II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.504/2006
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{T 1/2}
2A.504/2006 /zga
Urteil vom 28. Februar 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller, Karlen,
Gerichtsschreiber Küng.
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK),
Beschwerdeführer,
gegen
Erdgas Zentralschweiz AG,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Prof. Dr. Tomas Poledna und Raphael
Stoll, Rechtsanwälte,
Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt.
Anspruch auf Schadenersatz infolge Einschränkung des Betriebs einer
Rohrleitungsanlage (Art. 51 Abs. 1 RLG),
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgenössischen
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt vom 30. Juni 2006.
Sachverhalt:
A.
Die Erdgas Zentralschweiz AG betreibt in der Gemeinde Littau seit 1976 die
Abnahme- und Speicherstation Thorenberg, die aus zwei Kugeldruckbehältern
besteht. In einem wird Erdgas, im anderen Propan (Flüssiggas) gelagert. Die
Behälter dienen als Ausgleichsreserve für Verbrauchsspitzen sowie als
Notversorgung bei einem Unterbruch der Zufuhr.
Südlich der Abnahme- und Speicherstation wurden im Jahre 1991 in einer ersten
Etappe 17 Reiheneinfamilienhäuser erstellt. Gestützt auf eine Risikoanalyse
der britischen Firma Arthur D. Little Ltd. verfügte das damalige Bundesamt
für Energiewirtschaft (heute Bundesamt für Energie) am 27. Mai 1994, dass der
Propan-Kugeldruckbehälter innert vier Jahren auf den Betrieb mit Erdgas
umzustellen sei. Das Bundesgericht hiess am 28. Oktober 1998 die Beschwerde
der Erdgas Zentralschweiz AG, mit der sie sich gegen diese Verfügung wehrte,
gut (Urteil 1A.24/1998 in: ZBl 100/1999 S. 632). Es erkannte, dass die
angeordnete Umstellung in einem zentralen Punkt in die Konzession, die der
Bundesrat der Betreiberin am 22. August 1973 bzw. am 4. April 1974 erteilte,
eingreife und daher nicht vom Bundesamt als Aufsichtsmassnahme angeordnet
werden könne. Erforderlich sei vielmehr eine Änderung der für eine Dauer von
50 Jahren erteilten Konzession.
In der Folge wurde das von der Anlage ausgehende Risiko nochmals überprüft.
Am 14. Juni 2002 entzog der Bundesrat der Erdgas Zentralschweiz AG die
Konzession für den weiteren Betrieb eines Propan-Kugeldruckbehälters in der
Anlage Thorenberg, da die davon ausgehende Gefährdung für das umliegende
Wohngebiet zu gross sei. Er setzte der Betreiberin eine Frist von vier Jahren
an, um den fraglichen Druckbehälter stillzulegen bzw. auf Erdgas umzustellen.
Die Gemeinde Littau genehmigte am 9. Juli 2003 einen geänderten privaten
Gestaltungsplan zur Erstellung von vier Mehrfamilienhäusern mit je acht
Wohnungen als zweite Bauetappe neben den bereits 1991 erstellten
Reiheneinfamilienhäusern. Die Überbauung wurde darauf in Angriff genommen.
B.
Am 4. Februar 2004 reichte die Erdgas Zentralschweiz AG beim Eidgenössischen
Finanzdepartement ein Begehren um Ersatz des Schadens ein, der ihr aus der
Konzessionsänderung vom 14. Juni 2002 entstanden sei, zumindest in der Höhe
von 11,3 Mio. Franken. Sie stützte ihren Anspruch auf Art. 51 Abs. 5 des
Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1963 über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung
flüssiger oder gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe (Rohrleitungsgesetz [RLG];
SR 746.1). Das Bundesamt für Energie wies das Begehren am 22. Februar 2005
ab.
Die Erdgas Zentralschweiz AG focht diesen Entscheid bei der Eidgenössischen
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt an. Diese hiess das
Rechtsmittel am 30. Juni 2006 dem Grundsatz nach gut und hob die Verfügung
des Bundesamts für Energie auf.
C.
Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) erhebt gegen den erwähnten Entscheid der Rekurskommission vom 30. Juni
2006 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Es beantragt, es sei
der angefochtene Entscheid aufzuheben und festzustellen, dass der Bund der
Erdgas Zentralschweiz AG keine Entschädigung schulde.
Die Beschwerdegegnerin und die Eidgenössische Rekurskommission für
Infrastruktur und Umwelt beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid erging noch vor dem Inkrafttreten des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) am 1. Januar 2007. Gemäss Art. 132 Abs. 1 BGG
richtet sich das Verfahren daher nach den Bestimmungen des
Bundesrechtspflegegesetzes (OG).
1.2 Die Rekurskommission heisst im angefochtenen Entscheid das
Schadenersatzbegehren der Beschwerdegegnerin lediglich im Grundsatz gut. Sie
stellt nur fest, dass der Bund entschädigungspflichtig ist, bestimmt aber die
Höhe der Entschädigung nicht selber, sondern weist die Sache zu diesem Zweck
an das Bundesamt für Energie zurück. Es liegt somit ein Teilentscheid vor,
der über das Vorliegen der Haftungsvoraussetzungen abschliessend befindet.
Nach der Rechtsprechung ist dagegen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zulässig (BGE 124 II 409 E. 1f S. 420).
Da auch die übrigen Sachverhaltsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf das
erhobene Rechtsmittel einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdegegnerin gründet ihr Schadenersatzbegehren auf Art. 51 Abs.
5 RLG. Nach dieser Bestimmung muss der Bund dem Inhaber einer
Rohrleitungskonzession, die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung vom
18. Juni 1999 erteilt wurde, eine angemessene Entschädigung für den
entstandenen Schaden leisten, wenn der Betrieb der Anlage aus Gründen
eingestellt oder eingeschränkt wird, für die der Konzessionär nicht
einzustehen hat.
Bei der zitierten Norm handelt es sich um eine Übergangsbestimmung, die Teil
der Änderung des Rohrleitungsgesetzes vom 18. Juni 1999 bildete. Durch diese
Revision wurde das frühere Konzessionsverfahren für den Bau und den Betrieb
von Rohrleitungen durch ein Plangenehmigungs- (für den Bau) und ein
Bewilligungsverfahren (für den Betrieb) ersetzt (Art. 2 und 21 ff. bzw. Art.
30 RLG). Art. 51 RLG regelt die Auswirkungen des neuen Rechts auf
altrechtliche Konzessionen. Absatz 5 dieser Bestimmung übernimmt die Regelung
des Entschädigungsanspruchs des Konzessionärs, die zuvor Art. 9 Abs. 3 RLG in
der bis am 31. Dezember 1999 geltenden Fassung enthielt (vgl. auch Botschaft
des Bundesrates vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die
Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 2643).
2.2 Der Bundesrat hat durch die Konzessionsänderung vom 14. Juni 2002 den
Betrieb eines Kugeldruckbehälters mit Propan nach Ablauf einer vierjährigen
Umstellungsfrist untersagt und damit die Nutzung der noch unter dem alten
Recht konzessionierten Anlage erheblich eingeschränkt. Es ist unbestritten,
dass der Beschwerdegegnerin dadurch ein Schaden entsteht. Die Vorinstanz
gelangt zum Schluss, dass diese Massnahme nicht aus Gründen erfolgt sei,
welche die Beschwerdegegnerin zu vertreten habe, und dass sie deshalb
gestützt auf Art. 51 Abs. 5 RLG Anspruch auf eine angemessene Entschädigung
habe.
Das beschwerdeführende Departement wendet sich allein gegen die zuletzt
genannte Folgerung. Es macht geltend, die Vorinstanz ziehe den Kreis der
Gründe, für welche der Konzessionär gemäss Art. 51 Abs. 5 RLG nicht
einzustehen habe, zu weit. Bei der gebotenen engeren Auslegung, wie sie
insbesondere auch die Umweltschutzgesetzgebung nahelege, könne die
nachträgliche strengere Beurteilung des Sicherheitsrisikos einer Anlage nicht
zu einer Entschädigungspflicht des Bundes führen. Vielmehr trage der
Betreiber einer Anlage allein die Verantwortung dafür, dass deren Nutzung die
Grenzen des akzeptablen Risikos nicht überschreite. Ausserdem hätte
berücksichtigt werden müssen, dass die Betriebseinschränkung ebenfalls auf
die bauliche Entwicklung in der Nachbarschaft zurückzuführen sei.
2.3 Der Kreis der Gründe, für die der Konzessionär nach Art. 51 Abs. 5 RLG
nicht einzustehen hat und die eine Entschädigungspflicht des Bundes auslösen
können, lässt sich aufgrund des Wortlauts allein nicht eindeutig bestimmen.
Die Vorinstanz legt zutreffend dar, dass ein Entschädigungsanspruch
jedenfalls dann entfällt, wenn der Konzessionär die erforderlich gewordene
Betriebseinstellung oder -einschränkung selber verschuldet hat. Dies ist etwa
der Fall, wenn er die Rohrleitungsanlage nicht nach den Regeln der Technik
betreibt oder ihren Unterhalt vernachlässigt und dadurch gegen Art. 31 RLG
sowie Art. 3 der Verordnung vom 20. April 1983 über Sicherheitsvorschriften
für Rohrleitungsanlagen (SR 746.2) verstösst. Im angefochtenen Entscheid wird
jedoch zu Recht ausgeführt, dass nach dem Wortlaut von Art. 51 Abs. 5 RLG der
Konzessionär unter Umständen auch für weitere Gründe der Betriebseinstellung
oder -einschränkung einzustehen hat, an deren Entstehung ihn kein Verschulden
trifft, die aber trotzdem seinem Verantwortlichkeitsbereich zuzurechnen sind.
Eine Zuordnung zur Verantwortlichkeitssphäre des Konzessionärs ist nach
Auffassung der Vorinstanz indessen nicht leichthin anzunehmen. So habe er
namentlich nicht für übergeordnete Gründe einzustehen, die ursprünglich nicht
voraussehbar waren und die er nicht beeinflussen konnte wie etwa eine
Stilllegung seiner Anlage aufgrund neuer Bedürfnisse der Landesverteidigung.
Das beschwerdeführende Departement kritisiert die genannte Umschreibung des
Verantwortlichkeitsbereichs des Konzessionärs. Es macht zudem geltend, die
Beschwerdegegnerin müsse auch nach der vorinstanzlichen Gesetzesauslegung für
die Gründe der Stilllegung des Propan-Kugeldruckbehälters einstehen, weil sie
ihren gesetzlichen Pflichten nicht genügend nachgekommen sei und diese
verschuldet habe. Der zuletzt genannte Vorwurf entbehrt jedoch offenkundig
der Grundlage. Denn nach den vorinstanzlichen Feststellungen gibt es keine
Anhaltspunkte, dass die Beschwerdegegnerin ihre Anlage nicht einwandfrei
unterhalten und auf dem neuesten Stand der Technik betrieben hätte. Die
Argumentation des Departements, eine Pflichtverletzung ergebe sich schon
daraus, dass die Beschwerdegegnerin den Propan-Kugeldruckbehälter angesichts
der neuen Risikoanalyse nicht von sich aus stillgelegt habe, greift zu kurz.
Selbst wenn eine solche Pflicht bestanden hätte, würde sie am Grund, der die
Stilllegung erforderte - der neuen Risikobeurteilung (vgl. E. 2.6) -, nichts
ändern, und es ergäbe sich daraus insbesondere nicht, dass die Notwendigkeit
der Betriebseinstellung von der Beschwerdegegnerin verschuldet worden wäre.
Ausserdem kann dem Departement nicht gefolgt werden, wenn es auch in der
baulichen Entwicklung in der Umgebung des Kugeldruckbehälters eine Ursache
für die erforderlich gewordene Stilllegung sieht. Die Vorinstanz legt dar,
dass die Konzession für den Betrieb mit Propan schon in den Jahren 1973/74
nicht hätte erteilt werden können, wenn bereits damals eine Risikobewertung
nach den später verwendeten strengeren Kriterien vorgenommen worden wäre, da
die Umgebung schon zu diesem Zeitpunkt der Bauzone zugewiesen und demzufolge
mit einer Überbauung zu rechnen war (vgl. E. 2.6). Dagegen wird in der
Beschwerde nichts Stichhaltiges vorgebracht. Es kann der Beschwerdegegnerin
jedenfalls nicht vorgeworfen werden, dass sie sich gegen die weiteren
Schritte, die zur Überbauung des fraglichen Gebiets führten, nicht bzw. nicht
ausreichend zur Wehr setzte. Sie hatte dazu keinen Anlass, da ja schon bei
der Konzessionierung davon auszugehen war, ihre Anlage liege in einem
Baugebiet.
Da der Grund der Stilllegung demnach von der Beschwerdegegnerin nicht
verschuldet ist, hängt ihr Entschädigungsanspruch allein davon ab, in welchem
Umfang sie als Konzessionärin nach Art. 51 Abs. 5 RLG auch für weitere
Ursachen einzustehen hat und ob im vorliegenden Fall eine solche Ursache zur
Ausserbetriebnahme des Propan-Kugeldruckbehälters führte.
2.4 Die Gesetzgebung sieht eine Entschädigungspflicht des Bundes infolge
nachträglicher Betriebseinschränkungen nicht nur bei Rohrleitungen, sondern
auch bei anderen Infrastrukturanlagen vor. So ist Art. 51 Abs. 5 RLG bzw. der
vor der Gesetzesrevision vom 18. Juni 1999 geltende Art. 9 Abs. 3 aRLG einer
entsprechenden Regelung im früheren Atomgesetz vom 23. Dezember 1959 (SR
732.0, AS 1960 541) nachgebildet (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 28.
September 1962 an die Bundesversammlung betreffend den Entwurf zu einem
Bundesgesetz über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder
gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe, BBl 1962 II 816 f.). Eine
Entschädigungspflicht des Bundes findet sich ferner beispielsweise in Art. 43
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der
Wasserkräfte (Wasserrechtsgesetz [WRG]; SR 721.80) beim Entzug der Konzession
zur Wassernutzung oder in Art. 8 Abs. 3 WRG beim Widerruf der Bewilligung zur
Ableitung von Wasser oder elektrischer Energie ins Ausland.
Der Bund haftet in den erwähnten Fällen für rechtmässig zugefügten Schaden.
Die Entschädigungspflicht beruht auf der Erwägung, dass Infrastrukturanlagen
häufig grosse Investitionen erfordern und es unbillig wäre, wenn bei einem
Widerruf einer Bewilligung bzw. dem Entzug einer Konzession aus Gründen, für
die der Inhaber nicht einzustehen hat, dieser für den Verlust der
investierten Mittel nicht entschädigt würde (vgl. Botschaft des Bundesrates
vom 8. Dezember 1958 an die Bundesversammlung betreffend den Entwurf zu einem
Bundesgesetz über die friedliche Verwendung der Atomenergie und den
Strahlenschutz, BBl 1958 II 1542). Das gleiche Motiv des Vertrauens- und
Investitionsschutzes liegt auch der Einräumung sog. wohlerworbener Rechte
zugrunde. Als solche gelten jene Ansprüche, die bei Erteilung einer
Konzession aufgrund freier Vereinbarung der Parteien begründet werden.
Wohlerworbene Rechte stehen unter dem Schutz der Eigentumsgarantie, und sie
dürfen vom Staat nicht ohne Entschädigung einseitig aufgehoben oder in so
weit gehendem Mass abgeändert werden, dass in die Substanz oder in den
Wesensgehalt des Rechts eingegriffen wird (BGE 126 II 171 E. 3c S. 179; vgl.
auch BGE 127 II 69 E. 5a S. 75). Durch die Garantie des Bestandes des
verliehenen Rechts soll dem Inhaber ermöglicht werden, die erheblichen
Investitionen zu amortisieren, welche die Ausübung des Rechts regelmässig
erfordert (BGE 119 Ib 254 E. 5a S. 268).
Das Gesetz sieht eine Entschädigungspflicht des Bundes nicht nur beim Entzug
oder der Einschränkung wohlerworbener Rechte, sondern zum Teil ebenfalls beim
Widerruf von Bewilligungen vor (vgl. den bereits erwähnten Art. 8 Abs. 3 WRG
oder Art. 9 Abs. 5 des alten Atomgesetzes; vgl. ferner Tomas Poledna,
Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, N. 352). Auch Art. 51
Abs. 5 RLG knüpft den Entschädigungsanspruch nicht an die Aufhebung oder
Einschränkung eines wohlerworbenen Rechts. Aus dem Wortlaut des früheren Art.
9 Abs. 3 aRLG und dem systematischen Zusammenhang mit Absatz 2 dieser
Bestimmung ergibt sich zwar, dass eine Entschädigung nur bei Aufhebung oder
Einschränkung eines mit der Konzession eingeräumten Rechts auszurichten ist.
Doch ist gerade nicht erforderlich, dass es sich dabei um ein wohlerworbenes
Recht handelt. Mit Blick auf die Entschädigungspflicht erscheint es daher -
entgegen der Behauptung in der Beschwerde - nicht entscheidend, dass die nach
dem alten Recht erteilten Rohrleitungskonzessionen teilweise als atypisch
qualifiziert werden und die aus ihr fliessenden Rechte nicht ohne weiteres
als wohlerworben gelten können (vgl. Riccardo Jagmetti, Energierecht, in:
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band VII, Basel/Genf/München 2005,
Rz. 3623; siehe ferner mit näheren Hinweisen zur Entstehungsgeschichte: Peter
Hess, Die rechtliche Behandlung der Rohrleitungen zur Beförderung von
flüssigen und gasförmigen Brenn- und Treibstoffen, Diss. Zürich 1969, S. 200
ff.).
2.5 Nach Ansicht der Vorinstanz entfällt ein Entschädigungsanspruch nach Art.
51 Abs. 5 RLG nur, wenn der Grund für die Betriebseinstellung oder
-einschränkung vom Anlageninhaber verschuldet ist oder zumindest eindeutig
seiner Verantwortlichkeitssphäre zuzuweisen ist. Sie beurteilt die
Voraussetzungen eines Einstehenmüssens für nicht verschuldete Gründe anhand
der konkreten Umstände und verzichtet auf eine allgemeine Umschreibung. Auch
an dieser Stelle braucht nicht abschliessend bestimmt zu werden, für welche
Gründe der Anlageninhaber gemäss Art. 51 Abs. 5 RLG einzustehen hat. Aus dem
mit der Norm beabsichtigten Vertrauens- und Investitionsschutz ergibt sich
indessen, dass der Konzessionär zumindest für jene Gründe nicht einstehen
muss, mit deren Eintritt er bei der Konzessionsverleihung nach Treu und
Glauben nicht rechnen musste.
In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass der Inhaber einer Bewilligung
grundsätzlich auf deren Bestand vertrauen darf, soweit diese gestützt auf ein
eingehendes Ermittlungsverfahren erteilt wurde, in dem die auf dem Spiele
stehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren
(BGE 119 Ia 305 E. 4c S. 310; 109 Ib 246 E. 4b S. 252; vgl. auch BGE 121 II
273 E. 1a/bb S. 277). Gleiches gilt, wenn der Inhaber von der erteilten
Bewilligung bereits Gebrauch gemacht hat, insbesondere wenn er zur
Verwirklichung eines einmaligen Vorhabens bereits grössere Geldmittel
aufgebracht hat (Urteil 1P.609/1994 vom 15. Dezember 1994 in: ZBl 96/1995 515
E. 3d S. 518; BGE 119 Ia 305 E. 4c S. 310; 100 Ib 299 E. 4 S. 303). In diesen
Fällen kommt der Wahrung der Rechtssicherheit in der Regel der Vorrang
gegenüber anderen Interessen zu.
Das beschwerdeführende Departement macht zwar zu Recht geltend, dass es auch
für Inhaber konzessionierter Anlagen bzw. von solchen, die aufgrund eines
eingehenden Ermittlungsverfahrens bewilligt wurden, kein Recht auf Gefährdung
von Menschen und der Umwelt geben könne. Tatsächlich schliesst die erwähnte
Rechtsprechung eine Aufhebung der Konzession bzw. einen Widerruf der
Bewilligung in den genannten Fällen nicht aus, wenn besonders gewichtige
Gründe dafür vorliegen (BGE 121 II 273 E. 1a S. 276). Hingegen wäre es
angesichts des entgegengebrachten Vertrauens und oftmals auch der getätigten
Investitionen unbillig, wenn in diesen Fällen der Entzug des Rechts
entschädigungslos erfolgen könnte. Aufgrund der bereits erwähnten Zielsetzung
von Art. 51 Abs. 5 RLG ist davon auszugehen, dass die Entschädigungspflicht
des Bundes gerade bei Vorliegen der genannten Tatbestände eingreifen soll
(vgl. auch Tomas Poledna, a.a.O., Nr. 351 f.).
2.6 Der Bundesrat gelangte am 14. Juni 2002 zum Schluss, dass der weitere
Betrieb des Propan-Kugeldruckbehälters ein nicht akzeptables Risiko darstelle
und die Anlage deshalb ausser Betrieb genommen werden müsse. Nach den
unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz sind die Risiken, die vom
Propan-Kugeldruckbehälter ausgehen, seit der Konzessionserteilung nicht
angestiegen, jedenfalls soweit sie oberhalb der maximal zulässigen
Risikoakzeptanz liegen. Die Konzession hätte daher in den Jahren 1973/74
nicht erteilt werden können, wenn bereits damals die vom Bundesrat im Jahre
2002 angewandten Risikobeurteilungskriterien gegolten hätten. Grund für die
verfügte Betriebseinschränkung bildet demnach eine Veränderung der
Rechtslage, nämlich die strengere Beurteilung des noch akzeptablen Risikos.
In der Beschwerde wird diese Sicht nicht bestritten, aber geltend gemacht,
neben der Verschärfung der Risikoakzeptanzkriterien sei auch die bauliche
Entwicklung eine Ursache für die erfolgte Konzessionseinschränkung gewesen.
Ohne die Überbauung der Nachbargrundstücke hätte die neue Risikobeurteilung
für den Betrieb des Propan-Kugeldruckbehälters keine Auswirkungen gehabt. Es
trifft wohl zu, dass das akzeptable Risiko auch von der Bebauung des Umfelds
der Anlage abhängt. Die Vorinstanz legt indessen dar, dass das Gebiet schon
bei der Konzessionsvergabe 1973/74 in einer Bauzone lag und mit dessen
Überbauung gerechnet werden musste. Die später einsetzende teilweise Bebauung
stellt demnach keine grundsätzliche Änderung gegenüber der bereits 1973/74
bestehenden Situation dar. Anders verhielte es sich nur, wenn die später
erstellten Bauten - etwa hinsichtlich Dichte, Ausrichtung usw. - wesentlich
von dem abwichen, was schon bei der Konzessionsvergabe zu erwarten war.
Solche Umstände werden jedoch vom beschwerdeführenden Departement nicht
dargetan und sind auch nicht ersichtlich. Es bildet daher allein die
nachträgliche Erhöhung des Sicherheitsstandards den Grund für die erfolgte
Konzessionseinschränkung.
2.7 Die Beschwerdegegnerin hat nach den vorstehenden Darlegungen (E. 2.4 und
2.5) jedenfalls dann nicht für den erwähnten Grund einzustehen, wenn sie mit
dessen Eintritt bei der Konzessionsvergabe nach Treu und Glauben nicht
rechnen musste.
Das Bundesgericht hat bereits in seinem ersten in dieser Sache ergangenen
Entscheid festgehalten, dass die Bestimmung des Förderguts und die
Betriebsdauer zu den zentralen Teilen der Rohrleitungskonzession zählen. Denn
der Inhaber konzipiert seine Anlage im Blick auf diese Faktoren und tätigt
gestützt darauf erhebliche Investitionen (Urteil 1A.24/1998 in: ZBl 100/1999
632 E. 3a und b S. 635 f.). Die genannten Elemente der Konzession wurden
zudem gestützt auf eine eingehende Ermittlung der Sicherheitsaspekte, denen
das Gesetz bereits im Zeitpunkt der Verleihung eine vorrangige Bedeutung
zumass (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. a aRLG und die damals geltende Verordnung vom
1. Juli 1966 über Sicherheitsvorschriften für Rohrleitungsanlagen, AS 1966
869), festgelegt. Die Beschwerdegegnerin durfte daher grundsätzlich auf den
Bestand der Konzession auch für Propan bis ins Jahr 2023 vertrauen.
Das Departement weist in seiner Beschwerde zwar zu Recht darauf hin, dass die
mit einer Konzession eingeräumten Rechte nur nach Massgabe der gesetzlichen
Bestimmungen ausgeübt werden dürfen. So müssen die Rohrleitungsanlagen nach
den Regeln der Technik erstellt, betrieben und unterhalten werden, und es
darf von ihnen keine Beeinträchtigung der Umgebung ausgehen (vgl. Art. 3 der
Verordnung vom 20. April 1983 über Sicherheitsvorschriften für
Rohrleitungsanlagen). Die Beschwerdegegnerin musste namentlich auch damit
rechnen, dass wegen des Umstands, dass sich ihre Anlagen im Baugebiet
befinden, gewisse besondere Sicherheitsvorkehrungen erforderlich werden
könnten. Hingegen durfte sie darauf vertrauen, dass sie ihre durch die
Konzession verliehenen Rechte auch bei den gebotenen Anpassungen an den Stand
der Technik bzw. die Feinabstimmung mit einer künftigen Überbauung noch
ausüben kann. Denn über die grundsätzliche Zulässigkeit eines
Propan-Kugeldruckbehälters im fraglichen Baugebiet wurde bereits mit der
Konzessionsvergabe entschieden. Wie erwähnt, erging dieser Grundsatzentscheid
gestützt auf eine eingehende Prüfung der Sicherheitsaspekte und Abwägung der
Interessen, weshalb sich der Schutz des Vertrauens, das die
Beschwerdegegnerin in dessen Bestand setzte, rechtfertigt. Der Bundesrat hat
mit der teilweisen Konzessionsaufhebung vom 14. Juni 2002 diesen
Grundsatzentscheid mit Bezug auf den Transport und die Lagerung von Propan
umgestossen, um neuen strengen Sicherheitsanforderungen Rechnung zu tragen.
Es ist nicht ersichtlich, wieso der Bundesrat bei der Konzessionserteilung
den Risiken für das Baugebiet in der Umgebung nicht mehr Beachtung schenkte.
Dass in der Bauzone liegendes Gebiet überbaubar und damit zu rechnen ist,
dass es vor Ablauf einer 50jährigen Konzession der Überbauung zugeführt wird,
musste schon damals (nach Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes vom 8.
Oktober 1971 und des Bundesbeschlusses vom 17. März 1972 über dringliche
Massnahmen auf dem Gebiet der Raumplanung) bekannt sein. Dennoch hat die
Konzessionsbehörde in keiner Weise darauf hingewirkt oder als Bedingung
formuliert, dass die angrenzende Bauzone im Zuge der Zonenplanung nach
Raumplanungsgesetz aufgehoben wird. Sie ist sich später bloss bewusst
geworden und hat sich auch von Fachleuten bestätigen lassen, dass das mit dem
Betrieb der Anlage verbundene Risiko nach heutiger Anschauung gegenüber der
Bevölkerung nicht mehr zu vertreten ist. Diesen Erkenntnissen entsprechend
hat sie die Sicherheitsstandards neu definiert und die Konzession angepasst.
Die damit verbundene Betriebseinschränkung geht somit auf einen Grund zurück,
mit dem die Beschwerdegegnerin nicht rechnen musste und für den sie deshalb
auch nicht einzustehen hat.
3.
Auch wenn sich die Parteien noch nicht zur Berechnung und Bemessung des
Schadenersatzes geäussert haben, sei an dieser Stelle bereits darauf
hingewiesen, dass Art. 51 Abs. 5 RLG keine volle, sondern nur eine
angemessene Entschädigung vorsieht. Das bedeutet, dass der Ersatzanspruch
aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalles zu bestimmen ist. Die
entsprechende Würdigung hat dabei mit Blick auf den Vertrauens- und
Investitionsschutz zu erfolgen, der mit Art. 51 Abs. 5 RLG bezweckt wird
(vgl. E. 2.5). Zu berücksichtigen wird dabei die nunmehr bereits 22jährige
Nutzungs- und Amortisationsdauer, die mögliche Schadensminderung durch
Umnutzung sowie der Umstand sein, dass die Beschwerdegegnerin mit gewissen
Erschwernissen des Betriebs - wenn auch nicht mit einem teilweisen Entzug -
rechnen musste, weil ihre Anlage in einem Baugebiet liegt (vgl. E. 2.7). Aus
diesen Gründen hat der Bund jedenfalls nicht für den ganzen, sondern
lediglich für einen Teil des Schadens aufzukommen. Darüber hinaus ist bei der
Schadensberechnung in einem Fall wie dem vorliegenden nicht der entgangene
Gewinn, sondern allein das sog. negative Interesse massgebend, d.h. der
Vertrauensschaden.
4.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich demnach als unbegründet und
ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat das beschwerdeführende Departement die
Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 2 OG). Es
hat zudem die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren
angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG). Da es sich um eine
Angelegenheit mit Vermögensinteresse handelt, richtet sich die Höhe der
Entschädigung nach dem Streitwert. Bei der Bemessung ist jedoch zu
berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung
teilweise auf Ausführungen im vorinstanzlichen Verfahren zurückgreifen
konnte.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 20'000.-- wird dem Eidgenössischen Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation auferlegt.
3.
Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
hat der Beschwerdegegnerin für das Verfahren vor Bundesgericht eine
Parteientschädigung von Fr. 20'000.-- auszurichten.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und der Eidgenössischen Rekurskommission für
Infrastruktur und Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. Februar 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: