I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.101/2007
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1C_101/2007
Urteil vom 26. Februar 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
1. Stadt Dietikon, handelnd durch den Stadtrat, Bremgartnerstrasse 22, 8953
Dietikon,
2.Stadt Schlieren, handelnd durch den Stadtrat, Freiestrasse 6, 8952
Schlieren,
3.Gemeinde Bergdietikon, handelnd durch den Gemeinderat, Schulstrasse 6, 8962
Bergdietikon,
4.Gemeinde Geroldswil, handelnd durch den Gemeinderat, Huebwiesenstrasse 34,
8954 Geroldswil,
5.Gemeinde Oberenstringen, handelnd durch den Gemeinderat, Zürcherstrasse
125,
8102 Oberengstringen,
6.Gemeinde Oetwil an der Limmat, handelnd durch den Gemeinderat, Alte
Landstrasse 7,
8955 Oetwil an der Limmat,
7.Gemeinde Urdorf, handelnd durch den Gemeinderat, Bahnhofstrasse 46, 8902
Urdorf,
8.Gemeinde Weinigen, handelnd durch den Gemeinderat, Badenerstrasse 15, 8104
Weiningen,
Beschwerdeführerinnen, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Wipf,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich,
vertreten durch die Baudirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich.
Kantonaler Richtplan,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 26. März 2007 des Kantonsrats des Kantons
Zürich.
Sachverhalt:
A.
Mit Antrag vom 17. November 2004, publiziert im Amtsblatt des Kantons Zürich
vom 3. Dezember 2004, unterbreitete der Regierungsrat des Kantons Zürich dem
Kantonsrat die Teilrevision des kantonalen Richtplans, Teil Verkehr. Inhalt
war u.a. der Standort eines Umschlagterminals ("Gateway") für den
kombinierten Güterverkehr im Niderfeld in Dietikon. Nach einer ersten Phase
der Beratungen in den Kantonsratskommissionen für Planung und Bau (KPB) und
für Verkehr, Energie und Umwelt (KEVU) wurde die regierungsrätliche Vorlage
unverändert für die öffentliche Auflage vom 2. Mai 2005 bis 30. Juni 2005
verabschiedet.
B.
Im Rahmen der nachfolgenden Detail-Beratungen in den genannten Kommissionen
des Kantonsrates fand u.a. am 22. September 2005 ein ganztägiger Augenschein
im Raum Glattal/Limmattal statt. In Berücksichtigung der Einwendungen und
Anträge aus dem Mitwirkungsverfahren verschärften die Kommissionen KPB und
KEVU die Auflagen gegenüber der regierungsrätlichen Vorlage: So wurde
festgelegt, dass eine allfällige Flächenbeanspruchung ausserhalb der
bestehenden Güterverkehrsareale flächengleich zugunsten regionaler
Bedürfnisse zu kompensieren sei. Die Bedienung im Fernverkehr hat auf der
Schiene zu erfolgen, und im Sammel- und Verteilverkehr sind mindestens 80%
der Container mit der Bahn zu transportieren. Weiter wurde verlangt, dass die
Emissionen im Limmattal im Zusammenhang mit den Güterverkehrsanlagen (Lärm,
Luft u.a.) im Rahmen der nachgelagerten Verfahren durch Sanierung bestehender
Anlagen gesamthaft zu reduzieren und dem Gesamtverkehrs-Controlling des
Kantons Zürich zu unterstellen seien. Der Kantonsrat folgte diesem Antrag mit
Beschluss vom 26. März 2007.
C.
Gegen den Kantonsratsbeschluss erheben die Städte Dietikon und Schlieren, die
Gemeinden Bergdietikon, Geroldswil, Oberengstringen, Oetwil an der Limmat,
Urdorf und Weinigen mit Eingabe vom 11. Mai 2007 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragen,
die vom Zürcher Kantonsrat verabschiedete Teilrevision des kantonalen
Richtplans sei insoweit aufzuheben, als im Verkehrsplan ein Umschlagterminal
für den kombinierten Güterverkehr in Dietikon festgesetzt worden sei.
Gleichzeitig ersuchen sie um Gewährung der aufschiebenden Wirkung.
Der Kantonsrat stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Die Baudirektion des Kantons Zürich schliesst sich der
kantonsrätlichen Stellungnahme im Namen des Regierungsrates vollumfänglich
an.
Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels halten sämtliche Beteiligten
sinngemäss an ihren Anträgen fest.
Das Bundesamt für Raumentwicklung hat sich in Zusammenarbeit mit den
Bundesämtern für Strassen (ASTRA) und für Verkehr (BAV) ebenfalls zur
Angelegenheit vernehmen lassen. Die Beteiligten hatten Gelegenheit zur
Stellungnahme.
D.
Mit Verfügung vom 12. Juni 2007 erkannte der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zu.
Erwägungen:
1.
1.1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29 Abs.
1 BGG).
1.2 Die beschwerdeführenden Politischen Gemeinden sind durch die
Richtplanfestlegung als Planungsträgerinnen, mithin als Trägerinnen
hoheitlicher Gewalt betroffen und machen eine Verletzung ihrer Autonomie
geltend (vgl. BGE 119 Ia 285 E. 3b S. 290). Sie sind nach Art. 89 Abs. 2 lit.
c BGG in Verbindung mit Art. 50 BV zur Beschwerde legitimiert (vgl. Bernhard
Waldmann, in Basler Kommentar zum BGG, Basel 2008, Art. 89 N. 39). Ob die
Gemeinden im betreffenden Bereich tatsächlich über Autonomie verfügen, ist
keine Frage des Eintretens, sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung
(BGE 128 I 3 E. 1c S. 7 mit Hinweisen).
1.3 Zudem können sich die Beschwerdeführerinnen auf die allgemeinen
Legitimationsbestimmungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG berufen. In
Anwendung von Art. 103 lit. a OG war zur Erhebung einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung
berührt war und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hatte. Dieses Interesse könnte rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher
Natur sein; verlangt wurde nach ständiger Praxis, dass der Beschwerdeführer
durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sei und in
einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehe (BGE
121 II 171 E. 2b S. 174; 120 Ib 379 E. 4b S. 386 f., je mit Hinweisen).
Dieses allgemeine Beschwerderecht, das heute wie erwähnt in Art. 89 Abs. 1
BGG geregelt ist, ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten.
Gemeinwesen können es für sich in Anspruch nehmen, wenn sie durch die
angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie Private betroffen sind (Urteil
1C_14/2007 vom 9. Oktober 2007 E. 2.2; vgl. BGE 123 II 425 E. 3 S. 427 ff.;
122 II 33 E. 1b S. 36; 118 Ib 614 E. 1b S. 616; 112 Ib 128 E. 2 S. 130, 112
Ia 59 E. 1b S. 62, je mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung kann jedoch ein
Gemeinwesen auch zur Beschwerde legitimiert sein, wenn es durch die fragliche
Verfügung in seinen hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt wird. Die
Gemeinden sind mithin zur Anfechtung der Bewilligung für ein mit Immissionen
verbundenes Werk befugt, wenn sie als Grundeigentümerinnen gleich wie Private
immissionsbelastet sind oder wenn sie als Gebietskorporationen öffentliche
Anliegen wie den Schutz der Einwohner zu vertreten haben und insofern durch
Einwirkungen, welche von Bauten und Anlagen ausgehen, in hoheitlichen
Befugnissen betroffen werden (vgl. BGE 131 II 753 E. 4.3.3 S. 759 f.; 124 II
293 E. 3b S. 304; 123 II 371 E. 2c S. 374 f., mit zahlreichen Hinweisen).
Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall in Bezug auf die
beschwerdeführenden Städte und Gemeinden erfüllt. Sie wehren sich mit ihrer
Beschwerde als Trägerinnen der nachgeordneten Planungshoheit gegen die
Schadstoff- und Lärmimmissionen, welche ihrer Meinung nach aus der
angefochtenen Richtplanrevision resultieren. Sie sind direkt durch den
angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung oder Änderung (siehe auch BGE 133 I 120, nicht publ. E. 1.2
in Sachen Kt. Thurgau gegen BAZL).
1.4 Da dem Richtplan vorwiegend politischer Charakter zukommt (Botschaft vom
28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4327) und
der Kanton Zürich innerkantonal gegen eine vom Kantonsrat verabschiedete
Richtplanfestsetzung kein Rechtsmittel vorsieht, ist das Bundesgericht zur
Behandlung der Beschwerde zuständig (siehe Art. 86 Abs. 3 BGG). Auf die
Eingabe ist darum grundsätzlich einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, der angefochtene
Kantonsratsbeschluss verletze Art. 8 Abs. 1, Art. 9, Art. 29 Abs. 2 Art. 49
Abs. 1 Art. 73, Art. 75 und Art. 87 BV. Zudem verstosse er auf Bundesebene
gegen das Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700),
das Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) und insbesondere
gegen die Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1). Im
Weiteren seien sie durch die streitbetroffene Richtplanfestsetzung in ihrer
Gemeindeautonomie verletzt worden, indem der Regierungs- und der Kantonsrat
sie in Missachtung der relevanten bundesrechtlichen Vorgaben in ihren
hoheitlichen Befugnissen in unzulässiger bzw. willkürlicher Weise
eingeschränkt hätten (Art. 85 und 101 f. der Verfassung des Kantons Zürich
vom 27. Februar 2005 [KV/ZH; LS 101], § 9 Abs. 1, § 16 Abs. 1 und § 19 Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG/ZH; LS 700.1] in
Verbindung mit Art. 9 BV). Überdies rügen sie eine offensichtlich unrichtige
Sachverhaltsfeststellung.
2.2 Die Beschwerde kann wegen Rechtsverletzung gemäss Art. 95 und Art. 96 BGG
erhoben werden. Bezüglich der Überprüfung und Anwendung von kantonalem Recht
sind in Art. 95 BGG gewisse Teilbereiche aufgeführt, so kantonale
verfassungsmässige Rechte (lit. c), kantonale Bestimmungen über die
politische Stimmberechtigung sowie über Volkswahlen und -abstimmungen (lit.
d) und interkantonales Recht (lit. e). Ausserhalb des Anwendungsbereichs von
Art. 95 lit. c-e BGG bleibt die Kognition des Bundesgerichts bezüglich des
kantonalen und kommunalen Rechts unter dem Bundesgerichtsgesetz im Vergleich
zum früheren Recht unverändert. Diesbezüglich bildet die Verletzung
kantonaler bzw. kommunaler Bestimmungen nur dann einen zulässigen
Beschwerdegrund, wenn eine derartige Rechtsverletzung einen Verstoss gegen
Bundesrecht im Sinne von Art. 95 lit. a BGG - so das Raumplanungs-,
Gewässerschutz- und Umweltschutzrecht des Bundes usw., ferner auf
Verfassungsstufe beispielsweise gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) - oder
gegen Völkerrecht im Sinne von Art. 95 lit. b BGG zur Folge hat (vgl.
Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl
2001 4335). In Ergänzung zu den Rügen, die sich auf Art. 95 f. BGG stützen,
sind unter den engen Voraussetzungen von Art. 97 Abs. 1 BGG auch Vorbringen
gegen die Sachverhaltsfeststellung zulässig. Ein solcher Einwand kann nach
der letztgenannten Bestimmung jedoch nur erhoben werden, wenn die
Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz offensichtlich unrichtig,
d.h. willkürlich, ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95
BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens
entscheidend sein kann. Die Rüge, im Rahmen der Sachverhaltsfeststellung sei
der grundrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden, kann
jedoch uneingeschränkt erhoben werden (Urteil 1C_14/2007 vom 9. Oktober 2007,
E. 3, mit Hinweis auf Regina Kiener, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten, in: Neue Bundesrechtspflege, Berner Tage für die juristische
Praxis, BTJP 2006, Bern 2007, S. 277).
3.
Zunächst bemängeln die Beschwerdeführerinnen in formeller Hinsicht, dass kein
genügendes Mitwirkungsverfahren stattgefunden habe. Sie machen geltend,
bisher hätten weder sie noch die betroffene Limmattaler Bevölkerung
Gelegenheit gehabt, ihre bundesrechtlich vorgesehenen Mitwirkungsrechte
wahrzunehmen.
3.1 Art. 4 Abs. 1 RPG sieht vor, dass die mit Planungsaufgaben betrauten
Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach dem RPG
unterrichten. Sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in
geeigneter Weise mitwirken kann (Abs. 2). Wie das Bundesgericht in BGE 133 II
120 E. 3.2 S. 124 festgestellt hat, steht den zuständigen Behörden bei der
Anwendung von Art. 4 Abs. 2 RPG ein weiter Handlungsspielraum zu. Das gilt
insbesondere auch für die Bestimmung des Kreises, welcher in ein
Mitwirkungsverfahren einzubeziehen ist. Als Mindestgarantie fordert Art. 4
RPG, dass die Planungsbehörden neben der Freigabe der Entwürfe zur
allgemeinen Ansichtsäusserung Vorschläge und Einwände nicht nur
entgegennehmen, sondern auch materiell beantworten (BGE 111 Ia 164 E. 2d
S. 168). Es genügt allerdings, wenn sich die Behörden materiell mit den
Vorschlägen und Einwänden befassen, eine individuelle Beantwortung wird nicht
verlangt (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Kommentar RPG, Bern 2006, Art. 4 N.
13).
3.2 Die Geschäftsleitung des Kantonsrates legt in ihrer Vernehmlassung ans
Bundesgericht detailliert dar, wie das Richtplanverfahren verlaufen ist.
3.2.1 Bereits in den Verkehrsrichtplan aus dem Jahr 1995 wurden Standorte für
Anlagen des Güterumschlags aufgenommen. Bei diversen Standorten - u.a. bei
Dietikon - wurde vermerkt, dass eine Eignung als Terminal für den
kombinierten Verkehr zu prüfen sei. Demnach stand schon aufgrund des
Richtplans von 1995 fest, dass keinerlei planerische Festlegungen getroffen
werden konnten, welche eine Anlage an diesem Standort verunmöglicht hätten.
3.2.2 Sodann beauftragte die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich ein
Büro mit der Abklärung, welche der vorgemerkten Standorte für den Umschlag
des kombinierten Verkehrs geeignet seien. Im Sommer 1997 lag der
Schlussbericht vor. Im Ergebnis empfahlen die Autoren, für einen Gateway nur
jene Standorte weiter zu verfolgen, welche am zentralen Güterbahnring
Limmattal-Furttal liegen.
Die Studie wurde im Rahmen der Plattform Aargau-Zürich (eine
Behördenkonferenz mit Vertretern aller Ebenen aus den Kantonen Aargau und
Zürich) vorgestellt. Am 26. März 1998 wurde eine kantonsübergreifende
Arbeitsgruppe gebildet mit dem Auftrag, Standorte im Raum
Dietikon/Spreitenbach und Regensdorf/Buchs in einem Vergleich einander
gegenüber zu stellen. Die Arbeiten wurden von den Kantonen Aargau und Zürich
gemeinsam an die Rapp Ingenieure + Planer AG vergeben.
Am 30. September 1998 lag der Schlussbericht vor. Der Standort
Dietikon/Spreitenbach wurde insgesamt in ökologischer und ökonomischer
Hinsicht als deutlich günstiger eingestuft. Seine Hauptvorteile liegen gemäss
dem Bericht in der deutlich besseren Erreichbarkeit, den geringeren
Umweltauswirkungen und den geringeren Anlage- und Betriebskosten. Grossräumig
wurden die grösseren Entlastungseffekte von der Strasse auf die Schiene
erwartet.
Ende 1998 reichte der Kanton Zürich den Evaluationsbericht bei den SBB ein
mit dem Wunsch, sich dazu zu äussern. Zwei Jahre später traf von Seiten der
SBB ein klare Bekenntnis zum Gateway Zürich ein.
Da aus beiden Kantonen noch offene Fragen zum Standort Limmattal bestanden,
wurden erneut zwei Studien in Auftrag gegeben mit dem Ziel, die
Standortevaluation aus dem Jahre 1998 zu vertiefen und zu aktualisieren. Die
beiden Studien gelangen in ihren Berichten vom 28. März 2002 (Schlussbericht
"Vertiefung und Aktualisierung der Standortevaluation Gatewayterminal
Zürich") bzw. 2. April 2002 (Bericht "Standortevaluation Gatewayterminal
Zürich - volkswirtschaftliche und raumrelevante Effekte") zum Schluss, ein
Gateway sei sowohl im Limmattal als auch im Furttal realisierbar. Ein
Umschlagterminal am Standort Dietikon/Spreitenbach sei jedoch zweckmässiger.
Am 30. August 2002 wurden die betroffenen Gemeinden Dietikon und
Spreitenbach, Nachbargemeinden und die betroffenen regionalen Planungsgruppen
durch einen Regierungsvertreter beider Kantone, Mitglieder der kantonalen
Verwaltungen und die SBB über die Ergebnisse der Abklärungen an einer
Veranstaltung in Dietikon informiert. Dabei wurde festgehalten, dass sich die
zuständigen Direktionen für einen Standort beim Rangierbahnhof Dietikon
ausgesprochen hätten. Ebenfalls wurde darauf hingewiesen, dass verschiedene
flankierende Massnahmen zum Schutz der Umgebung, zur Sicherstellung der
Leistungsfähigkeit des Strassensystems sowie des Regionalzugsverkehrs im
Limmattal verlangt würden und dass der Kanton Zürich ein Richtplanverfahren
durchführen werde.
3.2.3 Die gesamte Vorlage für die Richtplanrevision wurde in einer breit
abgestützten Arbeitsgruppe gemeinsam entwickelt. Verschiedene kantonale Ämter
waren involviert. Vom 22. April bis zum 31. Mai 2003 fand die offizielle
verwaltungsinterne Ämterkonsultation statt. Mit Schreiben der Baudirektion
vom 9. Juli 2003 wurde sodann die Anhörung gemäss Art. 4 RPG und § 7 PBG/ZH
eröffnet. Die Vorlage wurde öffentlich aufgelegt, und vom 11. Juli bis 20.
Oktober 2003 hatten Gemeinden, Regionen, Nachbarkantone und der Bund
Gelegenheit, ihre Anliegen einzubringen. Die Ergebnisse dieses
Mitwirkungsverfahrens flossen in eine weitere Überarbeitungsphase ein. Vorab
beim Gatewayterminal wurden verschiedene Auflagen im Interesse der
betroffenen Gemeinden und deren Bevölkerung aufgenommen und mit dem Beschluss
des Regierungsrates vom 17. November 2004 an den Kantonsrat überwiesen.
3.2.4 Wie unter lit. A und B hiervor gesehen, fand im Anschluss daran die
Detailberatung in den kantonsrätlichen Kommissionen KPB und KEVU statt. In
einer ersten Runde wurde die regierungsrätliche Vorlage unverändert
verabschiedet. Danach hatte jedermann, mithin Gemeinden, Regionen, die
Bevölkerung sowie Verbände, während der öffentlichen Auflage vom 2. Mai bis
30. Juni 2005 wiederum die Möglichkeit, Bedenken und Anliegen vorzubringen.
Zudem konnte der Richplantext mit zugehöriger Karte im Internet eingesehen
werden. In den zahlreichen nachfolgenden Sitzungen der beiden
Kantonsratskommissionen wurden die Vorbringen aus der öffentlichen Auflage
beraten. Im Rahmen dieser Meinungsbildung fand am 22. September 2005 ein
Augenschein im Raum Glattal/Limmattal statt, in dessen Verlauf insbesondere
die Standortgemeinde nochmals Gelegenheit erhielt, ihre Sichtweise
darzulegen.
3.2.5 Aufgrund dieses umfassenden Planungsprozesses und in Abwägung der
einander gegenüberstehenden Interessen verabschiedete der Kantonsrat am 26.
März 2007 den revidierten Verkehrsrichtplan; letzterer erfuhr im Vergleich
zur regierungsrätlichen Vorlage gewisse Verschärfungen (siehe lit. B
hiervor). Über die Ergebnisse des Verfahrens gibt zudem ein
"Erläuterungsbericht zu den Einwendungen" Auskunft.
3.3 Daraus ergibt sich, dass den Anforderungen von Art. 4 RPG Genüge getan
wurde. Die Beschwerdeführerinnen vermögen nicht rechtsgenüglich darzulegen,
inwiefern ihre Mitwirkungsrechte beschnitten worden sein sollen, zumal § 7
PBG/ZH keinen weitergehenden Einbezug der Gemeinden vorsieht. In ihrer Replik
zur Vernehmlassung des Kantonsrates machen sie präzisierend geltend, ihre
Mitwirkungsrechte bei der anstehenden Erstellung des Sachplanes seien
unterlaufen worden, indem der Kanton in einem Bereich planungsrechtlich
vollendete Tatsachen zu schaffen gesucht habe, in welchem er nicht zuständig
sei. Inwiefern die Richtplanung materiell vor Bundesrecht standhält, ist
nachfolgend zu prüfen. Der Sachplan des Bundes ist vorliegend nicht
angefochten, weshalb die damit zusammenhängende Mitwirkung nicht Gegenstand
des Verfahrens sein kann.
4.
Die Beschwerdeführerinnen bringen sodann in materieller Hinsicht vor, das
projektierte Umschlagterminal für den kombinierten Güterverkehr in Dietikon
sei zwar im Sachplan Verkehr, "Teil Programm" des Bundes aufgeführt, doch
handle es sich hierbei lediglich um eine informative Aussage, welcher
keinerlei Behördenverbindlichkeit im Sinne einer Festlegung gemäss Art. 6
Abs. 4 RPG und Art. 23 Abs. 1 RPV zukomme. Entgegen den wiederholten
Ausführungen des Regierungs- und des Kantonsrates habe weder eine rechtliche
Verpflichtung noch eine raumplanerisch rechtsgenügend motivierte Veranlassung
bestanden, den im Dietikoner Niderfeld projektierten Gateway im kantonalen
Verkehrsrichtplan festzusetzen. Vielmehr gelte es, die nach wie vor
ausstehende bundesrechtliche Umsetzung des "Sachplans Verkehr" abzuwarten, in
deren Rahmen das geplante Umschlagterminal dereinst allenfalls verbindlich
festgesetzt werde.
4.1 Vorab ist zusammen mit dem ARE festzuhalten, dass die Standortplanung für
ein Güterverkehrsterminal grundsätzlich Sache der Unternehmung selber ist.
Das konkrete Projekt muss mit der Gesetzgebung, den raumordnungs- und
verkehrspolitischen Zielen des Bundes sowie den räumlichen
Entwicklungsvorstellungen des Kantons übereinstimmen. Wenn der Kanton Zürich
eine solche Standortfestsetzung im Richtplan vornimmt, ist dies nicht zu
beanstanden, hat doch der kantonale Richtplan nach Art. 8 lit. a RPG
aufzuzeigen, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die
anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden. Er ist somit das
Instrument zur behördenverbindlichen Abstimmung und Koordination der
raumwirksamen Tätigkeit aller mit Planungsaufgaben beauftragten
Hoheitsträger, insbesondere des Bundes, der Kantone und der Gemeinden (vgl.
Alfred Kuttler, Bundessachplanung und kantonale Richtplanung, Rechtsgutachten
zum Verhältnis dieser Planungsinstrumente, erörtert am Beispiel des Sachplans
AlpTransit und des Richtplans des Kantons Uri, hrsg. im Januar 1998 vom
Bundesamt für Raumplanung). Die Sachpläne und Konzepte des Bundes sind bei
der kantonalen Richtplanung zu berücksichtigen (Art. 6 Abs. 4 RPG; BGE 124 II
293 E. 31a S. 352).
4.2 Nach Art. 13 Abs. 2 RPG arbeitet der Bund bei der Erstellung von
Grundlagen für die Erfüllung seiner raumwirksamen Aufgaben mit den Kantonen
zusammen und gibt diesen seine Konzepte, Sachpläne und Bauvorhaben
rechtzeitig bzw. möglichst frühzeitig bekannt (vgl. Art. 18 Abs. 1 RPV).
Der Sachplan Verkehr des Bundes befasst sich mit den Infrastrukturen für
motorisierten Individualverehr (MIV), öffentlichen Verkehr (ÖV),
Langsamverkehr (LV) und Güterverkehr. Im Vordergrund stehen die räumlichen
Belange (Sachplan Verkehr, "Teil Programm", S. 1). Ende 2002 waren die
Kantone im Sinne von Art. 19 Abs. 1 RPV aufgefordert worden, die vom ASTRA
und vom BAV erarbeiteten Entwürfe zu den Sachplänen Strasse und Schiene/ÖV in
den amtlichen Publikationsorganen anzuzeigen und die Information und
Mitwirkung der Bevölkerung sowie der regionalen und kommunalen Stellen
sicherzustellen. Der Gateway Limmattal wurde im damaligen
Vernehmlassungsentwurf des Sachplans öffentlicher Verkehr/Schiene vom
September 2002 als "Raum Zürich Dietikon-Spreitenbach; Terminal mit
Gatewayfunktion (Vororientierung)" gekennzeichnet.
Aufgrund der eingegangenen Vernehmlassungen wurde in einer ersten Phase der
Sachplan Verkehr, "Teil Programm", erarbeitet und vom Bundesrat am 26. April
2006 verabschiedet. Der "Teil Programm" legt die Ziele, Grundsätze und
Prioritäten der Verkehrsinfrastrukturpolitik fest. Er bildet die Grundlage
für die verkehrsplanerischen Entscheide des Bundes. Im Hinblick auf
Entscheide zu konkreten Vorhaben, wird dieser im "Teil Umsetzung"
konkretisiert. Der Abschluss des Verfahrens zur Erarbeitung dieses
Umsetzungsteils öffentlicher Verkehr/Schiene steht gemäss Auskunft des ARE im
bundesgerichtlichen Verfahren noch aus. Über den Zeitpunkt lassen sich heute
noch keine präzisen Angaben machen.
4.3 Indessen sind die übergeordneten Ziele im Sachplan Verkehr, "Teil
Programm", bereits enthalten. So sollen beispielsweise leistungsfähige
Verkehrsinfrastrukturen für den Güter- und den Personenverkehr, die eine hohe
Zuverlässigkeit des Verkehrs garantieren, erhalten bleiben. Es soll zu
möglichst wenig Verlusten an Reisezeit und Komfort kommen und eine optimale
Verknüpfung zwischen den Verkehrsmitteln ermöglicht werden (Ziel A1 S. 13 des
Sachplans "Teil Programm"). Unter dem Titel "Förderung einer sinnvollen
Komplementarität der Verkehrsträger" wird der Grundsatz formuliert, wonach
der Bund dafür sorgt, dass Verkehrsträger im Personen- wie im Güterverkehr
entsprechend ihren Stärken wirkungsvoll miteinander kombiniert werden,
zweckdienliche Verknüpfungen zwischen den Netzen von gesamtschweizerischer
Bedeutung und den regionalen Netzen entstehen und mit der Entwicklung der
Verkehrsinfrastrukturen ein wesens- und bedarfsgerechter Einsatz der
Verkehrsmittel ermöglicht wird (Grundsatz S1.1 S. 16 des Sachplans "Teil
Programm"). Beim Güterverkehr sollen die Bahn und der kombinierte Verkehr vor
allem den internationalen Transitgüterverkehr, den alpenquerenden
Güterschwerverkehr und den Gütertransport über längere Distanzen, die Strasse
dagegen den Gütertransport auf kurze und mittlere Distanzen und die
Anlieferung sicherstellen (Grundsatz S1.2 S. 16 des Sachplans "Teil
Programm"). In der Karte zum "Teil Programm" ist der Gateway Limmattal unter
dem Stichwort "Internationaler Güterverkehr und Verteilung" aufgeführt (Ziff.
3-32).
4.4 Zwar sind die behördenverbindlichen Beschlüsse im Text optisch blau
hinterlegt, was in Bezug auf den Gateway nicht der Fall ist. In der
dazugehörigen Karte ist der Standort violett als "Zwischenergebnis" vermerkt.
Insofern ist den Beschwerdeführerinnen darin zuzustimmen, wenn sie die
Behördenverbindlichkeit in diesem Punkt in Abrede stellen. Indes sind die in
E. 4.3 zitierten Ziele der Verkehrsinfrastrukturpolitik und die Grundsätze
zur Förderung einer sinnvollen Komplementarität der Verkehrsträger als
behördenverbindlich gekennzeichnet. Der umstrittene Eintrag im Richtplan des
Kantons Zürich steht in Übereinstimmung mit dieser Zielsetzung und der
Entwicklungsstrategie des Bundes und ist somit nicht bundesrechtswidrig. Der
Umstand, dass die Standortbestimmung für das umstrittene Terminal vom Bund
nicht behördenverbindlich festgelegt wurde, ändert daran nichts. Die Rüge der
offensichtlich falschen Sachverhaltsfeststellung dringt in diesem
Zusammenhang nicht durch, da die allenfalls unrichtigen Aussagen der
kantonalen Behörden keinen Einfluss auf die rechtliche Beurteilung der
Richtplanung haben.
5.
Insgesamt ist dem Kanton Zürich keine Verletzung von
Bundes(verfassungs-)recht vorzuwerfen. Die Koordination mit der Sachplanung
des Bundes hat stattgefunden, ebenso wie der Einbezug der betroffenen
Bevölkerung. Weder verhindert der kantonale Richtplan die mit dem Sachplan
angestrebten Ziele, noch erschwert er sie unverhältnismässig. Da sich Bund
und Kanton grundsätzlich als gleichberechtigte Planungsträger gegenüberstehen
und der Bund mit seiner Planung im Verhältnis zur kantonalen Richtplanung oft
im Rückstand ist, obliegt es auch dem Bund, genehmigte kantonale Richtpläne
zu beachten und die laufende Richtplanung zu berücksichtigen (Waldmann/Hänni,
a.a.O., Art. 13 N. 41). Auch die Mitwirkung im Rahmen der Sachplanung wurde
bis anhin in bundesrechtskonformer Weise durchgeführt. Lediglich der
Vollständigkeit halber sei angeführt, dass die Ausführungen der
kantonsrätlichen Geschäftsführung im bundesgerichtlichen Verfahren aufzeigen,
dass entgegen der Behauptungen der Beschwerdeführerinnen sehr wohl
Alternativstandorte geprüft wurden und eine umfassende Evaluation
stattgefunden hat.
6.
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. In Beachtung von Art.
66 Abs. 4 BGG ist von einer Kostenerhebung abzusehen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Kantonsrat des Kantons Zürich und dem
Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 26. Februar 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Scherrer