I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in Zivilsachen 1A.2/2007
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in Zivilsachen 2007
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in Zivilsachen 2007
{T 0/2}
1A.2/2007 /col
Arrêt du 12 avril 2007
Ire Cour de droit public
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger, Aeschlimann, Reeb et Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.
A. ________,
recourante, représentée par Me Daniel Peregrina, avocat,
contre
Transports publics genevois,
intimés, représentés par Me Bernard Ziegler, avocat,
Office fédéral des transports, Bollwerk 27, 3003 Berne,
Vice-Présidente de la Commission fédérale de recours en matière
d'infrastructures et d'environnement, p.a. Tribunal administratif fédéral,
Cour I, case postale, 3000 Berne 14.
approbation des plans d'une ligne de tramway, effet suspensif,
recours de droit administratif contre la décision de la Vice-Présidente de la
Commission fédérale de recours en matière d'infrastructures et
d'environnement du
12 décembre 2006.
Faits:
A.
Le 17 août 2006, l'Office fédéral des transports a rendu une décision
d'approbation des plans, au sens des art. 18 ss de la loi fédérale sur les
chemins de fer (LCdF) pour le deuxième tronçon de la ligne de tramway
Cornavin-Meyrin-CERN (ligne TCMC) dans l'agglomération genevoise, entre les
Avanchets et le CERN. En approuvant les plans, l'Office fédéral a rejeté une
opposition formée par A.________.
B.
A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission fédérale
de recours en matière d'infrastructures et d'environnement (CRINEN). Le 8
novembre 2006, les Transports publics genevois (TPG) - compagnie qui a obtenu
une extension de la concession fédérale pour construire et exploiter la ligne
de tramway précitée - ont demandé le retrait de l'effet suspensif au recours.
Statuant le 12 décembre 2006, la Vice-présidente de la Commission de recours
a admis la requête des TPG tendant au retrait de l'effet suspensif "à
l'exception de l'aménagement des mesures de circulation prévues dans le
périmètre situé entre la rue Lect, l'avenue de Feuillasse, la rue De-Livron
et la rue des Boudines" (ch. 3 du dispositif de la décision). Il ressort des
motifs de cette décision que la recourante A.________, en sa qualité de
propriétaire du Centre commercial de Meyrin (CCM) - attenant au périmètre
délimité par les quatre rues précitées -, s'était opposée au retrait de
l'effet suspensif non pas pour la totalité du deuxième tronçon mais pour un
secteur de celui-ci, à savoir pour la partie de la ligne située sur les plans
entre les profils en travers nos 128 et 157 (voir spécialement plan
2342-706-D). Il s'agit d'un secteur proche du centre commercial, à Meyrin
(entre le milieu d'un viaduc projeté à la rue Lect et la promenade de
Corzon). Dans son appréciation, la Vice-présidente a opposé d'une part
l'intérêt de la recourante au maintien du statu quo, soit essentiellement la
possibilité d'accéder en automobile au parking principal du centre commercial
depuis la rue De-Livron, la faculté d'aller directement du parking principal
(P1) à un second parking (P2) et la conservation de certaines places de
stationnement, et d'autre part "l'intérêt des TPG et de l'État de Genève de
mener les travaux sans délai aux fins de respecter le planning de mise en
service du TCMC sur l'ensemble de sa longueur et en particulier de desservir
la Cité Meyrin dans un délai raisonnable". A ce propos, la possibilité de
démarrer rapidement le chantier du viaduc Lect a en particulier été
mentionnée.
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande au
Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Vice-présidente de la Commission
fédérale de recours et de confirmer l'effet suspensif de son recours soumis à
ladite Commission "en tant que celui-ci concerne la construction du TCMC
depuis le début du viaduc Lect (à partir du profil en travers n° 128 selon le
plan d'emprise n° 2342-706-D [...]) jusqu'au milieu de la promenade du
Corzon, soit au droit du profil en travers n° 157 [...]". La recourante
soutient que, vu l'objet de la contestation, il n'y a pas d'intérêts
suffisants pour justifier le retrait de l'effet suspensif accordé par la loi
(art. 55 PA).
Les Transports publics genevois concluent à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet.
L'Office fédéral des transports a renoncé à répondre au recours.
Le Tribunal administratif fédéral a été invité à présenter ses observations,
dès lors qu'il lui incombe depuis le 1er janvier 2007 de traiter les recours
pendants à la fin de l'année précédente devant les anciennes commissions
fédérales de recours (dont la CRINEN). Ce Tribunal propose le rejet du
recours en se référant à la décision attaquée.
A. ________ a été autorisée, à sa demande, à déposer une écriture
complémentaire pour se déterminer sur les réponses. Elle persiste dans les
conclusions de son recours de droit administratif.
D.
Le Président de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a, par une
ordonnance du 6 février 2007, rejeté la demande d'effet suspensif présentée
par la recourante.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La décision attaquée ayant été rendue avant le 1er janvier 2007, la loi
fédérale d'organisation judiciaire (OJ) demeure applicable à la présente
procédure de recours (art. 132 al. 1 LTF).
2.
La décision attaquée, qui retire l'effet suspensif à un recours contre une
décision d'approbation des plans fondée sur la loi fédérale sur les chemins
de fer (art. 18 ss LCdF [RS 742.101]), est à l'évidence une décision
incidente. Le recours de droit administratif n'est recevable contre une
décision incidente, prise séparément, qu'à la double condition que cette voie
de droit soit ouverte contre la décision finale, ce qui résulte de l'art. 101
let. a OJ (cette condition est remplie en l'espèce), et que, comme le prévoit
la jurisprudence en se référant à l'art. 45 al. 1 PA, la décision incidente
soit de nature à causer un préjudice irréparable au recourant. De ce point de
vue, il suffit cependant que le recourant ait un intérêt digne de protection
à ce que la décision attaquée soit immédiatement annulée ou modifiée (ATF 130
II 149 consid. 1.1 p. 153; 129 II 183 consid. 3.2 p. 186 et les arrêts
cités).
D'après la recourante, la réalisation des travaux de construction de la ligne
de tramway litigieuse rendrait plus difficile l'accès à son centre
commercial, certains points de passage pour le trafic routier devant être
supprimés. Ce centre, qui regroupe plusieurs commerces, est important, il est
fréquenté par des nombreux clients qui souvent s'y rendent en automobile, et
il est situé à proximité de la rue De-Livron, où devrait être implantée la
ligne de tramway. Comme la procédure de recours devant l'autorité inférieure
- actuellement: le Tribunal administratif fédéral - devrait encore durer
quelques mois, il faut reconnaître à la recourante un intérêt digne de
protection à ce que la décision attaquée soit annulée et, partant, à ce que
l'effet suspensif soit restitué. Les autres conditions de recevabilité du
recours de droit administratif sont remplies et il y a lieu d'entrer en
matière.
3.
Il convient en premier lieu d'examiner la réglementation du droit fédéral en
matière d'effet suspensif. Le Tribunal fédéral se prononce d'office à ce
sujet, étant lié par les conclusions des parties mais non pas par les motifs
qu'elles invoquent (art. 114 al. 1 OJ).
3.1 Les dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA;
RS 172.021) étaient applicables à la procédure de recours devant la
Commission fédérale de recours en matière d'infrastructures et
d'environnement (CRINEN). La question de l'effet suspensif était alors réglée
à l'art. 55 PA. Depuis le 1er janvier 2007, les procédures pendantes devant
cette commission ont été transmises au Tribunal administratif fédéral. A
défaut de dispositions spécifiques sur l'effet suspensif dans la loi sur le
Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS 173.32), cette question est toujours
régie par l'art. 55 PA, en vertu du renvoi général à la PA de l'art. 37 LTAF.
Aux termes de l'art. 55 al. 1 PA, le recours a effet suspensif. Conformément
à l'art. 55 al. 2 PA, l'autorité de recours, son président ou le juge
instructeur peut retirer l'effet suspensif après le dépôt du recours, sauf si
la décision attaquée porte sur une prestation pécuniaire (la rédaction de ce
second alinéa de l'art. 55 PA a été revue lors de l'adoption de la LTAF mais
les conditions du retrait de l'effet suspensif n'ont pas été modifiées - cf.
RO 2006 p. 2223). L'art. 55 al. 5 PA réserve les dispositions d'autres lois
fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif.
Le régime de l'art. 55 PA, où la loi prévoit que le recours a par lui-même
effet suspensif, n'est pas celui qui est applicable en cas de recours au
Tribunal fédéral. Actuellement, en vertu de l'art. 103 al. 1 LTF, le recours
en matière de droit public n'a en règle générale pas d'effet suspensif, mais
le juge instructeur peut, d'office ou sur requête d'une partie, statuer
différemment à ce sujet (art. 103 al. 3 LTF). Dans la procédure de recours de
droit administratif au Tribunal fédéral selon les anciens art. 97 ss OJ, la
loi prévoit également que l'effet suspensif doit le cas échéant être ordonné,
sauf si la décision attaquée porte condamnation à une prestation en argent
(art. 111 OJ).
3.2 La procédure d'approbation des plans de construction de chemins de fer -
applicable notamment à la construction de tramways (art. 2 al. 1 LCdF) - est
régie par les art. 18 ss LCdF, chapitre de la loi révisé lors de l'adoption
le 18 juin 1999 de la loi fédérale sur la coordination et la simplification
des procédures de décision (en vigueur depuis le 1er janvier 2000 - cf. RO
1999 p. 3071). L'art. 18a LCdF précise que cette procédure est également
régie, subsidiairement, par la loi fédérale sur l'expropriation (LEx; RS
700). Le législateur a ainsi, en 1999, regroupé ou combiné les procédures
d'approbation des plans et d'expropriation afin que toutes les oppositions,
notamment celles en matière d'expropriation, soient traitées lors de
l'approbation des plans; l'estimation des prétentions produites par les
expropriés fera en revanche l'objet d'une procédure distincte (cf. art. 18h
al. 1 et art. 18k al. 1 LCdF; cf. Message relatif à la loi fédérale sur la
coordination précitée, FF 1998 p. 2231).
Lors de la révision de 1999, il a été expressément prévu, à l'art. 18h al. 5
LCdF, qu'une décision d'approbation des plans prise par l'Office fédéral des
transports pouvait faire l'objet d'un recours à la commission fédérale de
recours (CRINEN). La procédure de recours n'a pas été réglée plus
précisément; en particulier, aucune disposition spéciale n'a été prévue pour
l'effet suspensif, ce dont on peut déduire une application sans réserve de la
réglementation de l'art. 55 al. 1 et 2 PA. L'alinéa 5 de l'art. 18h LCdF a
été abrogé avec effet au 1er janvier 2007, la voie de recours à la CRINEN
n'étant plus ouverte depuis que le Tribunal administratif fédéral est
compétent en cette matière (RO 2006 p. 2266).
3.3 Le Conseil fédéral, qui doit arrêter les prescriptions d'exécution de la
loi sur les chemins de fer (art. 97 LCdF), a adopté le 2 février 2000 - soit
peu après l'entrée en vigueur des nouveaux art. 18 ss LCdF - une ordonnance
sur la procédure d'approbation des plans des installations ferroviaires
(OPAPIF; RS 742.142.1). Cette ordonnance abroge une ancienne ordonnance du 23
décembre 1932 sur les projets de construction de chemins de fer (art. 9
OPAPIF). L'art. 6 OPAPIF (dont le titre est "notification de l'approbation
des plans et début de la construction") contient un alinéa 3 dont la teneur
est la suivante:
"La construction de l'installation ne peut commencer qu'une fois la décision
d'approbation entrée en force." (En allemand: "Mit dem Bau der Anlage darf
erst gestützt auf eine rechtskräftige Plangenehmigung begonnen werden".)
Le Tribunal fédéral peut en principe revoir la légalité des ordonnances du
Conseil fédéral (ATF 133 V 42 consid. 3.1 p. 44; 131 II 271 consid. 4 p. 275
et les arrêts cités). Précisément, la légalité de l'art. 6 al. 3 OPAPIF est
douteuse.
En procédure ordinaire, dans le cadre des art. 18 ss LCdF, la décision
d'approbation des plans prise par l'Office fédéral des transports est
l'unique décision de l'administration fédérale. Cette décision permet en
principe la construction de l'installation ferroviaire, sans qu'il soit
nécessaire d'obtenir d'autres autorisations fondées sur le droit fédéral
(art. 18 al. 3 LCdF) ou sur le droit cantonal (art. 18 al. 4 LCdF). Dans ce
régime légal, une décision d'approbation des plans peut donc être qualifiée
d'exécutoire (en allemand: vollstreckbar) si elle n'est pas attaquée devant
l'autorité de recours (CRINEN ou Tribunal administratif fédéral). En cas de
recours, la décision peut être exécutoire avant d'être formellement en force
(en allemand: rechtskräftig), si le moyen juridictionnel ordinaire exercé
contre elle ou susceptible de l'être n'a pas d'effet suspensif ou en a été
privé, par exemple par une décision incidente de retrait de l'effet suspensif
fondée sur l'art. 55 al. 2 PA.
En ne permettant pas d'effectuer la construction avant l'entrée en force de
la décision d'approbation des plans, l'art. 6 al. 3 OPAPIF, s'il était
appliqué strictement, priverait l'entreprise concessionnaire de la
possibilité de commencer les travaux, quand bien même la décision serait
exécutoire soit à la suite d'un retrait d'effet suspensif sur la base de
l'art. 55 al. 2 PA (en cas de recours pendant devant la CRINEN ou le Tribunal
administratif fédéral), soit à cause du refus du juge instructeur de
prononcer l'effet suspensif (en cas de recours au Tribunal fédéral - cf. art.
111 al. 2 OJ, art. 103 al. 1 LTF). Par ailleurs, cela pourrait également
priver de portée concrète une décision du juge de l'expropriation prononçant
l'envoi en possession anticipé en application de l'art. 76 LEx. L'art. 18k
al. 3 LCdF permet en effet au président de la commission d'estimation
d'autoriser l'envoi en possession anticipé "lorsque la décision d'approbation
des plans est exécutoire". Cette question est désormais réglée, dans le cadre
de la nouvelle procédure combinée de la loi sur les chemins de fer, tandis
que l'art. 76 al. 1 LEx ne définit pas clairement le stade de la procédure à
partir duquel l'envoi en possession anticipé peut être ordonné (cette mesure
peut en principe être requise "en tout temps"). C'est délibérément que le
législateur, en adoptant l'art. 18k al. 3 LCdF, a autorisé un envoi en
possession anticipé, et partant le début des travaux, à un moment où la
décision est certes exécutoire - parce qu'un recours formé contre elle n'a
pas ou plus d'effet suspensif - mais pas encore en force (cf. Message du
Conseil fédéral relatif à la loi fédérale sur la coordination, FF 1998 p.
2253 et 2267).
Il convient encore de relever qu'avant l'adoption des nouvelles règles sur la
procédure d'approbation des plans (art. 18 ss LCdF), l'art. 34 de l'ancienne
ordonnance sur les projets de constructions de chemins de fer fixait le
moment du début des travaux (RO 1984 p. 1443). La jurisprudence a été amenée
à interpréter cette disposition, qui n'était pas claire. Le Tribunal fédéral
a notamment considéré que pour ne pas priver l'art. 76 LEx de toute portée,
il ne fallait pas subordonner l'envoi en possession anticipé et le début des
travaux à l'entrée en force de la décision d'approbation des plans (décision
"définitive" ou "rechtskräftig"), comme le texte de l'art. 34 pouvait le
laisser penser, mais que ces travaux pouvaient commencer, en cas de recours,
après la décision du Département fédéral, alors compétent comme autorité de
recours hiérarchique et autorité de surveillance (ATF 115 lb 424 consid. 6 p.
437 ss).
Il résulte de ce qui précède que si le Conseil fédéral avait formulé l'art. 6
al. 3 OPAPIF en ce sens que "la construction de l'installation ne peut
commencer qu'une fois la décision d'approbation exécutoire" ("eine
vollstreckbare Plangenehmigung" ), cette disposition n'aurait pas été
critiquable du point de vue des règles générales de la procédure
administrative sur l'effet suspensif des recours (art. 55 PA, art. 103 al. 1
LTF, art. 111 al. 2 OJ), ni du point de vue de la réglementation de l'envoi
en possession anticipé (art. 76 LEx, art. 18k al. 3 LCdF). En revanche, en
retenant le critère de l'entrée en force, l'auteur de l'ordonnance n'a pas
tenu compte du système légal, qui n'exclut pas le début des travaux alors
qu'un recours est pendant, moyennant le retrait ou le refus de l'effet
suspensif, et qui permet aussi à ce stade l'envoi en possession anticipé. Ce
système légal s'appliquant non seulement à la construction des chemins de fer
mais également à celle de la plupart des installations régies par le droit
fédéral, on ne voit aucun motif de considérer que le Conseil fédéral aurait à
ce sujet, en vertu de la clause de l'art. 97 LCdF sur les prescriptions
d'exécution, une marge d'appréciation dont il faudrait tenir compte. Au
contraire, il n'y a aucun intérêt à différer par principe la réalisation des
projets ferroviaires lorsqu'ils font l'objet de décisions d'approbation des
plans exécutoires. Il s'ensuit, dans la présente affaire, que l'art. 6 al. 3
OPAPIF - que la recourante n'a au demeurant pas invoqué - n'a pas à être pris
en considération et que la décision attaquée ne viole pas le droit fédéral du
seul fait qu'elle permet le commencement des travaux avant l'entrée en force
de la décision d'approbation des plans.
4.
Sur le fond, la recourante soutient qu'il n'existe pas d'intérêts suffisants
pour justifier le retrait de l'effet suspensif, compte tenu de son propre
intérêt au maintien du statu quo. La recourante précise qu'elle ne conteste
pas le principe de la réalisation du tramway TCMC. En substance, elle
critique l'emplacement des voies dans un secteur de la ville de Meyrin. Elle
fait valoir qu'une fois la ligne construite, il ne serait plus, ou guère
envisageable d'en modifier l'implantation.
4.1 La requête des TPG tendant au retrait de l'effet suspensif n'a été que
partiellement admise puisque cette mesure provisionnelle reste en vigueur en
ce qui concerne "l'aménagement des mesures de circulation prévues" dans un
périmètre voisin du centre commercial de la recourante. La portée de cette
réserve, dans la décision attaquée, n'est pas claire. On ne saurait toutefois
y voir une garantie, pour la recourante, que l'accès des véhicules au centre
commercial ne serait pas rendu plus difficile, ou moins pratique, par rapport
à la situation actuelle.
4.2 Il est vrai qu'en cas d'admission du recours pendant devant le Tribunal
administratif fédéral - dans l'hypothèse où une telle décision serait prise
après la réalisation des travaux de construction de la ligne entre les
"profils en travers" n° 128 et 157 -, un déplacement des voies serait une
opération onéreuse. Elle n'apparaît toutefois pas physiquement d'emblée
impossible, vu la configuration des lieux.
4.3 Cela étant, le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral dans une telle
situation est restreint. Le juge compétent, en instance inférieure, a dû
effectuer à ce stade une pesée des intérêts prima facie. Il disposait d'un
important pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral doit examiner s'il y a
eu abus ou excès de ce pouvoir d'appréciation (art. 104 let. a OJ) et il ne
doit pas interpréter la règle de l'art. 55 al. 1 PA dans ce sens qu'un
retrait de l'effet suspensif devrait être fondé sur des motifs
extraordinaires. En somme, le Tribunal fédéral n'annulera la décision de
première instance que si la prise en considération d'intérêts essentiels a
été omise, si de tels intérêts ont été appréciés de manière manifestement
fausse, ou si encore la solution adoptée aboutit à préjuger de manière
inadmissible du sort de la cause, ce qui empêcherait une bonne application du
droit fédéral (ATF 129 Il 286 consid. 3 p. 289).
En l'espèce, il n'y a pas de tels motifs d'annuler la décision de retrait de
l'effet suspensif. La Vice-présidente de la Commission fédérale de recours a
effectué une pesée des intérêts en prenant en considération les éléments
pertinents, à savoir les intérêts des TPG et ceux de la recourante, qui
invoque uniquement les restrictions d'accès à son centre commercial. Le
résultat de cette pesée des intérêts n'est pas manifestement faux. Au
demeurant, il s'agit d'un régime provisoire, qui pourra éventuellement être
revu au fur et à mesure de l'évolution du chantier et de l'avancement de la
procédure. Enfin, on ne voit pas en quoi une telle décision compromettrait,
en définitive, la bonne application du droit fédéral en matière de chemins de
fer ou de protection de l'environnement.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté.
5.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais du présent arrêt (art.
153, 153a et 156 al. 1 OJ). Les TPG, en tant qu'établissement de droit
public, n'ont pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, à
l'Office fédéral des transports et au Tribunal administratif fédéral.
Lausanne, le 12 avril 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: