Sozialrechtliche Abteilungen C 90/2006
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Prozess {T 7}
C 90/06
Urteil vom 7. August 2006
IV. Kammer
Präsident Ursprung, Bundesrichterin Widmer und Bundesrichter Schön;
Gerichtsschreiberin Hofer
Regionales Arbeitsvermittlungszentrum St. Gallen, Unterstrasse 4, 9000 St.
Gallen, Beschwerdeführer, vertreten durch das Amt für Arbeit, Unterstrasse
22, 9000 St. Gallen,
gegen
M.________, 1967, Beschwerdegegner
Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen, St. Gallen
(Entscheid vom 6. Februar 2006)
Sachverhalt:
A.
Der 1967 geborene M.________ stellte am 18. Januar 2005 Antrag auf
Arbeitslosenentschädigung. Mit Schreiben vom 7. April 2005 und 20. Mai 2005
teilte ihm das Regionale Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) St. Gallen mit,
dass die für die Kontrollperioden März und April 2005 nachgewiesenen
Arbeitsbemühungen als ungenügend betrachtet werden müssten und sie
beabsichtige, ihn aus diesem Grund ab 1. April 2005 für vier Tage und ab
1. Mai 2005 für acht Tage in der Anspruchsberechtigung einzustellen.
Gleichzeitig gab sie ihm Gelegenheit zur Stellungnahme, wovon M.________
Gebrauch machte. In der Folge stellte ihn das RAV mit Verfügungen vom
20. Juni 2005 für je drei Tage in der Anspruchsberechtigung ein. Diese
Verfügungen erwuchsen unangefochten in Rechtskraft.
Am 14. Juni 2005 teilte das RAV M.________ mit, dass auch die Bemühungen für
den Monat Mai 2005 ungenügend seien, weshalb es beabsichtige, ihn ab 1. Juni
2005 für 15 Tage in der Anspruchsberechtigung einzustellen. Mit Verfügung vom
27. Juni 2005 wurde er alsdann wegen ungenügender Arbeitsbemühungen in der
Kontrollperiode Mai 2005 ab 1. Juni 2005 für sechs Tage in der
Anspruchsberechtigung eingestellt. Die dagegen erhobene Einsprache wies das
RAV mit Entscheid vom 15. Juli 2005 ab. Am 25. Juli 2005 erliess es eine
weitere Verfügung, mit welcher es M.________ aufgrund mangelnder
Arbeitsbemühungen in der Kontrollperiode Juni 2005 mit Wirkung ab 1. Juli
2005 für 15 Tage in der Anspruchsberechtigung einstellte, nachdem es ihm
zuvor mit Schreiben vom 7. Juli 2005 Gelegenheit zur Stellungnahme zur
beabsichtigten Einstellung gegeben hatte. Die gegen diese Verfügung erhobene
Einsprache wies das RAV mit Entscheid vom 31. August 2005 ebenfalls ab.
B.
M.________ erhob am 18. August 2005 Beschwerde gegen den Einspracheentscheid
vom 15. Juli 2005 und am 3. Oktober 2005 gegen jenen vom 31. August 2005. Das
Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen vereinigte die Verfahren und
hiess mit Entscheid vom 6. Februar 2006 die Beschwerden teilweise gut, hob
die angefochtenen Einspracheentscheide auf und reduzierte die Dauer der
Einstellung in der Anspruchsberechtigung mit Wirkung ab 1. Juni 2005 auf drei
Tage und jene ab 1. Juli 2005 auf sechs Tage.
C.
Das Amt für Arbeit des Kantons St. Gallen führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde
mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und die
Einspracheentscheide vom 15. Juli 2005 und vom 31. August 2005 seien zu
bestätigen.
Weder M.________ noch das Staatssekretariat für Wirtschaft lassen sich
vernehmen.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 17 Abs. 1 AVIG muss der Versicherte, der Versicherungsleistungen
beanspruchen will, mit Unterstützung des zuständigen Arbeitsamtes alles
Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen.
Insbesondere ist er verpflichtet, Arbeit zu suchen, nötigenfalls auch
ausserhalb seines bisherigen Berufes. Er muss seine Bemühungen nachweisen
können. Bei der Beurteilung der Frage, ob sich ein Versicherter genügend um
zumutbare Arbeit bemüht hat, ist nicht nur die Quantität, sondern auch die
Qualität seiner Bewerbungen von Bedeutung (BGE 112 V 217 Erw. 1b mit
Hinweisen). Gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG ist der Versicherte in der
Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er sich persönlich nicht genügend um
zumutbare Arbeit bemüht. Die Dauer der Einstellung bemisst sich nach dem Grad
des Verschuldens (Art. 30 Abs. 3 Satz 3 AVIG) und beträgt 1 bis 15 Tage bei
leichtem, 16 bis 30 Tage bei mittelschwerem und 31 bis 60 Tage bei schwerem
Verschulden (Art. 45 Abs. 2 AVIV). Gemäss Art. 45 Abs. 2bis AVIV ist die
Einstellungsdauer angemessen zu erhöhen, wenn der Versicherte innerhalb der
Rahmenfrist für den Leistungsbezug wiederholt in seiner Anspruchsberechtigung
eingestellt wird.
2.
Aufgrund der Akten hat der Beschwerdegegner den Einstellungstatbestand von
Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG erfüllt, weshalb ihn die Verwaltung zu Recht in
der Anspruchsberechtigung eingestellt hat. Streitig und zu prüfen ist, ob die
von der Vorinstanz auf drei Tage mit Wirkung ab 1. Juni 2005 und auf sechs
Tage mit Wirkung ab 1. Juli 2005 reduzierte Dauer der Einstellung in der
Anspruchsberechtigung im Sinne des mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gestellten Rechtsbegehrens wieder auf sechs und 15 Tage zu erhöhen oder ob
eine andere Sanktionshöhe angemessen ist.
2.1 Prüfungsmassstab bildet, neben der Vereinbarkeit mit Bundesrecht,
grundsätzlich auch die Angemessenheit des angefochtenen Verwaltungsakts
(Art. 132 lit. a OG). Unangemessen ist der zu überprüfende Entscheid, den die
Behörde im Einklang mit den allgemeinen Rechtsprinzipien in einem konkreten
Fall getroffen hat, wenn dieser zweckmässigerweise anders hätte ausfallen
sollen. Allerdings darf das (erst- oder letztinstanzliche)
Sozialversicherungsgericht sein Ermessen nicht ohne triftigen Grund an die
Stelle desjenigen der Verwaltung setzen; es muss sich somit auf Gegebenheiten
abstützen können, welche seine abweichende Ermessensausübung als nahe
liegender erscheinen lassen. Auch ist Bestrebungen der Verwaltung Rechnung zu
tragen, die darauf abzielen, durch interne Weisungen, Richtlinien, Skalen
usw. eine rechtsgleiche Behandlung der Versicherten zu gewährleisten.
Ermessensmissbrauch (Art. 104 lit. a OG) ist gegeben, wenn die Anordnung zwar
innerhalb des behördlichen Ermessensspielsraums liegt, die Verwaltung sich
dabei aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden
Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien wie das Verbot von
Willkür und rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben oder
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt (BGE 123 V 152 Erw. 2 mit
Hinweisen).
2.2 Das kantonale Gericht hat erwogen, nachdem die Verwaltung den
Versicherten mit Verfügungen vom 20. Juni 2005 für die Kontrollperioden März
und April 2005 für je drei Tage in der Anspruchsberechtigung eingestellt
habe, sei nur sieben Tage später die Verfügung vom 27. Juni 2005 ergangen,
mit welcher er für Mai 2005 während sechs Tagen eingestellt worden sei. Er
habe somit keine Gelegenheit gehabt, sich aufgrund der Verfügung vom 20. Juni
2005 der Konsequenzen seines Handelns bewusst zu werden und dieses zu ändern,
um einer weiteren Einstellung zu entgehen. Der ermahnende Zweck der Sanktion
sei somit nicht erfüllt worden, weshalb eine Erhöhung der Einstellungsdauer
im Sinne von Art. 45 Abs. 2bis AVIV nicht gerechtfertigt sei. Da am 20. Juni
2005 für die Kontrollperioden März und April 2005 eine Einstellung von je
drei Tagen verfügt worden sei, müsse die Einstellung für die Kontrollperiode
Mai 2005 ebenfalls auf drei Tage festgesetzt werden. Eine Erhöhung auf sechs
Tage rechtfertige sich dagegen für die Kontrollperiode Juni 2005, da sich der
Versicherte in Kenntnis der Verfügungen vom 20. und 27. Juni 2005 spätestens
in der zweiten Hälfte des Monats Juni 2005 vermehrt um Arbeit hätte bemühen
können und müssen.
2.3 In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird geltend gemacht, der
Versicherte sei sich seit der Informationsveranstaltung vom 26. Januar 2005,
anlässlich welcher die versicherten Personen über Rechte und Pflichten
während der Arbeitslosigkeit aufgeklärt worden seien und aufgrund der
abgegebenen Unterlagen über seine Pflicht zur Stellensuche und die Folgen
einer Zuwiderhandlung bewusst gewesen. Mittels Schreiben vom 7. April 2005
und den folgenden Sanktionsandrohungen sei ihm zudem mitgeteilt worden, dass
mangels genügender Pflichterfüllung im Falle des Bejahens der
Anspruchsberechtigung Einstellungen in der angedrohten Höhe verbindlich
verfügt würden. Am 14. Juni 2005 sei dem Versicherten zudem ausdrücklich
mitgeteilt worden, dass er mit massiv höheren Einstellungen oder der
Überprüfung der Vermittlungsfähigkeit rechnen müsse, wenn er künftig erneut
seinen Obliegenheiten nicht nachkomme. Die Verwaltung sei damit der
Informationspflicht nach Art. 27 Abs. 1 ATSG nachgekommen. Darüber hinaus
weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass nach BGE 113 V 154 sowie ARV 1999
Nr. 32 allein das Verschulden und nicht wie im angefochtenen Entscheid
festgehalten der Verfügungszeitpunkt das Einstellmass bestimme. Mit der
verfügten Einstellung habe die Verwaltung weder das ihr zustehende Ermessen
verletzt, noch könne darin eine unangemessene Handhabung des
Verschuldensmassstabes erblickt werden.
3.
3.1 Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung gemäss Art. 30 AVIG hat nicht
den Charakter einer Strafe im Sinne des Strafrechts, sondern denjenigen einer
verwaltungsrechtlichen Sanktion mit dem Zweck, der Gefahr missbräuchlicher
Inanspruchnahme der Arbeitslosenversicherung zu begegnen. Als solche kann sie
ungeachtet der Regel des Art. 68 StGB wiederholt verfügt werden (BGE 123 V
151 Erw. 1c mit Hinweis). Praxisgemäss hat beim Zusammentreffen mehrerer
Einstellungsgründe derselben Art für jeden Tatbestand eine besondere
Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu erfolgen (ARV 1993/94 Nr. 3 S. 22
Erw. 3d mit Hinweis). Davon kann nur ganz ausnahmsweise abgewichen werden,
etwa wenn das vom Versicherten mehrfach gezeigte Fehlverhalten als Ausdruck
eines einheitlichen Willensentschlusses und damit bei engem sachlichem und
zeitlichem Zusammenhang als Handlungseinheit erscheint (ARV 1993 Nr. 3 S. 25
Erw. 5b; Urteil Z. vom 19. Oktober 1998, C 33/97). So etwa, wenn ein
Versicherter mehrere zumutbare Stellen gleichzeitig, aus demselben Grund und
mit einheitlichem Willensentschluss ablehnt (ARV 1988 Nr. 3 S. 26; Thomas
Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, Rz 710). Solche
Verhältnisse liegen im konkreten Fall nicht vor. Die versicherte Person hat
den Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen monatlich zu erbringen
(Art. 26 Abs. 2bis in Verbindung mit Art. 27a AVIV) und die zuständige
Amtsstelle hat diese monatlich zu überprüfen (Art. 26 Abs. 3 AVIV).
Ungenügende persönliche Arbeitsbemühungen über mehrere Kontrollperioden
können - auch rückwirkend - mit mehreren einzelnen Einstellungsverfügungen
sanktioniert werden (ARV 2003 Nr. 10 S. 118 [Urteil D. vom 3. August 2001,
C 105/01]).
3.2 Die Einstellungstatbestände sind ein Instrument der Schadenminderung,
indem sie - neben dem "generalpräventiven" Schutz der
Arbeitslosenversicherung vor missbräuchlichen Verhaltensweisen - der
vorbeugenden Verhaltenssteuerung im Einzelfall dienen, so etwa der
Intensivierung unzureichender Arbeitsbemühungen oder der verbesserten
Wahrnehmung administrativer Mitwirkungspflichten durch die versicherte
Person. Der Einbezug blosser Gefährdungstatbestände kommt nicht allein dann
zum Tragen, wenn ein erforderliches Handeln durchgesetzt werden soll, sondern
auch, wenn eine abgeschlossene unerwünschte Handlung zur Diskussion steht
(vgl. BGE 123 V 151 Erw. 1b; Urteil A. vom 25. Juni 2004, C 152/03). Die
Verwaltung hat den Versicherten erst nachträglich mit Verfügungen vom
20. Juni 2005 für die Monate März und April erstmals in der
Anspruchsberechtigung eingestellt. Dadurch kam das "edukative
Verfügungselement" zumindest für die Arbeitsbemühungen der Kontrollperiode
Mai 2005 zwar nicht zum Tragen. Zu berücksichtigen ist allerdings, wie der
Beschwerdeführer zutreffend ausführt, dass der Beschwerdegegner aufgrund der
Aufforderungen zur Stellungnahme wegen ungenügenden Arbeitsbemühungen und der
Sanktionsandrohungen (Schreiben vom 7. April 2005 und 20. Mai 2005) erkennen
musste, dass die bisherigen persönlichen Arbeitsbemühungen ungenügend waren
und die Einstellungsdauer angemessen erhöht würde, falls die Bemühungen
weiterhin ungenügend sein sollten. Er wurde auch darüber informiert, mit
welcher Anzahl von Einstelltagen er im Wiederholungsfalle zu rechnen hat.
Dabei wurde auf den vom Staatssekretariat für Wirtschaft erstellten
Einstellungsraster hingewiesen, wonach ungenügende Arbeitsbemühungen in der
Kontrollperiode erstmals mit drei bis vier Tagen, zweitmals mit fünf bis neun
Tagen und beim dritten Mal mit zehn bis 19 Tagen sanktioniert würden. Am
7. April 2005 erhielt der Beschwerdegegner zum ersten Mal ein solches
Schreiben. Er hatte somit Gelegenheit, sich der Konsequenzen seines
Verhaltens bewusst zu werden, es dementsprechend zu ändern und weiteren
Einstellungen zu entgehen. Trotzdem konnte er für Mai 2005 lediglich zwei und
für Juni 2005 nur eine konkrete Arbeitsbemühung nachweisen. Dass die Hinweise
in einem formlosen Schreiben und nicht in Verfügungsform ergingen, lässt sich
sodann nicht beanstanden. Nach der Rechtsprechung muss eine Einstellung
verfügt werden, wenn der entsprechende Tatbestand erfüllt ist. Eine der
Einstellung vorangehende Mahnung ist in der Arbeitslosenversicherung, anders
als etwa im Bereich der Invalidenversicherung (vgl. das Mahn- und
Bedenkzeitverfahren nach alt Art. 31 IVG und Art. 21 Abs. 4 ATSG), nicht
vorgesehen, weil die versicherten Personen von Anfang an auf ihre Pflichten
aufmerksam gemacht werden (Art. 27 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 19a ff.
AVIV; vgl. BGE 124 V 233 Erw. 5b).
3.3 Die verfügten Einstellungen von sechs und 15 Tagen bewegen sich im
mittleren Bereich der vom Staatssekretariat für Wirtschaft für die hier zu
beurteilenden Konstellationen vorgesehenen Richtmasse (zur Bedeutung von
Verwaltungsweisungen vor allem unter dem Aspekt der rechtsgleichen
Gesetzesanwendung vgl. BGE 131 V 45 Erw. 2.3, 130 V 172 Erw. 4.3.1, 232
Erw. 2.1). Sie liegen zudem innerhalb der in Art. 45 Abs. 2 lit. a AVIV
vorgesehenen Einstellungsdauer bei leichtem Verschulden. Das Vorgehen des RAV
lässt sich auch unter dem Blickwinkel der Angemessenheitskontrolle bei den
gegebenen Umständen nicht beanstanden, weshalb das kantonale Gericht
unzulässigerweise in die pflichtgemässe Ermessensausübung der Verwaltung
eingegriffen hat.
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
1.
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Entscheid des
Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 6. Februar 2006 aufgehoben.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons
St. Gallen, der Kantonalen Arbeitslosenkasse St. Gallen und dem
Staatssekretariat für Wirtschaft zugestellt.
Luzern, 7. August 2006
Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der IV. Kammer: Die Gerichtsschreiberin: