitpunkt ihrer Realisierung als Orte mit empfindlicher
Nutzung betrachtet (vgl. BGE 128 II 340 E. 3 und 4 S. 345 ff.; Urteil
1A.194/2001 vom 10. September 2002, in: URP 2002 780 E. 2.1; BGE 133 II 64,
nicht publ. E. 2.5; s. auch Urteil des Bundesgerichts 1A.278/2006 vom 21.
Juni 2007 E. 3).
2.2.2 Die Beschwerdeführer berufen sich auf einen auf Grundstück Kat.-Nr.
9900 geplanten Anbau, für den bereits ein öffentlich ausgeschriebenes
Baugesuch vorliege und der im Standortdatenblatt für die umstrittene Anlage
nicht berücksichtigt sei.
Bei den in diesem Anbau vorgesehenen Arbeitsplätzen handelt es sich um neue
OMEN, die bei der Bewilligung der umstrittenen Anlage nach der
bundesgerichtlichen Praxis zu berücksichtigen sind. Das BAFU hat für diesen
Anbau die NIS-Belastung durch die umstrittene Anlage berechnet. Nach dieser
Berechnung beträgt die Belastung weniger als 1.8 V/m. Der Anlagegrenzwert sei
somit eingehalten und der Anbau zähle nicht zu den drei am stärksten
belasteten OMEN. Das Standortdatenblatt entspreche den Anforderungen der
NISV. Der für die umstrittene Anlage nach Anhang 1 Ziff. 64 lit. c NISV
massgebende Anlagegrenzwert von 5 V/m sei an allen OMEN eingehalten.
Diese Äusserungen des BAFU werden von den Beschwerdeführern nicht
beanstandet. Das Bundesgericht hat keinen Anlass, von der Beurteilung durch
die Fachbehörde des Bundes abzuweichen. Die Kritik der Beschwerdeführer an
der Nichtberücksichtigung des geplanten Anbaus als neue OMEN ändert somit an
der Beurteilung der umstrittenen Anlage durch die Vorinstanzen nichts.
3.
Nach Ansicht der Beschwerdeführer fehlt dem vom Verwaltungsgericht
akzeptierten Qualitätssicherungssystem (QSS), das die Einhaltung der
deklarierten Sendeleistung und Sendewinkel garantieren soll, die gesetzliche
Grundlage und die rechtliche Verbindlichkeit. Das Rundschreiben des BAFU
"Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen
für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse" vom 16. Januar 2006, mit
welchem das BAFU die Einführung des QSS empfohlen habe, stelle lediglich eine
unverbindliche Meinungsäusserung dar. Was geschehen solle, wenn das System
die ihm zugedachte Kontrollfunktion nicht erfülle, sei nicht geregelt. Das
Bundesgericht habe sich in seinen Entscheiden zum QSS nur zur technischen
Lösung, nicht aber zu den rechtlichen Grundlagen geäussert.
3.1 Das Bundesgericht hat sich in mehreren Urteilen zu dem von den
Beschwerdeführern kritisierten Qualitätssicherungssystem geäussert und
verlangt, dass Baubewilligungen mit einer Auflage versehen werden, welche die
Einbindung der Anlagen in das Qualitätssicherungssystem sicherstellt (Urteile
des Bundesgerichts 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 5.1 und 5.2,
publ. in URP 2006 S. 821; 1A.6/2007 vom 6. September 2007 E. 5;
1A.54/2006 vom 10. Oktober 2006 E. 5; 1A.116/2005 vom 31. Mai 2006 E. 5, je
mit Hinweisen). Ein Qualitätssicherungssystem gemäss dem Rundschreiben des
BAFU vom 16. Januar 2006 erscheint nach der Rechtsprechung grundsätzlich als
geeignetes Mittel zur Kontrolle der variablen Parameter einer
Mobilfunkanlage. Das Verwaltungsgericht weist zu Recht darauf hin, dass
allfällige Mängel des Qualitätssicherungssystems, die Ende 2007 ausgewertet
werden sollen, noch behoben werden können. Sollten Stichprobenkontrollen die
Verlässlichkeit des Systems grundsätzlich in Frage stellen, sehe das BAFU
eine umgehende Information der Vollzugsbehörden und entsprechende
Konsequenzen für die Netzbetreiberinnen vor (vgl. Urteil des Bundesgerichts
1A.57/2006 vom 6. September 2006, in: URP 2006 S. 821 E. 5.2).
3.2 Die Beschwerdeführer gehen zu Unrecht davon aus, das
Qualitätssicherungssystem im Sinne des Rundschreibens des BAFU vom 16. Januar
2006 beruhe auf Rechtsvorschriften, die vom Bundesrat erlassen werden
müssten. Vielmehr enthält das genannte Rundschreiben Empfehlungen zum Vollzug
der NISV, welche das BAFU im Rahmen seiner Aufsichts- und
Koordinationspflicht betreffend die den Kantonen im Umweltrecht obliegenden
Vollzugsaufgaben abgibt (Art. 36 und 38 in Verbindung mit Art. 41 Abs. 1
USG). Solche Vollzugsempfehlungen sollen das Verständnis umweltrechtlicher
Bestimmungen erleichtern und eine einheitliche Rechtsanwendung durch die
Vollzugsbehörden fördern. Damit können Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit
erhöht werden. Andere bundesrechtskonforme Lösungen für den kantonalen
Vollzug werden dadurch nicht ausgeschlossen. Indessen ergibt sich aus der
Stellungnahme des BAFU, dass der Vollzug der NISV und die Kontrolle der
Mobilfunkanlagen mit der Erfassung der für die NIS relevanten Bauteile und
Einstellungen im Qualitätssicherungssystem verbessert werden können. Aus
diesem Grund unterstützt das BAFU als Bundesaufsichtsbehörde im Bereich des
Schutzes vor NIS die schweizweite Einführung eines Qualitätssicherungssystems
bei jedem Netzbetreiber.
Es ist auch unter Berücksichtigung der Ausführungen der Beschwerdeführer
nicht ersichtlich, dass ein Qualitätssicherungssystem gemäss Rundschreiben
des BAFU vom 16. Januar 2006 grundsätzliche Mängel aufweist, welche die
geeignete Kontrolle der variablen Parameter einer Mobilfunkanlage nicht
erlauben würden. Der Umstand, dass dieses System weitgehend auf einer
Selbstkontrolle der Netzbetreiber beruht und die mit der Auditierung
beauftragten Unternehmungen zweifellos keine umfassende Kontrolle aller
Vorgänge vornehmen können, spricht nicht von vornherein gegen dessen
Tauglichkeit. Allfällige Mängel des Systems können aufgrund der Erfahrungen,
die Ende 2007 ausgewertet werden sollen, behoben werden. Sollte sich das
Kontrollsystem, auch nach allfälligen Verbesserungen und Ergänzungen, als
ungenügend erweisen, müsste wieder auf die Kontrolle durch bauliche
Massnahmen zurückgekommen werden. Vor dem Vorliegen der Auswertung des
Qualitätssicherungssystems erscheinen weitere Abklärungen über dessen
Tauglichkeit als unzweckmässig (Urteil 1A.57/2006 vom 6. September 2006, in:
URP 2006 S. 821 E. 5.2).
3.3 Weiter kritisieren die Beschwerdeführer, dass die Behebungsfrist bei
durch das Qualitätssicherungssystem festgestellten Mängeln über 24 Stunden
betragen kann und während dieser Zeit der Anlagegrenzwert überschritten
werden könnte.
Das Bundesgericht hat bereits im Urteil 1A.57/2006 vom 6. September 2006 (URP
2006 S. 821 E. 5.2) festgehalten, dass mit dem Qualitätssicherungssystem
Überschreitungen der bewilligten Sendeleistung nicht gänzlich verhindert
werden könnten. Das Kontrollsystem sorge jedoch dafür, dass diese sofort
erkannt und regelmässig schon am folgenden Tag behoben werden könnten. Nicht
jede Überschreitung der Sendeleistung führe im Übrigen zu einer
Überschreitung des Anlagegrenzwerts. Unter Beachtung der Vorteile des
Kontrollsystems sei die Möglichkeit kurzfristiger Überschreitungen jedenfalls
bis zu dessen Auswertung per Ende 2007 nicht zu beanstanden. Gleich verhält
es sich in der vorliegenden Angelegenheit. Die Vollzugsbehörden werden im
Rahmen der Auswertung des Kontrollsystems prüfen müssen, ob die bewilligte
Sendeleistung bei einzelnen Anlagen tatsächlich überschritten wird und ob
allfällige Mängel mit Verbesserungen und Ergänzungen des Kontrollsystems
beseitigt werden können. Nur wenn sich das Kontrollsystem, auch nach
allfälligen Verbesserungen und Ergänzungen, als ungenügend erweisen sollte,
wofür zurzeit keine Anhaltspunkte bestehen, müsste nach der Rechtsprechung,
wie in E. 3.2 hiervor erwähnt, wieder auf die Kontrolle durch bauliche
Massnahmen zurückgekommen werden. Im Übrigen muss das
Qualitätssicherungssystem gewährleisten, dass die für eine Anlage bewilligte
Sendeleistung im konkreten Einzelfall grundsätzlich nicht überschritten wird.
3.4 Im Hinblick auf die Anwendung der NISV ergibt sich, dass der angefochtene
Entscheid nicht zu beanstanden ist.
4.
Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, das umstrittene Antennenprojekt
dürfe wegen mangelnder planungsrechtlicher Baureife im Sinne von § 234 des
Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG)
nicht bewilligt werden.
4.1 Nach § 234 PBG ist ein Grundstück baureif, wenn es erschlossen ist und
wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch den
Gemeinderat beantragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst
wird. Mit Beschluss vom 28. November 2006 unterbreitete der Gemeinderat Stäfa
der Gemeindeversammlung vom 4. Juni 2007 die von sechs in Stäfa
Stimmberechtigten eingereichte "Initiative für antennenfreie Wohn- und
Industriezonen" mit dem Antrag auf Zustimmung. Dieser Antrag war im Zeitpunkt
des angefochtenen Entscheids (25. April 2007) noch vor der
Gemeindeversammlung hängig und hatte eine Ergänzung von Art. 28 der
kommunalen Bauordnung durch einen Abs. 4 mit folgendem Wortlaut zum
Gegenstand:
In den Wohn- und Industriezonen sind Aussenantennen jeglicher Art verboten,
sofern sie nicht dem Empfang oder den öffentlichen Diensten wie Sanität,
Polizei und Feuerwehr oder dem betriebsnotwendigen Funk der in den
betreffenden Zonen domizilierten Betriebe (Betriebsfunk) dienen."
Diese Ergänzung der Bauordnung wurde von der Gemeindeversammlung Stäfa am 4.
Juni 2007 unter Einfügung einer weiteren Ausnahme zu Gunsten des Amateurfunks
angenommen.
Das Verwaltungsgericht hat die Berücksichtigung der Initiative als
"beantragte planerische Festlegung" im Sinne von § 234 PBG, welche durch das
umstrittene Vorhaben "nachteilig beeinflusst werde", abgelehnt. Nach seiner
Praxis, welche von den Beschwerdeführern nicht bestritten wird, müsse eine
beantragte Planänderung hinreichend konkretisiert sein und ernsthafte
Realisierungschancen haben, um im Sinne von § 234 PBG berücksichtigt zu
werden. Die Aussichten auf eine Realisierung der geplanten Rechtsänderung
seien in verschiedener Hinsicht fraglich. So sei der Schutz der Bevölkerung
vor Immissionen, die von Mobilfunkantennen stammen, abschliessend im
Bundesrecht geregelt, so dass den Kantonen und Gemeinden keine
Regelungskompetenz mehr verbliebe. Zulässig seien noch Festlegungen, die den
Bau von Antennen aus raumplanerischen oder ästhetischen Gründen beschränkten,
doch müssten auch diese verhältnismässig sein und dürften die
bundesrechtlichen Schranken insbesondere des Fernmelderechts nicht
missachten. Zudem sei fraglich, ob die Beschränkung der kommunalen Bestimmung
auf Wohn- und Industriezonen unter Ausschluss aller übrigen Zonen einer
sachgerechten, unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung haltbaren
Abgrenzung entspreche. Insbesondere Kernzonen erschienen aus Gründen des
Ortsbildschutzes für den Bau von Aussenantennen eher weniger geeignet.
4.2 Die Beschwerdeführer berufen sich auf § 78 PBG, wonach die Bau- und
Zonenordnung für ganze Zonen oder gebietsweise Aussenantennen verbieten kann,
sofern durch andere technische Einrichtungen gleichwertige
Empfangsmöglichkeiten gewährleistet sind. Sie machen geltend, das
Verwaltungsgericht habe mit seiner negativen Beurteilung der
Realisierungschancen der Ergänzung von Art. 28 der kommunalen Bauordnung und
der Bejahung der planungsrechtlichen Baureife im Sinne von § 234 PBG das
Willkürverbot (Art. 9 BV) und die Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV)
missachtet.
4.2.1 Die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie hat im vorliegenden
Zusammenhang keine selbständige Bedeutung, da das Bundesgericht bei
Beschwerden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie die Auslegung und
Anwendung von kantonalem und kommunalem Gesetzes- und Verordnungsrecht auf
Willkür hin prüft (vgl. BGE 131 I 91 E. 1 S. 93; 128 I 3 E. 2b S. 9, je mit
Hinweisen).
4.2.2 Die negative Beurteilung der Realisierungschancen der Ergänzung von
Art. 28 der kommunalen Bauordnung und der Bejahung der planungsrechtlichen
Baureife im Sinne von § 234 PBG durch das Verwaltungsgericht kann vor dem
Hintergrund der bundesrechtlichen Regelung des Fernmeldewesens und des
Immissionsschutzes (vgl. hierzu BGE 133 II 64 E. 5.3 S. 67, 321 E. 4.3.4 S.
327, 353 E. 4.2 S. 359) nicht als willkürlich bezeichnet werden. Willkürlich
ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls
vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er
offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft.
Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines
Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 132 I 13 E. 5.1 S.
17 f.; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht hat die Realisierungswahrscheinlichkeit von Art. 28
Abs. 4 der kommunalen Bauordnung, der noch der Genehmigung durch eine
kantonale Behörde bedarf (Art. 26 RPG), mit sachlich haltbarer Argumentation
verneint und somit die planungsrechtliche Baureife im Sinne von § 234 PBG
bejaht, ohne das Willkürverbot zu verletzen. Die Gegenargumente der
Beschwerdeführer vermögen daran nichts zu ändern. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass der angefochtene Entscheid sich nicht abschliessend
über die rechtliche Zulässigkeit der neuen kommunalen Bestimmung ausspricht,
sondern es lediglich als unwahrscheinlich bezeichnet, dass die Änderung der
Nutzungsplanung je in Kraft treten wird. Die Gemeinden sind im Rahmen ihrer
bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten grundsätzlich befugt, Bau- und
Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen, sofern sie
die bundesrechtlichen Schranken, die sich insbesondere aus dem Bundesumwelt-
und -fernmelderecht ergeben, beachten. Die Planungsvorschriften dürfen nicht
die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen
verletzen, d.h. sie müssen den Interessen an einer qualitativ guten
Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den
Mobilfunkanbietern Rechnung tragen (vgl. Art. 1 des Fernmeldegesetzes vom
30. April 1997 [FMG; SR 784.10]). Werden die Zielsetzungen der
Fernmeldegesetzgebung eingehalten, so sind namentlich ortsplanerische
Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie
z.B. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers,
grundsätzlich möglich. Solche planerische Vorschriften müssen aufgrund einer
gesamthaften Würdigung aller erheblichen Gesichtspunkte, wozu auch die
zahlreichen technischen Aspekte der Planung, Errichtung und Ausgestaltung von
Mobilfunkanlagen gehören, erlassen werden (BGE 133 II 321 E. 4.3.4 S. 327
ff., 353 E. 4.2 S. 360, je mit Hinweisen). Dass eine solche gesamthafte
Beurteilung im Hinblick auf den Erlass von Art. 28 Abs. 4 der kommunalen
Bauordnung erfolgte, ist nicht ersichtlich. Die Verneinung der
Realisierungschancen der von der Gemeinde Stäfa erlassenen neuen Bestimmung
ist unter Beachtung der Anforderungen an die planungsrechtliche Regelung von
Mobilfunkanlagen nicht zu beanstanden. Mit dieser Beurteilung äussert sich
das Bundesgericht nicht zur rechtlichen Zulässigkeit des neuen Art. 28 Abs. 4
der kommunalen Bauordnung, sondern - unter dem Blickwinkel der Willkür -
lediglich zur Einschätzung der Realisierungschance durch das
Verwaltungsgericht. Die Frage der rechtlichen Zulässigkeit der neuen
Vorschrift ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Es obliegt
zunächst den zuständigen kantonalen Instanzen, deren Vereinbarkeit mit dem
kantonalen und eidgenössischen Recht abschliessend zu prüfen.
5.
Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführer, dass weder die
Baurekurskommission noch das Verwaltungsgericht zur thematisierten
Einordnungsfrage trotz entsprechendem Antrag einen Augenschein durchführten.
Die Vorinstanz habe ihren Verzicht auf den Augenschein nicht einmal
begründet, obwohl die Frage der genügenden Einordnung ohne Augenschein nicht
beurteilt werden könne. Der angefochtene Entscheid beruhe auf einer
Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und sei
willkürlich.
5.1 Das Verwaltungsgericht hält zu dieser Rüge fest, die lokalen
Begebenheiten seien aus den eingereichten Verfahrensakten genügend
ersichtlich gewesen. Die Vertretbarkeit der ästhetischen Würdigung durch die
Baurekurskommission sei angesichts der auf Rechtsfragen beschränkten
Kognition des Verwaltungsgerichts ohne weiteres aufgrund der Akten
überprüfbar gewesen.
5.2 Der in Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör
verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 124 I 49 E. 3a S. 51 und 241 E. 2 S.
242, je mit Hinweisen). Die Begründungspflicht und der Anspruch auf
Begründung sind nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die urteilende
Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und
jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf
die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl. BGE 126 I 97 E.
2b S. 102; 124 II 146 E. 2a S. 149; 124 V 180 E. 1a S. 181; 123 I 31 E. 2c S.
34; 121 I 54 E. 2c S. 57, je mit Hinweisen). Keine Verletzung des rechtlichen
Gehörs liegt vor, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter Beweismittel
verzichtet, weil es aufgrund der bereits abgenommenen Beweise seine
Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung
annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht
geändert würde (BGE 131 I 153 E. 3 S. 157; 130 II 425 E. 2.1 S. 428; 124 I
208 E. 4a S. 211, je mit Hinweisen).
5.3 Die Vorinstanz beruft sich im angefochtenen Entscheid auf die
Baugesuchsunterlagen und die Ausführungen der Baurekurskommission zur
Einordnung der umstrittenen Anlagen. Daraus ergibt sich, dass es sich hier um
eine durchschnittlich dimensionierte Mobilfunk-Basisstation handelt, welche
nach zürcherischer Rechtsprechung innerhalb des Siedlungsgebiets unter dem
Gesichtspunkt der Einordnung regelmässig zugelassen werde, sofern nicht
individuelle Schutzobjekte oder Kernzonen tangiert seien oder sonstwie
spezielle Verhältnisse bezüglich der Einordnung vorlägen, was hier nicht
zutreffe. Weder das funktional gestaltete Standortgebäude noch die
architektonisch teilweise ansprechenden Industrie- und Gewerbebauten in der
Umgebung würden einordnungsmässig beeinträchtigt, zumal die Anlage
hinsichtlich Materialien, Oberflächenbeschaffenheit und Farbe unauffällig zu
gestalten sei. Aus dem Umstand, dass die Anlage von ihrer Art und Grösse her
auch in einer Wohnzone durchaus denkbar sei, schliesst die Vorinstanz, dass
in der vorliegenden Industriezone kein strengerer Massstab angewendet werden
kann, auch wenn die benachbarte Industriebaute eines der Beschwerdeführer
besonders gut gestaltet ist. Auch zu den weiteren Einwänden der
Beschwerdeführer hat das Verwaltungsgericht Stellung genommen, ohne dass hier
weiter darauf einzugehen wäre.
5.4 Die wiedergegebenen Erwägungen zeigen, dass sich die Vorinstanzen mit der
von den Beschwerdeführern erhobenen Kritik an der Einordnung der umstrittenen
Anlage hinreichend auseinandergesetzt haben. Sie durften angesichts der
dargelegten Umstände auch davon ausgehen, dass ein Augenschein zu keiner
anderen Beurteilung führen würde. Jedenfalls ist das Vorgehen der Vorinstanz
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Die
Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art.
66 Abs. 1 BGG). Diese haben die anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin für
das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2
und 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 3'000.-- unter solidarischer Haftbarkeit zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Stäfa, dem Regierungsrat und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, sowie dem
Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Januar 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag