II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.515/2006
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{T 0/2}
2A.515/2006 /fco
Urteil vom 1. Februar 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller, Karlen,
Gerichtsschreiber Merz.
Interprofession du Vacherin Mont-d'Or,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Sutter,
gegen
X.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Grunder,
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Moosbruggstrasse 11, 9001 St.
Gallen,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen,
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements,
p.A. Bundesverwaltungsgericht, Postfach, 3000 Bern 14.
Geschützte Ursprungsbezeichnung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 8. August 2006 und gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts
des Kantons St. Gallen vom 21. März 2006.
Sachverhalt:
A.
Im Anschluss an eine Stichprobenkontrolle bei der Käserei X.________ &
Y.________ AG (heute: X.________ AG) erliess das Amt für
Lebensmittelkontrolle des Kantons St. Gallen am 4. April 2005 folgende
Verfügung:
"1. Die Kennzeichnung des Försterkäses ist mit dem Hinweis "aus thermisierter
Milch" zu ergänzen.
2. Der Försterkäse verstösst im jetzigen Zeitpunkt nicht gegen Art. 17 Abs.
3 lit. c GUB/GGA-Verordnung bzgl. Vacherin Mont-d'Or."
Eine Kopie der Verfügung wurde der Interprofession du Vacherin Mont-d'Or
zugestellt. Diese rekurrierte gegen die Verfügung beim Gesundheitsdepartement
des Kantons St. Gallen mit dem Antrag, es sei in Aufhebung des
vorinstanzlichen Entscheids festzustellen, dass der von der X.________ AG
"produzierte Försterkäse gegen Art. 17 GUB/ GGA verstösst und es sei dessen
weitere Produktion unter Strafandrohung im Unterlassungsfall zu verbieten".
Mit Entscheid vom 13. Oktober 2005 trat das kantonale Gesundheitsdepartement
auf den Rekurs nicht ein; zur Begründung führte es aus, dass es der
Rekurrentin bzw. den von ihr vertretenen Mitgliedern als Nichtadressaten der
Verfügung an einem schutzwürdigen Interesse zu deren Anfechtung fehle. Die
Interprofession du Vacherin Mont-d'Or erhob hierauf am 27. Oktober 2005
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, welches das
Gesundheitsdepartement in ihrer Rechtsmittelbelehrung als Beschwerdeinstanz
angegeben hatte.
Mit Urteil vom 21. März 2006 bezeichnete sich das Verwaltungsgericht als
unzuständig, trat auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Angelegenheit
an die Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements
(EVD). Die Rekurskommission EVD trat am 8. August 2006 auf die Beschwerde der
Interprofession du Vacherin Mont-d'Or vom 27. Oktober 2005 ebenfalls nicht
ein. Nach ihrer Ansicht fällt die Sache in die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts.
B.
Die Interprofession du Vacherin Mont-d'Or hat am 8. September 2006 beim
Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie stellt den
Antrag, den Entscheid der Rekurskommission EVD vom 8. August 2006 aufzuheben
und diese "anzuweisen, die Beschwerde unter Anerkennung ihrer sachlichen
Zuständigkeit zu behandeln". Eventualiter sei der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen aufzuheben und dieses anzuweisen,
die Beschwerde zu behandeln.
C.
Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragt, das Eventualbegehren
abzuweisen. Die Rekurskommission EVD sowie das Gesundheitsdepartement des
Kantons St. Gallen haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die X.________
AG hat sich geäussert, aber keinen Antrag zur Sache gestellt, sondern nur
eine Parteientschädigung für das bundesgerichtliche Verfahren verlangt. Das
Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement geht unter Bezugnahme auf eine
Stellungnahme des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 28. November 2006 davon
aus, dass das kantonale Verwaltungsgericht in der Sache zuständig wäre.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Zwar ist am 1. Januar 2007 das neue Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über
das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; AS 2006 1205, SR 173.110) in
Kraft getreten. Gemäss Art. 132 Abs. 1 BGG ist hier allerdings noch das
Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der
Bundesrechtspflege (OG; BS 3 531) anwendbar, da der angefochtene Entscheid
vor Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes ergangen ist.
1.2 Die Regelung des Schutzes von Ursprungsbezeichnungen für
landwirtschaftliche Produkte gehört zum öffentlichen Recht des Bundes. Da
kein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG gegeben ist, unterläge ein von der
Rekurskommission EVD gefällter Sachentscheid der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 97 und 98 lit. e
OG). Damit ist die Beschwerdeführerin hier ohne weiteres befugt, mit dem
Rechtsmittel den ihr gegenüber wegen angeblicher Unzuständigkeit ergangenen
Nichteintretensentscheid der Rekurskommission anzufechten (vgl. BGE 131 II
497 E. 1 S. 500 sowie nicht publizierte E. 2 von BGE 131 II 753). Auf die
rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Zu klären ist, ob die Rekurskommission EVD ihre sachliche Zuständigkeit zur
Behandlung der ihr überwiesenen Beschwerde verneinen durfte.
2.1 Das kantonale Amt für Lebensmittelkontrolle hatte in seiner Verfügung
ausdrücklich einen Verstoss gegen Art. 17 der Verordnung vom 28. Mai 1997
über den Schutz von Ursprungsbezeichnungen und geographischen Angaben für
landwirtschaftliche Erzeugnisse und verarbeitete landwirtschaftliche
Erzeugnisse (GUB/GGA-Verordnung; SR 910.12) verneint, was die
Beschwerdeführerin sodann angefochten hatte.
Der im 3. Abschnitt dieser Verordnung enthaltene Art. 17 lautet:
"1 Die direkte oder indirekte kommerzielle Verwendung einer geschützten
Bezeichnung ist verboten:
a. für vergleichbare Erzeugnisse, die das Pflichtenheft nicht erfüllen;
b. für nicht vergleichbare Erzeugnisse, falls diese Verwendung den Ruf
der geschützten Bezeichnung verwendet.
2 Absatz 1 gilt insbesondere:
a. wenn die geschützte Bezeichnung nachgeahmt wird oder angespielt wird;
b. wenn sie übersetzt wird;
c. wenn sie zusammen mit Ausdrücken wie "Art", "Typ", "Verfahren",
"Fasson", "Nachahmung", "nach Rezept" oder dergleichen verwendet wird;
d. wenn die Herkunft des Erzeugnisses angegeben wird.
3 Verboten ist ausserdem:
a. jede falsche oder irreführende Angabe in der Aufmachung, auf der
Verpackung, in der Werbung oder in den Unterlagen des Erzeugnisses über den
wirklichen Ursprung, die Herkunft, das Herstellungsverfahren, die Natur oder
die wesentlichen Eigenschaften.
b. jede Verwendung eines Behältnisses oder einer Verpackung, die einen
irreführenden Eindruck über den Ursprung des Erzeugnisses machen kann;
c. jeder Rückgriff auf die besondere Form des Erzeugnisses."
2.2 Gemäss Art. 59bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des
Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 beurteilt das kantonale
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide der Departemente, sofern kein
ordentliches Rechtsmittel an eine Verwaltungsbehörde oder eine
verwaltungsunabhängige Kommission des Bundes offen steht. Das
Verwaltungsgericht befand, nach Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 29.
April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) sei
die Rekurskommission EVD zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Diese
Bestimmung lautet in der bis zum 31. Dezember 2006 geltenden Fassung:
"Gegen Verfügungen der Bundesämter, der Departemente und letzter kantonaler
Instanzen in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen
kann bei der Rekurskommission EVD Beschwerde erhoben werden; ausgenommen sind
kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen
unterstützt werden."
In der ab dem 1. Januar 2007 gültigen Fassung wurde die Rekurskommission EVD
durch das Bundesverwaltungsgericht ersetzt.
2.3 Die Rekurskommission EVD vertritt die Auffassung, der
kennzeichnungsrechtliche Bereich der Ursprungsbezeichnungen und
geographischen Angaben werde zwar weitgehend durch die
Landwirtschaftsgesetzgebung des Bundes (insbes. Art. 16 LwG) und ihre
Ausführungsbestimmungen geregelt. Der zu beurteilende Streit drehe sich aber
materiell um den dem "Lebensmittelrecht zugehörigen
lebensmittelpolizeirechtlichen Täuschungsschutz". Nach Art. 18 Abs. 3 des
Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände
(Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) seien vom entsprechenden Täuschungsverbot
Angaben und Aufmachungen erfasst, die geeignet seien, beim Konsumenten
falsche Vorstellungen unter anderem über die Herstellung, Produktionsart und
Herkunft zu wecken. In der gestützt auf das Lebensmittelgesetz erlassenen
Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995 (LMV; AS 1995 1491 und insbes. AS
2002 574 f. sowie AS 2003 457) sowie in der diese seit dem 1. Januar 2006
ersetzenden Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November
2005 (LGV; SR 817.02) werde ausdrücklich erwähnt, dass Angaben oder
Aufmachungen irgendwelcher Art, die zu Verwechslungen mit Bezeichnungen
führen können, welche nach der GUB/GGA-Verordnung geschützt sind, verboten
seien (Art. 19 Abs. 1 lit. g LMV bzw. Art. 10 Abs. 2 lit. f LGV). Die
Streitfrage, ob der wie Vacherin Mont-d'Or aussehende und gleich verpackte
Försterkäse einen irreführenden Eindruck über den Ursprung des Erzeugnisses
machen könne, betreffe das lebensmittelrechtliche Grundanliegen, die
Konsumenten vor Täuschung zu schützen. Im Vordergrund stehe hier also der
lebensmittelrechtliche Verbraucherschutz. Sei die Streitsache somit als dem
Lebensmittel- und nicht dem Landwirtschaftsrecht zugehörig zu erachten, komme
die im Lebensmittelgesetz vorgesehene Rechtsmittelordnung zur Anwendung (vgl.
Art. 52 ff. LMG).
3.
3.1 Der Bundesrat hat die GUB/GGA-Verordnung laut Ingress gestützt auf Art. 14
Abs. 1 lit. d, 16 und 177 LwG erlassen. Gemäss Art. 14 Abs. 1 LwG kann der
Bundesrat im Interesse der Glaubwürdigkeit und zur Förderung von Qualität und
Absatz Vorschriften über die Kennzeichnung von landwirtschaftlichen
Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten erlassen; dies gilt
insbesondere auch für Erzeugnisse, die sich aufgrund ihrer Herkunft
auszeichnen (lit. d der genannten Bestimmung). Nach Art. 16 LwG schafft der
Bundesrat ein Register für Ursprungsbezeichnungen und geographische Angaben,
um diese namentlich gegen jede kommerzielle Verwendung für andere
Erzeugnisse, durch die ihr Ruf ausgenutzt wird, und gegen jede Anmassung,
Nachmachung oder Nachahmung zu schützen. Gemäss Art. 177 LwG erlässt der
Bundesrat die erforderlichen Ausführungsbestimmungen, wo das Gesetz die
Zuständigkeit nicht anders regelt.
Der Entscheid des kantonalen Amtes für Lebensmittelkontrolle, der sich auf
Art. 17 GUB/GGA-Verordnung bezog, erging somit gestützt auf eine
Ausführungsbestimmung zum Landwirtschaftsgesetz.
3.2 Das kantonale Amt für Lebensmittelkontrolle erliess seine Verfügung
allerdings zugleich in Anwendung von Art. 6, 23, 28 und 45 LMG. Es fragt
sich, ob es nur gestützt auf Lebensmittelrecht tätig wurde, indem es sich
etwa ausschliesslich mit Blick auf den bereits erwähnten Art. 19 Abs. 1 lit.
g LMV bzw. Art. 10 Abs. 2 lit. f LGV (vgl. E. 2.3 hiervor) auf die
GUB/GGA-Verordnung bezog. Diesfalls würde sich der Rechtsmittelweg allein
nach der Lebensmittelgesetzgebung richten.
Das kantonale Gesundheitsdepartement hat in seinem Entscheid (S. 3 E. 1c)
festgehalten, dass das Amt für Lebensmittelkontrolle die hier interessierende
Ziffer 2 seiner Verfügung im Rahmen des Vollzugs der eidgenössischen
Landwirtschaftsgesetzgebung erliess und es sich dabei nicht um eine Massnahme
nach dem Lebensmittelgesetz handle. Tatsächlich wird das kantonale Amt für
Lebensmittelkontrolle nicht nur gemäss Art. 39 f. LMG im Lebensmittelrecht
tätig, sondern gemäss Art. 21 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung auch im Bereich des
landwirtschaftsrechtlichen Schutzes von Ursprungs- und
Herkunftsbezeichnungen. Dabei geht es nicht nur um den
lebensmittelrechtlichen Täuschungsschutz, der gemäss Art. 18 und 19 LMG
gewährt wird. Vielmehr sind auch die Art. 14 bis 16 LwG und auf sie gestützt
die GUB/GGA-Verordnung, welche zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der
Landwirtschaft erlassen wurden, betroffen. Nach besonderen Regeln
hergestellten Produkten soll durch verbesserte Transparenz ein deutlicheres
Profil verliehen werden. Die Registrierungsmöglichkeit soll die Produzenten
vor Schäden (etwa durch unlauteren Wettbewerb) bewahren. Ausserdem bezweckt
sie, Erschwernisse und Konkurrenznachteile im grenzüberschreitenden
Warenverkehr von der Landwirtschaft und ihr nachgelagerten Bereichen
abzuwenden (vgl. Botschaft zur Reform der Agrarpolitik [Agrarpolitik 2002],
BBl 1996 IV 105 Ziff. 222.22 mit globalem Verweis auf die Botschaft zum
Agrarpaket 95, BBl 1995 IV 640 ff., insbes. 649 Ziff. 113 und 653 Ziff.
133.1; Isabelle Pasche, Le système de protection des appellations d'origine
et des indications géographiques des produits agricoles, Blätter für
Agrarrecht 2001 S. 4; Simon Holzer, Geschützte Ursprungsbezeichnungen [GUB]
und geschützte geographische Angaben [GGA] landwirtschaftlicher Erzeugnisse,
Diss. Bern 2005, S. 245).
Zwar sollen die Art. 16 ff. GUB/GGA-Verordnung indirekt auch die Verbraucher
schützen (BBl 1995 IV 649 Ziff. 113), was durch den bereits erwähnten Art. 19
Abs. 1 lit. g LMV bzw. Art. 10 Abs. 2 lit. f LGV verdeutlicht wird (vgl. dazu
auch Holzer, a.a.O., S. 225 und 365 f.). Gemäss Art. 14 Abs. 3 LwG bleiben
zudem die Bestimmungen der Lebensmittelgesetzgebung vorbehalten; damit soll
insbesondere sichergestellt werden, dass die Mindestanforderungen des
Täuschungsschutzes gemäss Lebensmittelrecht nicht durch das
Landwirtschaftsrecht ausgehebelt werden, sondern weiterhin Geltung haben
(BBl 1995 IV 660 Ziff. 221 zu Absatz 3).
Das Lebensmittelgesetz bezweckt indes nur den Schutz der Konsumenten (vgl.
Art. 1 LMG; Holzer, a.a.O., S. 220; Lorenz Hirt, Der Schutz schweizerischer
Herkunftsangaben, Diss. Bern 2003, S. 109). Demgegenüber dient das
Landwirtschaftsgesetz unter anderem der Förderung der Qualität und des
Absatzes schweizerischer Agrarprodukte. Deshalb findet der Gebrauch und
Schutz von Ursprungsbezeichnungen und Herkunftsangaben seine Rechtsgrundlage
nicht im Lebensmittelrecht, sondern im Landwirtschaftsgesetz (BBl 1995 IV 642
Ziff. 112.11, 656 Ziff. 21, 666 Ziff. 52). Die Wirkungen hinsichtlich der
Konsumenteninformation mögen dank der Herkunftsangaben und
Ursprungsbezeichnungen ähnlich oder gleich sein, weshalb für den Vollzug der
GBU/GGA-Verordnung teilweise die gleichen Organe bestimmt wurden (s. dazu
nachfolgende E. 3.3). Das ändert jedoch nichts daran, dass die Zielsetzungen
des Lebensmittelgesetzes einerseits und des Landwirtschaftsgesetzes sowie der
auf sie gestützt erlassenen Verordnung andererseits nicht deckungsgleich
sind.
Vorliegend geht es um den Schutz der Landwirtschaft und ihr nachgelagerter
Betriebe. In dieser Eigenschaft ist die Beschwerdeführerin denn auch
aufgetreten. Somit steht hier entgegen der Ansicht der Rekurskommission
gerade nicht der dem Lebensmittelrecht zugehörige Täuschungs- bzw.
Verbraucherschutz im Vordergrund. Mithin besteht kein Grund, die
Zuständigkeitsregelung des Art. 166 Abs. 2 LwG nicht anzuwenden.
3.3 Schliesslich weisen die Rekurskommission EVD sowie das Bundesamt für
Landwirtschaft auch auf Art. 21 GUB/GGA-Verordnung hin: Demnach vollzieht das
"Bundesamt [...] diese Verordnung unter Vorbehalt von Absatz 2. Wenn es sich
nicht um Lebensmittel handelt, wendet es die landwirtschaftliche Gesetzgebung
an" (Abs. 1). Nach Absatz 2 vollziehen die Organe der kantonalen
Lebensmittelkontrolle Abschnitt 3 (Art. 16-17a) der Verordnung gemäss der
Lebensmittelgesetzgebung (vgl. dazu auch die Botschaft zur Weiterentwicklung
der Agrarpolitik [Agrarpolitik 2011], BBl 2006 6469 zu Art. 169 Abs. 3
lit. a).
Diese Regelung könnte für die Auffassung der Rekurskommission EVD sprechen,
da es sich hier um Lebensmittel (Käse) handelt. Indessen wird in Art. 21
GUB/GGA-Verordnung nicht erklärt, dass sich auch der Rechtsschutz in einem
solchen Fall nach der Lebensmittelgesetzgebung richten soll. Art. 21
GUB/GGA-Verordnung betrifft entsprechend seiner Überschrift nur den Vollzug.
Sowohl im Lebensmittelgesetz als auch im Landwirtschaftsgesetz umfasst der
Begriff des Vollzugs nicht zugleich auch den Rechtsschutz. Beide Bereiche
werden vielmehr an verschiedenen Stellen geregelt: Der Vollzug im 4. Kapitel
(Art. 32-43) des Lebensmittelgesetzes bzw. im 9. Titel 1. Kapitel (Art.
177-186) des Landwirtschaftsgesetzes und der Rechtsschutz im 7. Kapitel 2.
Abschnitt (Art. 52-57) des Lebensmittelgesetzes bzw. im 8. Titel 1. Kapitel
(Art. 166-168) des Landwirtschaftsgesetzes. Art. 21 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung
wendet sich dementsprechend nur an die "Organe der kantonalen
Lebensmittelkontrolle" (vgl. dazu Art. 40 Abs. 2 und 3 LMG: Kantonschemiker,
Kantonstierarzt, Lebensmittelinspektoren, Fleischinspektoren, Lebensmittel-
und Fleischkontrolleure als kantonale Kontrollorgane). Diese sollen den
Schutz nach Art. 16-17a GUB/GGA-Verordnung mit den Mitteln der
Lebensmittelgesetzgebung gewährleisten. Hingegen lässt sich aus Art. 21 Abs.
2 GUB/GGA-Verordnung nicht schliessen, der Rechtsmittelweg gegen Verfügungen
der kantonalen Lebensmittelkontrolle richte sich immer nach der
Lebensmittelgesetzgebung.
3.4 Nach dem Gesagten richtet sich die Zuständigkeit nach Art. 166 Abs. 2 LwG
und nicht nach dem Lebensmittelgesetz. Demzufolge ist die Rekurskommission
EVD zur Behandlung der Beschwerde der Interprofession du Vacherin Mont-d'Or
sachlich zuständig. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach
gutzuheissen und der Entscheid der Rekurskommission EVD aufzuheben. Nachdem
diese auf Ende Dezember 2006 aufgelöst worden ist und das neue
Bundesverwaltungsgericht ihre Aufgaben übernommen hat, ist die Sache an
dieses zur Behandlung zu überweisen. Es erübrigt sich damit, auf den von der
Beschwerdeführerin gestellten Eventualantrag (insbes. Aufhebung des Urteils
des kantonalen Verwaltungsgerichts) einzugehen.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang rechtfertigt es sich, von der Erhebung von
Kosten abzusehen, zumal die Beschwerdegegnerin die Streitigkeit über die
Zuständigkeit nicht zu verantworten hat und sie auch keinen Antrag stellte.
Ihr ist für das bundesgerichtliche Verfahren jedoch keine Parteientschädigung
(vgl. Art. 159 OG) zuzusprechen, da sie nicht obsiegt hat und sie sich zur
streitigen Frage nicht zu äussern brauchte. Die Schweizerische
Eidgenossenschaft hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren angemessen zu entschädigen. Über die Parteientschädigungen im
vorinstanzlichen Verfahren hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem neuen
Entscheid zu befinden.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und der
Beschwerdeentscheid der Rekurskommission des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartements vom 8. August 2006 aufgehoben; die Sache wird im
Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht überwiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat die Beschwerdeführerin für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gesundheitsdepartement des Kantons St.
Gallen, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, dem
Bundesverwaltungsgericht sowie dem Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Februar 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: