II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.63/2006
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{T 1/2}
2A.63/2006 /leb
Urteil vom 10. August 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Merz.
Pfizer AG, Schärenmoosstrasse 99, 8052 Zürich,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Prof. Dr. Tomas Poledna, Postfach 769, 8024 Zürich,
gegen
Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut, Postfach, 3000 Bern 9,
Beschwerdegegnerin,
Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel, Effingerstrasse 39, 3003
Bern.
Arzneimittel, Publikumswerbung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgenössischen
Rekurskommission für Heilmittel vom 14. Dezember 2005.
Sachverhalt:
A.
Zum Gesellschaftszweck der Pfizer AG gehört gemäss Handelsregistereintrag die
Herstellung, Verarbeitung und der Vertrieb von pharmazeutischen Präparaten.
Die Firma ist Inhaberin der heilmittelrechtlichen Zulassung für das
Arzneimittel Relpax® mit einem Wirkstoff aus der Gruppe der Triptane. Dieses
Arzneimittel ist für die Indikation "Akutbehandlung von Migräneanfällen, mit
oder ohne Aura" zugelassen. Ende 2004 versandte die Pfizer AG in der ganzen
Schweiz eine Broschüre mit dem Titel "Kopfschmerzen oder Migräne? - Ein
Ratgeber" samt persönlich adressiertem Begleitschreiben an 939'000 weibliche
Personen zwischen 25 und 70 Jahren "mit einer guten bzw. mindestens
durchschnittlichen Schulbildung". Das Präparat Relpax wurde darin nicht
namentlich genannt. Dafür wurde der Wirkstoff Triptan erwähnt.
B.
Das Schweizerische Heilmittelinstitut Swissmedic (im Folgenden: Institut), an
das sich verschiedene Empfängerinnen der erwähnten Broschüre wandten,
beanstandete mit Schreiben vom 17. Dezember 2004 das Vorgehen der Pfizer AG.
Es betrachte dieses als unerlaubte Publikumswerbung und prüfe daher das
Ergreifen von Verwaltungsmassnahmen. Es gewährte der Pfizer AG Gelegenheit
zur Stellungnahme. Nachdem sich die Pfizer AG geäussert hatte, erliess das
Institut am 9. Mai 2005 eine Verfügung. Darin verbot es der Pfizer AG unter
Strafandrohung, die Broschüre und das mit diesem versandte Begleitschreiben
weiter zu verbreiten (Ziff. 1 und 2 der Verfügung). Zudem verpflichtete es
die Pfizer AG, die Adressatinnen des Versands in einem Schreiben vor allem
auf Folgendes aufmerksam zu machen: Die Broschüre gebe den aktuellen
Wissensstand betreffend die medikamentöse Behandlung von Migräneanfällen
nicht vollständig wieder. Es könnten insoweit Medikamente aus
unterschiedlichen Gruppen von Arzneimitteln - einzeln oder gegebenenfalls in
Kombination - eingesetzt werden. In der Fachliteratur seien bis heute keine
Untersuchungen veröffentlicht worden, in denen Arzneimittel der Gruppe der
Triptane "mit den am Besten etablierten anderen medikamentösen
Behandlungsmethoden direkt verglichen wurden". Einzig ein Arzt könne die
optimale Therapie festlegen, wobei den Unterschieden zwischen den
Behandlungsmethoden "hinsichtlich Wirksamkeit und Verträglichkeit grösste
Beachtung" zu schenken sei (Ziff. 3 der Verfügung). Die Pfizer AG solle dem
Institut das Berichtigungsschreiben vor dessen Versand zur Kontrolle vorlegen
(Ziff. 4 der Verfügung).
Hiergegen erhob die Pfizer AG Beschwerde an die Eidgenössische
Rekurskommission für Heilmittel (im Folgenden Rekurskommission). Diese wies
die Beschwerde mit Urteil vom 14. Dezember 2005 ab.
C.
Am 30. Januar 2006 hat die Pfizer AG beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragt, den Entscheid der
Rekurskommission aufzuheben, eventualiter die Sache an die Vorinstanz oder an
das Institut zurückzuweisen.
D.
Die Rekurskommission schliesst auf Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Institut stellt den Antrag, die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
E.
Mit Verfügung vom 22. Februar 2006 hat der Präsident der II.
öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezüglich der Ziffern 3 und 4 der Verfügung des
Instituts vom 9. Mai 2005 - gemäss Antrag der Pfizer AG - aufschiebende
Wirkung zuerkannt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die rechtzeitig erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig (Art. 84
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und
Medizinprodukte [Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21], Art. 97 und 98 lit. e
OG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG ist nicht gegeben.
2.
Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass der vom Institut beanstandete
Versand der Broschüre keine unzulässige Werbung darstelle.
2.1 Gemäss Art. 31 Abs. 1 lit. a HMG ist Werbung für alle Arten von
Arzneimitteln grundsätzlich zulässig, sofern sie sich ausschliesslich an
Personen richtet, die diese Arzneimittel verschreiben oder abgeben. Für nicht
verschreibungspflichtige Arzneimittel ist nach Art. 31 Abs. 1 lit. b HMG auch
"Publikumswerbung" grundsätzlich zulässig. Hingegen ist nach Art. 32 Abs. 2
HMG "Publikumswerbung" unzulässig für Arzneimittel, die nur auf ärztliche
Verschreibung abgegeben werden dürfen (lit. a), Betäubungsmittel oder
psychotrope Stoffe im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes vom 3. Oktober 1951
(SR 812.211) enthalten (lit. b), nach ihrer Zusammensetzung und
Zweckbestimmung so beschaffen sind, dass sie ohne ärztliches Tätigwerden für
die entsprechende Diagnose, Verschreibung oder Behandlung nicht verwendet
werden können (lit. c), oder die häufig missbraucht werden oder zu Gewöhnung
und Abhängigkeit führen können (lit. d). Im Übrigen ist gemäss Art. 32 Abs. 1
HMG jegliche Werbung unzulässig, die irreführend ist oder der öffentlichen
Ordnung und den guten Sitten widerspricht (lit. a), die zu einem
übermässigen, missbräuchlichen oder unzweckmässigen Einsatz von Arzneimitteln
verleiten kann (lit. b) oder für Arzneimittel, die in der Schweiz nicht in
Verkehr gebracht werden dürfen (lit. c).
2.2 In Art. 4 Abs. 2 HMG wird der Bundesrat ermächtigt (vgl. Art. 164 Abs. 2
und Art. 182 BV), durch Verordnung die im Heilmittelgesetz verwendeten
Begriffe näher auszuführen; die Botschaft zum Heilmittelgesetz erwähnte
hierfür ausdrücklich als Beispiel den Begriff der "Publikumswerbung" (BBl
1999 S. 3492 zu Art. 4 Abs. 2 HMG). Ausserdem ist der Bundesrat befugt,
gestützt auf neue Erkenntnisse in Wissenschaft und Technik sowie in Anlehnung
an die internationale Entwicklung Ausnahmen vorzusehen.
Gestützt darauf hat der Bundesrat die Verordnung vom 17. Oktober 2001 über
die Arzneimittelwerbung (Arzneimittel-Werbeverordnung, AWV; SR 812.212.5)
erlassen. Diese Verordnung regelt die Fach- und Publikumswerbung für
verwendungsfertige Arzneimittel der Human- und Veterinärmedizin (Art. 1 Abs.
1 AWV). Sie gilt nicht für Informationen allgemeiner Art über die Gesundheit
oder über Krankheiten, sofern sich diese weder direkt noch indirekt auf
bestimmte Arzneimittel beziehen (Art. 1 Abs. 2 lit. c AWV). Publikumswerbung
wird gemäss Art. 2 lit. b AWV definiert als "Arzneimittelwerbung, welche sich
an das Publikum richtet"; Art. 15 AWV listet verschiedene Arten von
Publikumswerbung auf (z.B. Prospekte, Plakate, Rundschreiben, Anpreisungen
mittels Einsatzes von Datenträgern oder anlässlich von Vorträgen vor Laien).
Demgegenüber ist Fachwerbung Arzneimittelwerbung, die sich an zur
Verschreibung, Abgabe oder zur eigenverantwortlichen beruflichen Anwendung
von Arzneimitteln berechtigte Personen richtet (Art. 2 lit. c AWV). Als
Arzneimittelwerbung definiert werden alle Massnahmen zur Information,
Marktbearbeitung und Schaffung von Anreizen, welche zum Ziel haben, die
Verschreibung, die Abgabe, den Verkauf, den Verbrauch oder die Anwendung von
Arzneimitteln zu fördern (Art. 2 lit. a AWV).
3.
Die Vorinstanzen haben im Vorgehen der Beschwerdeführerin einen Verstoss
gegen Art. 32 Abs. 2 lit. a HMG (Verbot der Publikumswerbung für
verschreibungspflichtige Arzneimittel) erblickt.
3.1 Es steht fest und ist von der Beschwerdeführerin insbesondere nicht
bestritten worden, dass es sich bei dem Präparat Relpax um ein
(verwendungsfertiges) Arzneimittel handelt, welches verschreibungspflichtig
ist (Einteilung in die Abgabekategorie B; vgl. dazu Art. 23 f. HMG und Art.
22-24 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel [VAM; SR
812.212.21]).
3.2 Weder in der von der Beschwerdeführerin versandten Broschüre noch im
Begleitschreiben wird ein Präparat mit seinem Namen genannt. Das (jeweils
persönlich adressierte) Begleitschreiben, in dessen Briefkopf - sowie auf dem
Briefumschlag - die Beschwerdeführerin zusammen mit ihrem Signet als
Absenderin angegeben ist, unterscheidet zunächst kurz zwischen Migräne und
normalen Kopfschmerzen. Sodann wird darin unter dem (farblich und durch
Fettdruck hervorgehobenen) Titel "Neue Therapie-Empfehlungen bei Migräne"
erklärt, dass die Schweizerische Kopfwehgesellschaft bei Migräne mit
Einschränkungen im täglichen Leben "so genannte Triptane" zur Behandlung
empfehle. Die Beschwerdeführerin ist eine Sponsorin und "Partnerfirma" dieser
Organisation, was sich jedoch nicht aus den erwähnten Unterlagen ergibt.
Abschliessend wird im Begleitschreiben auf die Broschüre verwiesen, die
aufzeigen solle, wie Betroffene "besser mit Migräne umgehen können - mit oder
ohne Medikamente".
Im Impressum auf der zweiten Seite der Broschüre wird die Beschwerdeführerin
als Herausgeberin genannt. Ihr Name samt Logo findet sich ebenfalls auf der
letzten Seite der Broschüre. Nach verschiedenen Erklärungen zur Migräne und
ihren Symptomen ("Was ist Migräne?", "Wie entsteht Migräne?", "Habe ich
Migräne?") wird anhand einer Grafik (S. 17 der Broschüre) darauf hingewiesen,
dass bei leichter Migräne "einfache Schmerzmittel wie Analgetika/NSAR"
helfen, bei Migräne mit mittlerer und starker Schmerzintensität hingegen
Triptane. Auf der folgenden Seite wird unter dem Titel "Triptane wirken gut
und schnell bei Migräne" ausgeführt, dass bei mittlerer und schwerer Migräne
"Analgetika/NSAR beziehungsweise einfache Schmerzmittel" nicht ausreichten,
es dann meistens ein Triptan brauche. Dieses lindere nicht nur Schmerzen,
sondern im Gegensatz zu herkömmlichen Schmerzmitteln auch Begleitsymptome.
Dem folgt die Aussage einer gelegentlich an Migräne leidenden Person, die
erklärt, bei einem Migräneanfall genau zu wissen, "welches Triptan schnell
und gut wirkt". Auf den folgenden Seiten der Broschüre werden Angaben zur
Migräne-Prophylaxe gemacht. Im anschliessenden Sachwortregister (S. 24 f. der
Broschüre) werden Analgetika beschrieben als "Substanzen, welche die
Schmerzempfindung verringern oder ausschalten" und die "im peripheren
Nervensystem und/oder Zentralnervensystem" wirkten. NSAR sei "ein
nichtsteroidales Antirheumatikum, das die Bindung von Schmerz-Botenstoffen
hemmt"; Schmerzen würden "gelindert, Entzündungen gehemmt und Fieber
gesenkt". Triptane werden schliesslich als "moderne Medikamentengruppe gegen
Migräne" bezeichnet, die "spezifische Migräne-Attacken-Medikamente" seien und
"im Vergleich mit anderen Substanzen eine grössere Wirksamkeit" hätten.
3.3 Die Rekurskommission hat daraus geschlossen, dass die Beschwerdeführerin
mit der beanstandeten Informationsschrift indirekt auf bestimmte - nämlich
mit Wirkstoffen aus der Gruppe der Triptane versehene - Arzneimittel Bezug
genommen habe, wozu auch ihr Präparat Relpax gehöre. Hierbei habe die
Beschwerdeführerin eine Förderung des Absatzes dieses Präparats bezweckt.
Damit habe sie Arzneimittelwerbung betrieben.
3.4 Dieser Schluss ist nicht zu beanstanden. Der Versand der Broschüre hatte
offensichtlich gemäss Art. 2 lit. a AWV zum Ziel, den Verkauf von Triptane
enthaltenden Medikamenten und damit auch des Präparats Relpax zu fördern. Die
Massnahme ist an das Publikum gerichtet und nicht nur an zur Abgabe,
Anwendung oder Verschreibung von Arzneimitteln berechtigte Personen (vgl.
Art. 2 lit. b und c AWV). Es handelt sich auch nicht bloss um eine
Information im Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit. c AWV; die Broschüre bezieht sich
zumindest indirekt auf bestimmte Arzneimittel. Damit steht dem Vorgehen der
Beschwerdeführerin das Werbeverbot nach Art. 32 Abs. 2 lit. a HMG entgegen.
Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, ist nicht geeignet, zu einem
anderen Schluss zu gelangen:
3.5 Die Beschwerdeführerin will den Anwendungsbereich von Art. 32 Abs. 2 lit.
a HMG letztlich auf Ausnahmefälle beschränken. Sie nennt dafür als Beispiel
ein neues und einmaliges Arzneimittel, das eine bisher unheilbare schwere
oder gar tödliche Erkrankung zu heilen verspricht, infolge seiner
Nebenwirkung jedoch besonders sorgfältiger medizinischer Abklärungen bedarf.
Das Verbot des Art. 32 Abs. 2 lit. a HMG solle im Übrigen nur dort greifen,
wo Arzneimittel klar dem Namen nach genannt, reisserisch beworben,
Informationen grob verfälscht werden, mit Emotionen gearbeitet oder "das
therapeutische Umfeld (Alternativen)" ausgeblendet werde. Sie macht hierfür
geltend, dass sich die Situation, die dem Gesetzgeber beim Erlass der
genannten Bestimmung vorschwebte, seither entscheidend verändert habe:
Patienten würden sich nicht (mehr) allein anhand ihnen zugestellter
Informationen, sondern aus leicht zugänglichen anderen Quellen orientieren.
Ausserdem sei der Arzt nun informierte Patienten gewohnt und wisse daher, wie
er ihnen beratend beistehen könne, ohne sich von ihnen unter Druck setzen zu
lassen (anderer Ansicht die Botschaft in BBl 1999 S. 3518).
Arzneimittelwerbung sei letztlich erst dann verboten, wenn der Konsument
getäuscht oder seine Gesundheit gefährdet werde.
3.5.1 Damit will die Beschwerdeführerin Art. 32 Abs. 2 lit. a HMG nicht nur
entgegen der Intention des Gesetzgebers, sondern auch entgegen seinem klaren
Wortlaut anwenden. Letztlich will sie die Voraussetzungen zur Werbung für
rezeptpflichtige Medikamente wie diejenigen für rezeptfreie handhaben (vgl.
Art. 32 Abs. 1 lit. a und b HMG, Art. 21 Abs. 1 lit. b und Art. 22 AWV), so
dass Art. 32 Abs. 2 lit. a HMG leerlaufen würde. Dem ist nicht zu folgen.
Zwar können etwa der systematische Zusammenhang, das Verhältnis zu anderen
Normen sowie Sinn und Zweck des Gesetzes ausnahmsweise eine vom Wortlaut
abweichende Auslegung rechtfertigen (BGE 125 II 113 E. 3a S. 117, 521 E.
3c/aa S. 525; 124 II 265 E. 3a S. 268 mit Hinweis). Sodann können geänderte
Gegebenheiten und Auffassungen zur Aufgabe einer hergebrachten Auslegung
führen (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 5c S. 368; Ulrich Häfelin/Walter Haller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl. 2001, S. 36 f., Rz. 114 ff). Das
trifft hier jedoch nicht zu. Weder eine zeitgemässe noch eine systematische
noch eine teleologische Auslegung rechtfertigen ein Abweichen vom klaren
Gesetzestext.
3.5.2 National- und Ständerat hatten unter anderem erörtert, ob
Publikumswerbung für Arzneimittel insgesamt verboten, oder grundsätzlich für
alle Medikamente erlaubt oder nur für die nicht rezeptpflichtigen Präparate
zugelassen werden soll. Sie haben sich nach den Debatten im Jahre 2000 für
eine grundsätzliche Zulassung der Werbung für rezeptfreie Präparate und für
ein allgemeines Verbot der Publikumswerbung für rezeptpflichtige Medikamente
entschieden (vgl. AB 2000 N 116-119 und AB 2000 S 608-611; vgl. auch Urs
Jaisli, in Thomas Eichenberger/Urs Jaisli/Paul Richli [Hrsg.],
Heilmittelgesetz, Basel 2006, N. 1-13 zu Art. 31 HMG). An diesen klaren
Entscheid des Gesetzgebers ist das Bundesgericht gebunden (vgl. Art. 191 BV).
Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Argumente waren im Wesentlichen
bereits damals von den Befürwortern einer Lösung, die Werbung auch für
rezeptpflichtige Präparate zulassen wollte, erwähnt worden. Entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführerin kommt es somit nicht darauf an, dass Studien
den Schluss angeblich nicht zuliessen, durch die Werbung würde Druck auf die
Ärzte ausgeübt.
3.5.3 Zusätzlich zum Ziel der Kosteneindämmung (vgl. hierzu BGE 129 V 32 E.
6.2.2 S. 46 f. mit Hinweisen) hat der Gesetzgeber insbesondere auch die
Rechtslage in Nachbarländern berücksichtigt. Seit Erlass des
Heilmittelgesetzes haben sich die Verhältnisse insoweit kaum verändert. Der
Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Situation in den USA, wo kein
derartiges Werbeverbot besteht, ist unbehelflich. Dieser bereits bei der
Beratung des Heilmittelgesetzes bestehende Umstand war dem Parlament bekannt
(vgl. etwa Votum Bundesrätin Dreifuss in AB 2000 S 611, und Votum
Nationalrätin Ménétrey-Savary AB 2000 N 117; vgl. auch Urs Jaisli, a.a.O., N.
107 f. zu Art. 31 HMG zur Kritik an der amerikanischen Regelung). Die vom
Gesetzgeber zum Vergleich herangezogene Situation in der Europäischen
Gemeinschaft (EG) (vgl. Voten Bundesrätin Dreifuss in AB 2000 N 119 und
AB 2000 S 611, Votum Ständerat Studer in AB 2000 S 609 f.) ist zudem gleich
geblieben, auch wenn das dort allgemein geltende Werbeverbot für
verschreibungspflichtige Medikamente heute nicht mehr in der (damals noch
zitierten) Richtlinie 92/28/EWG vom 31. März 1992 über die Werbung für
Humanarzneimittel geregelt ist (ABl. L 113 vom 30. April 1992, S. 13),
sondern in Art. 88 der Richtlinie 2001/83/EG vom 6. November 2001 zur
Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel (ABl. L 311 vom
28. November 2001, S. 67). Mit dem Erlass des Gemeinschaftskodexes hat die
Europäische Gemeinschaft das Festhalten an dem Werbeverbot unlängst sogar
nochmals bestätigt. Dieses ist auch vom Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften in keiner Weise in Frage gestellt worden (vgl. dessen Urteil
vom 11. Dezember 2003 in der Rechtssache C-322/01, Deutscher Apothekerverband
e.V., in ABl. C 47 vom 21. Februar 2004, S. 5, betreffend den Verkauf von
verschreibungspflichtigen Arzneimitteln über das Internet). Von der
Kommission der EG gemachte Vorschläge zur Lockerung der Werbebestimmungen
wurden von den EG-Gesundheitsministern bzw. vom Europäischen Parlament
abgelehnt (vgl. Ursula Eggenberger Stöckli, Arzneimittel-Werbeverordnung,
Bern 2006, N. 4 zu Art. 14 AWV; Urs Jaisli, a.a.O., N. 105 zu Art. 31 HMG;
Valérie Junod, La publicité pour les médicaments, SZW 2005 S. 240).
3.5.4 Das Heilmittelgesetz bezweckt, dass zum Schutz der Gesundheit nur
qualitativ hoch stehende, sichere und wirksame Heilmittel in Verkehr gebracht
werden (Art. 1 Abs. 1 HMG). Als rezeptpflichtig werden Medikamente gerade
wegen ihres besonderen Gefahrenpotentials für die Gesundheit qualifiziert
(vgl. Art. 20, 23 und 24 VAM; BBl 1999 S. 3511), damit sie kontrolliert,
ihrem Zweck entsprechend und massvoll verwendet werden (vgl. Art. 1 Abs. 2
lit. b HMG). Demgegenüber wird Werbung zur Förderung des Absatzes der
beworbenen Produkte betrieben. Der Arzt soll jedoch nicht als Folge der
Publikumswerbung irgendeinem Druck seiner Patienten, das beworbene Präparat
zu verschreiben, ausgesetzt werden. Auch soll vermieden werden, dass Laien
gestützt auf Aussagen aus der Werbung Krankheiten, die einer ärztlichen
Diagnose und Therapie bedürfen, selber mit rezeptpflichtigen Medikamenten
behandeln, die sie ohne Arzt - etwa im Ausland oder aus Restbeständen bei
Bekannten - erlangen (vgl. Ursula Eggenberger Stöckli, a.a.O., N. 5 zu Art.
14 AWV).
Dass Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel verboten
wird, entspricht demnach dem Zweck des Heilmittelgesetzes. Fachwerbung für
rezeptpflichtige Präparate ist hingegen grundsätzlich zulässig. Das macht
insgesamt durchaus Sinn, da sich die Werbung an diejenigen Personen richten
soll, welche die Entscheidung über den Einsatz der Arzneimittel treffen. Das
ist bei verschreibungspflichtigen Medikamenten der Arzt (ebenso Votum
Bundesrätin Dreifuss in AB 2000 N 119).
3.5.5 Nach dem Gesagten geht auch der Einwand der Beschwerdeführerin fehl,
der Schutz der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV gebiete eine
einschränkende Auslegung von Art. 32 Abs. 2 lit. a HMG. Der Ausschluss der
Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel ist
verhältnismässig (vgl. Art. 36 und 95 Abs. 1 BV).
3.6 Soweit ihrer Auslegung von Art. 32 Abs. 2 lit. a HMG nicht gefolgt werde,
macht die Beschwerdeführerin geltend, bei der versandten Broschüre handle es
sich nicht um (Arzneimittel-)Werbung.
3.6.1 Entgegen ihrer Behauptung fehlt es dem Begriff der Werbung nicht an der
nötigen Bestimmtheit; insbesondere musste dieser auf Gesetzesstufe nicht
näher definiert werden. Es ist Sache der Verwaltung und der Gerichte, diesen
Rechtsbegriff richtig auszulegen und anzuwenden.
3.6.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es handle sich bei der
interessierenden Sendung lediglich um eine "Information allgemeiner Art" im
Sinne des Art. 1 Abs. 2 lit. c AWV. Es fehle die direkte Nennung des
Arzneimittels. Ein indirekter Bezug mit werbendem Charakter könne erst
angenommen werden, wenn dem durchschnittlichen Leser beim Lesen klar werde,
welches konkrete Arzneimittel mit der Nennung der Produktgruppe gemeint sei,
ohne dass weiter nachgeforscht werden müsse. Ansonsten hätte jede Information
zu einer Krankheit oder zur Gesundheit einen indirekten Bezug zu einem
Arzneimittel, was zu einem vollständigen Informationsverbot für Hersteller
führen würde.
3.6.3 Wie schon die Vorinstanz richtig festgehalten hat, bezieht sich die
beanstandete Sendung nicht direkt auf das Präparat der Beschwerdeführerin.
Dieses wird selber weder mit seinem Namen noch mit einer Abbildung oder sonst
wie unmittelbar aufgeführt bzw. angepriesen (vgl. auch Ursula Eggenberger
Stöckli, a.a.O., N. 37 und 39 zu Art. 1 AWV; Valérie Junod, a.a.O., SZW 2005
S. 236 f.). Die Nennung der Wirkstoffgruppe lässt hier auch nicht unmittelbar
auf ein bestimmtes Arzneimittel schliessen, zumal sich der Name der
Wirkstoffgruppe und derjenige des Präparats nicht ähneln.
3.6.4 Bereits das Eidgenössische Versicherungsgericht hat aber in einem
Urteil vom 14. Januar 2003 ausgeführt, Berichte oder Inserate, welche über
eine Krankheit informieren und bloss die Indikation bewerben, ohne den Namen
des Heilmittels zu erwähnen, könnten unter Umständen als (Publikums-)Werbung
qualifiziert werden. Das sei der Fall, wenn Krankheit und Arzneimittel in dem
Sinne untrennbar miteinander verbunden seien, dass der eine Begriff
unweigerlich mit dem andern assoziiert werde (BGE 129 V 32 E. 6.4.3 S. 49).
Der Beschwerdeführerin ist insoweit Recht zu geben, dass eine derartige
Verknüpfung in Bezug auf ihr Präparat vorliegend - jedenfalls im Zeitpunkt
des Versands der Broschüre - nicht in Betracht kam. Das ist indes nicht die
einzige Möglichkeit einer Werbung durch indirekte Bezugnahme auf
Arzneimittel. Ob eine solche Bezugnahme vorliegt, ist nach den
Gesamtumständen des Einzelfalles zu beurteilen. Das gilt überhaupt für die
Frage, ob lediglich eine "Information allgemeiner Art" im Sinne des Art. 1
Abs. 2 lit. c AWV oder eine (Arzneimittel-)Werbung vorliegt (ebenso Ursula
Eggenberger Stöckli, a.a.O., N. 40 f. zu Art. 1 AWV und N. 14 und 59 zu Art.
2 AWV).
3.6.5 Die Broschüre enthält gemäss den Darstellungen in Erwägung 3.2 hiervor
die eindeutige Aussage, dass bei mittlerer und starker Migräne eine
Behandlung mit Triptanen angezeigt sei. Damit weist sie auf bestimmte
Arzneimittel hin, auch wenn sie diese nicht namentlich erwähnt. Wie die
Rekurskommission zutreffend bemerkt hat, muss sich die Werbehandlung nicht
ausschliesslich auf ein bestimmtes Arzneimittel beschränken, sondern kann
auch auf eine Vielzahl bestimmter Arzneimittel Bezug nehmen. Aus
gesundheitspolizeilicher Sicht (vgl. E. 3.5.4 hiervor) kann es nicht darauf
ankommen, ob nur für ein einzelnes Präparat oder eine ganze
Arzneimittelgruppe geworben wird. Die Risiken des unzweckmässigen und
übermässigen Arzneimittelkonsums sind in beiden Fällen gegeben. Weil die
Beschwerdeführerin als Verfasserin der Sendung erscheint, kann ausserdem
jeder durchschnittlich gebildete Leser schliessen, dass sie ein
entsprechendes Arzneimittel anbietet.
3.6.6 Die Broschüre samt Begleitschreiben geht sodann nicht näher auf andere
medikamentöse Behandlungsmöglichkeiten in Fällen mittlerer und starker
Migräne ein, sondern stellt die Triptane enthaltenden Präparate als einzige
wirksame Arzneimittel dar. Dass insoweit Präparate mit anderen Wirkstoffen in
Betracht kommen können, ist höchstens aus dem Sachwortregister am Schluss der
Broschüre abzuleiten, wonach Triptane "im Vergleich mit anderen Substanzen
eine grössere Wirksamkeit" hätten. Letztlich wird der Eindruck vermittelt,
Präparate mit Triptanen seien die einzigen Arzneimittel, die bei mittlerer
und starker Migräne zuverlässig wirken könnten, bzw. sie seien in jeder
Hinsicht die wirksamsten Behandlungsmethoden. Darüber hinaus werden
nachteilige Eigenschaften - etwa unerwünschte Nebenwirkungen - der Präparate
mit Triptanen völlig verschwiegen.
3.6.7 Die Beschwerdeführerin beanstandet in diesem Zusammenhang, dass sich
die Rekurskommission auf ein vom Institut vorgelegtes Schreiben eines
Professors vom 17. Oktober 2005 gestützt habe. Dieses Schreiben enthalte
unzutreffende Ausführungen. Es sei ihr von der Rekurskommission nicht zur
Stellungnahme vorgelegt worden, wodurch auch ihr Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt worden sei.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2 BV (zu
dessen Inhalt: BGE 129 II 497 E.2.2 S. 504 f.; 126 I 15 E. 2a/aa S. 16 f.)
und Art. 29 ff. des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Die Rekurskommission hatte gestützt
auf das erwähnte Schreiben des Professors ausgeführt, es fehlten bis heute
klinische Studien oder Meta-Analysen, welche die Überlegenheit einer
first-line-Behandlung von Migräne mit Triptanen gegenüber herkömmlichen
Arzneimitteln belegen würden (E. 5.2, Seite 23, des angefochtenen Urteils).
Das Institut hatte in ihrer Duplik vom 20. Oktober 2005 unter anderem die
entsprechende Passage aus dem dabei ausdrücklich erwähnten Schreiben des
Professors wörtlich zitiert. Zwar hatte der Präsident der Rekurskommission
nach Eingang der Duplik des Instituts den Schriftenwechsel am 21. Oktober
2005 als geschlossen erklärt. Der Beschwerdeführerin wurde indes ein Exemplar
der Duplik zugestellt. In der Verfügung vom 21. Oktober 2005 hatte der
Präsident ausserdem "die Einreichung nachträglicher, ausschlaggebender
Bemerkungen der Parteien vorbehalten" unter ausdrücklichem Hinweis auf Art.
32 Abs. 2 VwVG. Unter diesen Umständen wäre die Beschwerdeführerin nach Treu
und Glauben nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet gewesen, um
Bewilligung eines weiteren Schriftenwechsels zu ersuchen, wenn sie sich zum
Schreiben des Professors hätte äussern wollen (vgl. BGE 121 V 150 E. 5b S.
155; 122 I 120 E. 4b S. 126; 132 I 42 E. 3.3.4 S. 47). Nachdem sie dies nicht
getan hatte, unter anderem auch nicht in ihrer späteren Stellungnahme vom 25.
November 2005, durfte die Rekurskommission ohne Verletzung des
Gehörsanspruchs auf das erwähnte Schreiben abstellen.
Im Übrigen bestreitet die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde selber nicht
die Richtigkeit der von der Rekurskommission aus dem Schreiben des Professors
aufgegriffenen Passage. Sie führt insoweit nur aus, die Qualität der Studien
über andere Mittel sei zu schlecht, um mit Studien über die Behandlung mit
Triptanen verglichen zu werden. Das widerlegt indes die Feststellung des
zitierten Professors gerade nicht, sondern bestätigt vielmehr, dass es an
Studien fehlt, welche die Überlegenheit der Triptane belegen.
3.6.8 Nach dem Gesagten geht der Einwand der Beschwerdeführerin fehl, die
hier zu beurteilende Sendung enthalte nur Informationen allgemeiner Art über
die Gesundheit oder über Krankheiten ohne Bezug auf bestimmte Arzneimittel.
Vielmehr wird indirekt das Präparat der Beschwerdeführerin angepriesen, was
eine Absatzförderung zur Folge haben kann. Da die Sendung ausserdem an
potentielle Konsumentinnen adressiert wurde, kann demnach nur geschlossen
werden, dass es sich um Arzneimittelwerbung handelt, die sich an das Publikum
richtet.
3.7 Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass sie Werbung habe betreiben wollen
bzw. dass es für die Qualifizierung einer Massnahme als Werbung auf eine
absatzfördernde Absicht ankomme. Im Anschluss an den Versand der Broschüre
sei im Übrigen kein Mehrverkauf ihres Präparates zu verzeichnen gewesen.
3.7.1 Es kann nicht entscheidend sein, ob die Werbung den Absatz steigert.
Auch erfolglose Werbung ist Werbung, wie die Vorinstanz bereits richtig
bemerkt hat (ebenso Ursula Eggenberger Stöckli, a.a.O., N. 24 zu Art. 2 AWV).
Es wäre in praktischer Hinsicht und mit Blick auf die Ziele des Gesetzes
(siehe E. 3.5.4 hiervor) widersinnig, wenn werbende Massnahmen zunächst
hinzunehmen wären und die Behörden erst dann gestützt auf das
Heilmittelgesetz einschreiten dürften, wenn sich - unter Umständen erst nach
längerer Zeit - erwiesen hätte, dass die (unzulässige) Werbung tatsächlich zu
Absatzsteigerungen geführt hat. Die Werbeverbote würden damit weitgehend leer
laufen bzw. teilweise zu spät greifen.
3.7.2 Ob es überhaupt in subjektiver Hinsicht auf eine Absicht der
Beschwerdeführerin ankommt, den Absatz ihres Präparats zu fördern, ist
fraglich (eine solche Absicht verlangen offenbar die Vorinstanz und Ursula
Eggenberger Stöckli, a.a.O., N. 24 zu Art. 2 AWV; offen gelassen bei Urs
Jaisli, a.a.O., N. 21 zu Art. 31 HMG). Für das Werbeverbot nach Art. 32 Abs.
2 lit. a HMG ist in erster Linie entscheidend, wie das Publikum objektiv
angesprochen wird; das würde dann im Grunde erfordern, dass auch die
(Weiter-)Verbreitung unabsichtlicher Werbung gestützt auf die genannte
Vorschrift unterbunden werden kann. Demgegenüber setzt die Bestrafung mit
Haft oder Busse auf jeden Fall voraus, dass vorsätzlich oder fahrlässig gegen
die Bestimmungen über die Werbung für Arzneimittel verstossen wird; diese
Voraussetzungen sieht Art. 87 Abs. 1 lit. b, Abs. 2 und 3 HMG ausdrücklich
vor.
3.7.3 Wie es sich mit dem erwähnten Merkmal der Absicht verhält, kann hier
offen gelassen werden. Es ist ohnehin offensichtlich, dass die
Beschwerdeführerin mit ihrer Sendung auch die Absicht verfolgte, den Absatz
ihres Präparats zu fördern. Es ist weder ersichtlich noch von der
Beschwerdeführerin glaubhaft gemacht worden, dass sie als gewinnorientiertes
Unternehmen die objektiv als Werbung einzustufende Broschüre aus rein
altruistischen Gründen knapp einer Million Frauen in der Schweiz zugestellt
hat. Sie hat als Herstellerin eines entsprechenden Präparats die Broschüre
unter ihrem Namen versandt. Dabei hat sie die Triptane als beste
medikamentöse Behandlungsmassnahme bei mittlerer und starker Migräne
herausgestellt und ist mit keinem Wort auf mögliche negative Wirkungen der
Triptane eingegangen. Ebenso wenig behandelte sie ihr bekannte Alternativen.
Lediglich ergänzend sei hierbei angemerkt, dass sich die Beschwerdeführerin
letztlich in Widersprüche verstrickt, wenn sie an anderer Stelle
argumentiert, das Gesetz wolle diese Art von Werbung nicht verhindern (vgl.
E. 3.5 Ingress hiervor); damit gibt sie im Grunde zu, dass es ihr sehr wohl
um Werbung für ihr Präparat ging.
3.7.4 Dass die Rekurskommission bei der Prüfung des Merkmals der Absicht
zusätzlich weitere Umstände (öffentliche Vorträge, Plakat-Aktion, frühere
Broschüre der Beschwerdeführerin) einbezogen hat, stellt keine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör dar. Diese Umstände waren aktenkundig bzw.
gar in Eingaben der Beteiligten, die der Gegenseite jeweils weitergeleitet
worden waren, erwähnt (vgl. etwa nachfolgende E. 3.8; Duplik und
Stellungnahme des Instituts vom 20. Oktober und 25. November 2005). Ausserdem
standen sie in sachlichem und zeitlichem Zusammenhang mit der beanstandeten
Broschüre, stammten aus der Sphäre der Beschwerdeführerin und waren ihr
selber demnach bestens bekannt. Die Beschwerdeführerin hätte sich allenfalls
gestützt auf Art. 32 Abs. 2 VwVG dazu äussern können (vgl. dazu E. 3.6.7
hiervor). Dessen ungeachtet ist die Absicht der Beschwerdeführerin gemäss
Vorstehendem (E. 3.7.3 hiervor) auch ohne Einbezug jener Umstände zu bejahen.
3.8 Die Beschwerdeführerin macht - wie schon vor der Rekurskommission -
geltend, das Institut habe in einem Schreiben vom 9. Juni 2004 zu einer
früheren Broschüre einzig die Verwendung des Namens ihres Präparates (Relpax)
beanstandet. Daher habe sie nun darauf vertrauen dürfen, dass die - bereits
damals vorgenommene - Nennung der Wirkstoffklasse der Triptane keine
Arzneimittelwerbung darstelle und deshalb zulässig sei. Sie beruft sich
insoweit auf Treu und Glauben (vgl. hierzu Art. 9 BV; BGE 117 Ia 285 E. 2b S.
287; 121 II 473 E. 2c S. 479).
Dieses Vorbringen ist unbehelflich. Zwar hatte das Institut damals im
erwähnten Schreiben, mit dem es sich erstmals wegen jener Broschüre an die
Beschwerdeführerin wandte, vor allem gerügt, dass ausdrücklich (namentlich
und bildlich) auf das Präparat Relpax hingewiesen wurde. Die
Beschwerdeführerin hatte hierauf aber sogleich erklärt, sie werde jene
Broschüre nicht mehr verteilen; diese stelle auch keine Publikumswerbung dar,
weil sie nur Ärzten und Apothekern zur Verfügung gestellt worden sei zwecks
Weitergabe an Patienten, denen Relpax bereits verschrieben worden sei.
Demnach bestand für das Institut keine Veranlassung, sich mit dem Inhalt
jener Broschüre weiter auseinanderzusetzen, und es konnte sich damit
begnügen, deren Veröffentlichung zu verbieten (Verfügung vom 14. Juli 2004).
Die Beschwerdeführerin hatte damals im Übrigen gegenüber dem Institut nicht
kundgetan, sie werde die im Wesentlichen gleiche Broschüre nach
Unkenntlichmachung des Namens ihres Präparats an das Publikum richten. Mithin
konnte die Beschwerdeführerin im Verhalten des Instituts keine ihr erteilte
Auskunft oder Zusicherung erblicken, der übrige Inhalt der Broschüre,
insbesondere die Nennung der Wirkstoffklasse der Triptane, sei unbedenklich.
3.9 Nach dem Gesagten erweist sich das Verbot, die hier zu beurteilende
Broschüre und das Begleitschreiben weiter zu verbreiten, als rechtmässig
(Ziff. 1 und 2 der Verfügung des Instituts vom 9. Mai 2005).
4.
Die Beschwerdeführerin wendet sich auch gegen die ihr vom Institut auferlegte
Verpflichtung, die Adressatinnen ihrer Broschüre erneut anzuschreiben (vgl.
Ziff. 3 der Verfügung vom 9. Mai 2005, siehe zum Inhalt des
Berichtigungsschreibens auch lit. B hiervor).
4.1 Die Vorinstanzen begründen diese Massnahme damit, dass die zu
beurteilende Sendung unvollständig bzw. unausgewogen und demzufolge als
irreführend zu qualifizieren sei. Deswegen seien die Adressatinnen der
ursprünglichen Sendung zwecks Richtigstellung nochmals anzuschreiben.
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die von ihr versandte Broschüre
irreführend sei. Die dortigen Angaben zum Einsatzgebiet und den Wirkungen der
Triptane seien nicht falsch. Zahlreiche Studien bestätigten die Aussagen.
Dem ist entgegenzuhalten, dass ihr nicht vorgeworfen wird, sie habe falsche
Aussagen zum Einsatzgebiet und den Wirkungen der Triptane gemacht. Vielmehr
geht es darum, dass die Beschwerdeführerin darauf abzielt, dass die
Adressatinnen die Broschüre als Information allgemeiner Art und nicht als
Werbung auffassen, obwohl damit letztlich auch für das Präparat Relpax
geworben wurde. Dementsprechend sind die Broschüre und das Begleitschreiben
formuliert worden. Wie das Institut in seiner Verfügung vom 9. Mai 2005
richtig bemerkt hat, wurde unter anderem suggeriert, in der Broschüre würden
alle Behandlungsmöglichkeiten gleichwertig und objektiv vorgestellt (vgl.
Titel der Broschüre als "Ratgeber" und Erklärung auf S. 6 der Broschüre:
"Dieser Ratgeber hilft Ihnen, sich mit [...] den Behandlungsmöglichkeiten
vertraut zu machen"). Arzneimittelwerbung muss als solche jedoch ohne
weiteres erkennbar sein und nicht den Eindruck erwecken, es handle sich um
einen redaktionellen Beitrag oder um eine Information allgemeiner Art (vgl.
Art. 16 Abs. 3 AWV). Wie gesehen (E. 3.6), war die Broschüre zu unausgewogen
und unvollständig, um rechtlich als Information allgemeiner Art im Sinne von
Art. 1 Abs. 2 lit. c AWV gelten zu können. Damit erweist sich das als Werbung
zu qualifizierende Vorgehen der Beschwerdeführerin (auch) als irreführend
(Art. 32 Abs. 1 lit. a HMG; vgl. auch Urs Jaisli, a.a.O., N. 19 zu Art. 32
HMG unter dem Stichwort der "verdeckten Werbung").
4.2 Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, es fehle an einer
gesetzlichen Grundlage für die ihr in Ziff. 3 der Verfügung vom 9. Mai 2005
gemachte Auflage.
Richtig ist zwar, dass die vom Institut insoweit angeordnete
Verwaltungsmassnahme nicht in Art. 66 Abs. 2 HMG genannt wird. Die dortige
Aufzählung der Massnahmen ist indes nicht abschliessend, sondern nur
beispielhaft (vgl. den Wortlaut der Bestimmung: "insbesondere"; BBl 1999 S.
3548 Ziff. 22.05.6 zu Art. 65; Urteil 2A.515/2002 vom 28. März 2003, E. 4.1).
Gemäss Art. 66 Abs. 1 HMG kann das Institut "alle Verwaltungsmassnahmen
treffen, die zum Vollzug dieses Gesetzes notwendig sind". Entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführerin ist diese Ermächtigung hinreichend bestimmt,
um die ihr auferlegte Verpflichtung zu einem Berichtigungsschreiben
abzudecken. Diese Anordnung bewegt sich durchaus im Rahmen der Massnahmen,
die der Gesetzgeber in Art. 66 Abs. 2 HMG beispielhaft aufgezählt hat
(lit. a: Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes; lit. f und g:
Veröffentlichung von Verboten auf Kosten der Verantwortlichen). Demnach muss
das Gesetz die Möglichkeit eines Berichtigungsschreibens hier nicht
ausdrücklich erwähnen.
4.3 Die Beschwerdeführerin rügt, die ihr auferlegte Verpflichtung, ein
Berichtigungsschreiben an alle Adressatinnen der beanstandeten Aussendung zu
schicken, sei unverhältnismässig. Es handle sich nicht um das mildeste
Mittel. Es sei genügend und effizienter, ein Berichtigungsschreiben allein an
Ärzte und Apotheker zu versenden.
Wie den Ausführungen in Erwägung 3.5.4 zu entnehmen ist, ist nicht
ausgeschlossen, dass Konsumenten ohne den Umweg über einen Arzt oder eine
Apotheke an verschreibungspflichtige Medikamente gelangen und diese gestützt
auf Werbung einsetzen. Daran ändert nichts, dass die Broschüre bei Anwendung
von Arzneimitteln eine Besprechung mit einem Arzt nahelegt. Insoweit wäre
eine Berichtigung, die sich nur an Ärzte und Apotheker wendet, nicht
geeignet, alle Personen zu erreichen, für welche die Berichtigung bestimmt
und notwendig ist. Ausserdem ist es sinnvoll, dass die Berichtigung an
diejenigen Personen adressiert wird, welche die Broschüre seinerzeit als
Adressaten erhalten hatten. Die Zustellung der Berichtigung an Ärzte und
Apotheker wäre dabei als zusätzliche, jedoch nicht als ausschliessliche
Massnahme angebracht.
Unbehelflich ist das Argument der Beschwerdeführerin, die Broschüre sei an
Frauen versandt worden, die "zum allergrössten Teil keine Migränikerinnen"
seien, so dass das verlangte Berichtigungsschreiben "zum grössten Teil am
Ziel vorbeigehen" würde. In ihrer Broschüre bezeichnete die
Beschwerdeführerin die Migräne noch unter besonderer optischer Hervorhebung
als "unterschätzte Volkskrankheit" und führte sodann aus, dass 40 Prozent
aller Schweizer über gelegentliche Kopfschmerzen klagten und 15 Prozent der
Schweizer Frauen unter Migräne litten; es sei eine weit verbreitete Krankheit
(S. 6 f. der Broschüre). Sie versandte deshalb die Broschüre an den weiten
Kreis von Frauen. Dementsprechend ist die vom Institut angeordnete Massnahme
immer auch in diesem Zusammenhang zu betrachten. Es ist zudem nicht
ersichtlich, wie all diejenigen Personen anders erreicht werden können, die
mit Triptan-Präparaten infolge ihrer einseitig positiven Darstellung in der
Broschüre unsachgemäss umgehen. Eine blosse Publikation in der Presse -
worauf die Beschwerdeführerin noch im Verfahren bei der Vorinstanz abstellte
- gewährleistet jedenfalls nicht, dass sie von allen Betroffenen wahrgenommen
wird; deshalb käme sie auch nur als ergänzende Massnahme in Betracht. Die
Kosten (von 1 bis 1,5 Mio. Franken), welche die Beschwerdeführerin für den
Versand des Berichtigungsschreibens vermeiden will, erscheinen gerade
angesichts ihrer damaligen Vorgehensweise in einem angemessenen Verhältnis
und sind mithin zumutbar.
Dass sich die meisten Empfängerinnen wegen der seither verstrichenen Zeit nur
noch vage oder gar nicht mehr an den Inhalt der Broschüre erinnern, mag
zutreffen. Das Institut hatte die Versendung einer Richtigstellung jedoch
relativ zeitnah mit der Werbemassnahme der Beschwerdeführerin angeordnet.
Darauf kommt es an. Ansonsten müsste bzw. dürfte in derartigen Fällen im
Rechtsmittelverfahren keine aufschiebende Wirkung mehr gewährt werden. Zudem
ist nicht ausgeschlossen, dass die Richtigstellung immer noch bei einem Teil
der Adressatinnen die beabsichtigte Wirkung entfaltet. Selbst wenn das für
nur einen geringen Teil der Empfängerinnen zutreffen sollte, erweist sich die
Massnahme mit Blick auf das hier betroffene, besonders schützenswerte
Rechtsgut der Gesundheit, die durch unsachgemässe Behandlung bzw. falschen
Einsatz von Präparaten nicht zu unterschätzenden Risiken ausgesetzt ist, als
verhältnismässig.
4.4 Die Beschwerdeführerin wendet weiter ein, mit dem Berichtigungsschreiben
müsse sie etwas "verbreiten, was objektiv besehen gar nicht stimmt".
Es fragt sich, ob dieser Einwand nicht bereits als unzulässiges Novum aus dem
Recht zu weisen ist (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, Rz. 939 ff., S. 332
ff.). Die Beschwerdeführerin hatte sich gegenüber der Rekurskommission nicht
näher mit dem Inhalt der Richtigstellung befasst. Diese Frage kann indes
offen gelassen werden. Den Ausführungen in den vorstehenden Erwägungen 3.6.6
und 3.6.7 zufolge wird als Inhalt des Berichtigungsschreibens nämlich nichts
verlangt, was nicht zutrifft.
4.5 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, das Institut habe
ihren Anspruch auf rechtliches Gehör in Bezug auf die ihr auferlegte Pflicht
zur Richtigstellung verletzt. Sie habe zu keinem Zeitpunkt Gelegenheit
erhalten, hierzu Stellung zu nehmen.
Abgesehen davon, dass eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör hier inzwischen im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vor der
Rekurskommission geheilt worden wäre, geht der Einwand der Beschwerdeführerin
ohnehin fehl: Das Institut hatte die Beschwerdeführerin in ihrem ersten
Schreiben vom 17. Dezember 2004 darauf aufmerksam gemacht, dass es
insbesondere in Erwägung ziehe, sie (die Beschwerdeführerin) "zwecks
Beseitigung der von ihr geschaffenen Täuschungsgefahr zur Publikation einer
entsprechenden Richtigstellung anzuhalten". Dabei hatte das Institut im
erwähnten Schreiben die beanstandeten Punkte, die zur Täuschung des Publikums
führen und die Gegenstand der hier geforderten Berichtigung geworden sind,
näher beschrieben. Somit hatte die Beschwerdeführerin bereits im Verfahren
vor dem Institut hinreichend Gelegenheit, sich zur bevorstehenden Auflage
einer Richtigstellung zu äussern. Die Beschwerdeführerin kann nicht
verlangen, dass ihr der Text der angefochtenen Verfügung bzw. der geforderten
Richtigstellung vor Verfügungseröffnung zur Stellungnahme unterbreitet wird.
5.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen. Die vom Institut mit Verfügung vom 9. Mai 2005 verhängten
Massnahmen werden damit aufrechterhalten.
Dem Verfahrensausgang entsprechend hat die Beschwerdeführerin die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 153, 153a und 156 OG).
Parteientschädigungen werden nicht geschuldet (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und der Eidgenössischen Rekurskommission für
Heilmittel schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. August 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: