II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.528/2006
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{T 0/2}
2A.528/2006 /svc
Arrêt du 6 février 2007
IIe Cour de droit public
MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Hungerbühler, Wurzburger, Yersin et Karlen.
Greffier: M. Dubey.
X. ________,
recourant, représenté par Me Sylvain Métille, avocat,
contre
Billag SA,
Office fédéral de la communication,
case postale, 2501 Bienne,
Département fédéral de l'environnement,
des transports, de l'énergie et de la communication, 3003 Berne.
Redevances de réception radio et télévision,
recours de droit administratif contre la décision du Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, du 28
juillet 2006.
Faits :
A.
Durant les années 2000 à 2005, X.________ a été étudiant en sciences humaines
à l'Université de Neuchâtel. Alors que ses parents étaient domiciliés à
W.________, il a habité en semaine, de manière irrégulière, dans un studio de
la cité universitaire de Neuchâtel, dans lequel il possédait une radio depuis
le 1er octobre 2000.
Par décision du 17 décembre 2001, Billag SA a rejeté l'opposition de
X.________ tendant à faire annuler la facture de redevances de réception des
programmes de radio du 5 octobre 2001 d'un montant de 189 fr. 25 pour les
mois de novembre 2000 à décembre 2001. Par décision du 8 décembre 2005,
l'Office fédéral de la communication (ci-après: l'Office fédéral) a rejeté le
recours déposé par l'intéressé le 16 janvier 2002 contre la décision rendue
par Billag SA le 17 décembre 2004.
B.
Par décision du 28 juillet 2006, le Département fédéral de l'environnement,
des transports, de l'énergie et de la communication (ci-après: le Département
fédéral) a rejeté le recours déposé le 23 janvier 2006 par l'intéressé contre
la décision rendue par l'Office fédéral le 8 décembre 2005. Il a retenu en
substance que X.________ vivait plus de 26 semaines par année à Z.________ de
sorte qu'en l'absence de ménage commun, la redevance payée par ses parents ne
couvrait pas la détention d'une radio par celui-ci.
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X.________ demande,
sous suite de frais et dépens, au Tribunal fédéral d'annuler les décisions
rendues par Billag SA le 17 décembre 2001, l'Office fédéral du 8 décembre
2005 et du Département fédéral du 28 juillet 2006, de constater qu'il n'est
pas soumis à la redevance de réception dans un autre lieu que son domicile
légal. Il se plaint de la violation de l'art. 29 al. 2 Cst. ainsi que de
celle de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la radio et la télévision (LRTV;
RS 784.40).
Le Département fédéral, l'Office fédéral et Billag SA concluent au rejet du
recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 132 I 140 consid. 1.1 p. 142).
La loi d'organisation judiciaire (OJ) demeure applicable en l'espèce (art.
132 al. 1 LTF).
1.1 Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de
droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit
public fédéral, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art.
98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou
dans la législation spéciale ne soit réalisée. Ces conditions sont remplies
en l'espèce. La décision attaquée, qui se fonde sur la loi fédérale du 21
juin 1991 sur la radio et la télévision (LRTV; RS 784.40) et son ordonnance
du 6 octobre 1997 (ORTV; RS 784.401), a été rendue par le Département fédéral
de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (art.
98 let. b OJ) et ne tombe pas sous le coup des art. 99 à 102 OJ (arrêt
2A.426/2002 du 23 juin 2003 in RDAT 2003 II 57 p. 229).
1.2 Le recours de droit administratif est irrecevable dans la mesure où il
conclut à l'annulation de la décision de l'Office fédéral et de Billag SA,
étant donné l'effet dévolutif du recours déposé auprès du Département fédéral
(ATF 129 II 438 consid. 1 p. 441 et les références citées; cf. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Feux Uhlmann, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 5ème éd., Zurich 2006, n. 1805 p. 386).
1.3 Pour le surplus, déposé en temps utile (art. 106 OJ) et dans les formes
requises (art. 108 OJ), le présent recours est recevable au regard des art.
97 ss OJ.
2.
Constatant que la décision litigieuse est signée par le Secrétaire général
suppléant du Département fédéral et non pas par le Chef du département, le
recourant se plaint de ce que la décision du 1er novembre 1995 par laquelle
ce dernier a délégué la signature à son secrétaire général suppléant n'est
pas publiée dans le recueil systématique et ne satisfait vraisemblablement
pas aux exigences de publicité.
Aux termes de l'art. 49 al. 1 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du
gouvernement et de l'administration (LOGA; RS 172.010), le chef de
département peut déléguer la compétence de signer certains documents en son
nom, au secrétaire général ou à ses suppléants (let. a), aux membres de la
direction des groupements et des offices qui lui sont subordonnés (let. b), à
d'autres membres du secrétariat général dans le cadre des compétences
conférées au département en tant qu'instance de recours (let. c). Il peut
également déléguer le droit de signer les décisions qui peuvent faire l'objet
d'un recours de droit administratif (art. 49 al. 2 LOGA). L'art. 49 LOGA
n'exige par conséquent pas que la délégation de signature soit publiée et une
éventuelle obligation de publication ne résulte d'aucune autre disposition
légale, ce qui conduit au rejet du grief.
3.
Le recourant se plaint de la violation de son droit d'être entendu. La
décision litigieuse ne serait à son avis pas suffisamment motivée.
3.1 Selon la jurisprudence relative à l'art. 29 al. 2 Cst., la motivation
d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la
portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité ne doit
toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se
limiter aux questions décisives (ATF 130 II 530 consid. 4.3 p. 540, 473
consid. 4.1 p. 477; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236).
3.2 De l'avis du recourant, le Département fédéral aurait certes relevé ses
griefs mais n'aurait pas mentionné les règles légales sur lesquelles
s'appuyait la pratique administrative de Billag SA, ne se serait pas prononcé
sur la validité de cette pratique et n'aurait pas non plus examiné la
légalité de son assujettissement au paiement de la redevance. Dans sa
décision, le Département fédéral a rappelé la teneur des art. 55 al. 1 LRTV
et 41 ss ORTV, décrit la redevance comme un droit régalien dû à la
Confédération et exposé les conditions dans lesquelles elle était due.
Contrairement à ce que pense le recourant, le Département fédéral n'était pas
tenu de rédiger, en discutant chaque argument, une théorie générale sur la
nature juridique de la redevance en cause et les conséquences qui en
découlaient. Il suffit en l'espèce de constater qu'à la lecture des motifs de
la décision attaquée, le recourant pouvait comprendre les raisons qui ont
conduit le Département fédéral à décider de l'assujettir au paiement de la
redevance de réception radio. Dans ces conditions, le grief de violation du
droit d'être entendu doit être rejeté.
4.
4.1 D'après l'art. 55 al. 1 LRTV, celui qui désire recevoir des programmes de
radio et de télévision doit l'annoncer auparavant à l'autorité compétente. Il
doit s'acquitter d'une redevance de réception. L'art. 55 al. 2 LRTV donne au
Conseil fédéral la compétence de fixer le montant de la redevance. A cet
effet, il prend en compte les moyens financiers dont la SSR a besoin pour
accomplir les tâches qui lui incombent en vertu des art. 20a, 26, 27 et 33
LRTV ainsi que les autres possibilités de financement (lettre a), les moyens
financiers dont les diffuseurs régionaux et locaux ont besoin pour accomplir
leurs tâches (art. 17, al. 2bis, et 21 LRTV) ainsi que leurs autres
possibilités de financement (lettre b) et les frais encourus au titre de la
gestion et de la surveillance des fréquences et de la perception de la
redevance (lettre c). L'art. 55 al. 3 LRTV lui donne aussi la compétence de
régler les modalités d'application et lui permet de déléguer la perception
des redevances de réception à une organisation indépendante.
4.2 En exécution de l'art. 55 LRTV (cf. art. 74 LRTV), le Conseil fédéral a
édicté les art. 41 ss ORTV. Quiconque exploite ou prépare en vue de les
exploiter des récepteurs de programmes de radio ou de télévision doit en
informer l'organe d'encaissement. Sont considérés comme récepteurs tous les
appareils adaptés à la réception à titre privé ou professionnel des
programmes de radio ou de télévision ainsi que des productions et des
informations présentées de manière similaire (art. 41 al. 1 ORTV). Les
modifications des éléments déterminant l'obligation de déclarer doivent être
annoncées par écrit (art. 41 al. 2 ORTV). L'art. 42 ORTV distingue la
réception à titre privé de la réception à titre professionnel. Elle l'est à
titre privé lorsque les programmes sont reçus par la personne qui a déclaré
le récepteur et celles qui vivent en ménage commun avec elle ainsi que ses
hôtes (al. 1). Elle l'est à titre professionnel lorsque les programmes sont
reçus par la personne qui a déclaré le récepteur, son personnel et sa
clientèle à des fins d'information et de divertissement, de démonstration ou
de vente, chaque succursale devant faire une déclaration (al. 2). L'art. 44
ORTV fixe le montant de la redevance mensuelle en fonction de la réception à
titre privé ou professionnel de la radio ou de la télévision (al. 1) et
précise que l'obligation de verser la redevance commence le premier jour du
mois qui suit la préparation ou la mise en service du récepteur. Elle se
termine à la fin du mois au cours duquel la cessation de l'exploitation a été
communiquée. Les art. 43 et 45 ORTV énumèrent les cas d'exemption de
l'obligation de déclarer respectivement de l'exonération de la redevance de
réception. D'après l'art. 48 ORTV, il revient au Département fédéral de
désigner un organe d'encaissement des redevances qui soit indépendant de
l'administration dont les tâches consistent à traiter les déclarations,
informer l'Office fédéral concernant les infractions éventuelles à
l'obligation de déclarer, à prononcer les décisions relatives à la
perception des redevances, à poursuivre les personnes ayant violé notamment
l'obligation de payer les redevances et à verser le revenu des redevances à
la SSR et à l'Office. L'Office fédéral exerce la surveillance sur l'organe
d'encaissement et examine les recours déposés contre les décisions de ce
dernier (art. 50 al. 2 et 3 ORTV).
5.
Le recourant invoque le principe de la légalité.
5.1 Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat
(cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit
fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127
al. 1 Cst.: reprenant la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne
Constitution fédérale, cette norme constitutionnelle prévoit en effet que les
principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de
contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis
par la loi. Selon la conception classique, le principe de la légalité
recouvre deux aspects, à savoir: premièrement, la suprématie de la loi, qui
impose aux organes de l'Etat de se soumettre à l'ordre juridique et de
n'exercer leur activité que dans le cadre tracé par la loi; cette exigence
implique également que les normes d'un degré inférieur doivent être conformes
à celles d'une degré supérieur. Secondement, la réserve de la loi, qui
postule que toute atteinte à la liberté ou à la propriété doit être fondée
sur la loi; en droit fiscal, ce postulat trouve notamment sa traduction dans
l'exigence d'une base légale formelle d'une certaine densité formulée à
l'art. 127 al. 1 Cst. (cf. ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565 s.).
5.2 Le recourant soutient d'abord que l'art. 55 LRTV ne constitue pas une
base légale suffisante pour la perception de la redevance de réception parce
qu'il ne définit pas le cercle des assujettis. Il est vrai que l'art. 55 LRTV
délègue au Conseil fédéral la compétence de régler les modalités
d'application et laisse au Conseil fédéral une certaine marge d'appréciation
quant à la définition du cercle des assujettis à la redevance de réception,
c'est-à-dire qui il faut entendre par "celui qui désire recevoir des
programmes de radio et de télévision", et quant à son montant. Le grief du
recourant apparaît toutefois d'emblée infondé, car il se heurte à l'art. 190
Cst. (auparavant art. 191 Cst.), qui interdit au Tribunal fédéral d'examiner
la constitutionnalité des lois fédérales (ATF 131 II 562 consid. 3 p. 565 s.)
et, par voie de conséquence, des normes de délégation qu'elles contiennent.
Ainsi, lorsque le Tribunal fédéral se prononce sur une ordonnance du Conseil
fédéral fondée sur une délégation législative, il ne peut pas contrôler si la
délégation elle-même est admissible, mais doit se contenter d'examiner si le
Conseil fédéral reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi. Il
lui incombe d'examiner si le but fixé dans la loi peut être atteint et si le
Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de la
proportionnalité (ATF 118 Ib 367 consid. 4 p. 372 et les arrêts cités). En
outre, lorsque la délégation accorde au Conseil fédéral un large pouvoir
d'appréciation pour réglementer la matière, le Tribunal fédéral n'est pas
habilité à substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral (art.
114 bis al. 3 Cst.) et se limite à contrôler si l'ordonnance est contraire à
la loi ou à la Constitution (cf. ATF 131 II 562 consid. 3 p. 565 s.;
122 II 465 consid. 2a p. 467; 120 Ib 97 consid. 3a p. 102; 118 Ib 367
consid. 4 p. 372 et les références citées).
5.3 Le recourant soutient ensuite que le Conseil fédéral n'a pas clairement
défini le cercle des assujettis dans l'ordonnance du 6 octobre 1997 sur la
radio et la télévision.
La notion de "ménage commun" résulte de l'art. 42 al. 1 ORTV. En assimilant à
la personne qui a déclaré le récepteur celles qui vivent en ménage commun
avec elle ainsi que ses hôtes, l'art. 42 al. 1 ORTV fait de cette notion le
critère central de l'assujettissement à la redevance de réception. Elle
comprend les membres de la famille vivant ensemble et couvre les appareils de
réception qu'ils utilisent, y compris dans une résidence secondaire, pour
autant que cette dernière ne soit pas louée ou ne soit pas, selon les
instances inférieures, occupée plus de six mois par année. Elle a donc pour
effet de restreindre le cercle des personnes effectivement assujetties par
rapport à celles qui auraient pu l'être selon la lettre de l'art. 55 al. 1
LRTV. En effet, cet article n'exclut pas prima facie de percevoir une
redevance pour chaque personne "qui désire recevoir les programmes de radio
et de télévision" sans tenir compte, le cas échéant, de l'usage commun de
certains appareils de réception ou pour chaque récepteur. Une telle situation
serait moins favorable aux intéressés et ne pourrait être gérée sans
difficultés pratiques et travaux administratifs importants. Par conséquent,
en faisant usage de la notion de ménage commun, qui limite le cercle des
personnes assujetties au paiement de la redevance, le Conseil fédéral a
trouvé un bon compromis pour la perception de la redevance (art. 55 LRTV)
entre l'exigence d'un traitement égal (art. 8 Cst.) et les difficultés
pratiques qu'engendreraient d'autres solutions. Ayant fait un usage
proportionné de la marge d'appréciation que lui a délégué le législateur
fédéral, le Conseil fédéral n'a pas violé la loi sur la radio et la
télévision.
5.4 Le recourant soutient enfin que le Département fédéral, l'Office fédéral
et Billag SA ne disposeraient d'aucune compétence législative pour
interpréter la notion de "ménage commun", de sorte qu'ils ne sauraient exiger
"une déclaration séparée lorsque [...] (l'intéressé) passe trois nuits au
plus par semaine dans un deuxième domicile et y exploite un appareil de
réception plus de six mois par année".
Ce grief doit être rejeté. En effet, faire ménage commun signifiant pour le
moins vivre sous le même toit d'une manière durable, le Département fédéral
pouvait préciser à partir de quand il n'y a plus ménage commun et fixer la
limite à six mois par année. Tel est en particulier la situation des
étudiants qui, comme le recourant en l'espèce, vivent plus de la moitié de
l'année ailleurs que dans leur famille. Dans cette hypothèse, il est logique
de considérer qu'ils tiennent leur propre ménage. Cette interprétation reste
par conséquent dans les limites des pouvoirs délégués par la loi.
Dès lors, il n'y a pas lieu de substituer à la notion de ménage commun celle
de domicile, comme le souhaite le recourant. La notion de domicile n'est au
demeurant pas univoque, le droit suisse connaissant diverses définitions du
domicile selon qu'il s'agit du domicile politique, fiscal ou civil, ce
dernier pouvant le cas échéant, être personnel à chaque époux (art. 23 CC).
5.5 Enfin quoi qu'en pense le recourant, l'art. 68 al. 2 de la nouvelle loi
sur la radio et la télévision du 24 mars 2006 (FF 2006 3461, p. 3485) ne lui
est d'aucun secours. Selon ce dernier en effet, il n'est perçu qu'une seule
redevance de réception par foyer ou entreprise, quel que soit le nombre
d'appareils. La notion de "foyer" fait référence à la notion de "ménage
commun" du droit encore en vigueur, ainsi que cela ressort du Message du
Conseil fédéral du 18 décembre 2002 relatif à la révision totale de la loi
fédérale sur la radio et la télévision (FF 2003 1425, p. 1491) et de l'art.
54 al. 1 du projet d'ordonnance ORTV (mis en consultation le 9 juin 2006),
dont la teneur sur ce point est similaire à celle de l'art. 42 al. 1 ORTV.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. La décision
rendue le 28 juillet 2006 par le Département fédéral est confirmée.
Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al.
1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 1'000 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, à
Billag SA, à l'Office fédéral de la communication et au Département fédéral
de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication.
Lausanne, le 6 février 2007
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: