I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in Zivilsachen 1A.19/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1A.19/2007
Urteil vom 2. April 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Fritzsche,
gegen
- Gemeinde Bonstetten, 8906 Bonstetten,
- Gemeinde Wettswil am Albis, 8907 Wettswil,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber,
Baurekurskommission II des Kantons Zürich, Selnaustrasse 32, 8001 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Militärstrasse
36, Postfach, 8090 Zürich,
weitere Beteiligte:
1. G.________,
2. H.________,
3. I.________,
4. J.________,
5. K.________,
6. L.________,
7. Stadt Zürich, vertreten durch die Liegenschaftenverwaltung der Stadt Zürich,
Strassburgstrasse 9, Postfach, 8022 Zürich,
8. Kanton Zürich, vertreten durch die Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Nutzungsplanung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
vom 16. November 2006.
Sachverhalt:
A.
Mit Beschlüssen vom 10. Mai und 18. Juni 2001 setzten die Gemeinden Bonstetten
und Wettswil a.A. in teilweiser Revision ihrer Bau- und Zonenordnungen eine
gemeindeübergreifende Erholungszone für einen Golfplatz im Gebiet Stierenmas
sowie Vorschriften für diese Zone fest. Dadurch soll die bestehende
Golfübungsanlage "Driving Range" Chrügelmatten, Wettswil a.A., zu einem
18-Loch-Golfplatz erweitert werden.
Das Zonengebiet liegt in einer weiten, offenen Ebene zwischen den Dörfern von
Wettswil a.A. und Bonstetten im Osten und teilweise bewaldetem Hanggebiet im
Westen. Gemäss kantonalem Siedlungs- und Landschaftsplan vom 31. Januar 1995
(teilrevidiert am 2. April 2001) liegt es im Landwirtschaftsgebiet und zugleich
im Bereich des Sachplans Fruchtfolgeflächen. Die gleiche Festlegung enthält der
regionale Richtplan Knonaueramt (Siedlung und Landschaft) vom 3. Juni 1998.
Neben der eigentlichen "Erholungszone Golf" von gut 60 ha werden zwei kleinere
Teilbereiche ausgewiesen: Im Norden ein rund 80 m tiefer Bereich
"Infrastruktur", in dem die für den Golfplatz notwendigen Parkplätze, Bauten,
Anlagen sowie maximal zwei Wohnungen zulässig sind (Ziff. 1.2.1 der
Zonenvorschriften [ZV]). Im westlich gelegenen "Bereich für den Gartenbau" von
rund 100 m x 45 m dürfen das bestehende Wohnhaus und der bestehende
Gartenbaubetrieb weiter genutzt werden (Ziff. 1.2.2 ZV).
Die Erholungszone Golf ist ausschliesslich für den Bau und den Betrieb eines
18-Loch-Golfplatzes samt zugehörigen Nebenanlagen bestimmt (Ziff. 1.1 ZV).
Gemäss Ziff. 1.3 ZV ist ein Drittel der für das Golfspiel genutzten Fläche
naturnah zu gestalten, wobei diese Fläche auch östlich oder westlich angrenzend
an die Erholungszone Golf liegen könne.
Ziff. 4.1-4.5 ZV enthalten Grundsätze für die Gestaltung des Golfplatzes.
Danach soll der Charakter der offenen, weiten Landschaft möglichst erhalten
werden. Terrainveränderungen sind auf ein Minimum zu beschränken. Die
langfristige Fruchtbarkeit des Bodens ist sicherzustellen. Die naturnah
gestalteten Flächen sind möglichst zusammenzufassen. Zwischen dem Wald im
Westen und den Ziegeleiweihern im Osten ist ein Vernetzungskorridor zu schaffen
Eingedolte Gewässer sind nach Möglichkeit zu öffnen. Die Funktionstüchtigkeit
der Entwässerungsanlage ist zu erhalten. Aus den Gewässern darf kein Wasser für
die Pflege und den Unterhalt des Golfplatzes entnommen werden.
Als planerische Grundlage für ein Bauprojekt ist ein privater Gestaltungsplans
auszuarbeiten, in dem detaillierte Nutzungs-, Gestaltungs- und Massvorschriften
für alle Bauten und Anlagen, die Detailgestaltung der ganzen Erholungszone
(Terraingestaltung und Bepflanzung), die öffentlich zugänglichen Wege und deren
Gestaltung, die Zahl der zulässigen Parkplätze und Grundsätze für den Betrieb
und Unterhält der ganzen Anlage festzulegen sind (Ziff. 4.6 ZV). Hierfür ist
ein öffentliches Mitwirkungsverfahren gemäss § 7 PBG durchzuführen; zuständig
zur Festsetzung des Gestaltungsplans sind die Gemeinderäte der betroffenen
Gemeinden (Ziff. 4.7 ZV).
B.
Gegen die Teilrevision der Zonenplanung erhoben A.________ und weitere Personen
Rekurs an die Baurekurskommission II des Kantons Zürich. Diese hiess die
Rekurse am 25. Juni 2002 gut und hob die beiden Gemeindeversammlungsbeschlüsse
auf, weil es an einer Grundlage im regionalen Richtplan fehle.
Am 8. Januar 2003 ergänzte der Regierungsrat den regionalen Richtplan
Knonaueramt mit der Festlegung eines besonderen Erholungsgebiets C für den
Golfplatz Stierenmas.
C.
Das von den Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. angerufene
Verwaltungsgericht lud die Baudirektion ein, bezüglich der streitbetroffenen
Festlegungen der Bau- und Zonenordnungen den Genehmigungsentscheid zu treffen
bzw. beim Regierungsrat einzuholen.
Am 6. Januar 2004 genehmigte der Regierungsrat die Teilrevision der Zonenpläne.
Von der Genehmigung ausgenommen wurden die auf Gemeindegebiet Bonstetten
liegenden Grundstücke Kat.-Nrn. 439, 440 und 441, weil deren Eigentümer (der
Beschwerdeführer B.________) die Zustimmung zum Golfplatzprojekt verweigerte.
Daraufhin hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden am 9. September 2004
gut, soweit das Verfahren nicht gegenstandslos geworden sei, und wies die Sache
wegen Änderung der planungsrechtlichen Grundlagen zur Neubeurteilung an die
Baurekurskommission II zurück.
Diese holte einen Amtsbericht der Fachstelle Bodenschutz des Amtes für
Landschaft und Natur der Volkswirtschaftsdirektion zur agrarwirtschaftlichen
Bodenqualität im Bereich der Erholungszone ein. Am 7. Februar 2006 wies sie die
Rekurse ab.
Dagegen erhoben A.________ und weitere Personen Beschwerde an das
Verwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 16. November 2006 ab.
D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben A.________ und die weiteren
im Rubrum genannten Personen am 22. Januar 2007 Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei
zusammen mit dem Entscheid der Baurekurskommission vom 7. Februar 2006 und den
Beschlüssen der Gemeinden Bonstetten und Wettswil vom 10. Mai 2001 und 18. Juni
2001 aufzuheben. Aufzuheben sei auch der Entscheid des Regierungsrates über die
Festsetzung des Erholungsgebietes C im regionalen Richtplan Knonaueramt.
Eventualiter sei die Nichtigkeit von Ziff. 4.7 ZV festzustellen und Ziff. 1.3
Satz 2 ZV sei aufzuheben.
E.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinden Bonstetten und Wettswil beantragen die
Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das
Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) beantragt Gutheissung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
In ihren Stellungnahmen vom 4. und vom 11. Januar 2008 halten die Parteien an
ihren Anträgen fest.
F.
Mit Verfügung vom 12. April 2007 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung
gewährt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das angefochtene Urteil ist vor dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ergangen. Auf das
bundesgerichtliche Beschwerdeverfahren bleiben daher die Bestimmungen des
Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember
1943 (OG) wie auch Art. 34 RPG in der bis zum 31. Dezember 2006 geltenden
Fassung (aRPG) anwendbar (Art. 132 Abs. 1 BGG)
2.
Angefochten ist eine Teilrevision der Zonenpläne der Gemeinden Wettswil und
Bonstetten. Diese unterliegt gemäss Art. 34 Abs. 3 aRPG grundsätzlich der
staatsrechtlichen Beschwerde.
2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Nutzungspläne dann zulässig, wenn der
Nutzungsplan auf Bundesverwaltungsrecht abgestützte Anordnungen enthält oder
das Fehlen derartiger Anordnungen bemängelt wird. Insoweit stellt das
Bundesgericht die Anordnungen im Nutzungsplanverfahren einer Verfügung im Sinne
von Art. 5 VwVG i.V.m. Art. 97 OG gleich (vgl. BGE 132 II 209 E. 2 S. 211 mit
Hinweisen).
Die Beschwerdeführer verlangen jedoch nicht die Aufhebung von Festsetzungen,
die auf Bundesverwaltungsrecht beruhen, noch machen sie das Fehlen solcher
Anordnungen geltend. Vielmehr widersetzen sie sich der Umzonung als solcher,
und begründen dies ausschliesslich mit raumplanungsrechtlichen Gründen
(Widerspruch zur kantonalen Richtplanung, Verletzung des Grundsatzes der
Planbeständigkeit, Verletzung von Planungsgrundsätzen, Fruchtfolgeflächen,
ungenügende Interessenabwägung).
Die Verletzung des RPG kann jedoch nur in den in Art. 34 Abs. 1 aRPG genannten,
hier nicht einschlägigen Fällen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beurteilt
werden, ansonsten steht nur die staatsrechtliche Beschwerde offen. Die
Planungsrügen weisen auch keinen engen Konnex zu einer im Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfenden Frage des Bundesverwaltungsrechts
auf: Zwar befürchten die Beschwerdeführer eine Beeinträchtigung der
Fruchtbarkeit der Böden durch den Golfplatz; eine konkrete Verletzung von Art.
33 Abs. 2 USG und der Verordnung vom 1. Juli 1998 über Belastungen des Bodens
(VBBo; SR 814.12) wird jedoch nicht geltend gemacht und könnte im jetzigen
Verfahrensstadium, in dem die Gestaltung und der Unterhalt des Golfplatzes noch
nicht im Detail festgelegt worden sind, auch gar nicht beurteilt werden.
Insofern ist zu prüfen, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als
staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen werden kann.
2.2 Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten)
und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch
allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen
erlitten haben. Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann lediglich die Verletzung
in rechtlich geschützten eigenen Interessen gerügt werden (BGE 117 Ia 90 E. 2a
S. 93; 114 Ia 307 E. 3b S. 311).
2.2.1 Die Beschwerdeführer sind Pächter von Grundstücken im Bereich der
streitigen Erholungszone. Als solche können sie sich grundsätzlich auf die
Eigentumsgarantie berufen (vgl. BGE 128 I 295 E. 6a S. 311; 107 Ia 302 E. 3b S.
305 f.) und sind legitimiert, sich mit staatsrechtlicher Beschwerde für den
Verbleib der von ihnen bewirtschafteten Parzellen in der Landwirtschaftszone
einzusetzen (so schon Entscheid 1P.563/1991 vom 27. Mai 1992 E. 2a betr.
Erholungszone für einen Golfplatz). Zwar machen die Beschwerdeführer nicht
ausdrücklich eine Verletzung der Eigentumsgarantie geltend; diese Rüge wird
aber zumindest sinngemäss erhoben, soweit sie geltend machen, die Umzonung der
von ihnen bewirtschafteten Flächen von der Landwirtschafts- in die
Erholungszone liege nicht im öffentlichen Interesse und widerspreche
raumplanerischen Bestimmungen des Bundes und des Kantons.
Als Parteien des kantonalen Verfahrens sind sie überdies legitimiert, die
Verletzung von Verfahrensgarantien geltend zu machen.
2.2.2 Zu verneinen ist dagegen die Legitimation der Beschwerdeführer, soweit
sie die Nichtigerklärung von Ziff. 4.7 ZV verlangen. Diese Bestimmung betrifft
die Zuständigkeit für die Genehmigung des privaten Gestaltungsplans. Soweit
darin, wie die Beschwerdeführer meinen, eine unzulässige Delegation von der
Gemeindeversammlung an den Gemeinderat enthalten ist, sind die Beschwerdeführer
nicht mehr betroffen als andere Stimmbürger der Gemeinde. Im Übrigen fehlt auch
ein aktuelles Interesse an der Anfechtung dieser Bestimmung, nachdem der
künftige Gestaltungsplan mit den gesetzlichen Rechtsmitteln angefochten werden
kann und noch der Genehmigung des Regierungsrats bzw. der Baudirektion bedarf.
2.2.3 Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde auch, soweit die
Beschwerdeführer die Aufhebung der Festsetzung des Erholungsgebietes C im
regionalen Richtplan Knonaueramt beantragen. Diese Festsetzung kann zwar
akzessorisch überprüft werden, soweit sie der streitigen Nutzungsplanung
zugrunde liegt (so ausdrücklich § 19 Planungs- und Baugesetz vom 7. September
1975 [PBG]). Dagegen ist die Richtplanfestsetzung nicht Anfechtungsgegenstand
des vorliegenden Verfahrens. Zudem fehlt es privaten Beschwerdeführern nach
ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung an der Legitimation zur Anfechtung
von nur behördenverbindlichen Richtplänen (vgl. BGE 107 Ia 77 E. 2 und 3 S. 81
ff.; 111 Ia 129 E. 3c S. 130 f.).
2.3 Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als
staatsrechtliche Beschwerde zu behandeln, soweit die Beschwerdeführer die
Verletzung von Verfahrensrechten rügen und geltend machen, die angefochtene
Nutzungsplanung verletze die Eigentumsgarantie.
3.
Zunächst rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs,
weil das Verwaltungsgericht, entgegen ihrem Antrag, keinen Augenschein
vorgenommen habe und keinen Amtsbericht zur gesicherten Fruchtfolgefläche
beigezogen habe.
3.1 Das Verwaltungsgericht verzichtete auf einen Augenschein, weil bereits die
Baurekurskommission im ersten Rechtsgang einen Augenschein durchgeführt habe,
und die hierbei getroffenen Feststellungen auch im zweiten Rechtsgang
berücksichtigt werden könnten; überdies gäben die Akten hinreichende Auskunft
über die streitbetroffene Zonenplanrevision.
Diese Einschätzung ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden:
Zwar sind die von der Baurekurskommission am Augenschein angefertigten Fotos in
der Tat wenig aussagekräftig. Die von den Beschwerdeführern eingereichten Fotos
vermitteln dagegen einen guten Eindruck der Landschaft. Sodann befinden sich in
den Akten Pläne und Luftaufnahmen. Hinzu kommen die im Augenscheinsprotokoll
enthaltenen Feststellungen und Ausführungen der Beteiligten zu den
landschaftlichen Verhältnissen. Unter diesen Umständen durfte das
Verwaltungsgericht ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf einen eigenen
Augenschein verzichten.
Aus denselben Gründen kann auch im bundesgerichtlichen Verfahren von einem
Augenschein abgesehen werden, zumal das Bundesgericht grundsätzlich an die
Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts gebunden ist und diese nur
auf Willkür hin überprüfen kann.
3.2 Die Beschwerdeführer rügen weiter, das Verwaltungsgericht hätte einen
Amtsbericht des Amts für Raumplanung und Vermessung (ARV) zur gesicherten
Fruchtfolgefläche einholen müssen. Allerdings hatten die Beschwerdeführer in
ihrer Beschwerde ans Verwaltungsgericht selbst dargelegt, dass der Kanton
Zürich eine ausführliche Analyse zum Stand der Fruchtfolgeflächen aufgrund der
im Jahr 2003 zur Verfügung stehenden Daten durchgeführt habe, und hatten sich
auf die darin ermittelten Zahlen abgestützt. Diese Zahlen wurden weder von den
Beschwerdegegnern noch vom ARV - welches die Vernehmlassung für die
Baudirektion verfasste - bestritten. Unter diesen Umständen hatte das
Verwaltungsgericht keine Veranlassung, einen Amtsbericht zu dieser Frage
einzuholen. Auch insoweit kann dem Verwaltungsgericht keine Verletzung des
rechtlichen Gehörs vorgeworfen werden.
4.
Materiell rügen die Beschwerdeführer, die raumplanerische Interessenabwägung
sei ungenügend; insbesondere sei das öffentliche Interesse an der Erhaltung
landwirtschaftlicher Böden und namentlich von Fruchtfolgeflächen verkannt
worden. In diesem Zusammenhang rügen sie die Verletzung von Art. 30 und 46 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) i.V.m. dem Sachplan
Fruchtfolgeflächen des Bundes und dem kantonalen Richtplan, der das streitige
Gebiet als Fruchtfolgefläche ausweist.
4.1 Das Verwaltungsgericht nahm an, dass die zürcherischen Fruchtfolgeflächen
unter Berücksichtigung der Bodeneignungsklasse 6 rund 47'500 ha ausmachen.
Damit sei das vom Kanton zu wahrende Mindestmass an Fruchtfolgefläche bei
Weitem gewährleistet, selbst wenn die für die geplante Golfanlage benötigte
Fläche als Fruchtfolgefläche gänzlich wegfallen würde.
Das Verwaltungsgericht liess daher offen, ob das Gebiet der künftigen
Golfanlage in eine bessere Bodeneignungsklasse (5 oder weniger) einzuteilen
wäre: Die konkrete Bodeneignung sei im Rahmen der UVP abzuklären und bei der im
Gestaltungsplanverfahren abschliessend vorzunehmenden Interessenabwägung zu
gewichten. Für das vorliegende Verfahren genüge die Feststellung, dass es sich
jedenfalls nicht um Landwirtschaftsland von höchster Qualität handle, dessen
Beanspruchung für einen Golfplatz unzweckmässig wäre.
Das Verwaltungsgericht liess auch offen, inwiefern die geplante Golfanlage
vollständig rückgeführt werden könne. Immerhin ging es davon aus, dass die
Realisierung einer Golfanlage die Fruchtfolgeflächen nicht entgültig zerstöre.
Die Rekultivierung sei in Anbetracht der geringen Anzahl von Bauten und Anlagen
sowie der relativ geringen Erdbewegungen von max. 60'000 m³ nicht
ausgeschlossen. Mit welchem finanziellen Aufwand die gesetzlichen Anforderungen
erfüllt würden, sei allein Sache der Bauherrschaft.
4.2 Die Beschwerdeführer machen dagegen geltend, der gesamte Perimeter der
Erholungszone Golf sei im kantonalen Richtplan als Fruchtfolgefläche
bezeichnet, weshalb dieses Gebiet weiterhin der Landwirtschaftszone zugewiesen
bleiben müsse und nicht in die Erholungszone umgezont werden dürfe. Sie sind
der Auffassung, dass die gebotene Fruchtfolgefläche schon heute im Kanton
Zürich nicht gesichert sei, weil hierfür nur Böden der Eignungsklassen 1-5
herangezogen werden dürften. Gemäss einer Analyse des Kantons Zürich vom Jahr
2003 zum Stand der Fruchtfolgeflächen stünden jedoch nur noch 40'069 ha
Fruchtfolgefläche dieser Bodeneignungsklasse zur Verfügung. Das
Verwaltungsgericht hätte deshalb die Frage, welche Bodenqualität das Land im
Stierenmas aufweise, nicht offen lassen dürfen. Die Beschwerdeführer machen
geltend, es handle sich um bestes Ackerland in ebenem und deshalb gut zu
bewirtschaftendem Gelände, das hohe Erträge erbringe. Die offizielle Bewertung
mit Bodeneignungsklasse 6 sei zu tief. Dagegen eigne sich das Land aufgrund
seiner Verdichtungsempfindlichkeit nur schlecht für die Anlage eines
Golfplatzes.
Die Beschwerdeführer erinnern daran, dass die Ebene zwischen Wettswil und
Bonstetten in der Nachkriegszeit mit viel Aufwand drainiert worden sei; auch
beim Bau der Nationalstrasse im Raum Wettswil sei im Interesse der Erhaltung
von Landschaft und Landwirtschaft eine Tunnelvariante (Islisbergtunnel) gewählt
worden, mit Zusatzkosten von 500 Mio. Franken. Nach dem Bau der Golfplatzanlage
blieben vom bisher zusammenhängenden Landwirtschaftsgebiet nur noch isolierte,
von den Landwirtschaftsbetrieben abgetrennte Restflächen. Für die betroffenen
Landwirte bestünden praktisch keine Ausweichmöglichkeiten in der Umgebung.
Die Beschwerdeführer sind der Überzeugung, eine den Anforderungen von RPG und
RPV entsprechende Interessenabwägung habe nicht stattgefunden. Für die
Standortwahl wichtige Fragen der Bodeneignung und der Rückführbarkeit seien
nicht geklärt worden. Die angefochtene Nutzungsplanung habe lediglich den
privaten Wünschen der Golfplatzinitianten Rechnung getragen und entspreche
keineswegs einem Bedürfnis der Mehrheit der Bevölkerung.
4.3 Nach Ansicht des ARE können Gebiete der Bodeneignungsklasse 6 höchstens in
beschränktem Mass und jedenfalls nicht im Verhältnis eins zu eins als
Fruchtfolgefläche qualifiziert werden; darauf habe das ARE den Kanton Zürich
bereits mit Schreiben vom 31. März 2000 aufmerksam gemacht.
Im Gebiet Stierenmas seien zumindest 28% der Böden besser als Eignungsklasse 6.
Bei den übrigen, mit Eignungsklasse 6 qualifizierten Böden müsse im Einzelfall
die Fruchtbarkeit des Bodens ermittelt werden. Nachdem der Kanton Zürich den
Mindestumfang an Fruchtfolgefläche im Umfang von 44'400 ha nur sichern könne,
wenn auch Gebiete der Bodeneignungsklasse 6 zu den Fruchtfolgeflächen gezählt
werden, erscheine es fragwürdig, ohne weitere Abklärungen Flächen, die
allenfalls den Fruchtfolgeflächen zuzuschlagen wären, einer anderen als der
landwirtschaftlichen Nutzung zuzuweisen, noch dazu in Abweichung vom kantonalen
Richtplan. Die prekäre Lage des Kantons Zürich im Bereich der
Fruchtfolgeflächen rechtfertige eine höhere Gewichtung des Interesses an der
langfristigen Sicherung geeigneter Böden.
Im Übrigen gehe es nicht an, in der Interessenabwägung die landwirtschaftlichen
Interessen auf die Thematik der Fruchtfolgeflächen zu reduzieren. Der
Landwirtschaft müssten genügend Flächen zur Verfügung gestellt werde, damit sie
ihren Verfassungsauftrag erfüllen könne (Art. 104 BV). Die Fruchtfolgeflächen
seien nur ein Teil dieser Flächen. Angesichts der weltweiten geopolitischen
Veränderungen (wachsende Weltbevölkerung, zunehmender Konsum tierischer
Produkte, Anpflanzung nachwachsender Rohstoffe für die Energieproduktion, stark
wachsende Siedlungsflächen weltweit, Bodendegradierung in weiten Teilen der
Welt, usw.) werde die Bedeutung guter landwirtschaftlicher Böden in den
kommenden Jahrzehnten auch in der Schweiz zunehmen. Demgegenüber sei fraglich,
ob bei einem Golfplatz (sofern dieser keine öffentliche Anlage darstelle)
überhaupt von einem öffentlichen Interesse gesprochen werden könne.
Das ARE bemängelt ferner die Aufteilung der projektbezogenen Planung in zwei
Planungsschritte: der Festlegung einer Erholungszone mit anschliessender
Detailplanung im Gestaltungsplanverfahren. Diese Aufspaltung erschwere eine
umfassende Interessenabwägung und führe zu Rechtsunsicherheit, da nicht klar
sei, welche Fragen bereits verbindlich in der ersten Stufe entschieden worden
seien. Sollte sich das Golfplatzprojekt im nachfolgenden
Gestaltungsplanverfahren als nicht rechtskonform erweisen, müsste die
Erholungszone, die ausschliesslich den Bau und Betrieb eines Golfplatzes zum
Ziel habe, wieder aufgehoben werden. Dies gehe jedoch aus den Zonenvorschriften
der Erholungszone nicht hervor.
4.4 Die Gemeinden Bonstetten und Wettswil werfen dem ARE vor, das öffentliche
Interesse an der Erhaltung von Landwirtschaftsgebiet überzubewerten. Sollten
Böden der Eignungsklasse 6 nicht zu den Fruchtfolgeflächen gehören, so könne
deren Inanspruchnahme für einen Golfplatz auch nicht als Verstoss gegen den
Erhalt der erforderlichen Fruchtfolgeflächen beurteilt werden. Dürften dagegen
Böden der Eignungsklasse 6 als Fruchtfolgeflächen angerechnet werden, so sei
der Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen im Kanton Zürich bei Weitem
gewährleistet. Im Rahmen des Gestaltungsplans könne dafür gesorgt werden, dass
die den höheren Bodeneignungsklassen (1-5) zugeteilten Flächen als
Fruchtfolgeflächen erhalten blieben.
Die Gemeinden bestreiten im Übrigen, dass Bau und Betrieb des Golfplatzes die
Bodenfruchtbarkeit auf grossen Teilen des Golfplatzes irreversibel zerstören
würden. Eine Rekultivierung sei nicht ausgeschlossen; die konkrete
Auseinandersetzung mit dieser Problematik werde Thema des im Zusammenhang mit
dem Gestaltungsplan auszuarbeitenden Umweltverträglichkeitsberichts sein.
Die Gemeinden betonen, dass die Sportförderung ein öffentliches Interesse
darstelle. Der Golfsport habe in den letzten Jahren einen enormen Zulauf
erfahren und könne heute als Breitensport bezeichnet werden.
5.
Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt
wird (Art. 1 Abs. 1 RPG). Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung
insbesondere die Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden,
Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG)
und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern (Art. 1 Abs. 2 lit.
d RPG). Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden müssen darauf achten, die
Landschaft zu schonen; insbesondere sollen der Landwirtschaft genügende Flächen
geeigneten Kulturlandes erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG).
5.1 Fruchtfolgeflächen sind Teil der für die Landwirtschaft geeigneten Gebiete
(Art. 6 Abs. 2 Bst. a RPG). Sie umfassen das ackerfähige Kulturland, vorab das
Ackerland und die Kunstwiesen in Rotation sowie die ackerfähigen Naturwiesen,
und werden mit Massnahmen der Raumplanung gesichert (Art. 26 Abs. 1 RPV). Ein
Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen wird benötigt, damit in Zeiten gestörter
Zufuhr die ausreichende Versorgungsbasis des Landes im Sinne der
Ernährungsplanung gewährleistet werden kann (Art. 26 Abs. 3 RPV). Der Bund hat
im Sachplan Fruchtfolgeflächen vom 8. April 1992 (BBl 1992 II 1649) den
Mindestumfang der Fruchtfolgefläche und deren Aufteilung auf die Kantone
festgelegt (Art. 29 RPV). Dieser beträgt für den Kanton Zürich mindestens
44'400 ha (netto). Art. 30 RPV verpflichtet die Kantone dafür zu sorgen, dass
die Fruchtfolgeflächen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Abs. 1), und
sicherzustellen, dass ihr Anteil am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen
dauernd erhalten bleibt (Abs. 2).
5.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dem Kulturlandschutz und
der Fruchtfolgenflächensicherung grosses Gewicht beizumessen (BGE 115 Ia 350 E.
3f/bb S. 354; 114 Ia 371 E. 5d S. 375). Dennoch ist es nicht von vornherein
ausgeschlossen, Fruchtfolgeflächen zu anderen als landwirtschaftlichen Zwecken
in Anspruch zu nehmen, wenn dies durch entgegenstehende, höher zu gewichtende
Interessen gerechtfertigt erscheint. Hierfür ist eine umfassende Abwägung aller
privaten und öffentlichen Interessen erforderlich (Art. 3 RPV). Sichergestellt
sein muss zudem, dass der Anteil des Kantons am Mindestumfang der
Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt (Art. 30 Abs. 2 RPV).
Hierzu muss ermittelt werden, in welchem Ausmass Fruchtfolgeflächen beansprucht
werden und inwiefern diese im Krisenfall wieder rekultiviert werden können
(nicht veröffentlichter Entscheid 1A.563/1991 vom 27. Mai 1992 E. 4a). Zu
prüfen ist auch, ob eine Kompensationsmöglichkeit für Fruchtfolgeflächen
besteht, die aufgrund der Inspruchnahme für landwirtschaftsfremde Zwecke
verloren gehen; dies gilt jedenfalls, wenn der bundesrechtlich gebotene
Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen nur knapp gewährleistet oder gar
unterschritten wird (BGE 114 Ia 371 E. 5d S. 376).
5.3 Im vorliegenden Fall sollen Fruchtfolgeflächen von der Landwirtschaftszone
in eine Erholungszone umgezont werden, die ausschliesslich für den Bau und den
Betrieb eines 18-Loch-Golfplatzes samt zugehörigen Nebenanlagen bestimmt ist
(Ziff. 1.1 ZV). Zwar muss noch ein privater Gestaltungsplan festgesetzt werden
(Ziff. 4.6 ZV). Im Gestaltungsplanverfahren geht es jedoch nur noch um die
Detailgestaltung; über die grundsätzliche Inanspruchnahme von
Fruchtfolgeflächen für die Errichtung eines Golfplatzes wird bereits im
Nutzungsplanverfahren entschieden. Insofern muss die für die Umzonung von
Fruchtfolgeflächen erforderliche, umfassende raumplanerische Interessenabwägung
schon im Nutzungsplanverfahren erfolgen und darf nicht auf das
Gestaltungsplanverfahren verschoben werden.
5.4 Im Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, inwiefern Fruchtfolgeflächen
durch den Golfplatz beansprucht werden und welche Auswirkungen dies auf die
Gewährleistung des kantonalen Mindestumfangs an Fruchtfolgeflächen haben könnte
(E. 6). In diesem Zusammenhang sind auch die öffentlichen und privaten
landwirtschaftlichen Interessen zu ermitteln, die gegen die streitige Umzonung
sprechen. Anschliessend ist zu prüfen, welche öffentlichen und privaten
Interessen von den Planungsbehörden zugunsten der streitigen Umzonung angeführt
wurden (E. 7), und ob diese die Inanspruchnahme von Fruchtfolgeflächen zu
landwirtschaftsfremden Zwecken rechtfertigen können (E. 8).
6.
Für die Frage, welche Böden als Fruchtfolgeflächen in Betracht fallen, ist von
der Legaldefinition in Art. 26 RPV auszugehen: Danach umfassen
Fruchtfolgeflächen das ackerfähige Kulturland, vorab das Ackerland und die
Kunstwiesen in Rotation sowie die ackerfähigen Naturwiesen. Sie sind mit Blick
auf die klimatischen Verhältnisse (Vegetationsdauer, Niederschläge), die
Beschaffenheit des Bodens (Bearbeitbarkeit, Nährstoff- und Wasserhaushalt) und
die Geländeform (Hangneigung, Möglichkeit maschineller Bewirtschaftung) zu
bestimmen; die Bedürfnisse des ökologischen Ausgleichs sind zu berücksichtigen.
Es handelt sich somit um den agronomisch besonders wertvollen Teil des für die
landwirtschaftliche Nutzung geeigneten Kulturlandes der Schweiz (ARE,
Vollzugshilfe 2006 zum Sachplan Fruchtfolgeflächen, S. 6 Ziff. 2).
6.1 Flächen der Bodeneignungsklasse 6 sind ausgezeichnetes Wies- und Weideland
und werden bevorzugt für den Futterbau genutzt. Sie sind aber nur stark
eingeschränkt für den Ackerbau tauglich, vor allem aus Gründen der
Bearbeitbarkeit, Befahrbarkeit und aus Sorge um die Erhaltung der
Bodenfruchtbarkeit (vgl. Eidgenössische Forschungsanstalt für Agrarökologie und
Landbau, Grundlagenbericht zur Bodenkartierung des Kantons Zürich, 1998, S. 63
f.). Insofern entsprechen diese Böden nicht den Anforderungen von Art. 26 RPV.
Immerhin können sie in Krisenzeiten zumindest vorübergehend für den Ackerbau
herangezogen werden, weshalb es nicht unzweckmässig erscheint, sie ebenfalls
den Fruchtfolgeflächen zuzuweisen, jedenfalls wenn nicht genug Böden höherer
Eignungsklassen zur Verfügung stehen. Dagegen wäre es unzulässig, das kantonale
Kontingent mit nur bedingt geeigneten Flächen aufzufüllen, um höherwertige
Böden aus den Fruchtfolgeflächen entlassen zu können.
6.2 Betrachtet man nur die Flächen der Bodeneignungsklassen 1-5, so liegen die
im Kanton Zürich gesicherten Fruchtfolgeflächen bereits heute unter dem im
Sachplan gebotenen Minimum. In einer Zusammenstellung des Kantons Zürich zur
Entwicklung der Fruchtfolgefläche von 1990 - 1998 wurden "gesicherte
Fruchtfolgeflächen" (ausserhalb von Siedlungs- und Bauentwicklungsgebieten) im
Umfang von nur 42'075 ha ausgewiesen. Zwischenzeitlich sind die
Fruchtfolgeflächen weiter zurückgegangen: In seiner Antwort vom 12. Juli 2006
auf eine Anfrage (KR-Nr. 139/2006) bezifferte der Regierungsrat die gesicherten
Fruchtfolgeflächen auf den für Fruchtfolgeflächen "geeigneten" Böden der
Eignungsklassen 1-5 auf netto 40'438 ha. Im Umweltbericht des Kantons Zürich
aus dem Jahr 2004 werden sogar nur 40'069 ha der Eignungsklassen 1-5 als
gesichert betrachtet. Dementsprechend kommt auch der Raumplanungsbericht 2005
des Zürcher Regierungsrats (S. 27) zum Ergebnis, dass der Kanton Zürich
praktisch keinen Spielraum mehr habe, um Fruchtfolgeflächen zu kompensieren;
für neue Bauten und Anlagen seien deshalb grundsätzlich keine
Fruchtfolgeflächen zu beanspruchen, damit Umfang und Qualität der noch
vorhandenen Böden dauerhaft gesichert bleiben.
Die Böden der Eignungsklasse 6 werden auch vom Regierungsrat des Kantons Zürich
als nur "bedingt" für Fruchtflächen geeignet betrachtet. Selbst wenn man diese
Flächen (teilweise) anrechnen würde, wäre der Spielraum des Kantons knapp. Ob
der kantonale Mindestumfang gesichert ist, hängt davon ab, inwieweit bzw. im
welchem Verhältnis diese Böden angerechnet werden. Überdies ist zu
berücksichtigen, dass jeder Hektar Fruchtfolgefläche, der für den Golfplatz in
Anspruch genommen wird, die Planungsmöglichkeiten von Kanton und Gemeinden für
andere Bauten und Anlagen, die Fruchtfolgefläche beanspruchen, entsprechend
einschränkt.
6.3 Im Perimeter der Erholungszone sind rund 21% der Böden der Eignungsklasse 2
(uneingeschränkte Fruchtfolge 2. Güte), 1% der Klasse 3 (getreidebetonte
Fruchtfolge), 6% der Eignungsklasse 5 (futterbaubetonte Fruchtfolge) und 73%
der Eignungsklasse 6 zugeteilt. Diese Qualifikation wird allerdings von den
Beschwerdeführern bestritten; das Verwaltungsgericht hielt die Frage nicht für
entscheiderheblich und liess sie offen.
Damit steht immerhin fest, dass knapp ein Drittel des streitigen Gebiets zu den
- im Kanton Zürich besonders knappen - Fruchtfolgeflächen der
Bodeneignungsklassen 1-5 zählt, deren Verlust praktisch nicht kompensiert
werden könnte.
Auch sofern die Böden zu Recht der Eignungsklasse 6 zugewiesen wurden, gehören
sie gemäss kantonalem Richtplan zu den Fruchtfolgeflächen, die grundsätzlich
der Landwirtschaftszone zugewiesen werden müssen. Im Übrigen handelt es sich um
wertvolle Böden für die Landwirtschaft, deren Beanspruchung (unabhängig von
ihrer Anrechenbarkeit als Fruchtfolgefläche) einer sorgfältigen
Interessenabwägung bedarf: Aufgrund des anhaltenden Siedlungsdrucks und der
Nutzung der Landwirtschaftszone für zahlreiche landwirtschaftsfremde Zwecke
handelt es sich um eine knappe Umweltressource, deren Inanspruchnahme einer
besonderen Rechtfertigung bedarf.
6.4 Gemäss der Vollzugshilfe Fruchtfolgeflächen (Ziff. 5 S. 10) können für
Golfplätze beanspruchte Flächen in der Regel nicht zu den Fruchtfolgeflächen
gezählt werden. Nur diejenigen Teile eines Golfplatzes, in denen die
Qualitätskriterien nachgewiesenermassen und dauerhaft erfüllt werden, dürfen
zum kantonalen Flächenanteil gerechnet werden.
Durch den Bau eines Golfplatzes erheblich beanspruchte bzw. gestörte oder neu
geschaffene Flächen sind wie Rekultivierungsflächen zu behandeln. Diese können
erst nach Abschluss der Rekultivierungsmassnahmen, in der Regel frühestens nach
4 Jahren, den Fruchtfolgeflächen zugerechnet werden, sofern sie den
Qualitätskriterien genügen. Das ARE weist allerdings darauf hin, dass es sehr
schwierig sei, Humus für die Rekultivierung derart grosser Flächen aufzufinden;
in der Praxis sei dies noch nie gemacht worden.
6.5 Aus dem Bericht der Koordinationsstelle für Umweltschutz der Baudirektion
vom 13. November 2001 zur Voruntersuchung der UVP (Ziff. 1.2 S. 2) ergibt sich,
dass das Projekt Geländeveränderungen von ca. 40'000 bis 60'000 m³
Aushubmaterial verlangt, welche die natürlich gewachsenen Bodenstrukturen
zerstören. Diese wurden von der Fachstelle als erheblich erachtet, weshalb sie
eine Reduktion der durch Bauarbeiten tangierten Flächen und Aushubbewegungen
auf das für den Betrieb der Golfanlagen absolut zwingende Minimum verlangte,
ohne dieses jedoch zu beziffern. Da die Terraingestaltung des Golfplatzes erst
im Gestaltungsplanverfahren festgelegt werden soll, ist es schwer abzuschätzen,
in welchem Ausmass die Golfplatzanlage die Fruchtbarkeit des Bodens
beeinträchtigen wird.
Im gegenwärtigen Verfahrensstadium kann insbesondere nicht ausgeschlossen
werden, dass auch die hochwertigen Böden der Eignungsklasse 2 am westlichen
Rand des Perimeters beeinträchtigt werden: Die Erholungszone ist nach ihrer nur
teilweisen Genehmigung durch den Regierungsrat für einen 18-Loch-Golfplatz
knapp bemessen. Es ist deshalb ungewiss, ob auf Greens, Tees, Bunker und andere
Terrainumgestaltungen in diesem Bereich verzichtet werden kann.
Ungewiss ist zurzeit auch, ob die Funktionstüchtigkeit der bestehenden
Entwässerungsanlagen tatsächlich erhalten werden kann (wie in Ziff. 4.1.5 ZV
vorgesehen), oder ob diese durch Erdarbeiten und Bepflanzungen ganz oder
teilweise zerstört werden.
Ungeklärt ist schliesslich, inwieweit beeinträchtigte Gebiete rekultiviert
werden können. Aus der von der Baurekurskommission eingeholten Stellungnahme
des landwirtschaftlichen Beratungsdienstes Strickhof geht hervor, dass die
Bodenstruktur im Perimeter der Erholungszone in mehrfacher Hinsicht sehr labil
und störungsanfällig ist, was den Rückbau zu ertragsfähigem Boden erschweren
oder verunmöglichen kann. Der Beratungsdienst hielt es daher für fraglich, ob
das Gelände später wieder zu ertragreichem Landwirtschaftsland zurückgeführt
werden könne.
6.6 Nach dem Gesagten muss davon ausgegangen werden, dass ein nicht
unerheblicher Teil des Perimeters nach der Anlage des Golfplatzes die
Anforderungen an Fruchtfolgeflächen nicht mehr erfüllen wird, sei es aufgrund
der Zerstörung von Bodenstrukturen, sei es aufgrund des fehlenden Zusammenhangs
der verbleibenden Flächen (vgl. Vollzugshilfe Fruchtfolgeflächen, Ziff. 7.3:
Mindestgrösse von 1 ha). Dies wird zu einer entsprechenden Verminderung des
kantonalen Kontingents an Fruchtfolgeflächen führen. Dies gilt auch dann, wenn
der Gestaltungsplan Auflagen für eine spätere Rekultivierung des Golfplatzes
vorsieht: Selbst wenn diese realisierbar sein sollten (was nach den
Ausführungen des ARE und des landwirtschaftlichen Beratungsdienstes Strickhof
zweifelhaft erscheint), käme eine Anrechnung als Fruchtfolgefläche frühestens
nach Abschluss der Rekultivierungsarbeiten in Betracht.
Ob dadurch der kantonale Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen unterschritten
wird, hängt u.a. davon ab, inwiefern Böden der Eignungsklasse 1-5
beeinträchtigt werden und in welchem Verhältnis die Böden der Eignungsklasse 6
an das kantonale Kontingent angerechnet werden.
Unabhängig von der Anrechenbarkeit als Fruchtfolgefläche, werden die in der
Erholungszone befindlichen Böden jedenfalls der Landwirtschaft auf absehbare
Zeit nicht mehr zur Verfügung stehen. Dies hat schwerwiegende wirtschaftliche
Konsequenzen für die beschwerdeführenden Landwirte, für die kein gleichwertiges
Ersatzland in der näheren Umgebung zur Verfügung steht.
7.
Nach dem Gesagen sprechen wichtige öffentliche Interessen der Landwirtschaft
und der Sicherung von Fruchtfolgeflächen, wie auch die privaten Interessen der
Beschwerdeführer, gegen die streitige Umzonung. Näher zu prüfen sind die von
den kantonalen Instanzen für die Umzonung angeführten öffentlichen und privaten
Interessen.
7.1 Das Verwaltungsgericht bejahte ein öffentliches Interesse an der Anlage des
Golfplatzes, auch wenn dieser nicht dem Breitensport diene, sondern von einem
eingeschränkteren Benützerkreis in Anspruch genommen werde. Es erwog, dass die
Mehrheit der Stimmbürger der Zonenplanrevision zugestimmt und damit zum
Ausdruck gebracht habe, dass sie die Golfanlage wolle und ein Bedürfnis dafür
bestehe. Die Zonenvorschriften böten Gewähr dafür, dass das betroffene Gebiet
der Bevölkerung ungefähr im bisherigen Rahmen weiterhin als Erholungsgebiet zur
Verfügung stehe. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass sich die
Golfanlage bei einer sorgfältigen, auf die Umgebung abgestimmten Detailplanung
in die Ebene zwischen Bonstetten und Wettswil einfügen und deren bisherigen
Charakter als agrarisch geprägte Kulturlandschaft kaum beeinträchtigen werde.
Angesichts der Anordnung, naturnah gestaltete Flächen (z.B. Hecken oder Weiher)
anzulegen, bedeute der zu schaffende Golfplatz gegenüber der heutigen
Intensivlandwirtschaft ökologisch nicht von vornherein einen Nachteil.
7.2 Im Bericht der Gemeinderäte Bonstetten und Wettswil zu den Einwendungen
wird eingeräumt, dass die Frage, für wie viele Golfplätze im Umkreis von Zürich
ein Bedarf bestehe, nur im Rahmen einer kantonalen Golfplatzplanung schlüssig
beantwortet werden könne, die jedoch nicht bestehe und auch nicht beabsichtigt
sei. Die Gemeinderäte verwiesen jedoch auf die rege und stets zunehmende
Nachfrage für die bestehende Driving-Range und die Tatsache, dass für den neuen
Golfplatz in Otelfingen wesentlich mehr Interessenten vorhanden seien als
berücksichtigt werden könnten. Die betroffenen Grundeigentümer seien jedenfalls
bereit, ihr Land für diesen Zweck zur Verfügung zu stellen; die Gemeinderäte
der beiden Gemeinden sähen keinen hinreichenden Grund, ihnen diese Absicht
nicht zu ermöglichen.
Zum Thema Landwirtschaft wird im Bericht zu den Einwendungen auf die
Globalisierung des Nahrungsmittelmarktes hingewiesen, weshalb der durch den
Golfplatz beanspruchte Boden zurzeit nicht für die Nahrungsmittelproduktion
benötigt werde. Diese Überflusssituation habe zur Folge, dass zurzeit keine
existentielle Notwendigkeit bestehe, mit dem produktiven Boden haushälterisch
umzugehen.
Im Bericht gemäss Art 47 RPV wird die gute Erschliessung des Gebiets für den
privaten Motorfahrzeugverkehr hervorgehoben und die Auffassung vertreten, dass
bei sorgfältiger Detailplanung und Gestaltung der Golfplatz sowohl
gestalterisch als auch in Bezug auf Naturwerte zu einer Verbesserung der
Verhältnisse führen könne.
7.3 Im seinem Genehmigungsentscheid vom 6. Januar 2004 ging der Regierungsrat
davon aus, dass in Rahmen des regionalen Richtplanverfahrens eine Abstimmung
der überkommunalen Aspekte erfolgt sei. Der Regierungsrat prüfte daher nur
noch, ob alle Grundeigentümer ihre Zustimmung gegeben hätten, und nahm -
aufgrund der Zustimmungsverweigerung von B.________ - dessen Parzellen Nrn.
439-441 von der Genehmigung aus.
Im Beschluss vom 8. Januar 2003, mit dem der regionale Richtplan um eine
Erholungszone C (Golfplatz) ergänzt wurde, hatte der Regierungsrat
festgehalten, dass die Festlegung von Gebieten für Golfplätze im regionalen
Richtplan keine Landsicherungsfunktion habe, sondern sicherstellen solle, dass
ein derartiges Projekt bezüglich Fragen der Landwirtschaft, des Landschafts-
und Naturschutzes, der Erholung sowie der Erschliessung überkommunal
koordiniert werde. Der Entscheid enthält allerdings keinerlei Ausführungen zu
diesen Fragen.
Der Regierungsrat wies in beiden Entscheiden ausdrücklich darauf hin, dass
Golfplatzplanungen von privaten Trägerschaften ausgelöst werden und es auf
übergeordneter Stufe kein Golfplatzkonzept gebe, weshalb derartige Projekte
stark davon abhängig seien, ob die Standortgemeinde und insbesondere die
betroffenen Grundeigentümer das Vorhaben befürworten und das Land zur Verfügung
stellen.
7.4 Die Zustimmung der Grundeigentümer und der Standortgemeinde sind wichtige
Voraussetzungen für ein Golfplatzprojekt; sie genügen jedoch nicht, um einen
Standort für einen Golfplatz im regionalen Richtplan festzusetzen und eine
Umzonung des Gebiets von der Landwirtschafts- in eine Erholungszone zu
rechtfertigen. Dies gilt erst recht, wenn es sich, wie hier, um
Fruchtfolgeflächen handelt.
Wie die Ausführungen von Gemeinden und Regierungsrat belegen, fand keine
Bedürfnisprüfung und keine Koordination mit anderen Golfplatzvorhaben auf
regionaler oder kantonaler Ebene statt. Insbesondere wurde nicht geprüft, ob
das Vorhaben an anderer Stelle ohne die Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen
realisiert werden könnte. Die Ausführungen der Gemeinden zur mangelnden
Notwendigkeit, mit dem produktiven Boden haushälterisch umzugehen, entsprechen
nicht dem geltenden Recht.
Ob der Golfplatz zu einer Aufwertung der Landschaft in ökologischer Hinsicht
führt, wird erst nach Vorlage des Gestaltungsplanentwurfs und nach Durchführung
der UVP beurteilt werden können. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist noch ungewiss,
wo und in welchem Umfang ökologische Ausgleichsflächen welcher Art realisiert
werden können, zumal die Fläche für den Golfplatz durch die teilweise
Nichtgenehmigung der Nutzungsplanung um ca. 4.5 ha reduziert worden ist.
8.
Nach dem Gesagten erweist sich die raumplanerische Interessenabwägung als
offensichtlich unzureichend. Nicht genügend geklärt ist insbesondere, in
welchem Ausmass Fruchtfolgeflächen durch den Golfplatz beansprucht werden und
inwiefern dieser Verlust, angesichts der knappen Fruchtfolgefläche-Reserven des
Kantons, kompensiert werden könnte. Das öffentliche Interesse an der Anlage
eines Golfplatzes am Standort Stierenmas, unter Inanspruchnahme wertvoller
landwirtschaftlicher Böden, ist beim derzeitigen Verfahrensstand nicht genügend
belegt. Damit fehlt es auch an einem überwiegenden Interesse für die Umzonung
der von den Beschwerdeführern bewirtschafteten Parzellen, weshalb die
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) verletzt ist.
Die Verlagerung wichtiger Fragen auf das Gestaltungsplanverfahren verunmöglicht
nicht nur eine umfassende raumplanerische Interessenabwägung, sondern führt
auch zu einer Verletzung von Art. 46 RPV: Danach teilen die Kantone dem
Bundesamt rechtzeitig die Änderung von Nutzungsplänen mit, wenn
Fruchtfolgeflächen um mehr als drei Hektaren vermindert werden. Bislang ist
eine solche Mitteilung nicht erfolgt, vermutlich weil im gegenwärtigen
Zeitpunkt noch keine detaillierten Angaben über das Ausmass der vorgesehenen
Flächenbeanspruchung und über Kompensationsmöglichkeiten möglich sind (vgl.
dazu Vollzugshilfe FFF Ziff. 4.2 S. 9). Das ARE muss jedoch rechtzeitig, vor
Abschluss des Nutzungsplanverfahrens informiert werden. Es geht nicht an, diese
Information erst im Gestaltungsplanverfahren vorzunehmen, wenn die Umzonung von
Fruchtfolgeflächen in die Erholungszone bereits rechtskräftig beschlossen ist.
9.
Damit ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid
aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wird die Festsetzung der Erholungszone
aufheben müssen, es sei denn, die raumplanerische Interessenabwägung könnte
(nach Information des ARE gemäss Art. 46 RPV) vervollständigt werden.
Die Aufhebung der Erholungszone bedeutet nicht zwingend, dass die Anlage eines
Golfplatzes im Stierenmas endgültig ausgeschlossen ist. Eine neue Planung
müsste jedoch, nach Durchführung der UVP und Erarbeitung eines Detailprojekts,
in enger Zusammenarbeit mit der Planungsregion und dem Kanton erfolgen. Auch
wenn keine formelle Änderung des kantonalen Richtplans erforderlich sein sollte
(wie von den Beschwerdeführern und vom ARE gefordert), müsste jedenfalls ein
Bedürfnisnachweis und eine umfassende räumliche Beurteilung und Koordination
des Standorts auf regionaler bzw. kantonaler Ebene erfolgen, um ein
überwiegendes Interesse an der Inanspruchnahme von Fruchtfolgeflächen für einen
Golfplatz belegen zu können. Sollte der Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen
unterschritten werden, so müssten zudem Kompensationsmöglichkeiten nachgewiesen
werden.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2
OG). Dagegen haben die Gemeinden Bonstetten und Wettswil die Beschwerdeführer
für die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu entschädigen (Art. 159
Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird als staatsrechtliche Beschwerde
entgegengenommen und gutgeheissen, soweit darauf eingetreten werden kann. Der
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
vom 16. November 2006 wird aufgehoben.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Gemeinden Bonstetten und Wettswil am Albis haben die Beschwerdeführer für
das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
Sie haften zu gleichen Teilen und solidarisch.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, den Gemeinden Bonstetten und Wettswil
am Albis, der Baurekurskommission II und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, den weiteren Beteiligten und dem Bundesamt für
Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. April 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber