II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.84/2006
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{T 1/2}
2A.84/2006 /svc
Arrêt du 13 septembre 2006
IIe Cour de droit public
MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Betschart, Hungerbühler, Wurzburger et Yersin.
Greffier: M. Vianin.
Parc d'Attractions du Châtelard VS SA,
1925 Le Châtelard, recourante,
représentée par Me Yves Donzallaz, avocat,
case postale 387, 1951 Sion,
contre
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la
communication,
3003 Berne.
Publication de l'horaire du funiculaire Le Châtelard-Barberine dans
l'indicateur officiel,
recours de droit administratif contre la décision du Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, du 5
janvier 2006.
Faits:
A.
Par arrêté du 4 août 1975, le Conseil fédéral a octroyé à la Société anonyme
des transports d'Emosson-Barberine [SATEB] (ci-après: la Société ou la
recourante) une concession pour l'exploitation du funiculaire Le Châtelard -
Barberine dans la région de Finhaut (VS). La concession a été accordée pour
une durée de cinquante ans, à savoir du 12 juillet 1975 au 11 juillet 2025.
Dans son préambule, l'arrêté se réfère à l'art. 5 de la loi fédérale du 20
décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS 742.101). Il comporte
notamment les dispositions suivantes:
"Article premier
Législation
L'entreprise observera les lois fédérales et toutes autres prescriptions
fédérales relatives à la construction et à l'exploitation des chemins de fer
au bénéfice d'une concession accordée par la Confédération.
Art. 7
Horaire
Les périodes d'exploitation, le nombre des courses quotidiennes et leurs
horaires répondront aux besoins. Les horaires seront établis conformément aux
prescriptions applicables et soumis pour approbation à l'autorité de
surveillance avant leur mise en vigueur.
Art. 8
Obligation de transporter
L'entreprise transportera les voyageurs et les bagages ainsi que les
marchandises jusqu'à 50 kg."
1.Depuis 1997, la Société s'est appelée "Trains Touristiques d'Emosson SA"
[TTE SA]. Selon le registre du commerce, son but était alors l'"exploitation
des moyens de transport public à caractère touristique que sont le
funiculaire Le Châtelard - Château d'Eau construit en 1921 par les CFF, le
Chemin de fer panoramique d'altitude à écartement de 60 cm entre Château
d'Eau et le pied du barrage d'Emosson, le Minifunic d'Emosson reliant le
niveau du chemin de fer à la station 'Lac d'Emosson' [...]".
Le 21 mai 2003 (date de la modification des statuts selon l'inscription au
registre du commerce), la Société a pris comme nouvelle raison sociale "Parc
d'Attractions du Châtelard VS SA". Elle a nouvellement défini son but comme
suit: "exploitation des attractions touristiques que sont notamment le
Funiculaire, le Petit Train Panoramique et le Minifunic situés dans la région
Le Châtelard VS - Lac d'Emosson [...]".
B.
Le 15 novembre 2000, la Société a fait part aux Chemins de fer fédéraux
(CFF), organisme responsable de la rédaction de l'horaire officiel, de son
intention de ne plus publier ses horaires dans l'indicateur officiel. Elle a
exposé notamment que l'entreprise arrivait au terme de sa mutation en parc
d'attractions et que l'exploitation des moyens de transport ne se faisait
plus selon des horaires fixes, les véhicules partant dès qu'ils étaient
pleins.
Les Chemins de fer fédéraux ont consulté l'Office fédéral des transports,
lequel a estimé que la publication était obligatoire en vertu de l'ordonnance
du 25 novembre 1998 sur les horaires (OH, entrée en vigueur le 1er janvier
1999; RS 742.151.4).
La Société n'ayant pas communiqué les données nécessaires à la publication,
l'Office fédéral des transports a collecté les informations disponibles sur
son site Internet et les a transmises aux Chemins de fer fédéraux pour
publication. La publication mentionnait les périodes de l'année et, pour
chacune de celles-ci, les périodes de la journée durant lesquelles le
funiculaire Le Châtelard VS - Château d'Eau fonctionnait. A l'intérieur de
ces plages horaires, elle n'indiquait pas d'heures fixes, mais uniquement
l'intervalle entre deux départs, qui était au maximum de 60 minutes (selon le
bon à tirer pour les éditions 2002/2003 et 2003/2004 de l'indicateur
officiel, pièce no 13 du dossier de l'autorité intimée.
Le 1er décembre 2002, les Chemins de fer fédéraux ont adressé à la Société
une facture de 287 fr. 30 relative à la publication de son horaire dans
l'indicateur officiel 2001-2002. Cette facture est demeurée impayée.
Par décision du 21 juillet 2003, l'Office fédéral des transports a constaté
que la Société avait l'obligation de publier l'horaire du funiculaire Le
Châtelard - Barberine dans l'indicateur officiel et mis à sa charge le
montant de 287 fr. 30.
C.
La Société a recouru au Département fédéral de l'environnement, des
transports, de l'énergie et de la communication (ci-après: le Département)
contre cette décision.
Par décision du 5 janvier 2006, le Département a rejeté le recours. Il a
considéré que la concession fédérale dont la Société était titulaire pour le
funiculaire reliant le Châtelard au Château d'Eau correspondait
matériellement à une concession pour le transport régulier et professionnel
de voyageurs au sens du chapitre 3 de l'ordonnance du 25 novembre 1998 sur
les concessions pour le transport de voyageurs (OCTV, entrée en vigueur le
1er janvier 1999; RS 744.11), de sorte que, en vertu de son art. 1 al. 2
lettre a, l'ordonnance sur les horaires était applicable à la Société. Or,
ladite ordonnance prescrivait la publication des horaires.
D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Société demande au
Tribunal fédéral d'annuler cette décision, sous suite de frais et dépens.
Elle requiert également que son recours soit doté de l'effet suspensif.
Dans sa détermination du 3 avril 2006, le Département conclut au rejet du
recours.
Par ordonnance du 3 juillet 2006, le Président de la IIème Cour de droit
public a admis la requête d'effet suspensif.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit
administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public
fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des
autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions
prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée
(ATF 131 V 202 consid. 2.1 p. 204; 131 II 58 consid. 1.1 p. 60).
Le recours de droit administratif est subsidiaire aux voies de droit
mentionnées à l'art. 102 OJ. Dans le cas particulier, la législation ne
prévoit pas d'autre recours, en particulier à la Commission fédérale de
recours en matière d'infrastructures et d'environnement, de sorte que cette
condition est également réalisée.
Au surplus, le présent recours a été déposé en temps utile et dans les formes
prescrites par la loi; il est donc recevable.
2.
2.1 La réforme des chemins de fer est un processus engagé dans le but
d'augmenter l'efficacité des transports publics et d'introduire des éléments
de concurrence dans le système ferroviaire et qui a conduit à plusieurs
révisions successives (24 mars 1995 [RO 1995 p. 3680 ss], 20 mars 1998 [RO
1998 p. 2835 ss], 18 juin 1999 [RO 1999 p. 3071 ss]) de la loi sur les
chemins de fer, ainsi qu'à la révision ou au remplacement d'autres textes,
avec effet au 1er janvier 1999. Elle a introduit la distinction entre le
droit de réaliser et d'exploiter l'infrastructure et celui de transporter des
voyageurs. Ces droits doivent désormais faire l'objet de concessions ou
autorisations distinctes. La concession portant sur la construction et
l'exploitation de l'infrastructure ferroviaire est régie par la loi sur les
chemins de fer (spécialement art. 5 à 8, dans leur nouvelle teneur du 20 mars
1998), tandis que la concession ou l'autorisation pour le transport régulier
de voyageurs est réglementée par la loi fédérale du 18 juin 1993 sur le
transport de voyageurs et les entreprises de transport par route (loi sur le
transport de voyageurs, LTV; RS 744.10; spécialement art. 4 dans sa nouvelle
teneur du 20 mars 1998) ainsi que par l'ordonnance sur les concessions pour
le transport des voyageurs (cf. Message du Conseil fédéral du 13 novembre
1996 sur la réforme des chemins de fer, FF 1997 I 853 ss, p. 857, 874 s.).
Les dispositions finales de la modification du 20 mars 1998 de la loi sur les
chemins de fer contiennent des règles transitoires:
"1 Les concessions existantes demeurent valables. Sauf disposition contraire,
elles s'appliquent jusqu'à leur échéance tant à la construction et à
l'exploitation de l'infrastructure qu'au transport régulier des voyageurs au
sens de l'art. 4 de la loi fédérale du 18 juin 1993 sur le transport de
voyageurs et les entreprises de transport par route.
[...]".
2.2 L'ordonnance sur les concessions pour le transport des voyageurs régit
l'octroi de concessions et d'autorisations pour les transports réguliers de
voyageurs effectués à titre professionnel au moyen, notamment, de chemins de
fer et d'autres moyens de transport guidés; elle règle également les
dérogations à la régale du transport des personnes (art. 1). Aux termes de
l'art. 2 al. 1 OCTV, "les courses sont réputées régulières lorsqu'elles sont
effectuées plus de deux fois entre les mêmes lieux à des intervalles de
quinze jours au plus".
Intitulé "Concession obligatoire", l'art. 5 OCTV dispose ce qui suit:
"Une concession est nécessaire pour le service de ligne, les services de
lignes spécialisés et les courses assimilées au service de ligne, lorsqu'ils
ne sont pas soumis à autorisation et qu'ils ne sont pas soustraits à la
régale du transport des voyageurs. Une concession peut aussi être octroyée
pour des courses lorsqu'il existe un intérêt public de soumettre l'offre aux
obligations fondamentales visées à l'art. 23".
Les notions de service de ligne, de services de ligne spécialisés et de
courses assimilées au service de ligne sont définies aux art. 9 à 11 OCTV.
Les cas d'assujettissement au régime de l'autorisation (soit cantonale, soit
fédérale) obligatoire sont décrits à l'art. 6 OCTV, tandis que l'art. 7 OCTV
énumère les dérogations à la régale du transport des personnes.
Alors que les chapitres 4 et 5 traitent, respectivement, des autorisations
cantonales et fédérales, le chapitre 3 (art. 13 à 31) de l'ordonnance en
question est consacré aux concessions. Intitulé "Obligations fondamentales",
l'art. 23 prévoit notamment que l'obligation de publier les horaires est
régie par l'ordonnance sur les horaires.
L'ordonnance sur les concessions pour le transport des voyageurs contient des
dispositions transitoires à son art. 53, qui dispose ce qui suit:
"1 [...]
2 Les concessions ferroviaires existantes demeurent en vigueur. Si leurs
titulaires demandent de les modifier ou de les transférer, elles seront
remplacées par des concessions selon le nouveau droit.
3 [...]
4 Les autres concessions et autorisations existantes demeurent en vigueur.
Les dispositions de la présente ordonnance s'appliquent à leur transfert, à
leur modification et à leur retrait.
[...]".
2.3 Fondée sur l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les
transports publics (LTP; RS 742.40), l'ordonnance sur les horaires régit la
procédure servant à établir, à publier et à modifier l'horaire des
entreprises de transport public (art. 1 al. 1 OH). L'art. 1 al. 2 OH définit
son champ d'application comme suit:
"Elle s'applique aux courses régulières servant au transport de voyageurs:
a. des entreprises qui disposent d'une concession pour le transport
régulier et professionnel de voyageurs au sens du chapitre 3 de l'ordonnance
du 25 novembre 1998 sur les concessions pour le transport de voyageurs [...
eine Konzession für regelmässige gewerbsmässige Personenbeförderungen nach
dem 3. Kapitel der Verordnung ...];
b. des autres entreprises de transport qui reçoivent des indemnités sur
la base de la loi du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer;
c. des entreprises de transport qui sont titulaires d'une concession
fédérale en vertu de l'ordonnance du 8 novembre 1978 sur l'octroi de
concessions aux téléphériques;
d. des entreprises de transport qui se soumettent volontairement à la
présente ordonnance."
La section 3 de l'ordonnance sur les horaires traite de la publication de
l'horaire. Intitulé "Principes", l'art. 9 al. 1 OH dispose que "les horaires
des entreprises de transport sont publiés officiellement". Selon l'art. 9 al.
2 OH, une telle publication n'est pas nécessaire "pour les lignes servant au
trafic local et aux excursions"; il convient toutefois de publier au moins
"la désignation des lignes et leurs heures d'ouverture".
3.
La recourante soutient que l'ordonnance sur les horaires ne lui est pas
applicable. Elle prétend, en effet, que du moment que le parc d'attractions
n'est ouvert qu'environ six mois par année, elle n'effectue pas des "courses
régulières" au sens de l'art. 1 al. 2 OH. De plus, elle ne transporterait pas
des "voyageurs", au sens de la même disposition, mais des "visiteurs". Au
demeurant, l'ordonnance sur les concessions pour le transport de voyageurs ne
serait pas applicable aux anciennes concessions, antérieures à son entrée en
vigueur, comme la sienne. Par conséquent, la recourante ne disposerait pas
d'une concession au sens du chapitre 3 de ladite ordonnance et, partant, ne
tomberait pas sous le coup de l'art. 1 al. 2 lettre a OH. Du reste, en
examinant la situation de la recourante à la lumière de l'ordonnance sur les
concessions pour le transport des voyageurs, on arriverait à la conclusion
qu'elle n'est pas soumise au régime de la concession obligatoire, de sorte
que les obligations que cette ordonnance met à la charge des concessionnaires
- dont celle de publier un horaire - ne pourraient lui être imposées. Au
surplus, les dispositions des autres lettres de l'art. 1 al. 2 OH ne seraient
pas non plus applicables. Finalement, la recourante relève que la concession
de 1975 n'a pas été révoquée ni modifiée et demeure en vigueur en vertu du
droit transitoire; or, celle-ci ne prévoirait pas d'obligation de publier un
horaire et, au vu de la nature de la concession et des dispositions
transitoires pertinentes, il serait exclu d'imposer au concessionnaire de
nouvelles obligations, car cela reviendrait à la modifier de manière
inadmissible.
4.
4.1 A bon droit (cf. les dispositions finales de la modification du 20 mars
1998 de la loi sur les chemins de fer ainsi que l'art. 53 al. 2 OCTV), les
parties conviennent que la concession octroyée par l'arrêté du Conseil
fédéral du 4 août 1975 demeure en vigueur. A son art. 7, celle-ci prévoit
l'établissement d'un horaire mais non sa publication, du moins expressément.
Toutefois, l'art. 1 prescrit d'observer "les lois fédérales et toutes autres
prescriptions fédérales relatives à la construction et à l'exploitation des
chemins de fer au bénéfice d'une concession accordée par la Confédération".
Parmi ces prescriptions figurait, lors de l'octroi de la concession,
l'ordonnance sur les horaires du 2 septembre 1970 (RO 1970 p. 1109 ss), qui
s'appliquait notamment aux entreprises concessionnaires de chemins de fer
"pour leurs courses régulières servant au transport de personnes" (art. 1) et
qui prévoyait la publication des horaires (art. 12). Il n'est donc pas exact
que l'obligation de publier l'horaire constitue une obligation nouvelle, qui
n'était pas prévue dans la concession et qui modifie celle-ci de manière
inadmissible en portant atteinte aux droits acquis de la recourante. La
question est à présent de savoir si la recourante est toujours soumise à
cette obligation.
Les ordonnances sur les horaires antérieures à celle du 25 novembre 1998
étaient applicables de manière générale aux "entreprises de transport au
bénéfice d'une concession fédérale" (ordonnance du 18 décembre 1995 [RO 1996
p. 267 ss], art. 1 al. 2 lettre c; ordonnance du 16 octobre 1991 [RO 1991 III
p. 2293 ss], art. 1 al. 2) ou aux "entreprises concessionnaires de chemins de
fer" (ordonnance du 2 septembre 1970, art. 1 lettre c), catégories qui
pouvaient englober aussi bien les anciennes concessions, octroyées avant
l'entrée en vigueur de l'ordonnance concernée, que les nouvelles.
L'ordonnance sur les horaires du 25 novembre 1998 définit quant à elle les
entreprises entrant dans son champ d'application en particulier en se
référant aux concessions "au sens du chapitre 3 de l'ordonnance du 25
novembre 1998 sur les concessions pour le transport de voyageurs". Cette
ordonnance laisse subsister les anciennes concessions à côté des nouvelles
(sous réserve de leur modification, de leur transfert et parfois de leur
retrait). Elle ne s'applique que partiellement à ces anciennes concessions
(cf. art. 53 al. 4 OCTV). Le but de cette application partielle n'est
toutefois pas de créer un statut spécial pour les entreprises au bénéfice
d'anciennes concessions, le cas échéant plus avantageux à la fois que
l'ancien et le nouveau droit, mais de leur permettre de conserver le statu
quo.
4.2 D'après son art. 1 al. 2 lettre a, l'actuelle ordonnance sur les horaires
est applicable aux courses régulières servant au transport des voyageurs des
entreprises qui disposent d'une concession pour le transport régulier et
professionnel de voyageurs au sens du chapitre 3 de l'ordonnance sur les
concessions pour le transport des voyageurs. L'assujettissement au régime de
la concession obligatoire est réglé par l'art. 5 OCTV. Si, en vertu de cette
disposition, une concession est nécessaire pour assurer un service de ligne,
un service de ligne spécialisé ou des courses assimilées à un service de
ligne, la deuxième phrase prévoit l'octroi d'une concession également pour de
"simples" courses, "lorsqu'il existe un intérêt public de soumettre l'offre
aux obligations fondamentales visées à l'art. 23", au nombre desquelles
figure précisément celle de publier les horaires. Or, dans le cas
particulier, il y a un intérêt public à ce que la recourante publie un
horaire, dans la mesure où, comme le relève l'autorité intimée, le
funiculaire peut être emprunté non seulement par des visiteurs du parc
d'attractions, mais aussi par des promeneurs ayant un but d'excursion en
dehors de celui-ci. Par conséquent, même à supposer que la recourante, ainsi
qu'elle le prétend, n'assurerait ni un service de ligne, ni un service de
ligne spécialisé, ni des courses assimilées à un service de ligne, mais de
"simples" courses - ce qui est loin d'être établi -, elle pourrait se voir
octroyer une concession en vertu de la deuxième phrase de l'art. 5 OCTV. Au
demeurant, la condition que les courses soient régulières au sens de l'art. 2
al. 1 OCTV - qui est aussi celui de l'art. 1 al. 2 OH - serait également
réalisée: lorsque les transports ne sont effectués que pendant une partie de
l'année (p. ex. par un col qui est fermé durant la mauvaise saison), la
condition de la fréquence des courses - qui doivent être effectuées plus de
deux fois entre les mêmes lieux à des intervalles de quinze jours au plus -
ne peut par nature être remplie que durant cette période; seule cette période
doit donc être prise en considération. En l'occurrence, il s'agit de mai à
octobre, période durant laquelle les transports sont assurés avec la
fréquence exigée. Quant à la distinction que la recourante fait entre les
"voyageurs" au sens de l'art. 1 al. 2 OH et les "visiteurs", elle est dénuée
de pertinence; en effet, la concession octroyée par arrêté du 4 août 1975,
qui est toujours en vigueur, prévoit une obligation de transporter les
voyageurs (art. 8). Ainsi, selon toute vraisemblance, la recourante tomberait
dans le champ d'application de l'art. 1 al. 2 OH. Partant, l'ordonnance sur
les horaires lui serait applicable et elle serait astreinte à publier son
horaire également en vertu du nouveau droit.
4.3 Ainsi, la recourante était astreinte à publier son horaire d'après
l'ancien droit et il est vraisemblable qu'elle le serait également selon le
nouveau. Dans ces conditions et au vu des dispositions transitoires
précitées, qui tendent au maintien du statu quo, il n'y a pas lieu de la
dispenser de cette obligation. Au vu des allégements prévus par l'art. 9 al.
2 OH - disposition dont la recourante a apparemment déjà bénéficié lors des
périodes 2002/2003 et 2003/2004 -, cette exigence n'apparaît nullement
disproportionnée. Il convient finalement de relever que si, du fait de sa
mutation en parc d'attractions, la teneur de la concession ne correspond plus
à la réalité de l'exploitation du funiculaire, il appartient à la recourante
d'en demander la modification, ce qu'elle n'a pas fait jusqu'à présent.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.
Succombant, la recourante supporte les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ)
et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la recourante et au
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la
communication.
Lausanne, le 13 septembre 2006
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: