II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.467/2006
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{T 1/2}
2A.467/2006 /biz
Sentenza del 27 febbraio 2007
II Corte di diritto pubblico
Giudici federali Merkli, presidente,
Wurzburger, Müller,
cancelliera Ieronimo Perroud.
Comune di Lugano,
ricorrente, rappresentato dal Municipio e
patrocinato dall'avv. Christof Affolter,
contro
Dipartimento federale di giustizia e polizia,
Ufficio dei ricorsi, 3003 Berna.
restituzione dei sussidi e ritiro del riconoscimento quale istituto educativo
avente diritto ai sussidi ai sensi della legge federale del 5 ottobre 1984
sulle prestazioni della Confederazione nel campo dell'esecuzione delle pene e
delle misure (LPPM) / effetto sospensivo,
ricorso di diritto amministrativo contro la decisione incidentale emessa il 4
luglio 2006 dal Dipartimento federale di giustizia e polizia, Ufficio dei
ricorsi.
Fatti:
A.
Il 3 febbraio 1998 l'Ufficio federale di giustizia (di seguito: UFG) ha
riconosciuto l'istituto "Casa Primavera", gestito dalla Città di Lugano,
quale istituto educativo avente diritto ai sussidi ai sensi della legge
federale del 5 ottobre 1984 sulle prestazioni della Confederazione nel campo
dell'esecuzione delle pene e delle misure (LPPM; RS 341), con effetto
retroattivo al 1° gennaio 1998.
Con decisione del 24 maggio 2006, l'UFG ha constatato che negli anni
1998-2005 la Città di Lugano aveva indebitamente percepito sussidi per un
importo globale di fr. 438'136.--, i quali andavano restituiti in virtù
dell'art. 12 cpv. 1 LPPM. In applicazione dell'art. 10 cpv. 6 ultima frase
dell'ordinanza sulle prestazioni della Confederazione nel campo
dell'esecuzione delle pene e delle misure (OPPM; RS 341.1), esso ha inoltre
ritirato il riconoscimento alla "Casa Primavera" quale istituto educativo
avente diritto ai sussidi a partire dal 1° giungo 2006, con conseguente
calcolo pro rata temporis dei sussidi per l'anno 2006. Infine ha tolto
l'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso.
B.
Il 23 giugno 2006 il Comune di Lugano ha impugnato la soprammenzionata
decisione dinanzi al Dipartimento federale di giustizia e polizia, il quale
si è pronunciato sulla richiesta di restituzione dell'effetto sospensivo
contenuta nel gravame con decisione incidentale del 4 luglio 2006. In primo
luogo ha rilevato che il ricorrente ammetteva di avere percepito
indebitamente dei sussidi per fr. 279'037.-- e che, quindi, oggetto del
contendere rimaneva unicamente la somma di fr. 159'099.--. Ha poi osservato
che, nella misura in cui i punti 1 e 2 del dispositivo della decisione
querelata si riferivano alla restituzione dei menzionati sussidi, essi
avevano manifestamente per oggetto una prestazione di natura pecuniaria: era
pertanto a torto che l'UFG aveva tolto l'effetto sospensivo ad un'eventuale
impugnativa, ostandovi il chiaro tenore dell'art. 55 cpv. 2 PA. Per quanto
concerne invece il punto 3 del dispositivo, ossia il ritiro alla "Casa
Primavera" del riconoscimento quale istituto educativo avente diritto ai
sussidi ai sensi della LPPM, il citato Dipartimento è giunto alla conclusione
che si trattava di una decisione negativa la quale non poteva, per sua stessa
natura, avere effetto sospensivo.
C.
L'11 agosto 2006 il Comune di Lugano ha presentato dinanzi al Tribunale
federale un ricorso di diritto amministrativo con cui chiede che la decisione
dipartimentale sia annullata in quanto rifiuta la restituzione dell'effetto
sospensivo e che, di conseguenza, sia ripristinato, rispettivamente concesso
integrale effetto sospensivo al proprio gravame del 23 giugno 2006. Censura,
in sostanza, la violazione del diritto federale determinante, segnatamente
dell'art. 55 PA.
Chiamato ad esprimersi il Dipartimento federale di giustizia e polizia ha
proposto la reiezione del gravame.
Diritto:
1.
La decisione impugnata è stata emanata prima dell'entrata in vigore, il 1°
gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS
173.100; cfr. RU 2006 1069); conformemente alla regola speciale enunciata
dall'art. 132 cpv. 1 LTF, alla presente vertenza si applica ancora la legge
federale sull'organizzazione giudiziaria, del 16 dicembre 1943 (OG; RU 1969
784 segg.; cfr. anche l'art. 131 cpv. 1 LTF).
2.
2.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità di un rimedio di diritto, senza essere vincolato dalle
opinioni espresse dalle parti (DTF 131 II 58 consid. 1 e richiami).
2.2 La decisione in esame, emanata dal Dipartimento federale di giustizia e
polizia e fondata sul diritto federale è, di principio, impugnabile mediante
ricorso di diritto amministrativo giusta i combinati art. 97 e 98 lett. b OG,
non ostandovi alcuna delle ragioni indicate agli art. 99 a 102 OG. In
particolare, il fatto che si tratti di una decisione incidentale non si
oppone all'ammissibilità del gravame, ritenuto che il ricorso di diritto
amministrativo è anche ammissibile contro la decisione finale (art. 101 lett.
a OG): in effetti, come già precisato da questa Corte, l'art. 99 lett. h OG
non trova applicazione quando, come in concreto, oggetto del litigio sono
sussidi di esercizio ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 LPPM (cfr. DTF 117 Ib 225
consid. 2). Va poi osservato che anche l'esigenza del pregiudizio
irreparabile cagionato al ricorrente (art. 45 cpv. 1 PA; cfr. DTF 127 II 132
consid. 2a e riferimenti) è soddisfatta in concreto, dato che il rifiuto di
concedere l'effetto sospensivo al ritiro del riconoscimento implica che
l'istituto "Casa Primavera" non riceve più sussidi per i suoi costi
d'esercizio.
3.
3.1 Il Dipartimento ha osservato che, per quanto atteneva al ritiro del
riconoscimento, la questione dell'effetto sospensivo non si poneva:
conformemente alla prassi e alla dottrina, era infatti escluso attribuire
effetto sospensivo ad un ricorso introdotto contro una decisione negativa, la
quale si limita a respingere una domanda tendente alla modifica dello status
quo giuridico, la sospensione degli effetti di tale decisione, salvo in caso
di ammissione della richiesta, non avendo alcun senso. Nelle proprie
osservazioni ha poi precisato che, conformemente alla cifra 28 delle
direttive sui sussidi, dal 2004 l'UFG era incaricato, ogni cinque anni, di
verificare che gli istituti da esso riconosciuti adempivano alle condizioni
per la concessione del riconoscimento. In altre parole, i sussidi federali
erano versati per un lasso di tempo limitato e solo se le condizioni di
attribuzione degli stessi fossero regolarmente verificate. Ne derivava,
secondo il Dipartimento, che quando l'autorità competente constatava che
detti presupposti non erano più adempiuti e non riconosceva più lo statuto
d'istituto avente diritto ai sussidi, si era allora in presenza di una
decisione di carattere negativo, la quale si oppone, per sua stessa natura,
all'ottenimento dell'effetto sospensivo.
3.2 Da parte sua il ricorrente adduce che la decisione 3 febbraio 1998 che
riconosce la "Casa Primavera" quale istituto avente diritto ai sussidi ai
sensi della LPPM e che, quindi, gli conferisce il diritto di chiedere ed
ottenere i medesimi, ha una durata illimitata; è invece il sussidio vero e
proprio ad essere deciso ogni anno, sulla base della richiesta presentata
dall'istituto tramite l'apposito formulario. Di conseguenza, il giudizio 24
maggio 2006, che ritira il riconoscimento, annulla questo diritto, modifica
lo status quo giuridico e costituisce pertanto una decisione di natura
positiva. Al riguardo precisa che il contestato ritiro non è stato deciso
perché non erano più soddisfatte le condizioni poste per la concessione dei
sussidi, ma perché non vi era più un rapporto di fiducia tra le parti. Si
tratta pertanto di un provvedimento di natura sanzionatoria, cioè di una
misura il cui scopo è di sanzionare una violazione della legge con il ritiro
di vantaggi amministrativi precedentemente conferiti. La decisione
incidentale contestata è quindi viziata da un ragionamento giuridico errato e
viola l'art. 55 PA.
3.3 Giusta l'art. 5 cpv. 1 LPPM, la Confederazione concede sussidi
d'esercizio per speciali misure educative prese da istituti pubblici e
privati di utilità pubblica che accolgono determinate categorie di fanciulli,
adolescenti e giovani adulti. Secondo l'art. 6 LPPM incombe al Consiglio
federale stabilire le condizioni per il pagamento dei sussidi, conformemente
all'art. 3 (cpv. 1), ed esso può subordinare la concessione dei sussidi ad
altre condizioni o vincolarla ad oneri (cpv. 2). Da parte sua l'OPPM elenca
sia le condizioni alle quali vengono accordati i sussidi d'esercizio (art.
3), sia i costi che danno diritto ai medesimi (art. 4) nonché ne precisa
l'ammontare e le condizioni (art. 5). Prevede poi che incombe all'UFG
prendere le necessarie decisioni per il riconoscimento del diritto ai sussidi
e per l'assegnazione e il versamento degli stessi (art. 9a) nonché sancisce
che i sussidi d'esercizio vengono accordati soltanto alle case di educazione
riconosciute come sussidiabili (art. 10 cpv. 1). Al riguardo specifica che il
diritto ai sussidi d'esercizio inizia, in linea di massima, con il mese del
riconoscimento e termina con la chiusura della casa di educazione o la revoca
del riconoscimento (art. 10 cpv. 2). Sancisce inoltre che la decisione di
riconoscimento dev'essere adeguata quando le circostanze si sono modificate
sostanzialmente (art. 10 cpv. 6 prima frase), che il riconoscimento è
revocato se le condizioni per la concessione dei sussidi non sono più
adempiute o se, malgrado un avvertimento, le condizioni e gli oneri non sono
osservati (art. 10 cpv. 6 seconda frase) ed, infine, che esso può essere
ritirato qualora il beneficiario dei sussidi li abbia ottenuti affermando
cose false o occultando fatti (art. 10 cpv. 6 terza frase).
4.
Il ragionamento sviluppato dal Dipartimento non può essere condiviso. Dalla
decisione di riconoscimento emanata il 3 febbraio 1998 è nato il diritto per
l'istituto "Casa Primavera" di chiedere e, soprattutto, di ottenere dei
sussidi per i suoi costi di esercizio. Diritto che, come sancito
esplicitamente dall'OPPM, termina solo con la chiusura della casa di
educazione o la revoca del riconoscimento (art. 10 cpv. 2 OPPM) e, quindi,
coerentemente, anche con il ritiro del medesimo, gli effetti esplicati in
questi due ultimi casi essendo analoghi (fine del diritto ai sussidi). La
situazione giuridica dell'istituto interessato è quindi stata modificata in
modo sostanziale dal provvedimento contestato: il ritiro del riconoscimento
implica infatti la soppressione del diritto di chiedere e ottenere sussidi.
In altre parole l'istituto si vede privato dei vantaggi (finanziari) di cui
usufruiva. Non si è pertanto in presenza di una decisione negativa, cioè di
una decisione che respinge o dichiara inammissibile una domanda (ciò che
invece sarebbe il caso ad esempio, qualora l'autorità competente avesse
respinto una (prima) richiesta di riconoscimento), bensì di una vera e
propria decisione formatrice (cfr. art. 5 cpv. 1 lett. a PA), volta a
disciplinare sul piano giuridico la situazione futura dell'interessato. In
altre parole, si tratta di un provvedimento fondato sul diritto pubblico
federale, con il quale l'autorità, agendo nell'ambito di un caso concreto,
costituisce, modifica o, come nel caso di specie, annulla un diritto. Da
quanto testé esposto discende che è a torto che il Dipartimento ha parificato
il ritiro del riconoscimento ad una decisione negativa e non si è pronunciato
sull'istanza di restituzione dell'effetto sospensivo.
Il Dipartimento, rilevando che l'autorità di prima istanza è tenuta a
controllare periodicamente l'adempimento delle condizioni cui è vincolato il
riconoscimento, afferma che quando le stesse non sono più ossequiate e che,
di conseguenza, l'autorità non riconosce più lo statuto d'istituto avente
diritto ai sussidi, si è allora in presenza di una decisione di carattere
negativo. A torto. In effetti, in una simile evenienza l'autorità è tenuta,
conformemente al chiaro tenore dell'art. 10 cpv. 6 seconda frase OPPM, a
revocare il riconoscimento, cioè a emanare ancora una volta una decisione
formatrice. Ciò che peraltro è chiaramente spiegato alla cifra 28 delle
direttive citate dal Dipartimento stesso. Va poi osservato che, come rileva
il ricorrente, nel caso concreto l'autorità di prima istanza non ha
constatato che le condizioni cui è vincolato il diritto al riconoscimento non
erano più ossequiate e quindi non ha pronunciato una revoca ai sensi
dell'art. 10 cpv. 6 seconda frase, bensì si è determinato applicando l'art.
10 cpv. 6 ultima frase OPPM.
Visto quanto precede il ricorso si rivela fondato e deve pertanto essere
accolto. La causa viene pertanto rinviata al Tribunale amministrativo
federale (cfr. art. 53 cpv. 2 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale
amministrativo federale [LTAF; RS 173.32], entrata in vigore il 1° gennaio
2006, RU 2006 1069) affinché si pronunci sull'istanza di restituzione
dell'effetto sospensivo (art. 114 cpv. 2 prima frase OG). Al riguardo ci si
limita a rammentare che nel ponderare gli opposti interessi in gioco il
probabile esito della vertenza va preso in considerazione solo se risulta
univoco. Se ciò non è il caso spetta all'autorità valutare se l'istanza è
giustificata da motivi pertinenti, in particolare allorquando l'esecuzione
della decisione querelata colpisce gravemente e in maniera insanabile una
delle parti, di modo che il suo interesse alla sospensione della decisione
stessa prevalga rispetto all'interesse pubblico ad un'esecuzione immediata
della medesima.
5.
Non si riscuotono spese (art. 156 cpv. 2 OG). Non si giustifica inoltre
assegnare ripetibili al ricorrente (art. 159 cpv. 1 e 2 OG) dato che, anche
se si è fatto assistere da un legale, dispone di un servizio giuridico
proprio. Inoltre non risulta che abbia affrontato spese rilevanti, né
sussistono speciali circostanze suscettibili di legittimare un'indennità per
ulteriori spese causate dalla lite (cfr. DTF 129 I 249 consid. 6.2 e
riferimenti).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto, la decisione impugnata è annullata e la causa viene
rinviata al Tribunale amministrativo federale per nuovo giudizio.
2.
Non si preleva tassa di giustizia e non si concedono ripetibili per la sede
federale.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Dipartimento federale di
giustizia e polizia, Ufficio federale di giustizia (per informazione) e al
Tribunale amministrativo federale.
Losanna, 27 febbraio 2007
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera: