I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.119/2007
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_119/2007 /ber
Urteil vom 13. November 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
A und B X.________,
C und D Y.________,
Z.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Rainer Metzger,
gegen
Gemeinde Paspels, handelnd durch den Gemeindevorstand, 7417 Paspels, vertreten
durch Rechtsanwalt Dr. Gieri Caviezel,
Regierung des Kantons Graubünden, Graues Haus, Reichsgasse 35, 7001 Chur,
handelnd durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden
(DVS), Reichgasse 35, 7001 Chur
Gegenstand
Ortsplanung Paspels,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 4.
Kammer, vom 16. Februar 2007.
Sachverhalt:
A.
Am 17. März 2005 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde Paspels die
Totalrevision der kommunalen Ortsplanung, welche den Zonenplan vom 25. Januar
1991 ersetzen soll. An diversen Orten ("Pradasetga Sura", "Radiend", "Cresta"
und "Zups") nahm die Gemeinde Wohnbauzonenerweiterungen im Gesamtumfang von
1.55 ha vor. Die im neuen Zonenplan vorgesehenen Reserven an Wohnbauzonen
(unüberbaute Wohnbauzonenflächen) messen mit den erwähnten Erweiterungen
insgesamt rund 3 ha, während die Reserven des Zonenplans von 1991 damals etwa
3.2 ha umfassten.
Gegen die Neueinzonungen im Gebiet "Pradasetga Sura" (0.71 ha) erhoben die
Eigentümer der nordöstlich anstossenden überbauten Liegenschaften Nrn. 624 (A
und B X.________), 726 (C und D Y.________) und 629 (Z.________) am 12. April
2005 Beschwerde an den Regierungsrat mit dem Begehren, es sei der Neueinzonung
samt den vorgesehenen Erschliessungsanlagen die Genehmigung zu verwehren.
Eventualiter sei die Genehmigung auszusetzen bis der Nachweis über die
Verfügbarkeit des eingezonten Baulands sowie ein rechtsgenügliches Überbauungs-
und Erschliessungskonzept vorlägen. Zur Begründung machten sie im Wesentlichen
geltend, die in den letzten Jahren entstandene Wohnsiedlung "Pradasetga" bilde
den natürlichen Dorfabschluss gegen Südwesten. Die Neueinzonungsfläche betreffe
den an diesen natürlichen Abschluss anschliessenden exponierten, steil
abfallenden Hang, der in eine offene, landwirtschaftlich genutzte Geländemulde
münde. Diese Neueinzonung erfülle die Voraussetzungen von Art. 15 RPG (SR 700)
nicht, da die neu eingezonte Fläche offensichtlich nicht zum weitgehend
überbauten Gebiet gemäss Art. 15 lit. a RPG gehöre und auch kein entsprechender
Bedarf im Sinne von Art. 15 lit. b RPG gegeben sei. Mit den
Neueinzonungsflächen verfüge Paspels über unüberbaute Wohnbaulandreserven von
mindestens 3.3 ha. Diesen stehe ein Bedarf von höchstens 2.1 ha gegenüber.
Mit Beschluss vom 19./20. September 2006 wies die Regierung des Kantons
Graubünden die Planungsbeschwerde ab und genehmigte mit separatem Beschluss die
kommunalen Planungsmittel.
B.
Die in den Verfahren vor der Regierung unterlegenen Beschwerdeführer gelangten
hierauf ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragten die
Aufhebung des regierungsrätlichen Beschwerdeentscheids sowie des
Genehmigungsbeschlusses. Das Verwaltungsgericht wies den Rekurs mit Urteil vom
16. Februar 2007 ab.
C.
A und B X.________ (Beschwerdeführer 1), C und D Y.________ (Beschwerdeführer
2) sowie Z.________ (Beschwerdeführerin 3) erheben mit Eingabe vom 16. Mai 2007
öffentlich-rechtliche Beschwerde gegen den vorerwähnten Entscheid des
Verwaltungsgerichts. Sie stellen Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Urteils
und Rückweisung der Sache zu neuer Entscheidung an das Verwaltungsgericht.
Eventuell sei in Gutheissung des kantonalen Rekurses und Aufhebung der
Regierungsratsentscheide vom 19. September 2006 den angefochtenen Teilen der
Ortsplanung die Genehmigung zu verweigern, unter Rückweisung der
Kostenverlegung an das Verwaltungsgericht. Subeventualiter ersuchen die
Beschwerdeführer darum, die Sache einerseits an die Regierung zu entsprechender
neuer Entscheidung der Sache und andererseits an das Verwaltungsgericht zu
neuem Kostenentscheid zurückzuweisen.
D.
Das kantonale Departement für Volkswirtschaft und Soziales wie auch die
Gemeinde Paspels beantragen, die Beschwerde abzuweisen. Desgleichen schliesst
das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden unter Hinweis auf das
angefochtene Urteil auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten
werden könne.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat ebenfalls zur Angelegenheit
Stellung genommen und empfiehlt, die Beschwerde gutzuheissen.
Im Rahmen des weiteren Schriftenwechsels haben die Beschwerdeführer, die
Gemeinde Paspels und das Departement für Volkswirtschaft und Soziales
sinngemäss im Wesentlichen an ihren Anträgen festgehalten.
E.
Mit Verfügung vom 15. Juni 2007 hat das präsidierende Mitglied der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zuerkannt.
F.
Eine Delegation des Bundesgerichts führte am 8. September 2008 einen
Augenschein durch. Die Gemeinde Paspels hat mit Eingabe vom 17. Oktober 2008
präzisierende Bemerkungen zum Augenscheinsprotokoll eingereicht.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde
von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251).
1.1 Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden
gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses
Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur
Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund. Gemäss
Art. 34 Abs. 1 RPG in der Fassung nach Ziff. 64 des Anhangs zum Bundesgesetz
vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32; vgl. AS
2006 2261) gelten für die Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen
Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251). Die
umstrittenen Beschlüsse der Gemeinde betreffen Teile des kommunalen
Nutzungsplans, die vor Bundesgericht den Regeln über die Anfechtung von
Verfügungen im Sinne von Art. 82 lit. a BGG unterworfen sind (BGE 133 II 353 E.
3.3 S. 358; vgl. BGE 117 Ia 302 E. 3 S. 305 f.; 116 Ia 207 E. 3b S. 211, je mit
Hinweisen).
1.2 Als Eigentümer von Grundstücken, welche direkt an das neu einzuzonende
Gebiet angrenzen, sind die Beschwerdeführer im Sinne von Art. 89 BGG zur
Beschwerdeführung legitimiert, zumal sie Beeinträchtigungen (u.a. Lärm, Abgas)
durch die geplante Erschliessung befürchten (vgl. das Urteil 1C_153/2007 vom 6.
Dezember 2007 E. 1.3). Sie machen u.a. eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
und der Eigentumsgarantie geltend. Auch dazu sind sie legitimiert. Die
Beschwerde wurde frist- und formgerecht erhoben. Insoweit sind die
Eintretensvoraussetzungen erfüllt.
2.
Vorab rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Aus
ihrer Sicht genügt der angefochtene Entscheid der Begründungspflicht nicht,
weil sich das Verwaltungsgericht nicht mit ihren entscheidrelevanten Argumenten
auseinandergesetzt habe.
2.1 Der in Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör
verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236 mit Hinweis). Die
Begründungspflicht und der Anspruch auf Begründung sind nicht bereits dadurch
verletzt, dass sich die urteilende Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte
beschränken (vgl. BGE 133 I 270 E. 3.1 S. 277 mit Hinweisen). Keine Verletzung
des rechtlichen Gehör liegt vor, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter
Beweismittel verzichtet, weil es auf Grund der bereits abgenommenen Beweise
seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener
Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 131 I 153 E. 3 S. 157 mit
Hinweisen).
2.2 Mit ihrem Vorwurf mangelhafter Begründung gehen die Beschwerdeführer fehl.
Aus dem angefochtenen Urteil ergeben sich die Entscheidgründe mit hinreichender
Klarheit. Daran ändert nichts, dass das Verwaltungsgericht über weite Teile auf
die vorangegangenen Regierungsbeschlüsse verweist. Das Verwaltungsgericht ist
nicht gehalten, sich mit jedem einzelnen Argument der Beschwerdeführer
auseinanderzusetzen, solange seine Motive bei der Urteilsfindung deutlich
werden. Aus den Ausführungen des Verwaltungsgerichts ergibt sich denn auch,
dass dieses die Eigentumsgarantie offensichtlich als nicht verletzt erachtet
hat, da es die Planung als rechtmässig qualifiziert. Zum Konzentrationsprinzip
wie auch zu Alternativeinzonungen äussert es sich sehr wohl. Der Umstand, dass
es nicht zur selben rechtlichen Würdigung gelangt wie die Beschwerdeführer,
stellt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. In diesem Punkt ist die
Beschwerde abzuweisen.
3.
Weiter sehen die Beschwerdeführer die Eigentumsgarantie insbesondere der
Beschwerdeführer 2 (als Eigentümer des Grundstücks Nr. 726) verletzt. Gemäss
dem Generellen Erschliessungsplan solle die strittige neue Bauzone ab der
bestehenden Quatierstrasse mit einer in der Falllinie verlaufenden, auf der
Grenze der Parzellen Nrn. 627 und 726 angelegten Stichstrasse von 4 m Breite
erschlossen werden. Der Abstand zwischen den Wohnhäusern auf den genannten
Grundstücken betrage lediglich 8 m. Beim Bau der Strasse verbleibe beidseits
zwischen der Strasse und den Wohnhäusern nur ein Abstand von 2 m; diesen
erachten die Beschwerdeführer als ungenügend. Zudem befürchten sie wegen der
Steigung von bis zu 17 % eine stärkere Lärm- und Abgasbelastung als bei einer
Strasse mit regelkonformer Steigung. Der Garten der Beschwerdeführer 2 werde
nur noch beschränkt nutzbar sein.
Nach Auffassung der Beschwerdeführer ist die Erschliessung des Gebietes
Pradasetga Sura zudem planerisch verfehlt. Insgesamt verletze die Neueinzonung
Art. 1 und 3 sowie Art. 15 RPG, da es an einer umfassenden Abwägung und
Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte mangle und
bundesrechtswidrige Bauzonenreserven gebildet würden.
3.1 Das Verwaltungsgericht hat in einem ersten Schritt geprüft, ob die am 17.
März 2005 beschlossene Wohnbauzonenvergrösserung um 1.55 ha insgesamt mit Art.
15 lit. b RPG vereinbar sei, und dies bejaht. Es schliesst sich dabei den von
der Gemeinde und der Regierung angestellten Überlegungen an, dies insbesondere
mit Blick auf die kommunale Planungshoheit und seine eingeschränkte Kognition.
Es bestünden hinreichende Gründe für ein Abweichen vom Baulandbedarf gemäss
Trendmethode, weshalb die Regierung die beschlossene Reserve von 3 ha
Wohnbauland habe genehmigen dürfen. Dazu nennt das Verwaltungsgericht die
Bewahrung und Stärkung der historisch gewachsenen Zentrumsfunktion der Gemeinde
im Ausserdomleschg, die glaubhaft geltend gemachte, anhaltend starke Nachfrage
nach Bauland in den Jahren 2001-2004 "aufgrund der bevorzugten Exposition des
Dorfes sowie der nahen Lage zur Kapitale" als auch räumlichpolitische
Zielsetzungen, wie sie dem kommunalen Leitbild zugrunde lägen. In Erwägung
zieht das Verwaltungsgericht die Verbesserung des Wohnangebots für junge
Familien und Senioren, die Schaffung und Förderung von Standortvorteilen, die
Förderung des Zuzugs von Familien- und Personengruppen und die Entwicklung
nicht nur nach Innen, sondern durch gemässigte Erweiterungen der Bauzonen auch
nach Aussen.
Zudem sei die Zonenerweiterung mit dem als Entwurf vorliegenden regionalen
Siedlungskonzept "Modellprojekt Agglomeration Chur und Umgebung (MACU)"
abgestimmt. Von einer expansiven Siedlungsentwicklung nach aussen könne keine
Rede sein. Auch die vom kantonalen Richtplan "RIP 2000" für Neueinzonungen
verlangten sechs Anforderungen seien erfüllt, führt das Verwaltungsgericht
sinngemäss aus. Dabei gelte es, sich vor Augen zu halten, dass ein Nutzungsplan
keine dem Richtplan nachgehende, ihn nur durchführende Massnahme darstelle,
sondern als Ordnungsaufgabe eigenständiger Herkunft zu betrachten sei. Lehre
und Rechtsprechung würden Abweichungen vom Richtplan zulassen, wenn diese
sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung seien und wenn es
nach den Umständen unzumutbar erscheine, vorher den Richtplan förmlich zu
ändern. Wie die Beschwerdeführer zwar zu Recht geltend machten, sehe der "RIP
2000" eine Entwicklung des Siedlungsgebiets wo immer möglich und zweckmässig
nach innen vor. Erweiterungen des Siedlungsgebiets würden aber dort
vorgenommen, wo Synergien mit bereits getätigten Infrastrukturinvestitionen
erreicht würden, wo die Siedlungsqualität verbessert oder erhalten werden könne
und wo eine gewisse Nachfrage bestehe.
3.2
3.2.1 Mit der Totalrevision der Ortsplanung hat die Gemeinde im Vergleich zum
Zonenplan aus dem Jahr 1991 Wohnbauzonenerweiterungen von insgesamt 1.55 ha
vorgenommen. Die vorgesehenen Reserven an unüberbauten Wohnbauzonenflächen
betragen rund 3 ha. Dies entspricht einem Anteil von 21 % an der gesamten
Wohnbaufläche in Paspels von rund 14 ha (Bauzonenstatistik der Gemeinde Paspels
gemäss Bericht vom Juni 2005 zur Übersicht über den Stand der Überbauung, der
Erschliessung und der Baureife [UEB]).
3.2.2 Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung
eignet und entweder weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich
innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Hinsichtlich der
Frage, wie der Baulandbedarf für die nächsten 15 Jahre zu berechnen ist, hat
das Bundesgericht als Ausgangspunkt verschiedentlich die so genannte
Trendmethode als sachlich vertretbar und zulässig erklärt (BGE 116 Ia 339 E. 3b
/aa S. 341, 221 E. 3b S. 231). Auszugehen ist bei dieser Bedarfsprognose vom
Verhältnis der überbauten zu den innerhalb der Bauzone gelegenen noch
unüberbauten Flächen. Aus der jährlichen Gegenüberstellung dieser Flächen wird
die tatsächliche Beanspruchung der Baulandreserven in den vergangenen Jahren
berechnet und danach der im Planungszeitraum zu erwartende Bedarf geschätzt.
Dabei werden zusätzliche, besonders entwicklungshemmende oder -fördernde
Faktoren mitberücksichtigt. Im einzelnen Fall ist es jedoch nicht
ausgeschlossen, anhand der konkreten Verhältnisse davon abzuweichen (vgl. BGE
116 Ia 339 E. 3b/aa S. 341; Urteil 1C_285/2007 vom 22. Mai 2008 E. 5.2).
3.2.3 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen Massnahmen, die
geeignet sind, das Entstehen überdimensionierter Bauzonen zu verhindern oder
solche Zonen zu verkleinern, im öffentlichen Interesse. Zu gross bemessene
Bauzonen sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzeswidrig (BGE 117 Ia 302
E. 4b S. 307 mit Hinweisen). Dabei gilt es zu beachten, dass für die Festlegung
der Bauzonen Art. 15 RPG nicht allein massgebend ist. Auch wenn der
Baulandbedarf ein wichtiges Entscheidungskriterium darstellt, verstiesse ein
solcher Planungsautomatismus gegen zahlreiche bedeutsame Planungsgrundsätze des
Raumplanungsgesetzes. Die Bauzonenausscheidung hat wie alle Raumplanung eine
auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung
zu verwirklichen (Art. 75 Abs. 1 BV). Sie stellt eine Gestaltungsaufgabe dar
und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich
wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 RPG;
BGE 116 Ia 221 E. 3b S. 232, 339 E. 3b/aa S. 341 f.; Urteil 1P.37/2003 vom 12.
September 2003 E. 4.2.3 in ZBl 106/2005 S. 172). Überdies hat sie einer
Vorstellung von der lokal und vor allem regional oder überregional erwünschten
Entwicklung zu entsprechen (BGE 116 Ia 339 E. 3b/aa S. 341 f.; Urteil 1C_285/
2007 vom 22. Mai 2008 E. 4.2 und 5.3).
3.2.4 Grundsätzlich wird auch im Kanton Graubünden zur Ermittlung des
Bauzonenbedarfs auf die Trendmethode abgestellt. Im Frühjahr 2005 umfasste die
Wohnbauzonenreserve in Paspels 1.45 ha. In den 14 Jahren seit Erlass des
letzten Zonenplans wurden ca. 2.05 ha in der Wohnzone überbaut. Bemessen an
einer Planungsperiode von 15 Jahren ergibt sich ein Verbrauch von insgesamt ca.
2.2 ha oder 0.15 ha jährlich. Demnach würde eine Wohnbauzonenreserve von ca.
2.2 ha auch für die nächsten 15 Jahre genügen. Gemäss Planungs-und
Mitwirkungsbericht geht die Gemeinde jedoch von einer Zunahme des Bedarfes um
ca. 50 % aus, was wiederum der angestrebten Wohnbauzonenreserve von ca. 3 ha
entspricht (E. 3.2.1 hiervor). Von den Vorinstanzen wird denn auch zu Recht
nicht bestritten, dass die Wohnbauzonenreserve in Paspels derzeit - auf der
Basis der Trendmethode - zu gross ist. Die Gemeinde begründet diese
Reservenbildung indes mit dem markanten Baulandverbrauch seit dem Jahr 2001.
Allein im ersten Halbjahr 2006 seien zehn Anfragen von potentiellen
Baulandinteressenten eingegangen. Aufgrund der kurzen Distanz zu Chur sei
Paspels als Wohngemeinde besonders attraktiv. Die Regierung hat diese
Argumentation gestützt und wurde darin vom Verwaltungsgericht bestätigt.
3.2.5 Die Vorinstanzen erachten insbesondere die Vorgaben des kantonalen
Richtplans "RIP 2000" als erfüllt. Dieser hält als Zielsetzung zunächst fest,
dass Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet konsequent getrennt werden sollen. Die
Funktionsfähigkeit der Siedlungen und der Bedarf an Nutzfläche sollen durch
Siedlungsentwicklung nach innen, optimierte Siedlungsnutzung und
Siedlungserneuerung langfristig gesichert werden. Der Bodenverbrauch wird nach
dieser Zielsetzung minimiert, indem das Siedlungsgebiet massvoll und gezielt
erweitert wird. Sodann wird unter dem Titel "Strategische Schwerpunkte"
festgehalten, dass die Entwicklung des Siedlungsgebiets wo immer möglich und
zweckmässig nach innen erfolgen solle. Die Bausubstanz und Infrastruktur sollen
langfristig in ihrem Wert gesichert werden. Dabei ist vorgesehen, die
Siedlungsqualität zu erhalten oder zu verbessern und die Verfügbarkeit des
Baulands zu fördern. Erweiterungen des Siedlungsgebiets werden gemäss Richtplan
dort vorgenommen, wo Synergien mit bereits getätigten
Infrastrukturinvestitionen erreicht werden, wo die Siedlungsqualität verbessert
oder erhalten werden kann und wo eine ausgewiesene Nachfrage besteht. Die
zusätzliche Umweltbelastung wird danach möglichst gering gehalten. Der
Richtplan knüpft Erweiterungen des Siedlungsgebiets zusätzlich an folgende
Anforderungen:
Leitbild, Zielvorstellungen
In städtischen Räumen/Agglomerationen und Tourismusräumen: Abstimmung auf
regionales Siedlungskonzept
Bedarfsnachweis (Nutzungsreserven, künftiger Bedarf)
Gestaltungs- und Erschliessungskonzept
Keine anderen überwiegenden Interessen berührt
Nachweis über die Verfügbarkeit des Baulands
Damit nimmt der Richtplan weitgehend die in E. 3.2.2 und 3.2.3 hiervor
zitierten Grundsätze der Rechtsprechung auf. Gemäss Regierung und
Verwaltungsgericht stimmen die geplanten Einzonungen mit diesen Voraussetzungen
zur Siedlungserweiterung überein. Zu prüfen ist, ob die Begründung der
kantonalen Instanzen eine Erweiterung der Bauzone über den von der Trendmethode
vorgegebenen Rahmen hinaus rechtfertigt.
3.3
3.3.1 Zur Anforderung 1 (Leitbild, Zielvorstellungen) ist festzustellen, dass
sich die Gemeinde im Rahmen der Ortsplanungsrevision ein Leitbild gegeben hat.
Gemäss der Zielsetzung "Bevölkerungswachstum und Raumplanung" sollen Zuzüge von
Familien- und Personengruppen massvoll gefördert werden. Weiter solle der
Gemeindevorstand mit Modellen die Auswirkungen des Wachstums auf die
Ortsplanung und die Infrastruktur aufzeigen. Die Bauzonen sollen gemässigt
erweitert werden. Zudem sei verdichtetes Bauen in bestehenden Quartieren unter
Berücksichtigung der bestehenden Dorfstruktur zu fördern. Das räumliche Konzept
der Gemeinde vom November 2002 sieht in Ziff. 6.2 eine massvolle Erweiterung
der Bauzonen zur Ermöglichung von Neuzuzügen vor. Die Gemeinde denke dabei
besonders auch an junge Familien und Senioren. Zu diesem Zweck sollen kleinere
Mehrfamilienhäuser mit attraktiven Mietwohnungen erstellt werden können.
Wohnzonen sollen so ausgestaltet werden, dass attraktive Wohnlagen geboten
werden können. Neueinzonungen nehmen zudem gemäss dem räumlichen Konzept
Rücksicht auf die Landwirtschaft, die Natur und die Landschaft. Verdichtetes
Bauen soll durch die Gemeinde ermöglicht und gefördert werden, ohne dabei die
bestehenden Dorfstrukturen zu beeinträchtigen. Generell wünsche die Paspelser
Bevölkerung, dass mit dem Dorfbild sorgfältig umgegangen werde, ohne die
Entwicklungsmöglichkeit des Dorfes zu stark einzuschränken ("kein
Museumsdorf"). Eine Vermischung von alt und neu sei möglichst zu vermeiden.
3.3.2 Dem angefochtenen Entscheid lässt sich nicht entnehmen, inwiefern etwa
beim Beschluss der Bauzonenerweiterung die Möglichkeit des sowohl im Leitbild
als auch im räumlichen Konzept genannten verdichteten Bauens geprüft wurde. Die
Regierung hält zur Anforderung 1 lediglich fest, dass ein Leitbild und ein
räumliches Konzept beständen und dass die in diesen Vorlagen enthaltenen
Ausführungen der Gemeinde über ihre Zielvorstellungen im Bereiche
Siedlungsentwicklung die vorgenommenen Einzonungen genügend zu begründen
vermöchten. Inwiefern die in Leitbild und Konzept formulierten Zielsetzungen
bei der Festsetzung der einzuzonenden Flächen Berücksichtigung fanden, geht
auch aus ihrem Beschluss nicht hervor.
3.4 Der kantonale Richtplan macht keine Aussage zur Bauzonengrösse oder
Siedlungsdichte in Graubünden. Indessen finden sich im "Siedlungsbericht
Graubünden" des kantonalen Amtes für Raumentwicklung vom September 2007
Informationen dazu. Es handelt sich dabei um eine Analyse der
Siedlungsentwicklung seit dem Jahr 1980. Demzufolge liege Graubünden mit einer
Bauzonenbeanspruchung von 389 m² pro Einwohner über dem schweizerischen
Mittelwert von 235 m² pro Einwohner. Der Grund dafür liege im Flächenverbrauch
für Gastbetten, Zweitwohnungen und touristische Infrastrukturanlagen. Bezogen
auf die überbauten Wohn- und Mischzonen weise der Kanton Graubünden rund 150 m²
Fläche pro Einwohner auf (für die Schweiz gelte ein Wert von 214 m² pro
Person). Mit Bauzonenreserven von 16 % liege der Kanton tiefer als der
schweizerische Durchschnitt von ca. 18-20 %. Dies seien gute Voraussetzungen
für eine kompakte Siedlungsentwicklung. Die Bautätigkeit sei während der
letzten Jahre mehrheitlich innerhalb des bereits überbauten Gebiets sowie
innerhalb der bestehenden Bauzonenreserven erfolgt, d.h. ohne zusätzliche
Einzonungen (Siedlungsbericht Graubünden, S. 52).
3.4.1 Letzterem Umstand gilt es auch vorliegend Rechnung zu tragen. Wenn sich
die Gemeinde auf die rege Bautätigkeit in den Jahren 2001-2004 beruft, ist zu
beachten, dass die meisten Bauvorhaben in bestehender Bausubstanz realisiert
wurden. Von insgesamt 20 Baugesuchen umfassten deren sieben Umbauten, bei
vieren handelte es sich um Anbauten und bei den restlichen neun um tatsächliche
Neubauten (davon zwei verbunden mit einem vorherigen Abbruch; siehe dazu die
Zusammenstellung "Bautätigkeit in der Gemeinde Paspels von 2001-2004", Beilage
9 der Gemeinde im Verfahren vor Verwaltungsgericht). Die Neubauten machten
demnach weniger als die Hälfte aus. Das ARE gibt denn auch zu Recht zu
bedenken, dass im Rahmen einer ganzheitlichen Betrachtung der
Bauzonenerweiterung ebenfalls die Möglichkeiten des bestehenden
Umnutzungspotentials aufzuzeigen wären. Wie das Bundesgericht bereits früher
festgehalten hat, rechtfertigen private Nachfragen allein noch keine
Bauzonenerweiterungen (BGE 116 Ia 339 E. 3b/aa S. 341). Im Unterschied zum
Siedlungsbericht ist der gesteigerte Bauzonenbedarf vorliegend auch nicht mit
Massnahmen zur Tourismusförderung begründet worden. Insbesondere aber lässt die
kommunale Planung die Bezugnahme auf die überregional erwünschte Entwicklung
vermissen: Wie gesehen verlangt der Richtplan für städtische Räume/
Agglomerationen die Abstimmung auf ein regionales Siedlungskonzept. Massgeblich
ist vorliegend unbestrittenermassen das im Entwurf vorliegende
Agglomerationsprogramm "Modellprojekt Agglomeration Chur und Umgebung - MACU".
Dieses teilt Paspels dem "achsennahen Gebiet" zu. Die Funktion dieser Gebiete
wird gemäss dem Entwurf vom 15. September 2006 wie folgt umschrieben:
In der Regel attraktive Wohnlagen aufgrund der Landschaft und der Besonnung mit
guter Erschliessung durch den motorisierten Individualverkehr, aber weniger
guter Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr.
Wichtige Gebiete für die Naherholung in bekannten Kulturlandschaften
(Domleschg, Herrschaft)
Potenziale für die Entwicklung von kulturorientiertem Tourismus und
Naherholung.
Als "Stossrichtung" wird eine qualitativ hochstehende Siedlungsentwicklung in
erster Linie innerhalb bestehender Bauzonen angestrebt. Daneben werden eine
qualitativ hochstehende Naherholungsfunktion und Tourismus namentlich durch
sorgfältige Inwertsetzung der besonderen Werte der Kulturlandschaft (z.B.
Burgenlandschaft, Weintourismus) genannt.
3.4.2 Die Regierung gelangt zwar zum Schluss, die Einzonungen in Paspels
widersprächen dem "MACU" nicht, und das Verwaltungsgericht stimmt dieser
Einschätzung zu. Indes wird nicht aufgezeigt, inwiefern etwa versucht wurde,
die Siedlungsentwicklung zunächst innerhalb der bestehenden Bauzone zu fördern.
Das Verwaltungsgericht führt dazu lediglich aus, das "MACU" fordere in erster
Linie eine Siedlungsentwicklung innerhalb der Bauzone. Erweiterungen nach
Aussen seien grundsätzlich möglich und bei Ausgangslagen wie der vorliegenden
durchaus zulässig. Weshalb die Situation in Paspels ein Abweichen vom
vorgegebenen Konzept des "MACU" rechtfertigen soll, geht aus dem Urteil nicht
hervor.
Nach Auffassung des ARE müssen zudem bei Bauzonenerweiterungen in einem
Agglomerationsgürtel über den ausgewiesenen Bedarf hinaus schwergewichtig
Gebiete eingezont werden, die gut mit dem öffentlichen Verkehr erschlossen
sind. Diese Anforderung an ein Agglomerationsgebiet stellt auch der kantonale
Richtplan "RIP 2000" (S. 16): Dort nennt die Beschreibung des Raumtyps
"Städtische Räume/Agglomerationen" gut ausgebaute Verkehrsnetze für den
öffentlichen und den individuellen Verkehr. Diese Problematik fand in den
Entscheiden der Vorinstanzen keine Erwähnung. Insgesamt erscheinen die
Überlegungen zur überregionalen Abstimmung der Planungsmassnahmen als eher
rudimentär.
3.5 Was den Bedarfsnachweis (Anforderung 3 nach dem Richtplan) betrifft, ist
bereits festgestellt worden, dass die Einzonungen den gemäss Trendmethode
vorgegebenen Rahmen sprengen. Selbst wenn die Regierung ausführt, es handle
sich um eine relativ kleine Gesamtfläche, die eingezont werde, ändert dies
nichts daran, dass eine überzeugende Begründung für diese Massnahme fehlt.
3.6 Die Anforderung 4 des Richtplans für Einzonungen verlangt ein Gestaltungs-
und Erschliessungskonzept. Das Verwaltungsgericht erachtet diese Voraussetzung
aufgrund der vorgesehenen Quartierplanpflicht in Pradasetga Sura als erfüllt.
Hinsichtlich der Erschliessung gelangt es aufgrund des Augenscheins zum
Schluss, eine befahrbare Zu- und Wegfahrtsrampe sei realisierbar, auch wenn von
den Beschwerdeführern nicht zu Unrecht geltend gemacht worden sei, dass die
neue Strasse insbesondere im Einmündungsbereich relativ steil ansteige. Auch
die Regierung äussert sich recht zurückhaltend, wenn sie feststellt, die
Situation habe sich nicht als derart negativ präsentiert, dass einer Einzonung
des fraglichen Gebiets aus erschliessungstechnischen Gründen geradezu die
Genehmigung zu verweigern wäre. Ob die Strasse wie geplant realisierbar ist,
kann dahin gestellt bleiben, da selbst wenn die Anforderung 4 erfüllt sein
sollte, dies noch keine genügende Begründung für die grosszügigen Einzonungen
darstellt. Immerhin scheinen die Zweifel der Beschwerdeführer nach dem Ergebnis
des bundesgerichtlichen Augenscheins nicht aus der Luft gegriffen. Daran ändern
auch die präzisierenden Ausführungen der Gemeinde zum Protokoll des
Augenscheins nichts.
3.7
3.7.1 Gemäss der Anforderung 5 dürfen einer Einzonung keine überwiegenden
Interessen entgegen stehen. Dazu zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung, die
von den Beschwerdeführern behaupteten Verstösse gegen Planungsziele und
-grundsätze träfen nicht zu und die geltend gemachten privaten Interessen (der
Verzicht auf eine Aufweichung des bestehenden Dorfabschlusses und das Interesse
an einem Verzicht auf eine Einzonung in Pradasetga und an einer Verlegung der
Einzonung ins Gebiet Punis) seien nicht überwiegend. Aus dem Einwand, das
Konzentrationsprinzip sei verletzt worden, könnten die Beschwerdeführer nichts
zu ihren Gunsten ableiten. Zwar wolle dieses die Entwicklung des
Siedlungsgebiets nach innen lenken. Abweichungen seien aber möglich. Aufgrund
der von der Gemeinde dargelegten Interessen - die hervorragende Wohnlage, die
dynamische bauliche Entwicklung in den letzten Jahren, die Zentrumsfunktion im
äusseren Domleschg - und aufgrund des Umstandes, dass gemäss Richtplan auch
Bauzonenerweiterungen möglich seien, erweise sich die Berufung auf das
Konzentrationsprinzip als unbeheflich.
3.7.2 Wie die Regierung in ihrem Beschluss ausführt und sich am
bundesgerichtlichen Augenschein bestätigte, markiert das bestehende Quartier
Pradasetga einen natürlichen Dorfabschluss. Bei der neu eingezonten Fläche in
Pradasetga Sura handelt es sich aber im Gegensatz etwa zu anderen Gebieten in
der Gemeinde wie Quadra da Vitg, Pro Luregn oder Richtung Canovasee nicht um
ein Gelände, welches besonders geschützt ist.
3.7.3 Das Konzentrationsprinzip verlangt, dass die verschiedenen Nutzungen
örtlich sinnvoll zusammengefasst werden, d.h. Bauten und Anlagen sind
grundsätzlich auf räumlich zusammenhängende, vom umliegenden
Nichtsiedlungsgebiet klar abgegrenzte und auf das Notwendige beschränkte Zonen
zu konzentrieren (vgl. dazu: PETER KARLEN, Neue Entwicklungen in der
Nutzungsplanung im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesgerichts, in: AJP 3/97,
S. 244; ALEXANDRE FLÜCKIGER, Kommentar RPG, Rz. 17 zu Art. 15). Dieser
Grundsatz, wonach die Siedlungstätigkeit in Baugebieten zusammenzufassen und
vom Nichtbaugebiet räumlich abzutrennen ist, ergibt sich in erster Linie aus
Art. 1 RPG (Gebot der haushälterischen Nutzung des Bodens) sowie aus den
Planungsgrundsätzen von Art. 3 RPG (Urteil 1A.256/1999 vom 12. April 2000 E.
2b). Die Argumentationen der Vorinstanzen zeigen in keiner Weise auf, inwiefern
versucht wurde, den zitierten Grundsätzen der Raumplanung Rechnung zu tragen.
Wenn das Verwaltungsgericht auf die dynamische bauliche Entwicklung der letzten
Jahre abstellt, verkennt es, dass es sich bei einem Grossteil der Bauvorhaben
um Um- oder Anbauten gehandelt hat (siehe E. 3.4.1 hiervor). Zudem genügen
private Nachfragen allein nicht, um eine Bauzonenerweiterung zu rechtfertigen.
Der Verzicht auf eine "Aufweichung" des bestehenden Dorfabschlusses liegt
entgegen der Auffassung der Vorinstanzen im öffentlichen Interesse und nicht im
privaten der Beschwerdeführer (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG). Was schliesslich die
behauptete Zentrumsfunktion Paspels' im äusseren Domleschg angeht, wird nicht
weiter dargelegt, ob eine überregionale Planung und Koordination stattgefunden
hat. Aus dem Richtplan ergibt sich diese zentrale Funktion der Gemeinde
jedenfalls nicht. Am bundesgerichtlichen Augenschein ergaben sich einige
Anhaltspunkte, die auf eine gewisse zentrale Lage von Paspels schliessen lassen
(Feuerwehrstandort des Domleschg, Oberstufen-Schulhaus, Restaurant, Laden
etc.). Der Bestand dieser Einrichtungen vermag eine überregionale Planung der
Siedlungsentwicklung jedoch nicht zu ersetzen.
3.7.4 Die Überprüfung, ob ein Nutzungsplan als materiell bundesrechtskonform
anerkannt werden kann, darf sich wie erwähnt nicht auf die Frage der
Dimensionierung der Bauzonen beschränken. Vielmehr muss untersucht werden, ob
die Zonenplanung als Ganzes nach den gesetzlichen Zonenkriterien (Art. 14 ff.
RPG) und aufgrund einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich
wesentlichen Gesichtspunkte erfolgt ist. Hierzu gehört auch das Gebot der
Schonung der Landschaft; insbesondere sollen naturnahe Landschaften und
Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG). Die so genannt
sektorielle Betrachtungsweise, die sich nur auf einen Teil des Planungsgebiets
beschränkt, hat das Bundesgericht ausdrücklich verworfen (BGE 122 II 326 E. 5b
S. 330; Urteil 1A.200/1997 vom 11. November 1997 E. 3b, in: ZBl 100/1999 S.
33). Vorliegend jedoch lässt die Planung diese Gesamtschau vermissen. Zwar
zeigt die Regierung im Beschluss vom 20. September 2005 auf, weshalb die
Gemeinde der Einzonung in Pradasetga Sur den Vorzug gegenüber Punis gegeben
hat. Aber auch diese Gegenüberstellung von Vor- und Nachteilen vermag nicht
darzutun, weshalb die über den Bedarf hinausgehenden Einzonungen in einer neuen
Geländekammer gerechtfertigt sein sollen. Insbesondere geht aus den Akten und
den vorinstanzlichen Entscheiden nicht hervor, dass eine Siedlungsentwicklung
nach innen tatsächlich geprüft worden wäre. Den Beschwerdeführern ist darum
darin zuzustimmen, dass keine den Grundsätzen des RPG entsprechende
Interessenabwägung stattgefunden hat.
3.8 Als sechste Anforderung wird im Richtplan schliesslich der Nachweis über
die Verfügbarkeit des Baulandes genannt. Diese Anforderung erscheint im
Hinblick auf die Realisierung der Nutzungsplanung auch aus bundesrechtlicher
Sicht von erheblicher Bedeutung. Nach den Akten und den Erkenntnissen am
bundesgerichtlichen Augenschein bestehen berechtigte Zweifel an der
Verfügbarkeit der umstrittenen Flächen für eine Überbauung. Selbst die
Regierung äussert ihre Zweifel daran, ob eine Baulandumlegung ausreiche, um die
Verfügbarkeit des Landes sicherzustellen. Nach dem kantonalen Recht treffen
"die Gemeinden insbesondere bei Einzonungen und Umzonungen die erforderlichen
Massnahmen zur Gewährleistung der Verfügbarkeit des Bodens für den festgelegten
Zonenzweck" (Art. 19 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden
vom 6. Dezember 2004 [KRG]). Dass die Gemeinde solche Massnahmen zur
Gewährleistung der Verfügbarkeit der Bodens für die Überbauung ergriffen hätte,
ist nicht ersichtlich. Die Verfügbarkeit des Baulands ist jedoch bereits
aufgrund des Richtplans eine der wesentlichen Voraussetzungen für eine
Einzonung in die Bauzone und ist somit auch bei der Überprüfung der
Rechtmässigkeit der Einzonung zu berücksichtigen.
3.9 Insgesamt genügen die vorliegenden Begründungen nicht, um die über den
gemäss Trendmethode ausgewiesenen Bedarf hinausgehenden Einzonungen zu
rechtfertigen. Bei diesem Ergebnis kann von einer eingehenderen Prüfung der
Rügen zur Verletzung der Eigentumsgarantie und zur Erschliessungssituation
abgesehen werden.
4.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich demnach, dass die Beschwerde
gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben ist. Die Angelegenheit ist
an das Verwaltungsgericht zum Entscheid im Kostenpunkt zurückzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs.
4 BGG). Indes hat die Gemeinde Paspels die Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden vom 16. Februar 2007 aufgehoben. Die Angelegenheit wird an
das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zu neuem Entscheid im Kostenpunkt
zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtkosten erhoben.
3.
Die Gemeinde Paspels hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden,
4. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. November 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag