II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.527/2006
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{T 0/2}
2A.527/2006 /ble
Urteil vom 12. Dezember 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller, Bundesrichterin Yersin,
Gerichtsschreiber Hatzinger.
X. ________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Gerhard E. Hanhart, c/o Eggmann Hanhart Rohrer,
Rechtsanwälte,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements, p. A.
Bundesverwaltungsgericht, Postfach, 3000 Bern 14.
Zollkontingent Zuchttiere,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil
der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements vom 19.
Juli 2006.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG vermittelt und handelt mit Zucht-, Nutz- und Schlachtvieh
aller Art. Am 28. April 2005 importierte sie im Rahmen ihrer
Zollkontingentsanteile 63 Rinder der Rassen "Limousin" und "Aubrac" aus
Frankreich. Bei 24 Tieren wurde während der amtstierärztlichen Überwachung
die Buchstabenseuche festgestellt, so dass in der Folge alle diese Tiere
aufgrund entsprechender Verfügungen geschlachtet werden mussten. Am 15. Juni
2005 beantragte die X.________ AG beim Bundesamt für Landwirtschaft den
Ersatz-Import für diese Rinder, ohne ein zweites Mal Zollkontingente
beanspruchen zu müssen. Das Bundesamt wies mit Verfügung vom 9. September
2005 den Antrag in Bezug auf 63 Tiere ab.
B.
Am 19. Juli 2006 wies die Rekurskommission des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartements eine Beschwerde der X.________ AG, mit welcher
diese die Aufhebung der Verfügung des Bundesamts und die Einfuhr von 24
Rindern innerhalb des Zollkontingents beantragt hatte, ebenfalls ab.
C.
Die X.________ AG hat am 12. September 2006 beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit den Anträgen, den
Beschwerdeentscheid der Rekurskommission aufzuheben und ihr die Einfuhr von
24 zusätzlichen Tieren der Rindergattung innerhalb des Zollkontingents zu
bewilligen. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung
zurückzuweisen.
Das Bundesamt beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Rekurskommission
hat sich vernehmen lassen, ohne einen ausdrücklichen Antrag zu stellen. Am
24. Oktober 2006 hat sich die Beschwerdeführerin zu dieser Stellungnahme
geäussert. Zu deren Eingabe hat das Bundesamt nochmals Stellung genommen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen eine auf
öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG,
die von einer eidgenössischen Rekurskommission als Vorinstanz nach Art. 98
lit. e OG erlassen wurde. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99-102 OG liegt
nicht vor. Die Beschwerde ist damit zulässig.
1.2 Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt wird und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Im Allgemeinen
ist ein Interesse im Sinne dieser Bestimmung nur schutzwürdig, wenn der
Beschwerdeführer nicht bloss bei Einreichung der Beschwerde, sondern auch
noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles praktisches Interesse an
der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung hat (BGE 128 II 34 E.
1b S. 36 mit Hinweis). Nachdem vorliegend das Kontingent für die inzwischen
abgelaufene Periode 2005 streitig ist, erscheint fraglich, ob die
Beschwerdeführerin im jetzigen Zeitpunkt noch über ein aktuelles Interesse an
einer entsprechenden Zuteilung verfügt. Letztlich kann dies jedoch offen
bleiben, verzichtet das Bundesgericht doch ausnahmsweise auf das Erfordernis
des aktuellen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen
jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne
dass im Einzelfall rechtzeitig eine höchstrichterliche Prüfung stattfinden
könnte (BGE 128 II 34 E. 1b S. 36 mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind
hier erfüllt: Es erscheint unwahrscheinlich, dass das Bundesgericht je in der
Lage wäre, vor Ablauf der streitbetroffenen Kontingentsperiode zu
entscheiden. Die Frage der Zuteilung von Ersatz-Zollkontingentsanteilen bei
Schlachtung der importierten Tiere aus tierseuchenpolizeilichen Gründen ist
zudem von grundsätzlicher Bedeutung, weshalb nach dem Gesagten auf die
Beschwerde einzutreten ist.
1.3 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat jedoch - wie
vorliegend - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und den
Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter
Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt, ist das
Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden (Art. 105 Abs. 2
OG). Es wendet im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren das
Bundesrecht von Amtes wegen an, ist an die von den Parteien vorgebrachten
Begründungen nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG) und kann die Beschwerde auch
aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE
128 II 34 E. 1c S. 36 f. mit Hinweis).
2.
2.1 Infolge des Beitritts der Schweiz zur Welthandelsorganisation (WTO) per 1.
Juli 1995 und der Ratifizierung der entsprechenden GATT/WTO-Übereinkommen
bedurfte das nationale Recht in verschiedenen Bereichen der Anpassung. So
verlangt das Übereinkommen über die Landwirtschaft (Anhang 1A.3 zum Abkommen;
AS 1995 S. 2150) im Bereich des Marktzutritts, dass die bis anhin angewandten
Methoden der Einfuhrbeschränkung durch Zölle ersetzt werden. Die Menge der
eingeführten Agrarprodukte kann seither nicht mehr direkt, sondern nur noch
indirekt, über die Festsetzung von Zollansätzen, gelenkt werden (BGE 128 II
34 E. 2a S. 37; Urteil 2A.53/2004 vom 2. August 2004, E. 2.1).
2.2 Das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
(Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) bestimmt dazu, dass bei der
Festsetzung der Einfuhrzölle die Versorgungslage im Inland und die
Absatzmöglichkeiten für gleichartige inländische Erzeugnisse zu
berücksichtigen sind (Art. 17 LwG). Dabei sind die welthandelsrechtlichen
Rahmenbedingungen zu respektieren (insbesondere die Verpflichtung zu
Konsolidierung und schrittweiser Senkung der Agrarzölle). Als Instrumente zur
Lenkung der Importe stehen dem Bund u.a. die Zollkontingente (Art. 21 LwG)
zur Verfügung. Bei diesen wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem
vorteilhaften Zollansatz in die Schweiz eingeführt werden kann; für den
Import einer zusätzlichen Menge muss regelmässig ein bedeutend höherer Zoll
bezahlt werden, der gewöhnlich prohibitive Wirkung hat. Bei der Bestimmung
der Zollkontingente ist der Bund nicht frei, müssen diese doch den
ausländischen Produzenten den staatsvertraglich vereinbarten Marktzutritt
ermöglichen: Sowohl die minimale Menge, welche zum privilegierten Satz
importiert werden kann, als auch das Maximalniveau der erlaubten
Grenzbelastung für Einfuhren innerhalb und ausserhalb der Zollkontingente
sind im Rahmen der Gatt-Verhandlungen bestimmt worden; im Anhang des
Protokolls von Marrakesch zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen vom
15. April 1994 (AS 1995 S. 2148) sind die massgebenden Konzessions- und
Verpflichtungslisten für Agrar- und Industrieprodukte enthalten (für die
Schweiz sog. "Liste LIX Schweiz-Liechtenstein"; vgl. BGE 128 II 34 E. 2b S.
38; Urteil 2A.53/2004 vom 2. August 2004, E. 2.2; siehe auch BGE 129 II 160
E. 2.3 S. 165; Urteil 2A.82/2005 vom 23. August 2005, E. 2.2 mit weiteren
Hinweisen).
2.3 Um die Ziele der Landwirtschaftsgesetzgebung zu erreichen, kann der
Bundesrat gemäss Art. 10 Abs. 1 des Zolltarifgesetzes vom 9. Oktober 1986
(ZTG; SR 632.10) die Zollansätze für landwirtschaftliche Erzeugnisse im
Rahmen des Generaltarifs festsetzen; er nimmt dabei Rücksicht auf die anderen
Wirtschaftszweige. Der Generaltarif, nach welchem alle in die Schweiz
eingeführten Waren verzollt werden müssen, und die Zollkontingente für
landwirtschaftliche Erzeugnisse sind in den Anhängen 1 und 2 zum
Zolltarifgesetz festgelegt (Art. 1 Abs. 1 ZTG; Art. 21 Abs. 1 LwG). Der
Bundesrat kann die Zollkontingente und ihre allfällige zeitliche Aufteilung
im Rahmen des Generaltarifs ändern (Art. 21 Abs. 2 LwG); dabei gilt Art. 17
LwG sinngemäss (Art. 21 Abs. 3 LwG). Sowohl für die Festsetzung der
Einfuhrzölle als auch für die Festlegung und Änderung von Zollkontingenten
und der allfälligen zeitlichen Aufteilung sind somit die Versorgungslage im
Inland und die Absatzmöglichkeiten für gleichartige inländische Erzeugnisse
zu berücksichtigen. Namentlich sollen die Absatzmöglichkeiten für inländische
Produkte nicht beeinträchtigt werden, d.h. die Höhe der Zölle soll die
Inlanderzeugnisse vor preisgünstigen Importen schützen (BBl 1996 IV 109;
Urteil 2A.53/2004 vom 2. August 2004, E. 2.3, 3.4.2).
3.
3.1 Unbestritten ist im vorliegenden Fall, dass weder das Zolltarifgesetz noch
das Landwirtschaftsgesetz oder das Übereinkommen über die Landwirtschaft
(Anhang 1A.3 zum Abkommen) eine ausdrückliche Regelung der Frage enthalten,
ob das Zollkontingent für Zuchtrinder ausgenützt ist, wenn diese nach dem
Transport in die Schweiz, aber noch während der Quarantäne oder
Überwachungsfrist geschlachtet werden müssen bzw. ob die Rinder als
importiert gelten und auf den schweizerischen Markt gelangt sind. Streitig
ist hingegen, ob bezüglich dieser Frage eine echte gesetzliche Lücke besteht.
Dies hat die Rekurskommission nach Auffassung der Beschwerdeführerin zu
Unrecht verneint, indem sie Zollrecht direkt auf den vorliegenden Sachverhalt
angewandt habe. Für die Ausnützung eines Zollkontingents sei vielmehr auf den
tatsächlichen Marktzutritt abzustellen, welcher hier nicht erfolgt sei.
3.2 Die Vorinstanz ist von einer zollrechtlichen Betrachtungsweise
ausgegangen (Art. 11 des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 [ZG; SR 631.0],
Beginn der Zollzahlungspflicht). Massgebend sei insofern der Zeitpunkt der
Annahme der Zolldeklaration. Vorliegend sei der Import der Zuchtrinder mit
dem Abschluss der Zollabfertigung und vor dem Beginn der Überwachung der
Tiere bzw. der Quarantäne abgeschlossen gewesen. Zudem regle Art. 11 ZG auch
die Frage eines allfälligen Ersatzes eines Zollkontingents, da dessen
Ausnützung direkt an die Zollzahlungspflicht anknüpfe. Weil deren
nachträglicher Erlass wegen Untergangs der Ware ausgeschlossen sei, könne
auch ein ausgenützter Zollkontingentsanteil nicht ersetzt werden. Im Übrigen
bestünden keine hinreichenden Gründe, auf dem Weg der richterlichen
Lückenfüllung Ersatzzollkontingente für in der Quarantäne notgeschlachtete
Zuchtrinder einzuführen.
4.
4.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt eine echte Gesetzeslücke
dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte
regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch
Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann. Von
einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn
dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende, zu entnehmen ist,
namentlich, wenn die vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines
Sachverhalts in der Rechtsanwendung teleologisch als unhaltbar erscheint.
Echte Lücken zu füllen ist dem Richter aufgegeben, unechte zu korrigieren ist
ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt (vgl. zum Ganzen
BGE 128 I 34 E. 3b S. 42 mit Hinweisen).
4.2 Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber aufgrund
des Übereinkommens über die Landwirtschaft verpflichtet wurde,
Zollkontingente zu schaffen, die zu einem tiefen Zollansatz eingeführt werden
können (vgl. E. 2; BGE 129 II 160 E. 2.1 S. 163; siehe auch Urteil
2A.496/1996 vom 14. Juli 1997, E. 2a und 4c/aa; Remo Arpagaus, Das
Schweizerische Zollrecht, in: Koller/Müller/ Rhinow/Zimmerli, [Hrsg.],
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Basel 1999, Rz. 128). Diesem
Übereinkommen lässt sich indes keine Verpflichtung entnehmen, mangelhafte
Waren, wie hier Zuchtrinder, die nach dem Eintritt in die Schweiz aus
seuchenpolizeilichen Gründen beseitigt werden müssen, zu ersetzen (vgl. auch
Anhang 1A.3 zum Abkommen, Art. 14 zur Wirksamkeit gesundheitspolizeilicher
Massnahmen). Dass insofern eine echte Lücke gegeben ist, die es zu füllen
gälte, ist aufgrund der (historischen) Zielsetzungen des Übereinkommens nicht
anzunehmen. Zwar muss ausländischen Produzenten der Zugang zum
schweizerischen Markt ermöglicht werden, was vorliegend mit der vollständigen
Verteilung der Zollkontingentsmenge von 1200 Tieren der Rindergattung (vgl.
Anhang 4 zur Allgemeinen Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Einfuhr von
landwirtschaftlichen Erzeugnissen [Agrareinfuhrverordnung, AEV; SR 916.01])
für das Jahr 2005 geschehen ist. Die Menge der importierten Agrarprodukte
wird aber weiterhin gesteuert aufgrund der Verpflichtung zur Tarifizierung
mittels Kontingenten zu einem tiefen Zollansatz. Wie diese zu verteilen sind,
sehen das Übereinkommen über die Landwirtschaft und die Konzessionsliste LIX
Schweiz-Liechtenstein nicht vor. Die Umsetzung wird im innerstaatlichen Recht
geregelt (BGE 122 II 411 E. 2a S. 415; Urteile 2A.159/1997 vom 16. März 1998,
E. 2b; 2A.496/1996 vom 14. Juli 1997, E. 2b und 4c/aa). Mit Blick auf diese
Einfuhrregelung bzw. die beiden genannten Zielsetzungen des Übereinkommens
kann es nicht darauf ankommen, ob die importierten Tiere auch
zweckentsprechend verwendet werden und nicht, wie hier, vorzeitig
geschlachtet werden müssen. Im Übrigen erschiene die Zulassung einer
ersatzweisen bzw. nachträglichen Importmöglichkeit im Hinblick auf das
vorliegende System der Zollkontingentszuteilung als systemwidrig, da diese
Kontingente in einer bestimmten Periode, wie hier dem Jahr 2005, und im
Rahmen eines Versteigerungsverfahrens zugeschlagen werden (vgl. Art. 11 und
16 ff. AEV; siehe auch Urteil 2A.496/1996 vom 14. Juli 1997, E. 4c/bb und
cc). Die Beschwerde erweist sich demnach mit Bezug auf die geforderte
Lückenfüllung als unbegründet.
5.
Das gilt auch hinsichtlich der Auffassung der Beschwerdeführerin, das
Zollkontingent sei nicht ausgenützt worden, da die Zuchtrinder dem Markt gar
nicht zugeführt bzw. nicht importiert worden seien.
5.1 Mit der Zollabfertigung bzw. vor der Quarantäne war der Import der Tiere
abgeschlossen. Die grenztierärztliche Untersuchung (vgl. Art. 16 der
Verordnung vom 20. April 1988 über die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Tieren
und Tierprodukten [EDAV; SR 916.443.11]) beschränkt sich bei Rindern aus der
Europäischen Gemeinschaft, wie hier aus Frankreich, auf eine Kontrolle der
Dokumente; die Tiere werden bei entsprechenden Zeugnissen zur Zollabfertigung
zugelassen (vgl. Art. 27 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 26 Abs. 3 EDAV). Nach
dieser sind die zur Einfuhr zugelassenen Tiere direkt an den Bestimmungsort
zu transportieren; dort werden sie unter Quarantäne gestellt. Tiere aus der
Europäischen Gemeinschaft kommen unter eine amtstierärztliche Überwachung,
die der Kantonstierarzt anordnet (vgl. Art. 29 Abs. 1 und 7 EDAV). Ist eine
Quarantäne oder eine amtstierärztliche Überwachung vorgeschrieben, informiert
der Importeur den Amtstierarzt unverzüglich nach der grenztierärztlichen
Untersuchung über das Eintreffen der Tiere am Bestimmungsort (vgl. Art. 29
Abs. 2 EDAV). Die Quarantäne richtet sich u.a. nach der Tierseuchenverordnung
vom 27. Juni 1995 (SR 916.401).
5.2 Aus dem Gesagten folgt, dass die Quarantäne bzw. die amtstierärztliche
Überwachung nicht Teil der grenztierärztlichen Kontrolle bildet, welche vor
der Zollabfertigung stattfindet. Zwar schliesst die Quarantäne an die Einfuhr
an. Bei dieser Überwachung geht es aber einzig um eine seuchenpolizeiliche
Massnahme, die zolltechnisch gesehen nicht zum Vorgang der Einfuhr gehört;
sie erfolgt nach der grenztierärztlichen Kontrolle und der Zollabfertigung.
Unter Einfuhr ist in diesem Zusammenhang denn auch allein das Befördern einer
Ware über die Zollgrenze zu verstehen (vgl. Art. 1 ZG; siehe auch Arpagaus,
a.a.O., Rz. 83; BGE 129 II 160 E. 2.1 S. 162 f.). Sobald dies geschehen ist,
hat der Berechtigte insofern seinen Zollkontingentsanteil ausgenützt.
Vorliegend wurden die fraglichen 24 Tiere von Frankreich in die Schweiz
eingeführt und zum Kontingentszollansatz deklariert. Dass sie sich im
Nachhinein als krank erwiesen haben und geschlachtet werden mussten, ändert
am erfolgten Import nichts. Das gilt im Übrigen auch für die neu geltend
gemachte und damit unbeachtliche Tatsache (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG), dass die
Oberzolldirektion der Beschwerdeführerin die Zollabgaben offenbar
zurückerstattet hat; diese rein zollrechtliche Frage der Rückerstattung (vgl.
Art. 16 Abs. 2 ZG, Art. 38 der Verordnung vom 10. Juli 1926 zum Zollgesetz
[ZV; SR 631.01]) bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, das
allein die Zuteilung von Zollkontingentsanteilen betrifft, und hat deshalb
keinen Einfluss auf den Verfahrensausgang.
5.3 Während eine allfällige Zollrückerstattung aufgrund anderer Kriterien
auch nachträglich geltend gemacht werden kann, muss die Frage der Ausnützung
des (periodischen) Zollkontingentsanteils aufgrund liquider formeller
Kriterien sofort bzw. zeitgerecht geklärt sein. Insofern ist eine formelle
Konzeption erforderlich, um Anwendungsprobleme (ausgenützter
Zollkontingentsanteil nach Überschreiten der Zollgrenze) zu vermeiden. So
könnte sich etwa die Frage stellen, wie vorzugehen wäre, wenn das Tier bei
einem Unfall während des Transports oder beim Importeur infolge einer
Krankheit, die sich erst nach der Quarantäne zeigt, vor der Schlachtung
verendet. Die Zuteilung eines zusätzlichen Zollkontingentsanteils in Fällen
wie dem vorliegenden würde zu einer Erhöhung des Zollkontingents führen, das
der Bundesrat unter Berücksichtigung der internationalen Übereinkommen
festgelegt hat. Es läge indes an diesem und nicht am Richter, die
Notwendigkeit einer allfälligen Lückenfüllung zu beurteilen.
6.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit abzuweisen. Dem Ausgang des
Verfahrens entsprechend sind die Kosten der unterliegenden Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und 153a OG).
Parteientschädigungen sind keine geschuldet (vgl. Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bundesamt für Landwirtschaft
und der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Dezember 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: