II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.500/2006
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{T 0/2}
2A.500/2006 /fun
Urteil vom 22. November 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Moser.
A. ________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Urs Ebnöther,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 2. Abteilung, 2. Kammer, Postfach,
Militärstrasse 36, 8090 Zürich.
Aufenthaltsbewilligung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 2. Abteilung, 2. Kammer, vom 12. Juli 2006.
Sachverhalt:
A.
Die aus der Republik Kongo stammende A.________, geboren 1964, reiste
erstmals im Jahre 1991 als Asylsuchende in die Schweiz ein. Ihr Asylgesuch
wurde erstinstanzlich abgewiesen. Während hängigem Beschwerdeverfahren
heiratete sie einen Schweizer Bürger, worauf sie das Asylgesuch zurückzog und
ihr die Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib beim Ehemann erteilt wurde.
Nachdem dieser im August 1995 verstorben war, wurde A.________ die
Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung verweigert. Aufgrund eines
Wegweisungsentscheids verliess sie im April 1997 die Schweiz. Im Herbst 1998
reiste A.________ ein zweites Mal ins Land ein, wo sie erfolglos um Asyl
ersuchte (Urteil der Asylrekurskommission vom 26. April 1999).
Am 15. Oktober 2001 wies das Bundesamt für Flüchtlinge das von A.________
anlässlich ihrer dritten Einreise vom 18. Juli 2001 gestellte Asylgesuch
erneut ab, wogegen sie wiederum Beschwerde einlegte. Am 29. Januar 2002
heiratete A.________ den angolanischen Staatsangehörigen B.________, welcher
im Besitze einer Aufenthaltsbewilligung in Anwendung der Härtefallregelung
von Art. 13 lit. f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der
Zahl der Ausländer (BVO; SR 823.21) ist. Mit Urteil vom 20. Juni 2005 wies
die Asylrekurskommission die gegen den negativen Asylentscheid vom 15.
Oktober 2001 gerichtete Beschwerde ab. Am 15. August 2005 ersuchte A.________
bei der Direktion für Soziales und Sicherheit (Migrationsamt) des Kantons
Zürich um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihrem
Ehemann. Am 22. August 2005 teilte ihr das Bundesamt für Migration auf
entsprechendes Begehren hin mit, der Vollzug der Wegweisung (Ausreisefrist:
18. August 2005) werde bis zum 31. Dezember 2005 sistiert.
B.
Mit Verfügung vom 6. September 2005 trat die Direktion für Soziales und
Sicherheit (Migrationsamt) des Kantons Zürich auf das Gesuch um Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung nicht ein unter Hinweis auf Art. 14 des
Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31), wonach vom Zeitpunkt der
Einreichung eines Asylgesuchs bis zur Ausreise nach seiner rechtskräftigen
Ablehnung oder bis zur Anordnung einer Ersatzmassnahme bei nicht
durchführbarem Vollzug kein Verfahren um Erteilung einer fremdenpolizeilichen
Bewilligung eingeleitet werden kann, soweit der betroffene Ausländer nicht
über einen Rechtsanspruch auf die Bewilligung verfügt. Letzteres sei
vorliegend nicht der Fall. Dagegen legte A.________ erfolglos Rekurs beim
Regierungsrat des Kantons Zürich ein (Beschluss vom 1. Februar 2006).
Auf eine hiegegen gerichtete Beschwerde trat das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich (2. Kammer) in Verneinung eines Rechtsanspruches auf die
anbegehrte Aufenthaltsbewilligung mit Beschluss vom 12. Juli 2006 nicht ein.
C.
Mit Eingabe vom 1. September 2006 erhebt A.________ beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der sie die Aufhebung des Entscheids des
Zürcher Verwaltungsgerichts beantragt und um Feststellung ersucht, dass sie
Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung gestützt auf Art. 8 EMRK habe.
Sodann sei das Verwaltungsgericht anzuweisen, auf die Beschwerde einzutreten
und diese materiell zu behandeln, bzw. das Migrationsamt direkt anzuweisen,
die anbegehrte Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Im Weiteren wird um
unentgeltliche Prozessführung für das bundesgerichtliche Verfahren ersucht.
Die Staatskanzlei (im Auftrag des Regierungsrates) des Kantons Zürich sowie
das Bundesamt für Migration beantragen, auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtet auf eine Vernehmlassung.
D.
Dem von der Beschwerdeführerin gestellten Gesuch um aufschiebende Wirkung
wurde mit Verfügung des präsidierenden Mitglieds der II.
öffentlichrechtlichen Abteilung vom 28. September 2006 entsprochen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen den
Entscheid einer nach Art. 98a OG zuständigen kantonalen Gerichtsinstanz,
welche aufgrund einer zu Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG analogen
kantonalen Zugangsregelung auf das bei ihr eingereichte Rechtsmittel nicht
eingetreten ist, da sie einen Rechtsanspruch auf die streitige
fremdenpolizeiliche Bewilligungen verneint hat. Hiegegen kann der
Rechtsuchende mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
gelangen, wenn er - wie hier - die Verneinung des Rechtsanspruches als
bundesrechtswidrig anfechten will (BGE 127 II 161 E. 3a S. 167; 130 II 281 E.
1 S. 283; 132 II 65 E. 1 S. 67).
Da die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 100 Abs. 1
lit. b Ziff. 3 OG vom grundsätzlichen Vorhandensein eines Rechtsanspruches
auf die anbegehrte fremdenpolizeiliche Bewilligung abhängt (zuletzt: BGE 131
II 339 E. 1 Ingress S. 342 f. mit Hinweisen), ist die Frage nach dem Bestehen
eines solchen im Rahmen der Eintretensvoraussetzungen zu prüfen (BGE 127 II
161 E. 1b S. 165; 130 II 281 E. 1 S. 283 f.; 132 II 65 E. 1 S. 67). Sollte
sich die Beschwerde als begründet erweisen und ein Anspruch auf
Familiennachzug im Grundsatz zu bejahen sein, so wäre die Sache unter
Aufhebung des angefochtenen Urteils an die kantonalen Behörden zur Prüfung
der materiellen Bewilligungsvoraussetzungen zurückzuweisen (vgl. BGE 130 II
281 E. 4.1 S. 290). Fehlt es dagegen an einem solchen Rechtsanspruch, so ist
mit Blick auf Art. 14 AsylG nicht zu beanstanden, wenn die zuständige
Fremdenpolizeibehörde vorliegend auf das Nachzugsgesuch nicht eintrat (vgl.
Urteile 2A.2/2005 vom 4. Mai 2005, E. 1.3, sowie 2A.8/2005 vom 30. Juni 2005,
E. 1.1 und 3.1).
2.
2.1 Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und
Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) entscheiden die zuständigen
Behörden, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem
Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und
Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der
Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des
Bundesrechts (einschliesslich Bundesverfassungsrecht) oder eines
Staatsvertrages berufen (BGE 130 II 281 E. 2.1 S. 284; 128 II 145 E. 1.1.1 S.
148 mit Hinweisen).
2.2 Dass vorliegend aufgrund von Vorschriften des innerstaatlichen
Gesetzesrechts oder eines bilateralen Staatsvertrages ein Anspruch auf
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bestehe, wird mit Grund nicht
behauptet (vgl. insbesondere zu Art. 17 Abs. 2 ANAG sowie Art. 38 f. BVO: BGE
130 II 281 E. 2.2 S. 284 mit Hinweisen). In der Beschwerde wird dagegen
vorgebracht, ein solcher Rechtsanspruch ergebe sich aus dem in Art. 8 EMRK
bzw. Art. 13 Abs. 1 BV verankerten Recht auf Achtung des Privat- und
Familienlebens.
2.3 Hat ein Ausländer nahe Verwandte in der Schweiz und ist diese familiäre
Beziehung intakt und wird sie tatsächlich gelebt, kann es das in Art. 8 Ziff.
1 EMRK bzw. in Art. 13 Abs. 1 BV garantierte Recht auf Achtung des
Familienlebens verletzen, wenn ihm die Anwesenheit in der Schweiz untersagt
wird. Der sich hier aufhaltende Angehörige muss dabei über ein gefestigtes
Anwesenheitsrecht verfügen. Dies ist der Fall, wenn er das Schweizer
Bürgerrecht oder eine Niederlassungsbewilligung besitzt oder über eine
Aufenthaltsbewilligung verfügt, die ihrerseits auf einem gefestigten
Rechtsanspruch beruht (BGE 130 II 281 E. 3.1 S. 285 f. mit Hinweisen).
2.3.1 Der Ehemann der Beschwerdeführerin besitzt nach unbestrittener
Darstellung lediglich eine Aufenthaltsbewilligung. Seine Ehefrau kann sich
demnach nur dann auf Art. 8 EMRK berufen, wenn er - unter Vorbehalt von
spezifischen Nichtverlängerungs- oder Widerrufsgründen (vgl. Art. 9 und 10
ANAG) - zumindest im Grundsatz über einen Anspruch auf Verlängerung dieser
Aufenthaltsbewilligung und in dem Sinne über ein gefestigtes
Anwesenheitsrecht verfügt (vgl. BGE 130 II 281 E. 3.2 S. 286). Ähnlich
verhielte es sich im Übrigen, wenn der Ehemann lediglich den
fremdenpolizeilichen Status eines vorläufig Aufgenommenen hätte (vgl. BGE 126
II 335 E. 2b S. 340 ff.; Urteile 2A.337/1999 vom 18. Oktober 1999, E. 1c/bb,
sowie 2A.210/1995 vom 11. Januar 1996, E. 1d/1e). Keine Rolle spielt
ausserdem, dass dem Ehemann der Beschwerdeführerin die Aufenthaltsbewilligung
aus humanitären Gründen im Rahmen von Art. 13 lit. f BVO erteilt wurde: Die
Anerkennung eines Härtefalles bewirkt nur, dass der Ausländer von den
Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung ausgenommen ist, und führt nicht dazu,
dass ein Anspruch auf die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung entstünde.
Vielmehr bleiben die Fremdenpolizeibehörden bei ihrem Bewilligungsentscheid
frei. Zudem ist nicht ausgeschlossen, dass die besonderen Umstände, welche
die humanitäre Zwangssituation begründet haben, sich nachträglich derart
verändern, dass nicht nur die Voraussetzung für eine Ausnahme von den
Höchstzahlen entfällt, sondern es sich überdies auch rechtfertigt, die
Aufenthaltsbewilligung als solche nicht (mehr) zu verlängern (BGE 119 Ib 91
E. 1d S. 95). Allein daraus, dass die Schweiz einzelnen Ausländern wegen
einer - allenfalls vorübergehenden - schwierigen persönlichen Situation in
besonderen Einzelfällen die Anwesenheit erleichtert ermöglicht, erwächst ihr
noch keine internationalrechtliche Pflicht, ihnen ohne weiteres auch den
Familiennachzug zu gestatten (Urteil 2A.8/2005 vom 30. Juni 2005, E. 3.2.2).
2.3.2 Ein gefestigtes Anwesenheitsrecht des aufenthaltsberechtigten
ausländischen Angehörigen kann sich aus dem Recht auf Achtung des
Privatlebens, also seinerseits aus Art. 8 EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV
ergeben. Nach der Rechtsprechung bedarf es hiefür indessen besonders
intensiver, über eine normale Integration hinausgehender privater Bindungen
gesellschaftlicher oder beruflicher Natur bzw. entsprechender vertiefter
sozialer Beziehungen zum ausserfamiliären bzw. ausserhäuslichen Bereich (BGE
130 II 281 E. 3.2.1 S. 286 f. mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat einen
derartigen Anspruch allein gestützt auf den Schutz des Privatlebens, also in
Fällen, in denen qualifizierte Familienbande im Sinne der Rechtsprechung zum
Schutz des Familienlebens nicht oder nicht mehr bestehen und dem
erstgenannten Teilgehalt von Art. 8 EMRK bzw. Art. 13 BV eine selbständige
Auffangfunktion zukommt, nur ganz ausnahmsweise anerkannt (so etwa im Falle
von gleichgeschlechtlichen Lebensgemeinschaften: BGE 126 II 425; vgl. auch
BGE 126 II 377 E. 2c/aa S. 384 f., je mit Hinweisen). Soweit demgegenüber von
einem kombinierten Schutzbereich von Privat- und Familienleben auszugehen
ist, verlangt die Rechtsprechung nicht, dass die gleichen strengen
Bedingungen wie für einen allein aus dem Recht auf Privatleben abgeleiteten
Bewilligungsanspruch (überdurchschnittliche, besondere Integration) erfüllt
sein müssten. In spezifischen Ausnahmefällen ist es diesfalls denkbar, dass
einem Ausländer, dessen Anwesenheitsberechtigung über viele Jahre hinweg
verlängert wurde und zu einem eigentlichen Dauerstatus geführt hat, ein
"faktisches Anwesenheitsrecht" zukommt, das einen Familiennachzug zu
rechtfertigen vermöchte (vgl. BGE 130 II 281 E. 3.2.2 und 3.3 S. 287 ff. mit
Hinweisen). Dies hat das Bundesgericht in einem Fall angenommen, in dem eine
Aufenthaltsbewilligung während zwanzig Jahren erneuert worden war, wobei die
Ehe des Betroffenen seit zwölf Jahren bestand und das Familienleben aufgrund
der ethnischen Zugehörigkeit der Familie (Roma) praktisch nirgendwo anders in
zumutbarer Weise gelebt werden konnte (BGE 130 II 281 E. 3.3).
2.3.3 Von derartigen aussergewöhnlichen Verhältnissen kann im vorliegenden
Fall, wie die Vorinstanz zu Recht annimmt, nicht die Rede sein. Einmal lebt
der Ehemann der Beschwerdeführerin nach den Feststellungen im angefochtenen
Entscheid nicht annähernd so lange in der Schweiz, wie dies im BGE 130 II 281
zugrunde liegenden Sachverhalt der Fall war (vgl. auch etwa Urteil 2A.2/2005
vom 4. Mai 2005, wo das gefestige Anwesenheitsrecht bei einem
aufenthaltsberechtigten Ehegatten verneint wurde, welcher seit seinem zehnten
Altersjahr und seit gut 16 Jahren in der Schweiz lebte). Zu berücksichtigen
ist zudem vorliegend, dass der Ehemann - gemäss Angaben in der
Beschwerdeschrift - erst seit Oktober 2003 über eine Aufenthaltsbewilligung
verfügt und seine Anwesenheit zuvor unter dem Titel einer vorläufigen
Aufnahme lediglich (provisorisch) geduldet wurde. Dass er - wie die
Beschwerdeführerin ins Feld führt - angeblich inzwischen bereits die formelle
Voraussetzung (Wohnsitzdauer) für eine ordentliche Einbürgerung erfüllt und
auch bereits mit einem entsprechenden Gesuch bei seiner Wohnortsgemeinde
vorstellig geworden ist, ändert daran nichts. Auch ist die Dauer der Ehe mit
der Beschwerdeführerin vergleichsweise kurz. Unerheblich unter diesem Titel
ist, dass die Ehegatten angeblich bereits seit 1995 freundschaftliche
Beziehungen pflegten, zumal sie nach eigener Darstellung erst seit ihrer
Heirat in gemeinsamem Haushalt leben, da ihr Glaube ein Konkubinat verbiete.
Der Ehe der Beschwerdeführerin sind überdies keine gemeinsamen Kinder
entsprungen, welche in der Schweiz geboren und eingeschult worden wären,
worin sich die Verhältnisse zum angerufenen Vergleichsfall (BGE 130 II 281)
signifikant unterscheiden. Zwar hat der Ehemann der Beschwerdeführerin eine
in der Schweiz lebende Tochter; diese ist jedoch inzwischen volljährig. Dass
er sich stets tadellos verhalten habe und seit über sechs Jahren erwerbstätig
sei, vermag eine aussergewöhnliche Integration ebenso wenig zu belegen wie
die geltend gemachte Teilnahme am hiesigen Vereinsleben. Schliesslich ist
festzuhalten, dass die Ehegatten einen - wenn auch nicht gemeinsamen -
Heimatstaat haben, in den sie grundsätzlich zurückkehren könnten: Im Falle
der Beschwerdeführerin wurde das Vorliegen eines Asylgrundes mehrfach
verneint, und sie hat sich denn auch zwischenzeitlich wieder in ihre Heimat
begeben. Ihr Ehemann wurde zwar im Jahre 1994 in der Schweiz vorläufig
aufgenommen, jedoch nicht aufgrund einer als gegeben erachteten
Flüchtlingseigenschaft, sondern weil den Behörden im massgeblichen Zeitpunkt
der Vollzug der Wegweisung nicht zumutbar erschien. Auch wenn - wie die
Vorinstanz annimmt - dem Ehemann der Beschwerdeführerin eine Rückkehr in
dessen Heimat möglicherweise auch heute noch nicht ohne weiteres zugemutet
werden kann, gestalten sich die Verhältnisse im vorliegenden Fall - im
Unterschied zu BGE 130 II 281 - nicht derart, dass die Ehegatten ihr Privat-
und Familienleben praktisch nirgendwo anders als in der Schweiz leben
könnten.
2.4 Wenn das Verwaltungsgericht unter den gegebenen Umständen das Vorliegen
eines gefestigten Anwesenheitsrechts des aufenthaltsberechtigten Ehemannes
der Beschwerdeführerin und damit den Rechtsanspruch der Beschwerdeführerin
selber auf die anbegehrte Aufenthaltsbewilligung verneint, setzt es sich nach
dem Gesagten nicht in Widerspruch zu Art. 8 EMRK bzw. zu Art. 13 Abs. 1 BV.
3.
Damit ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten.
Die Beschwerdeführerin hat für das bundesgerichtliche Verfahren um
unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ersucht. Aufgrund des
einlässlich begründeten Entscheids der Vorinstanz konnte nicht ernsthaft mit
einer Gutheissung der Beschwerde gerechnet werden. Die gestellten
Rechtsbegehren sind als zum Vornherein aussichtslos zu betrachten (Art. 152
OG); das Gesuch ist demzufolge abzuweisen. Entsprechend dem Ausgang sind die
Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und 153a OG). Auf die Zusprechung
einer Parteientschädigung besteht kein Anspruch (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Regierungsrat (Staatskanzlei)
und dem Verwaltungsgericht (2. Kammer) des Kantons Zürich sowie dem Bundesamt
für Migration schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. November 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: