I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in Zivilsachen 1A.50/2007
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1A.50/2007
Urteil vom 11. März 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
1. Pro Natura, Schweizerischer Bund für Naturschutz,
2.Pro Natura Unterwalden, Unterwaldner Bund für Naturschutz,
3.WWF Schweiz,
4.WWF Unterwalden,
5.Stiftung Landschaftsschutz Schweiz (SL),
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Hans Maurer,
gegen
Bergbahnen Engelberg-Trübsee-Titlis AG (BET),
Beschwerdegegnerin,
Gemeinderat Wolfenschiessen, Hauptstrasse 20, Postfach 61, 6386
Wolfenschiessen,
Baudirektion des Kantons Nidwalden, Breitenhaus, 6371 Stans,
Regierungsrat des Kantons Nidwalden, Dorfplatz 2, 6371 Stans,
Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, Rathausplatz
1, 6371 Stans.
Baubewilligung/Raumplanerische Ausnahmebewilligung für den Bau der
Pistenverbindung Titlisboden-Stäubi-Trübseeebene Piste Sulzli und Schlepplift
Schlächtismatt,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom
2. Oktober 2006.
Sachverhalt:
A.
Am 19. Juli 2002 reichte die Bergbahnen Engelberg-Trübsee-Titlis AG der
Gemeinde Wolfenschiessen ein Baugesuch für eine (Entlastungs-) Piste im
Gebiet "Sulzli" und einen Schlepplift auf Parzelle Nr. 1,
Rindertitlis-Stäubi-Schlächtismatt, ein. Die Piste soll unterhalb der Station
"Stand" (Rindertitlis) über eine Strecke von rund 1.6 km zur Ebene
"Schlächtismatt" (beim Trübsee) führen. Von dort ist geplant, mit einem
demontierbaren Schlepplift den Anschluss an die Sesselbahn "Trübseehopper" zu
ermöglichen. Das Vorhaben liegt ausserhalb der Bauzone.
Gegen dieses Projekt erhoben u.a. Pro Natura Schweiz, Pro Natura Unterwalden,
der WWF Schweiz, der WWF Unterwalden sowie die Stiftung Landschaftsschutz
Schweiz gemeinsam Einsprache. Sie machten geltend, mit der geplanten Piste
würden die Schutzziele des eidgenössischen Jagdbanngebietes Nr. 11, Hutstock,
Kantone Obwalden/ Nidwalden, verletzt. Das Projekt beeinträchtige bzw. störe
bestehende Wintereinstände von Rauhfusshühnern, insbesondere Schnee- und
Birkhühnern sowie Schneehasen stark. Trotz der Entlastungspiste würden die
Tiere weiterhin durch Variantenskifahrer und Lawinensprengungen betroffen.
B.
Mit Verfügung vom 14. November 2003 erteilte die Baudirektion Nidwalden der
Bauherrin unter Auflagen und Bedingungen die Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG. Der Gemeinderat Wolfenschiessen beschloss am 17. November 2003 - unter
gleichzeitiger Eröffnung der Ausnahmebewilligung -, die vorerwähnte
Einsprache abzuweisen und das Baugesuch zu bewilligen.
C.
Die Einsprecher gelangten sowohl gegen die Ausnahmebewilligung der
Baudirektion wie gegen die Baubewilligung der Gemeinde an den Regierungsrat
des Kantons Nidwalden. Die Rodungsbewilligung, welche am 17. März 2004
erteilt wurde, erwuchs dagegen unangefochten in Rechtskraft.
D.
Mit Beschluss Nr. 418 vom 21. Juni 2005 bestätigte der Regierungsrat die
beiden angefochtenen Bewilligungen. Das hierauf angerufene Verwaltungsgericht
schützte diesen Entscheid mit Urteil vom 2. Oktober 2006.
E.
Pro Natura Schweiz, Pro Natura Unterwalden, der WWF Schweiz, der WWF
Unterwalden und die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz erheben mit Eingabe
vom 8. Juni 2007 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie
beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 2. Oktober 2006 sei
aufzuheben und die Baubewilligung sowie die raumplanerische
Ausnahmebewilligung für die Piste "Sulzli" und den Schlepplift Schlächtismatt
auf der Parzelle Nr. 1 der Gemeinde Wolfenschiessen seien zu verweigern.
Eventualiter sei das verwaltungsgerichtliche Urteil aufzuheben und die Sache
zur Neubeurteilung an den Regierungsrat, subeventualiter an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, die kantonale Baudirektion und
die Gemeinde Wolfenschiessen sehen alle unter Hinweis auf das angefochtene
Urteil und die Akten von einer Vernehmlassung ab. Der Regierungsrat des
Kantons Nidwalden verzichtet ebenfalls auf eine Stellungnahme. Die Bergbahnen
Engelberg-Trübsee-Titlis AG als Beschwerdegegnerin schliesst auf Abweisung
der Beschwerde.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat sich zur Angelegenheit vernehmen lassen
und stimmt im Wesentlichen mit dem Standpunkt der Beschwerdeführer überein,
während das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) eine Stellungnahme als aus
seiner Sicht nicht notwendig bezeichnet hat.
Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels halten die beschwerdeführenden
Vereinigungen und die Beschwerdegegnerin sinngemäss an ihren Anträgen fest.
Die Gemeinde Wolfenschiessen stellt jetzt ausdrücklich Antrag auf Abweisung
der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
1.1 Weil das angefochtene Urteil vor Inkrafttreten des Bundesgesetzes über
das Bundesgericht (BGG, SR 173.110), also vor dem 1. Januar 2007 (AS 2006,
1242), ergangen ist, untersteht die Beschwerde noch dem
Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943 (OG; siehe Art. 132 Abs. 1
BGG).
1.2 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, mit dem die
ordentliche Baubewilligung und die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung
bestätigt werden. Die umstrittenen Bewilligungen stellen behördliche
Anordnungen im Einzelfall (Verfügungen) dar, die sich auf direkt anwendbares
Bundesrecht (u.a. auf das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den
Umweltschutz [USG, SR 814.01] und das Bundesgesetz vom 20. Juni 1986 über die
Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel [Jagdgesetz, JSG; SR
922.0]) stützen und damit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen (Art.
97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG). Die planungsrechtlichen Rügen der Beschwerdeführer
hängen sachlich eng mit den der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegenden
Fragen des Bundesverwaltungsrechts zusammen und sind deshalb ebenfalls im
Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu überprüfen (BGE 132 II 209 E. 2
S. 211; 123 II 88 E. 1 S. 91 f.; 121 II 72 E. 1d und f S. 76 f.).
1.3 WWF Schweiz und Pro Natura gehören zu den gesamtschweizerischen
Organisationen, die sowohl nach Art. 55 USG als auch nach Art. 12 NHG zur
Erhebung von Verwaltungsgerichtsbeschwerden an das Bundesgericht berechtigt
sind (vgl. Anhang der Verordnung über die Bezeichnung der
beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990, VBO, SR
814.076). Sie haben am kantonalen Verfahren als Partei teilgenommen und
erfüllen die Voraussetzungen des Beschwerderechts gemäss den Art. 12 ff. NHG
und 103 lit. c OG (vgl. BGE 125 II 50 E. 2 S. 51 f. mit zahlreichen
Hinweisen).
1.4 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich einzutreten.
1.5 Der rechtliche relevante Sachverhalt ergibt sich mit hinreichender
Klarheit aus den Akten, weshalb der Antrag der Beschwerdeführer auf die
Durchführung eines Augenscheins abzuweisen ist.
1.6 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat - wie hier - eine
richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht
offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensvorschriften festgestellt, ist das Bundesgericht an die
Sachverhaltsfeststellung im angefochtenen Entscheid gebunden (Art. 105 Abs. 2
OG).
2.
Die Beschwerdeführer machen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das
Verwaltungsgericht geltend.
2.1 Der Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs ist nach feststehender
Rechtsprechung formeller Natur, mit der Folge, dass seine Verletzung
grundsätzlich zur Aufhebung des mit dem Verfahrensmangel behafteten
Entscheids führt (vgl. statt vieler: BGE 126 I 19 E. 2d/bb S. 24, mit
Hinweis). Diese Rüge ist darum vorab zu prüfen.
2.2 Aus dem Gebot der Gewährung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29
Abs. 2 BV folgt der Anspruch der Parteien, mit rechtzeitig und formgültig
angebotenen Beweisanträgen und Vorbringen gehört zu werden, soweit diese
erhebliche Tatsachen betreffen und nicht offensichtlich beweisuntauglich sind
(BGE 127 I 54 E. 2b S. 56; 120 Ib 379 E. 3b S. 383; 106 la 161 E. 2b S. 162,
je mit Hinweisen). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn
eine Behörde auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil sie
auf Grund der bereits abgenommenen Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und
ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass ihre
Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 124 I
208 E. 4a S. 211; 122 II 464 E. 4a S. 469, je mit Hinweisen).
2.3 Der angefochtene Entscheid legt die Beweggründe des Verwaltungsgerichtes
in nachvollziehbarer und ausführlicher Weise dar. Soweit das
Verwaltungsgericht auf einen Augenschein und weitere Beweisabnahmen
verzichtet hat, ist ihm daraus noch kein Vorwurf der Verfassungswidrigkeit zu
machen. Ist es aufgrund der Akten zu einer anderen Beurteilung der Rechtslage
gelangt als die Beschwerdeführer, ist dies eine Frage der rechtlichen
Würdigung und beinhaltet noch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Auch
war das Verwaltungsgericht nicht gehalten, zu jedem Vorbringen der
Beschwerdeführer Stellung zu nehmen. Aus dem Urteil gehen die Überlegungen,
von welchen sich das Verwaltungsgericht leiten liess, klar hervor. Die für
den Entscheid wesentlichen Punkte sind genannt, weshalb die Rüge abzuweisen
ist (vgl. BGE 126 I 97 E. 2b S. 102; 124 II 146 E. 2a S. 149; 124 V 180 E. 1a
S. 181; 123 I 31 E. 2c S. 34; 121 I 54 E. 2c S. 57, je mit Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführer machen sinngemäss geltend, das Vorhaben verstosse gegen
das JSG, verletze Art. 18 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz
vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) und missachte Art. 24 lit. b RPG, indem die
dort vorgesehene Interessenabwägung mangelhaft vorgenommen worden sei.
3.1 Die geplante Skipiste liegt ausserhalb der Bauzone und bedarf daher u.a.
einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG. Eine
Ausnahmebewilligung kann nur erteilt werden, wenn keine überwiegenden
Interessen entgegenstehen (Art. 24 lit. b RPG). Es sind all jene Anliegen der
Raumplanung zu berücksichtigen, die für den Fall eine Aussage enthalten
(EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N. 26 und 47 zu Art. 24). Mithin ist zu prüfen,
ob dem Projekt Interessen des Umweltschutzes entgegenstehen, sollen doch mit
Massnahmen der Raumplanung die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft,
Wasser, Wald und die Landschaft geschützt werden (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG).
Sie alle bilden Teil der natürlichen Umwelt, deren Erhaltung vorab durch den
Umweltschutzartikel (Art. 74 BV) sowie durch besondere Schutzaufträge (wie
Wassererhaltung, Gewässerschutz, Natur- und Heimatschutz, Tierschutz [Art.
76-80 BV]) zur Staatsaufgabe erklärt werden (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 1 N 26). Diese Anliegen sind im Rahmen der
umfassenden Interessenabwägung zu berücksichtigen (vgl. BGE 129 II 63 E. 3.1
S. 68; siehe dazu auch BGE 115 Ib 472 E. 2e/aa S. 486 zu Art. 24 Abs. 2
aRPG). Nach Art. 3 Abs. 1 RPV haben die Behörden, denen bei Erfüllung und
Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zustehen, alle
berührten Interessen zu ermitteln, diese einzeln zu beurteilen und dabei
besonders die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und
die möglichen Auswirkungen zu berücksichtigen sowie den Interessen aufgrund
der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend Rechnung zu tragen; diese
Interessenabwägung ist in der Begründung darzulegen (Art. 3 Abs. 2 RPV).
Lenkender Massstab der vorzunehmenden umfassenden Interessenabwägung bilden
nach den vorstehenden Ausführungen hauptsächlich die Planungsziele und
Grundsätze des eidgenössischen RPG (Art. 1 und 3 RPG, siehe etwa BGE 112 Ib
26 E. 5a S. 33 f.). Soweit das positive Verfassungs- und Gesetzesrecht
einzelne Aspekte der Interessenabwägung konkret regelt, ist vorweg zu klären,
ob das Vorhaben mit diesen Vorschriften zu vereinbaren ist. Erst wenn dies
zutrifft, ist die Abwägung aller zu berücksichtigenden Interessen koordiniert
durchzuführen (vgl. BGE 117 Ib 28 E. 3 S. 31 f. mit Hinweisen; vgl. auch BGE
121 II 72 E. 3 S. 79). Dementsprechend sind hier u.a. die Vorschriften des
JSG und des NHG anzuwenden.
3.2
3.2.1 Art. 1 Abs. 1 lit. a des JSG sieht vor, dass die Artenvielfalt und die
Lebensräume der einheimischen wildlebenden Säugetiere und Vögel erhalten
bleiben sollen. Zu diesem Zweck werden unter anderem Schutzgebiete
(Jagdbanngebiete usw.) ausgeschieden (Art. 11 JSG). Bund und Kantone sorgen
bei der Erfüllung ihrer Aufgaben dafür, dass die Schutzziele der Banngebiete
nicht durch andere Nutzungen beeinträchtigt werden. Liegen im Einzelfall
andere Interessen vor, ist anhand einer Interessenabwägung zu entscheiden
(Art. 6 Abs. 1 der Verordnung vom 30. September 1991 über die eidgenössischen
Jagdbanngebiete [VEJ; SR 922.31]).
Betroffen vom umstrittenen Pistenprojekt ist vorliegend das Objekt Nr. 11,
Hutstock, des eidgenössischen Jagdbanngebietes (vgl. Anhang 1 zur VEJ).
Gemäss dem Bundesinventar über die eidgenössischen Jagdbanngebiete liegt das
Schutzgebiet zwischen dem Engelbergertal und dem Melchtal im Bereich der
nördlichen Kalkalpen. Ein abwechslungsreiches, biologisch wertvolles Gemisch
von Wald, Weiden, und Gebüschen prägt die Waldzone, darüber schliesst sich
ein breiter Gürtel von subalpinen und alpinen Weiden, ausgedehnten
Felslandschaften und Geröllfeldern an. Das Gebiet zeichnet sich durch eine
Vielzahl unterschiedlicher Lebensräume aus. Als Zielsetzung wird die
Erhaltung des Gebiets als Lebensraum für wildlebende Säugetiere und Vögel,
der Schutz der Tiere vor Störung und der besondere Schutz der
Rauhfusshuhnbestände formuliert. Unter dem Stichwort "besondere Massnahmen"
nennt das Inventar sodann den integralen Schutz des gesamten Banngebiets.
3.2.2 Die Banngebiete sind bei der Richt- und Nutzungsplanung zu
berücksichtigen (Art. 6 Abs. 2 VEJ). Zudem ist der Erhaltung von Biotopen im
Sinne von Art. 18 Abs. 1bis NHG, insbesondere als Lebensräume der
einheimischen und ziehenden wildlebenden Säugetiere und Vögel, besondere
Beachtung zu schenken (Art. 6 Abs. 3 VEJ). Art. 5 Abs. 1 lit. g VEJ verbietet
in Banngebieten ausdrücklich das Skifahren ausserhalb von markierten Pisten,
Routen und Loipen.
3.3
3.3.1 Das Verwaltungsgericht stützt sich bei seiner Beurteilung u.a. auf ein
Gutachten zur Wildtierbiologie (im Folgenden Gutachten Righetti) vom 15.
August 2001 und den Umweltverträglichkeitsbericht vom 17. Juli 2002. Im
Gutachten Righetti werde im Wesentlichen festgehalten, das Projekt bringe
zwar grundsätzlich neue Störungen ins Gebiet, durch die Umsetzung von
mehreren Massnahmen könnten jedoch negative Einwirkungen kompensiert und
heutige Missstände verbessert werden. Dem Umweltverträglichkeitsbericht könne
entnommen werden, dass das Vorhaben unter Vorbehalt verschiedener Auflagen
und Bedingungen den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspreche. Aus
den genannten Unterlagen ergibt sich laut den Ausführungen des
Verwaltungsgerichts, dass der Raum im Projektperimeter bereits heute intensiv
durch den Menschen für Erholung und Freizeit beansprucht werde. Im
Winter/Frühling seien die Vorbereitungen (Pistenpräparierung, Sicherheit) und
der Skitourismus abseits der markierten Pisten zu nennen. Massive Störungen
bestünden für die Schneehühner und Schneehasen im Wintereinstand "Oberen
Wäng/ Titlisboden" sowie für die im Frühling in den Sommereinstand
wechselnden und dort weilenden Gämsen im "Gross Sulzli/Steinberg". Was die
Störung der Wildtiere anbelange, bestehe im fraglichen Gebiet eine hohe
Vorbelastung, v.a. im Winter/Frühling. Der Betrieb der Piste als solche
stelle für die Tiere keine massive Zunahme der Belastungssituation dar.
Relevante negative Folgen könnten aber von Begleiterscheinungen des
Pistenbetriebes ausgehen. Die gesteigerte Attraktivität für
Variantenskifahrer sowie massive Lawinensprengsätze zur Pistensicherung
würden den Wintereinstand von Schneehasen und Schneehühnern wie auch den
Sommereinstand der Gämse massiv entwerten, zum Teil sogar in Frage stellen.
Diese negativen Nebeneffekte würden durch die Umsetzung des Nutzungskonzeptes
der Piste jedoch minimiert. Durch Bau und Betrieb der Piste "Sulzli" werde
eine bis anhin offiziell störungsfreie Geländekammer des Jagdbanngebietes
(zeitweise) für die touristische Nutzung frei gegeben. Während der Bau
punktuell eine indirekte höhere Belastung für die Wildtiere mit sich bringe,
könne die durch die Piste "Sulzli" beabsichtigte Kanalisierung des
Skibetriebs eine tendenzielle Verbesserung der Situation für die Wildtiere
mit sich bringen. Wichtig seien die einleuchtende Information, die rigorose
Durchsetzung des Variantenskifahrverbots und die zeitgerechte Sperrung der
Piste im Frühling. Die Bauarbeiten würden von einer Fachperson in Ökologie
begleitet. Zur Verhinderung des Variantenskifahrens sollten feste Schutzzäune
entlang des Grates im Gebiet "Oberen Wäng" bis "Titlisboden" errichtet
werden; zudem würden Abfahrtsmöglichkeiten vom "Steinberg" Richtung "Staub"
unterbunden (Markierung) und die abgesperrten Skibereiche regelmässig
kontrolliert. Gegen Missachtungen des Verbots seien Massnahmen zu ergreifen.
3.3.2 Das Verwaltungsgericht sieht keinen Anlass, an den Berichtergebnissen
zu zweifeln. Zwar lasse sich das Bauvorhaben nicht ohne jede Beeinträchtigung
realisieren, unter konsequenter Beachtung der Auflagen und Bedingungen
könnten die Schutzziele des Jagdbanngebiets aber weiterhin erreicht werden.
3.3.3 Zu den Lawinensprengungen hält das Verwaltungsgericht fest, der
Umweltverträglichkeitsbericht habe die Situation der Schneehühner im Winter
mitberücksichtigt und sei dabei zum Schluss gekommen, dass der Betrieb der
Piste als solche für die Wildtiere keine massive Zunahme der
Belastungssituation darstelle. Das Verwaltungsgericht verweist insbesondere
darauf, dass die Betriebszeiten der Piste begrenzt seien, Orientierungstafeln
und Markierungen angebracht würden und Fragen bezüglich Wild wie bis anhin
von Fall zu Fall mit dem Wildhüter abgesprochen würden. Schliesslich bestehe
auch im Skigebiet "Stand" und "Jochpass" bereits seit Jahren eine überlagerte
Nutzung, welche funktioniere.
3.4
3.4.1 Das BAFU hält dem Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung ans
Bundesgericht entgegen, mit der geplanten Entlastungspiste würde eine heute
noch relativ ruhige und unberührte Geländekammer neu erschlossen. Dieses
Teilgebiet sei im intensiv genutzten Skigebiet Titlis ein äusserst wertvolles
und bedeutendes Rückzugsgebiet bzw. ein wichtiges Wintereinstandsgebiet für
verschiedene, teils gefährdete Wildtierarten, wie Schnee- und Birkhühner
sowie Schneehasen. Ebenso diene es im Sommer als Gämseinstand und werde auch
von Murmeltieren und Füchsen bewohnt. Der Pistenbau und die daraus folgende
Nutzung würden nach Auffassung des BAFU den Lebensraum dieser Tiere stark
beeinträchtigen und einschränken. Neben den herkömmlichen Pistengängern
würden insbesondere den Variantenskifahrern oder den so genannten
"Freeridern", welche das Gebiet bereits heute stark frequentieren würden,
zusätzliche Möglichkeiten geboten, in die Lebensräume der genannten Tierarten
vorzudringen. Engelberg gelte als eines der bedeutenden "Freeriding-Center"
in der Schweiz. Die Variantenskifahrer durch Absperrungen, Markierungen und
Information abzuhalten, gelinge trotz Anstrengungen oft nur in geringem
Ausmasse; eine Kanalisierung sei schwer möglich, da die Fahrer den
unberührten Schnee suchen würden. Bereits sehr wenige Fahrer verteilen sich
nach Einschätzung des BAFU über eine ansehnliche Fläche und können grosse
Störeffekte auf die Tiere haben. Wie neuere Studien zeigen würden, könnten
Freizeitaktivitäten und Erschliessungen die Überlebenswahrscheinlichkeit von
Tieren, insbesondere die des sensiblen Birkwildes, verringern. Obwohl der
geplante Bau der Piste und Anlagen in einer für die Fauna wenig sensiblen
Zeit erfolgen soll, sind nach Meinung des BAFU die direkte wie auch die
indirekte Störung während der Bauphase massiv.
3.4.2 Sodann weist das BAFU darauf hin, dass das Eidgenössische Institut für
Schnee- und Lawinenforschung (SLF) die Gewährleistung der Pistensicherheit
während der Betriebsphase infolge der Lawinengefahr als sehr problematisch
erachte; diese werde nur mit äusserst sorgfältigen Arbeiten zu erreichen
sein. Gemäss der Technischen Beratung SLF 210.00 "Sicherungsmassnahmen Piste
Sulzli Skigebiet Titlis Engelberg" vom 28. Juli 2000 ist die Piste "Sulzli"
praktisch auf ihrer gesamten Länge von 2 km von Lawinen gefährdet. Die
Gefährdung der Piste sei unterschiedlich: Grosslawinen aus den Anrissgebieten
"Titlis" bis "Reissend Nollen" könnten laut SLF bis in die Ebene von
Schächtismatt vordringen. Bereits während und nach geringen Schneefällen oder
Triebschneeansammlungen sowie bei markanten Temperaturänderungen seien
Abgänge auf den Skiweg v.a. nördlich und nordwestlich von "Sulzlischulter"
möglich. Durch den Hanganschnitt seien Skifahrer, aber auch Pistenfahrzeuge
auf dem Skiweg speziell gefährdet. Aus Erfahrung mit ähnlichen Situationen
wird es gemäss dem Bericht notwendig sein, die Piste jeden Winter über
längere Zeitspannen zu sperren. Der Betrieb der Piste sei mit einem sehr
grossen Sicherungsaufwand verbunden. Oberhalb des Skiweges seien im
Anrissgebiet E1 ca. 15 Sprengpunkte zu empfehlen. Da bereits bei kleinen
Schneefällen und Schneeverfrachtungen eine Gefährdung des Skiweges bestehe,
müsse das Gebiet ungefähr 25 mal pro Winter gesichert werden. Auch von
Variantenskifahrern ausgelöste Lawinen dürften die Piste nicht erreichen. Das
SLF gelangt zum Schluss, ein nicht zu unterschätzendes Risiko bleibe bestehen
(Auslösungen nach negativen Sprengungen, Abgänge durch Variantenskifahrer,
Auslösungen nach Gletscherabbrüchen oder Gletscherbewegungen,
Nassschneerutsche). Als Sprengmethode schlägt es beim Gebiet
"Sulzlischulter-Nord" einen Lawinensprengmast an ca. 3 Standorten, in
Kombination mit Hand- und Helikopter-Sprengungen vor. Mit dem
Lawinensprengmast können in Anrissgebieten Ladungen ferngesteuert zur
Detonation gebracht werden. Für das Anrissgebiet C "Titlisbode-Süd" werden
Handsprengungen empfohlen. Das SLF betrachtet die geplante Piste "Sulzli"
gesamthaft als sehr problematisch. Es handelt sich seines Erachtens um einen
Grenzfall. Nur mit äusserst sorgfältigem Arbeiten dürfte es möglich sein, die
Verkehrssicherungspflicht für die Piste erfüllen zu können.
3.4.3 Ergänzend hält das BAFU dazu fest, einige Sprengpunkte würden direkt im
Wintereinstandsgebiet liegen. Sowohl der Wintereinstand der Schneehasen,
Schnee- und Birkhühner wie auch der Sommereinstand der Gämsen würden wohl
grösstenteils zerstört oder als elementarer Lebensraum für die genannten
Arten in Frage gestellt. Es sei nicht auszuschliessen, dass bei den künstlich
ausgelösten Lawinen immer wieder Schneehühner verschüttet würden, welche
nicht rechtzeitig wegfliegen könnten. Damit könne die Zielsetzung des
Jagdbanngebietobjekts Nr. 11, nämlich insbesondere der Schutz der
Rauhfusshuhnbestände, nicht gewährleistet werden.
3.5
3.5.1 Den Vorbehalten des BAFU ist zuzustimmen. Hinzu kommt, dass auch das
Gutachten Righetti, in Ziff. 3.3 zu bedenken gibt, anders als die Bauphase
könne die Betriebsphase zu relevanten negativen Projekteinwirkungen führen;
dies sei u.a. der Fall, wenn die Skipistensicherung massive
Lawinensprengeinsätze zur Folge hätte. Dies würde nach Einschätzung des
Gutachters sowohl den Wintereinstand der Schneehasen und Schneehühner
("Oberen Wäng" und westlich "Staub") als auch den Sommereinstand der Gämse
("Gross Sulzli/ Steinberg") massiv entwerten, teilweise sogar in Frage
stellen. Ergänzend sei hier angemerkt, dass das von der Beschwerdegegnerin im
Verfahren vor dem Regierungsrat eingereichte Lawinensicherungskonzept vom 19.
Februar 2003 davon ausgeht, dass auf der ganzen Länge der geplanten Piste
Lawinensprengungen nötig sein werden.
3.5.2 Aus den Ausführungen des BAFU und des SLF wird denn auch klar, dass
bedeutende Interessen - insbesondere des Tierschutzes - auf dem Spiel stehen.
Wie in E. 3.1 und 3.2.1 gesehen ist bei Vorhaben ausserhalb der Bauzone in
einem Jagdbanngebiet eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen (Art. 24
lit. b RPG und Art. 6 Abs. 1 VEJ). Das Verwaltungsgericht und die kantonalen
Behörden haben den augenscheinlich wirtschaftlich motivierten Interessen der
Beschwerdegegnerin einen überhöhten Stellenwert eingeräumt, ohne zu beachten,
dass mit der Bewilligung der Piste die Zielsetzung des Objekts Nr. 11 im
Jagdbanngebiet illusorisch wird. Der hohe natur- und jagdschutzrechtliche
Stellenwert, welcher der Gegend beizumessen ist, ergibt sich schon daraus,
dass sie als eidgenössisches Jagdbanngebiet ausgeschieden wurde. Wie das
Bundesgericht im Zusammenhang mit BLN-Objekten festgehalten hat, wird durch
die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des
Bundes dargetan, dass es jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs-
oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (vgl.
Art. 6 Abs. 1 NHG; i.d.S. Urteil 1A.168/2005 des Bundesgerichts vom 1. Juni
2006, publ. in URP 2006 S. 705 und ZBl 108/2007 S. 338, E. 3.4.1). Ähnliches
muss auch für Objekte im Jagdbanngebiet gelten. Der natürliche Lebensraum der
dort ansässigen Tierarten wird durch das vorliegende Projekt stark in
Mitleidenschaft gezogen und ein Erhalt scheint auch aufgrund der regelmässig
notwendigen Lawinensprengungen in Frage gestellt. Schwere Beeinträchtigungen
der Wintereinstände von Schneehase und Schneehuhn sind jedenfalls sehr
wahrscheinlich. Die Auflagen und Bedingungen der Baubewilligung erscheinen
bei Weitem nicht als ausreichend, um den mit der Piste verbundenen Eingriff
möglichst schonend zu gestalten.
3.6 Die demgegenüber geltend gemachten Interessen am Bau der Piste sind als
geringer einzustufen:
3.6.1 So verkennt etwa die Argumentation, wonach mit dem Pistenbau das
Variantenskifahren kanalisiert werden soll, dass letzteres aufgrund von Art.
5 Abs. 1 lit. g VEJ überhaupt zu unterbinden ist: In Banngebieten ist das
Skifahren ausserhalb von markierten Pisten, Routen und Loipen nicht zulässig.
Selbst wenn Vollzugsschwierigkeiten bestehen, ist solchem Verhalten nicht
noch Vorschub zu leisten, indem das Freizeitangebot im Schutzgebiet
vergrössert wird. Dadurch werden die letzten noch bestehenden
Rückzugsmöglichkeiten für das Wild zerstört. Der Pistenbau läuft dem
Schutzgedanken des Jagdbanngebietes deutlich zuwider.
3.6.2 Ebenso wenig vermögen die Überlegungen des Verwaltungsgerichts zur
Pistensicherheit zu überzeugen. Die Ausführungen im Bericht des SLF zeigen,
dass die gesamte Entlastungspiste unter dem Aspekt der Lawinengefahr als sehr
problematisch eingestuft wird. Dass durch die zahlreich nötigen Sprengungen
zudem der natürliche Lebensraum der im Gebiet vorkommenden Tierarten stark
beeinträchtigt und gefährdet wird, liegt auf der Hand.
3.6.3 Schliesslich ist in den Banngebieten gemäss Art. 6 Abs. 3 VEJ der
Erhaltung von Biotopen im Sinne von Art. 18 Abs. 1bis NHG, insbesondere als
Lebensräume der einheimischen und ziehenden wildlebenden Säugetiere und
Vögel, besondere Beachtung zu schenken. Die Kantone sorgen insbesondere
dafür, dass solche Lebensräume land- und forstwirtschaftlich angepasst
genutzt (lit. a) und nicht zerschnitten werden (lit. b), sowie ein
ausreichendes Äsungsangebot aufweisen (lit. c). Art. 18 Abs. 1bis NHG zählt
in nicht abschliessender Weise auf, welche Gebiete als Biotope Schutz
verdienen. Teile des Jagdbanngebietes wurden als kantonales
Pflanzenschutzgebiet, Grundwasserschutzzone und Landschaftsschutzgebiet
"Schlächtismatt-Trübsee-Bitzistock" ausgeschieden (E. 6 des angefochtenen
Urteils). Dies ist ein hinreichendes Indiz dafür, dass der Gegend
Biotop-Qualität zukommt (siehe dazu auch Karl Ludwig Fahrländer, Kommentar
NHG, Zürich 1997, Art. 18 N. 15 ff.). Zudem dürften aufgrund dieser
kantonalen Ausscheidungen nicht nur Säugetiere und Vögel, sondern weitere
heimische Flora und Fauna wie auch die Landschaft als solche durch das
umstrittene Projekt beeinträchtigt werden.
3.7 Insgesamt muss die Interessenabwägung des Verwaltungsgerichtes als
unzureichend und im Ergebnis bundesrechtswidrig bezeichnet werden. Den
nationalen Interessen am Erhalt der Artenvielfalt im Jagdbanngebiet wurde,
wie dargelegt, zu wenig Gewicht beigemessen. Zudem wurde wirtschaftlichen
Interessen an einer besseren Erschliessung der touristischen Attraktionen ein
zu grosser Stellenwert eingeräumt. Mit Absperrungen, Markierungen und
Informationen der Skifahrer kann der Schutz der Tiere vor Störung und der
Erhalt ihres Lebensraums nicht gewährleistet werden. Regelmässige
Lawinensprengungen laufen diesem Schutzziel gar diametral entgegen. Eine
Verbesserung der Sicherheitssituation scheint wenig wahrscheinlich, nachdem
das SLF den gesamten neuen Pistenabschnitt als sehr problematisch erachtet.
Deshalb vermag auch dieses Interesse gegenüber dem Schutzgedanken des
Jagdbanngebietes nicht zu überwiegen. Die Berufung auf den
Umweltverträglichkeitsbericht und das Wildtierbiologische Gutachten ändern
daran nichts.
4.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach gutzuheissen und das
angefochtene Urteil aufzuheben. Die Baubewilligung der Gemeinde
Wolfenschiessen vom 17. November 2003, die Ausnahmebewilligung der kantonalen
Baudirektion vom 14. November 2003 und der Entscheid des Regierungsrates vom
21. Juni 2005 sind durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden
(sog. Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (vgl. BGE 129
II 438 E. 1 S. 441; 125 II 29 E. 1c S. 33 mit Hinweisen). Aufgrund der
vorstehenden Erwägungen werden mit dem vorliegenden Urteil die ordentliche
Baubewilligung und die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung für das
umstrittene Projekt verweigert. Indes wird das Verwaltungsgericht neu über
die Kosten im kantonalen Verfahren zu befinden haben. In diesem Punkt ist die
Angelegenheit an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Dem Ausgang des
Verfahrens entsprechend hat die private Beschwerdegegnerin die Gerichtskosten
zu übernehmen (Art. 156 Abs. 1 OG). Zudem hat sie die Beschwerdeführer für
das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2
OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden vom 2. Oktober 2006 aufgehoben. Die
ordentliche Baubewilligung vom 17. November 2003 und die
raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung vom 14. November 2003 für die
Piste im Gebiet "Sulzli" und den Schlepplift auf Parzelle Nr. 1 der Gemeinde
Wolfenschiessen, Rindertitlis-Stäubi-Schlächtismatt, werden verweigert. Die
Angelegenheit wird an das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden zu neuem
Entscheid im Kostenpunkt zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der privaten Beschwerdegegnerin
auferlegt.
3.
Die private Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Wolfenschiessen, der
Baudirektion, dem Regierungsrat, dem Verwaltungsgericht des Kantons
Nidwalden, Verwaltungsabteilung, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt
für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. März 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Scherrer