I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in Zivilsachen 1A.6/2007
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1A.6/2007 /daa
Urteil vom 6. September 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
X. ________,
Y.________,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Rechtsanwalt Urs Hofstetter-Arnet,
gegen
TDC Switzerland AG (sunrise), Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Rechtsanwältin Claudia Steiger,
Bauinspektorat Basel-Stadt, Rittergasse 4, Postfach, 4001 Basel,
Baurekurskommission des Kantons Basel-Stadt, Münsterplatz 11, Postfach, 4001
Basel,
Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht,
Bäumleingasse 1, 4051 Basel.
Antennenanlage für Mobilkommunikation auf dem Dach der Liegenschaft Rebgasse
20, Basel,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des
Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht vom 20. September 2006.
Sachverhalt:
A.
Die TDC Switzerland AG beabsichtigt, auf dem Dach der Liegenschaft Rebgasse
20 in Basel eine Antennenanlage für GSM/UMTS-Mobilfunk zu errichten. Nachdem
ein erstes Baubegehren wegen Nichteinhaltung der Grenzwerte abgelehnt worden
war, stellte die TDC am 14. November 2003 ein neues Baubegehren. Dagegen
gingen zahlreiche Einsprachen ein, darunter diejenigen von X.________ und
Y.________. Am 26. März 2004 bewilligte das Bauinspektorat das Baubegehren
unter Auflagen und wies die Einsprachen ab.
B.
Gegen den Einspracheentscheid rekurrierten X.________ und Y.________ an die
Baurekurskommission. Diese wies die Rekurse ab, verpflichtete aber die TDC,
in Zusammenarbeit mit dem Lufthygieneamt, durch eine mechanische und
elektronische Fixierung sicherzustellen, dass der bewilligte Strahlungswinkel
nicht unter- oder überschritten werde.
C.
Gegen diesen Entscheid erhoben sowohl X.________ und Y.________ einerseits
als auch die TDC andererseits Rekurs an das Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt als Verwaltungsgericht. Am 20. September 2006 wies das
Appellationsgericht den Rekurs von X.________ und Y.________ ab. In
Gutheissung des Rekurses der TDC hob es den Entscheid der Baurekurskommission
auf und wies die Sache zur Erteilung einer Baubewilligung im Sinne der
Erwägungen an die Baurekurskommission zurück.
D.
Dagegen haben X.________ (Beschwerdeführerin 1) und Y.________
(Beschwerdeführer 2) am 8. Januar 2007 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben und die Sache sei zur Neubeurteilung an das Appellationsgericht
zurückzuweisen. Die Entscheide der Baurekurskommission und des
Bauinspektorats seien aufzuheben und das Baubegehren sei abzuweisen.
Eventualiter sei die Kostenverlegung zu ändern. In verfahrensmässiger
Hinsicht beantragen sie die Begutachtung des Baubegehrens durch die
Eidgenössische Kommission für Denkmalschutz (EKD) bzw. die Eidgenössische
Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und die Erteilung der aufschiebenden
Wirkung.
E.
Die TDC beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Das Appellationsgericht schliesst auf Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Baurekurskommission hat auf eine
Vernehmlassung verzichtet. Das Bauinspektorat hat eine Stellungnahme des
Lufthygieneamts beider Basel zu den in der Beschwerde angesprochenen Fragen
des Schutzes vor nichtionisierender Strahlung eingereicht.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) äusserte sich in seiner Vernehmlassung zu den
Fragen des Umweltschutzes und des Ortsbildschutzes, und legte hierzu eine
Stellungnahme des Bundesamts für Kultur bei. Den Beteiligten wurde
Gelegenheit gegeben, sich hierzu zu äussern.
F.
Mit Verfügung vom 8. Februar 2007 wurde das Gesuch um Gewährung der
aufschiebenden Wirkung abgewiesen, da für die streitige Mobilfunkanlage
zurzeit noch keine Baubewilligung vorliegt, deren Vollstreckung gehemmt
werden könnte.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das angefochtene Urteil ist vor dem Datum des Inkrafttretens des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110),
dem 1. Januar 2007, ergangen. Auf das bundesgerichtliche Beschwerdeverfahren
bleiben daher die Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Organisation der
Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) weiterhin anwendbar (Art. 132
Abs. 1 BGG)
2.
Der angefochtene, kantonal letztstinstanzliche Entscheid stützt sich auf die
Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (NISV; SR 814.710), d.h. auf Bundesverwaltungsrecht, und unterliegt
insofern der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht (Art. 97 Abs. 1
OG i.S.m. Art. 5 VwVG). In diesem Verfahren können auch die weiteren Rügen
der Beschwerdeführer betreffend Art. 6 und 7 NHG und die Verletzung von
Verfahrensgarantien geprüft werden.
Zwar handelt es sich formell um einen Zwischenentscheid, weil das
Appellationsgericht die Sache zur Erteilung der Baubewilligung im Sinne der
Erwägungen an das Bauinspektorat zurückgewiesen hat. Das Appellationsgericht
hat jedoch bereits über alle Fragen des Immissions- und Ortsbildschutzes in
grundsätzlicher Weise entschieden. Der angefochtene Entscheid enthält somit
einen Teilentscheid in der Hauptsache, der wie ein Endentscheid mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann.
Die Beschwerdeführerin 1 ist Eigentümerin von Grundstücken in der Nähe der
geplanten Mobilfunkanlage und ist als solche zur Beschwerde befugt (Art. 103
lit. a OG). Insofern kann offenbleiben, ob der Beschwerdeführer 2, der
inzwischen nach Dornach umgezogen ist, noch ein aktuelles Interesse an der
Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat.
Auf die rechtzeitig erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher
einzutreten.
3.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Antennen beeinträchtigten das
Stadtbild von nationaler Bedeutung und verletzten deshalb Art. 6 NHG. In
diesem Zusammenhang rügen sie, dass kein Gutachten der Eidgenössischen Natur-
und Heimatschutzkommission (ENHK) eingeholt worden sei.
3.1 Das Appellationsgericht hatte die Einholung eines Gutachtens der ENHK für
unnötig gehalten; überdies sei der dahingehende Antrag der Beschwerdeführer
verspätet gewesen und damit unzulässig i.S.v. § 113 Abs. 4 des Bau- und
Planungsgesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 17. November 1999 (BPG).
Im bundesgerichtlichen Verfahren wurden hierzu verschiedene Auffassungen
vertreten:
3.1.1 Das Bundesamt für Kultur führt in seiner Vernehmlassung aus, das
Bundesinventar über Ortsbilder von nationaler Bedeutung (ISOS) befinde sich
für die Stadt Basel noch im Vernehmlassungsverfahren und sei noch nicht in
Kraft getreten. Immerhin stehe aber schon heute fest, dass die Stadt Basel
als Ortsbild von nationaler Bedeutung ins Inventar aufgenommen werde. Zwar
sei der Standort der Antenne aus Sicht des Ortsbildschutzes nicht besonders
sensibel; er grenze aber unmittelbar an mehrere besonders schutzwürdige
Perimeter. Insofern müsse vor allem die Fernwirkung der Antennen geprüft
werden. Aus dieser Sicht wäre eine Begutachtung durch die ENHK zweckmässig
("opportune") gewesen.
3.1.2 Das BAFU macht geltend, die fragliche Mobilfunkantenne komme in den
Perimeter des ISOS-Objekts "Basel als Stadt" gemäss Anhang zu Art. 1 der
Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz (VISOS) zu liegen; dieses Objekt sei vom Bundesrat am
2. November 2005 in den Anhang eingefügt und am 1. Januar 2006 in Kraft
gesetzt worden (AS 2005 5023). Auf Grund des Untersuchungsprinzips seien die
Verwaltungs- und Justizbehörden von Amtes wegen verpflichtet, den Sachverhalt
abzuklären, die notwendigen Entscheidgrundlagen zu beschaffen und die
richtigen Rechtsnormen anzuwenden. Die Erteilung einer Baubewilligung für
Mobilfunkanlagen stelle nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine
Bundesaufgabe i.S.v. Art. 2 NHG dar. Da der Kanton für die Erfüllung dieser
Bundesaufgabe zuständig sei, müsse die kantonale Fachstelle beurteilen, ob
ein Gutachten durch die ENHK erforderlich sei (Art. 7 i.V.m. Art. 25 Abs. 2
NHG). Die Stadtbildkommission habe das Projekt bei ihrer Stellungnahme aus
dem Jahre 2004 nicht im Hinblick auf die kommende Aufnahme in den Anhang zu
Art. 1 VISOS beurteilt. Auch wenn die Aufstellung der zu schützenden Gebäude
im vorliegenden ISOS-Objekt nicht abgeschlossen sei, hätte die Vorinstanz
dennoch veranlassen müssen, dass sich die zuständige kantonale Fachstelle zur
Frage der Erheblichkeit einer Beeinträchtigung des ISOS-Objekts durch die
strittige Mobilfunkanlage äussere.
3.1.3 Das Appellationsgericht ist dagegen der Auffassung, aus der
Stellungnahme der Stadtbildkommission vom 14. Juni 2004 ergebe sich klar,
dass die geplante Mobilfunkanlage weder das Stadtbild erheblich
beeinträchtige noch grundsätzliche Fragen aufwerfe. Sollte das Bundesgericht
der Auffassung sein, die kantonale Fachstelle müsse sich noch einmal äussern,
dann sei diese Stellungnahme direkt im bundesgerichtlichen Verfahren
einzuholen.
3.1.4 Das Bauinspektorat und die Baurekurskommission weisen darauf hin, dass
es noch keine konkreten Ausführungen zum VISOS-Eintrag gebe. Bisher liege nur
ein erster Entwurf für eine genauere Beschreibung der Schutzobjekte und Pläne
vor, der noch von den kantonalen Behörden geprüft werden müsse und noch in
keiner Weise fertig oder verbindlich sei. Damit könne die Aufnahme von "Basel
als Stadt" im Anhang zum VISOS noch keine konkreten Rechtswirkungen
entfalten, insbesondere könne noch keine Prüfung vorgenommen und kein
Gutachten i.S.v. Art. 7 NHG erstellt werden. Es könne nicht sein, dass für
jedes Objekt in der ganzen Stadt vorerst eine erhöhte Schutzwürdigkeit gelte,
nur weil eine konkrete Ausführung noch fehle. Im Übrigen habe die
Stadtbildkommission das Vorhaben im Wissen um dessen Lage in der
Ortsbild-Schonzone und damit in Kenntnis der erhöhten Anforderungen
hinsichtlich der Gestaltung beurteilt; es sei nicht zu erwarten, dass das
ISOS für die im vorliegenden Fall zu beurteilende Liegenschaft eine höhere
Schutzwürdigkeit vorsehen werde.
3.1.5 Die Beschwerdegegnerin ist der Ansicht, die Berücksichtigung des
VISOS-Eintrags würde dem Vertrauensgrundsatz, dem Legalitäts- und dem
Verhältnismässigkeitsprinzip widersprechen. Ohne Kenntnis der Schutzobjekte
und -ziele sei es ihr unmöglich, die Rechtskonformität ihrer Projekte zu
überprüfen. Dies widerspreche rechtsstaatlichen Grundprinzipien. Auch
intertemporalrechtlich müsse berücksichtigt werden, dass "Basel als Stadt"
bei Einreichung des Baugesuchs noch nicht als schutzwürdiges Ortsbild im ISOS
aufgenommen gewesen sei. Wer ein Mobilfunknetz aufbauen wolle, müsse darauf
vertrauen können, dass er mit Abschluss des Bewilligungsverfahrens Sicherheit
darüber erlange, welchen Anforderungen sein Vorhaben genügen und über welche
Fragen in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren diskutiert werden müsse.
3.1.6 Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, der Aufnahme von Basel-Stadt
in den Anhang der VISOS sei ein langer Planungsprozess vorausgegangen, an dem
der Kanton Basel-Stadt beteiligt gewesen sei. Der Internetseite
"ISOS-Aktuelles" vom Juli-Dezember 2004 könne entnommen werden, dass an einer
Sitzung mit kantonalen Fachleuten im August 2004 die frappante
Übereinstimmung der ISOS-Beurteilung mit den Schutz- und Schonzonen des
Kantons festgestellt worden sei; es sei beschlossen worden, im ISOS kein
Quartier weniger hoch zu bewerten als im kantonalen Inventar. Insofern sei
sehr wohl klar, was geschützt bzw. vorgekehrt werden müsse. Bei dieser
Sachlage könne auch nicht von einer ungerechtfertigten positiven Vorwirkung
des ISOS gesprochen werden.
3.2 Gemäss Art. 7 NHG obliegt die Beurteilung, ob ein Gutachten einer
eidgenössischen Kommission i.S.v. Art. 25 Abs. 1 NHG einzuholen ist, der
kantonalen Fachstelle, wenn für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Kanton
zuständig ist (Abs. 1). Die Begutachtung ist nach Art. 7 Abs. 2 NHG
obligatorisch, wenn bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in
einem Inventar des Bundes nach Artikel 5 aufgeführt ist, erheblich
beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche
Fragen stellen. In diesem Fall verfasst die Kommission zuhanden der
Entscheidbehörde ein Gutachten, in dem sie angibt ob das Objekt ungeschmälert
zu erhalten oder wie es zu schonen ist.
Voraussetzung für den verstärkten Schutz nach Art. 6 NHG wie auch für die
Begutachtungspflicht gemäss Art. 7 NHG ist die Aufnahme des Objekts in ein
Inventar nach Art. 5 NHG (Leimbacher, NHG-Kommentar, N1 und N4 zu Art. 6).
Diese Inventare müssen mindestens die genaue Umschreibung der Objekte, die
Gründe für ihre nationale Bedeutung, die möglichen Gefahren, die bestehenden
Schutzmassnahmen, den anzustrebenden Schutz und die Verbesserungsvorschläge
enthalten (Art. 5 Abs. 1 Satz 3 NHG).
Das ISOS ist ein Inventar i.S.v. Art. 5 NHG. Dessen Objekte sind im Anhang
zur VISOS aufgezählt; alle anderen nach Art. 5 Abs. 1 NHG geforderten Angaben
werden in gesonderten Veröffentlichungen festgehalten (Art. 1 und 2 VISOS).
Die gesondert veröffentlichten Inventarblätter enthalten insbesondere die
Umschreibung der Objekte und ihre Darstellung auf Plänen, Fotos und in
Texten, mit Angaben zur Siedlungsentwicklung, der Bewertung des Ortsbilds,
die schützenswerten Bebauungen, Umgebungen und Einzelelemente sowie Hinweise
zu Aufnahmekategorie und Erhaltungsziel (vgl. Eidgenössisches Departement des
Innern, Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, Teil 1, S. 52
ff.). Anhand dieser Umschreibung des Schutzgehaltes und der Schutzziele sind
die möglichen Beeinträchtigungen des Inventarobjekts zu messen (BGE 127 II
273 E. 4c S. 282, mit Hinweisen; Urteil 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005, E.
2.4-2.6, publ. in URP 2005 S. 529 und ZBl 107/2006 S. 452).
Im vorliegenden Fall hat der Bundesrat zwar beschlossen, Basel als Stadt in
das ISOS aufzunehmen; die dazugehörigen Inventarblätter befinden sich aber
noch im Vernehmlassungsverfahren und stehen daher noch nicht definitiv fest;
sie sind auch noch nicht veröffentlicht worden. Die Bezeichnung des
Schutzobjekts "Basel als Stadt" ist viel zu weit und unspezifisch, um für
sich allein, ohne die dazugehörigen Inventarblätter, als Grundlage für eine
Beurteilung nach Art. 6 und 7 NHG zu dienen. Damit liegt bisher noch kein
verbindliches Inventar i.S.v. Art. 5 NHG vor, wie auch das Bundesamt für
Kultur in seiner Stellungnahme bestätigt. Art. 7 NHG findet somit keine
Anwendung.
3.3 Unter diesen Umständen stand es im Ermessen des Appellationsgerichts, ein
Gutachten der EKD oder der ENHK zum Ortsbildschutz einzuholen oder eine
erneute Stellungnahme der Stadtbildkommission anzufordern.
Nachdem sich die Stadtbildkommission bereits im Baubewilligungsverfahren
geäussert hatte und die Baurekurskommission einen Augenschein in Anwesenheit
eines Heimatschutzexperten und eines Vertreters der Stadtbildkommission
durchgeführt hatte, ist es jedoch aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu
beanstanden, wenn das Appellationsgericht weitere Gutachten nicht für
erforderlich erachtete. Es kann daher offenbleiben, ob der Antrag der
Beschwerdeführer auch aus prozessualen Gründen abgewiesen werden musste.
3.4 Die Beschwerdeführer rügen in formeller Hinsicht weiter, es hätte sich
nur ein Mitglied der Stadtbildkommission zum Baugesuch geäussert; gemäss § 12
Abs. 1 lit. a der Basler Bau- und Planungsverordnung vom 19. Dezember 2000
(BPV) wäre die Stadtbildkommission als ganze zuständig gewesen.
§ 12 Abs. 1 BPV unterscheidet drei Fälle: In Fällen von grosser Tragweite
oder grundsätzlicher Natur wird die Gestaltung von Bauten und Anlagen von der
Stadtbildkommission beurteilt (lit. a); in schwierigen Fällen obliegt die
Beurteilung dem Ausschuss (lit. b) und in einfachen Fällen dem Begutachter
der Stadtbildkommission (lit. c).
Im vorliegenden Fall wurde die Stellungnahme der Stadtbildkommission vom 14.
Juni 2004 von H.P. Müller "für den Arbeitsausschuss" der Stadtbildkommission
unterschrieben, was für eine Beurteilung durch den Ausschuss spricht. Die
Frage kann jedoch offenbleiben: Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
wird gestützt auf den auch für Private geltenden Grundsatz von Treu und
Glauben und das Verbot des Rechtsmissbrauchs (Art. 5 Abs. 3 BV) verlangt,
dass ein echter oder vermeintlicher Organmangel so früh wie möglich, d.h.
nach dessen Kenntnis bei erster Gelegenheit, geltend gemacht wird. Es
verstösst gegen Treu und Glauben, Einwände dieser Art erst im
Rechtsmittelverfahren vorzubringen, wenn der Mangel schon vorher hätte
festgestellt und gerügt werden können (BGE 132 II 485 E. 4.3 S. 496 mit
Hinweisen). Im vorliegenden Fall haben die Beschwerdeführer, die zumindest im
Verfahren vor der Baurekurskommission anwaltlich vertreten waren, die
Verletzung von § 12 Abs. 1 BPV im kantonalen Verfahren nie gerügt. Sie können
diese Rüge daher im bundesgerichtlichen Verfahren - in dem die Anwendung
kantonalen Rechts ohnehin nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots
geprüft werden kann - nicht mehr vorbringen.
4.
Zu prüfen ist noch, ob der angefochtene Entscheid in materieller Hinsicht dem
NHG widerspricht. Die Beschwerdeführer haben zu dieser Frage in ihrer Eingabe
vom 13. Juli 2007 Stellung genommen, weshalb sich die Einräumung eines
weiteren Replikrechts (wie mit Eingabe vom 14. Mai 2007 beantragt wurde)
erübrigt.
4.1 Aufgrund der noch fehlenden Inventarisierung im ISOS kommt nur Art. 3
NHG als Beurteilungsmassstab in Betracht (so auch Entscheid 1C_38/2007 vom
27. August 2007 E. 2.2 betr. Kleiner und Grosser Hahnenberg, deren Aufnahme
im ISOS beabsichtigt ist). Nach dieser Bestimmung sorgen die Kantone bei der
Erfüllung von Bundesaufgaben - wozu auch die Bewilligung von Mobilfunkanlagen
gehört (BGE 131 II 545 E. 2.2 S. 547 f.) - dafür, dass u.a. das heimatliche
Ortsbild geschont wird und, wo das allgemeine Interesse an ihm überwiegt,
ungeschmälert erhalten wird. Diese Pflicht gilt unabhängig von der Bedeutung
des Objekts i.S.v. Art. 4 NHG; eine Massnahme darf jedoch nicht weitergehen,
als es der Schutz des Objekts und seiner Umgebung erfordert.
4.2 Die streitige Mobilfunkanlage umfasst drei je 3.25 m hohe Masten, die auf
dem Dach eines 23,5 m hohen Parkhauses angebracht werden sollen. Das Parkhaus
selbst befindet sich gemäss Zonenplan in der Stadtbild-Schonzone, in welcher
der nach aussen sichtbare historische oder künstlerische Charakter der
bestehenden Bebauung nicht beeinträchtigt werden darf, und insbesondere
Baukubus und Massstäblichkeit bewahrt bleiben müssen (§ 38 Abs. 1 des Bau-
und Planungsgesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 17. November 1999 [BPG/BS]).
Nördlich und südöstlich der Standortliegenschaft grenzt die Schonzone an die
Stadtbild-Schutzzone i.S.v. § 37 BPG/BS, in welcher die nach aussen sichtbare
historisch oder künstlerisch wertvolle Substanz und der entsprechende
Charakter der bestehenden Bebauung zu erhalten ist.
Es ist unstreitig, dass das Standortgebäude keinen besonderen historischen
oder künstlerischen Charakter aufweist, der durch die Antennen beeinträchtigt
werden könnte. Die Antennenmasten sind auch von der Strassenfront aus nicht
zu sehen. Streitig ist jedoch, ob die Antennen durch ihre Fernwirkung die
Stadt-Silhouette beeinträchtigen könnten, insbesondere den Blick auf
Kleinbasel von der gegenüberliegenden Rheinseite aus.
4.2.1 Die Baurekurskommission führte dazu in ihrem Entscheid aus, die
betroffene Liegenschaft liege inmitten der Stadt, wo Antennen zum Bild
gehörten. Gerade in solchen dicht besiedelten Gebieten bestehe ein erhöhtes
Bedürfnis nach Infrastruktur, inkl. mobilfunktechnischer Erschliessung. Diese
Entwicklung müsse man akzeptieren und mit den visuellen Nebenerscheinungen
leben. Auch das Appellationsgericht ging davon aus, dass Antennen (leider)
zum Stadtbild gehörten; die Zunahme der Mobilfunkkommunikation, die nicht
mehr wegzudenken sei, mache diese Antennen auch notwendig.
4.2.2 Dagegen machen die Beschwerdeführer geltend, beim Blick von der Pfalz
auf Kleinbasel bilde die Dachfläche des umstrittenen Parkhauses einen ruhigen
Abschluss hinter der historischen Häuserzeile am Oberen Rheinweg gegen den am
Horizont sichtbaren Schwarzwald. Die bestehende Richtfunkantenne der Orange
sei die einzige gut sichtbare Antenne, die störend in Erscheinung trete. Die
geplanten drei weiteren Antennen würden die Sicht von der Pfalz und vom
Münster aus offensichtlich beeinträchtigen und zu einer massiven Störung des
Stadtbilds führen. Sie belegen dies mit Fotos vom bestehenden Ausblick und
einer Fotomontage mit den geplanten Antennen.
4.3 Das Bundesgericht prüft die Anwendung von Art. 3 NHG grundsätzlich frei,
legt sich allerdings Zurückhaltung auf, soweit örtliche Verhältnisse zu
beurteilen sind, welche die kantonalen Behörden besser kennen als das
Bundesgericht (in BGE 131 II 545 nicht veröffentlichte E. 2.3 mit Hinweisen).
Betrachtet man die eingereichte Fotomontage, so wirken die Antennen
tatsächlich als störende Elemente hinter der historischen Häuserfront am
Oberen Rheinweg, die den Blick auf die am Horizont sichtbaren Ausläufer des
Schwarzwalds teilweise versperren. Allerdings vermittelt das Bild keinen
realistischen Eindruck vom Blick auf Kleinbasel vom anderen Rheinufer aus:
Zum einen handelt es sich um eine Vergrösserung; für das Auge des Betrachters
würden die Häuser und damit auch die Antennen kleiner erscheinen. Zudem zeigt
die Fotomontage nur einen schmalen Ausschnitt des Ausblicks auf Kleinbasel.
Dieser blendet die Hochhäuser und Kamine aus, die von Pfalz und Münster aus
ebenfalls zu sehen sind, und dem Betrachter signalisieren, dass sich hinter
dem historischen Stadtkern eine moderne Wohn- und Industriestadt befindet.
Insofern liegt, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer, keine massive
Störung des Stadtbilds vor, sondern allenfalls eine leichte Beeinträchtigung
der bestehenden Sicht auf die Ausläufer des Schwarzwalds. Dem haben die
Basler Behörden das Interesse an einer leistungsfähigen Mobilfunkversorgung
gegenübergestellt, das Antennen notwendig mache. Tatsächlich besteht in dicht
besiedelten städtischen Zentren eine grosse Nachfrage für Mobilfunkdienste,
welche die Errichtung von Mobilfunkantennen erforderlich macht. Diese müssen
grundsätzlich die Dächer überragen, um ihre Funktion zu erfüllen, und sind
daher zwangsläufig aus der Ferne sichtbar. Solche Antennen gehören daher
grundsätzlich zum Stadtbild. Im vorliegenden Fall ist zu berücksichtigen,
dass die Antennen nicht auf oder in unmittelbarer Umgebung von historischen
Bauten stehen und massvoll dimensioniert sind. Insofern ist die von den
kantonalen Behörden vorgenommene Interessenabwägung nicht zu beanstanden.
5.
Die Beschwerdeführer rügen überdies eine Überschreitung des Anlagegrenzwerts
gemäss NISV, weil der im Standortdatenblatt aufgeführte Antennentyp
theoretisch weit mehr leisten könne als die deklarierten 2150 W ERP pro
Sektor. Bei maximaler Sendeleistung werde der Anlagegrenzwert an den
höchstbelasteten OMEN um ein Vielfaches überschritten.
Eine wirksame Kontrolle durch das Qualitätssicherungssystem (QS-System) der
Beschwerdegegnerin sei nicht möglich, weil die hierfür erforderlichen
technischen Informationen (Typ der Senderendstufen der Basisstation, Leistung
am Senderausgang, Kabeldämpfung, Antennengewinn, etc.) im Standortdatenblatt
nicht deklariert worden seien. Bei fehlenden Angaben müsse von einer weit
höheren maximalen Sendeleistung ausgegangen werden, mit der Folge, dass der
Anlagegrenzwert überschritten werde. Zudem müsse der Anlageperimeter
erweitert werden, weshalb weitere Antennen am Claragraben und an der Rebgasse
in die NIS-Berechnung einzubeziehen seien.
5.1 Seit Anfang 2007 ist ein QS-System der Beschwerdegegnerin in Betrieb, das
die Einhaltung der bewilligten Sendeleistung und der bewilligten
Strahlungswinkel kontrolliert. Dieses System wurde von einer akkreditierten
Prüfstelle auditiert; das Lufthygieneamt beider Basel hat in seiner
Vernehmlassung mitgeteilt, dass es demnächst Stichprobenkontrollen in der
Betriebszentrale der Beschwerdegegnerin vornehmen werde, um sich davon zu
überzeugen, dass das System seine Kontrollfunktion in der Praxis effektiv
erfüllt.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt dieses QS-System
grundsätzlich eine zulässige Alternative zur Kontrolle durch bauliche
Vorkehrungen dar (Entscheid 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 5.1 und 5.2,
publ. in URP 2006 S. 821). Dies hat zur Folge, dass auf die im
Standortdatenblatt deklarierte, d.h. bewilligte Strahlungsleistung der
Antennen abgestellt werden darf, auch wenn diese nicht der maximal möglichen
Leistung entspricht (Entscheid 1A.140/2006 vom 1. Februar 2007 E. 2.4).
5.2 Im QS-System sind alle Geräteeinstellungen und Hardwarespezifikationen
enthalten, welche den Wert der ERP beeinflussen. Dagegen sind diese Angaben
in dem vom BAFU entworfenen Standortdatenblatt nicht enthalten und werden
auch gemäss Vollzugsempfehlung des BAFU nicht verlangt. In seiner
Vernehmlassung legt das BAFU dar, dass dies nicht nötig sei und keinen
Zusatznutzen bringen würde; dagegen würde sich der Dokumentationsaufwand für
den Netzbetreiber und der Verwaltungsaufwand für die Bewilligungsbehörde
unverhältnismässig erhöhen, weil das Standortdatenblatt bei jeder
Hardwareanpassung nachgeführt werden müsste, selbst wenn dadurch die
NIS-Emissionen und Immissionen nicht verändert würden.
5.3 Das QS-System soll sicherstellen, dass die für die NIS-Belastung
wesentlichen Parameter, insbesondere die Sendeleistung der Antennen, die
bewilligten Werte nicht übersteigen, und somit die Anlagegrenzwerte
eingehalten werden. Dagegen ist es grundsätzlich Sache des Betreibers, welche
technischen Mittel er einsetzt, z.B. welchen Verstärkertyp und welche Kabel
er verwendet. Das QS-System wurde entwickelt, um das als zu starr empfundene
System der baulichen Begrenzungen zu überwinden und eine grössere
Flexibilität zu erreichen. Dieser Spielraum würde eingeschränkt, wenn jede
Hardwarekomponente im Standortdatenblatt aufgeführt werden müsste, mit der
Folge, dass jede noch so geringfügige technische Änderung der Anlage eine
Abänderung des Standortdatenblattes und damit auch der Baubewilligung
erforderlich machen würde.
Zwar hat das Bundesgericht jüngst entschieden, dass zumindest der konkrete
Antennentyp im Standortdatenblatt aufgeführt werden müsse, und es nicht
genüge, lediglich eine Antennenklasse anzugeben (Entscheid 1A.4/2007 vom 25.
Juni 2007 E. 2.2). Im Unterschied zu den übrigen Hardwarekomponenten sind
jedoch der Antennentyp und seine Abstrahlcharakteristik (Antennendiagramm)
schon für die NIS-Prognose im Baubewilligungsverfahren erforderlich, um
berechnen zu können, ob der Anlagegrenzwert an allen Orten mit empfindlicher
Nutzung eingehalten wird. Dagegen haben die übrigen Hardwarekomponenten bzw.
ihre Dämpfungs- oder Verstärkungsfaktoren (z.B. Kabeldämpfung,
Combinerdämpfung, Antennengewinn) keinen Einfluss auf diese Berechnung,
weshalb es grundsätzlich genügt, diese in der Datenbank des QS-Systems zu
speichern.
Es ist Aufgabe der Vollzugsbehörde, auch die Richtigkeit dieser Einträge
durch Stichproben zu überprüfen. Sollten sich Divergenzen zwischen der
Datenbank und den tatsächlich installierten Hardwarekomponenten ergeben,
welche die Berechnung der effektiven ERP der Sendeantennen verfälschen,
müssten u.U. zusätzliche Angaben im Standortdatenblatt verlangt werden. Im
jetzigen Zeitpunkt besteht hierfür aber keine Veranlassung.
5.4 Darf nach dem Gesagten auf die im Standortdatenblatt deklarierte maximale
Sendeleistung abgestellt werden, so wird der Anlagegrenzwert an allen Orten
mit empfindlicher Nutzung eingehalten, und es besteht kein Anlass, den
Anlageperimeter weiter zu fassen.
6.
Die Beschwerdeführer rügen auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch
das Appellationsgericht, weil dieses die Eingabe der Beschwerdegegnerin 1 vom
19. Juli 2006 aus dem Recht gewiesen habe.
Das Appellationsgericht führte hierzu aus, in der Rekursbegründung sei der
Beschwerdeführer 2 als Vertreter der Beschwerdeführerin 1 genannt worden;
diese habe mit Eingabe vom 11. August 2006 bestätigt, dass der
Beschwerdeführer 2 sie "wie bis anhin" in dieser Angelegenheit vertrete. Im
Hinblick darauf sei die am 19. Juli 2006 von der Beschwerdeführerin 1
stammende und zusätzlich zur Eingabe des Beschwerdeführers 2 eingereichte
Vernehmlassung aus dem Recht zu weisen. Nach Eingang einer Rechtsschrift
könnten nicht noch beliebig weitere Begründungen nachgeschoben werden; eine
Ergänzung sei nur bei Vorliegen triftiger Gründe zulässig.
Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer 2 am 31. März 2006 eine
Replik beim Appellationsgericht eingereicht hatte mit "Bemerkungen zur
Vernehmlassung der Rekursgegnerin" und "weiteren Bemerkungen". Anschliessend
wurde der Schriftenwechsel geschlossen. Die Beschwerdeführer haben sich somit
vor Erlass des appellationsgerichtlichen Urteils zu sämtlichen Eingaben und
Beweismitteln der übrigen Beteiligten äussern können. Weder Art. 29 BV noch
Art. 6 Ziff. 1 EMRK räumen den Beschwerdeführern das Recht ein, jederzeit
weitere Stellungnahmen bei Gericht einzureichen. Eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs ist deshalb zu verneinen.
7.
Schliesslich verlangen die Beschwerdeführer eine Abänderung des kantonalen
Kostenentscheids, weil sich die Rechtslage erst im Lauf des Rekursverfahrens
zu ihren Ungunsten geändert habe und sie deshalb Anlass zur Rekurserhebung
gehabt hätten.
Während der Dauer des appellationsgerichtlichen Verfahrens wurden die NISV
und ihre Anlagen nicht geändert. Allerdings ergab sich durch das
Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 insofern eine Änderung, als damit
ein System zur Kontrolle der bewilligten Sendeleistung und der bewilligten
Sendewinkel empfohlen wurde, das einen Verzicht auf die vom Bundesgericht
bisher verlangte Beschränkung der Sendeleistung durch bauliche Vorkehrungen
(Entscheid 1A.160/2004 vom 10. März 2005, publ. in URP 2005 S. 576; vgl.
zuvor schon BGE 128 II 378 E. 4 S. 379 ff.) ermöglichte, auf die sich die
Rekursbegründung der Beschwerdeführer vom 20. Dezember 2005 gestützt hatte.
Fraglich ist allerdings, ob eine solche Änderung der Vollzugspraxis zur NISV
bei der Kostenverteilung berücksichtigt werden muss und geeignet ist, den
Kostenentscheid des Appellationsgerichts als willkürlich erscheinen zu
lassen. Die Frage kann jedoch offenbleiben. Die Beschwerdeführer haben
nämlich auch nach dem Rundschreiben des BAFU an ihrem Rekurs festgehalten
(vgl. Stellungnahmen vom 30. und vom 31. März 2006) und sind auch heute noch
der Auffassung, das Bauprojekt sei rechtswidrig. Insofern kann nicht gesagt
werden, dass ihr Rekurs ausschliesslich aufgrund der Praxisänderung zur NISV
abgewiesen worden sei.
8.
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kosten- und
entschädigungspflichtig (Art. 156 und 158 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die TDC Switzerland AG für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bauinspektorat, der Baurekurskommission
und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht
sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. September 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: