II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.456/2006
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{T 1/2}
2A.456/2006 /leb
2A.457/2006
Urteil vom 8. Januar 2007
II. Öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Feller.
2A.456/2006
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK), 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
2A.457/2006
Skyguide, route de Pré-Bois 15-17, Postfach 796,
1215 Genève 15
Beschwerdeführerin,
gegen
Aero Club der Schweiz (AeCS) und Mitbeteiligte,
6006 Luzern, vertreten durch Rechtsanwältin
Angelica Dünner-Graf,
Gemeinde Wängi, handelnd durch den Gemeinderat, Postfach 69, 9545 Wängi,
Gemeinde Eschlikon, handelnd durch den Gemeinderat, Wiesenstrasse 3, 8360
Eschlikon TG,
Politische Gemeinde Kirchberg, handelnd durch
den Gemeinderat, Gemeindehaus, Dorfplatz,
9533 Kirchberg SG,
Politische Gemeinde Fischingen, handelnd durch
den Gemeinderat, 8374 Dussnang,
Politische Gemeinde Sirnach, Gemeindehaus, Kirchplatz 5, 8370 Sirnach,
Gemeinde Oberuzwil, handelnd durch den Gemeinderat, Flawiler Strasse 3, 9242
Oberuzwil,
Markus Spring, Traubenstrasse 4, 9552 Bronschhofen,
Interkantonale Regionalplanungsgruppe Wil, Geschäftsstelle IRPG Wil,
Neuengasse 7,
9620 Lichtensteig,
Politische Gemeinde Flawil, handelnd durch
den Gemeinderat, Bahnhofstrasse 6, 9230 Flawil,
Bürgerprotest Fluglärm Ost und Mitbeteiligte, Postfach 19, 8484 Weisslingen,
vertreten durch Rechtsanwältinnen PD Dr. Isabelle Häner und
Monika Mörikofer,
Kanton Thurgau, vertreten durch das Departement
für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, Postfach, 8510
Frauenfeld,
Kanton St. Gallen, vertreten durch die Regierung
des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude,
9001 St. Gallen,
Schutzverband Flugimmissionen Thurgau,
Dr. Winfried Knapp, Rietweg 5, 8506 Lanzenneunforn,
Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt,
Vizepräsidentin, Postfach 336,
3000 Bern 14,
unique zurich airport Flughafen Zürich AG,
Postfach, 8058 Zürich.
Änderung der Luftraumstruktur 2006,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung der Eidgenössischen
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt vom 27. Juli 2006.
Sachverhalt:
A.
Am 10. März 2006 verfügte das Bundesamt für Zivilluftfahrt im Zusammenhang
mit Neuerungen bei den An- und Abflugverfahren und mit der Verlegung zweier
Warteräume beim Flughafen Zürich (namentlich wegen der für Herbst 2006
vorgesehenen Einführung des Instrumentenlandesystems [ILS] auf Piste 28)
mehrere Änderungen bei der Schweizerischen Luftraumstruktur; dabei wurden
Luftraumuntergrenzen teils abgesenkt, teils angehoben und
Luftraum-Kontrollzonen (CTR) oder -Nahkontrollbezirke (TMA) teilweise
verschoben. Die Änderungen wurden auf den 16. März 2006 in Kraft gesetzt.
Allfälligen Beschwerden entzog das Bundesamt die aufschiebende Wirkung. Gegen
diese Verfügung wurden verschiedene Beschwerden an die Eidgenössische
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt erhoben, wobei praktisch
ausnahmslos um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ersucht wurde.
Mit (Zwischen-)Verfügung vom 27. Juli 2006 lehnte die Vizepräsidentin der
Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt die Anträge auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der meisten Beschwerdeführer ab
(Dispositiv Ziffer 1 der Verfügung). Sie hiess einzig einen Prozessantrag des
Aero-Club der Schweiz und Mitbeteiligten (nachfolgend: Aero-Club) gut, der
die Absenkung der Untergrenze des Luftraums im Grenzbereich der TMA 4B und 4C
im Südwesten des Flughafens Zürich (Region Birmensdorf und Uetliberg) um 1000
Fuss (ft.) betraf, und stellte - diesbezüglich - die aufschiebende Wirkung
per 4. August 2006 wieder her (Dispositiv Ziffer 2 der Verfügung).
B.
Mit zwei Verwaltungsgerichtsbeschwerden vom 3. August 2006 beantragen
einerseits (2A.456/2006) das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK), und andererseits (2A.457/2006) Skyguide,
Ziffer 2 der Zwischenverfügung vom 27. Juli 2006 sei aufzuheben und es sei
der im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren erhobenen Beschwerde des
Aero-Club die aufschiebende Wirkung vollumfänglich zu entziehen. Beide
Beschwerden wurden am 25. August 2006 ergänzt.
Der Aero-Club beantragt in eigenem Namen und im Namen mehrerer Mitbeteiligter
(Verbände, Fluggruppen, Flugplatzhalter, Piloten usw.), die
Verwaltungsgerichtsbeschwerden seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Der Schutzverband Flugimmissionen Thurgau stellt Anträge, die auf eine
Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzielen, indem sie im Ergebnis -
über den heutigen Verfahrensgegenstand hinaus - verlangen, es sei innert
nützlicher Frist eine Wiederherstellung des ursprünglichen Luftraums, wie er
vor dem 16. März 2006 gegolten habe, herbeizuführen. Die unique zurich
airport Flughafen Zürich AG stellt den Antrag, die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei gutzuheissen. Im Verfahren 2A.456/2006, wo
sie Beteiligte ist, beantragt Skyguide die Gutheissung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde des UVEK. Die Vizepräsidentin der
Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt hat sich
geäussert, aber einen Antrag (auf Gutheissung) nur zu den Gesuchen um
aufschiebende Wirkung gestellt.
C.
Mit Verfügung vom 9. Oktober 2006 hat der Präsident der II.
öffentlichrechtlichen Abteilung die Verfahren 2A.456/2006 und 2A.457/2006
vereinigt. Den in beiden Verwaltungsgerichtsbeschwerden enthaltenen Gesuchen
um Erteilung der aufschiebenden Wirkung hat er am 4. August 2006
superprovisorisch und am 9. Oktober 2006 definitiv entsprochen. Damit wurde
für die Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens die in Ziff. 2 der
angefochtenen Verfügung angeordnete Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung provisorisch rückgängig gemacht, sodass die per 16. März 2006
angeordneten Änderungen der Luftraumstruktur vorläufig vollumfänglich Geltung
haben.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist eine Zwischenverfügung, mit welcher dem Gesuch um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden gegen die vom
Bundesamt für Zivilluftfahrt verfügten Änderungen der Schweizerischen
Luftraumstruktur teilweise entsprochen worden ist. Da die nachmalige
Endverfügung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen wird (Art. 101
lit. a OG e contrario) und die angefochtene Zwischenverfügung nicht wieder
gutzumachende Nachteile mit sich bringen könnte (Art. 97 OG in Verbindung mit
Art. 5 und 45 Abs. 1 VwVG), sind die dagegen erhobenen
Verwaltungsgerichtsbeschwerden grundsätzlich zulässig.
1.2
1.2.1 Der Aero-Club macht geltend, die von den Beschwerdeführern angeführten
Beschwerdegründe beruhten durchwegs auf neuen Tatsachen, die diesen bereits
im Verfahren vor der Vorinstanz bekannt gewesen seien und daher dort hätten
vorgebracht werden müssen; solche neuen tatsächlichen Vorbringen erst im
Verfahren vor Bundesgericht seien unzulässig. Wohl auf diesem Einwand beruht
der Antrag, auf die Beschwerden sei teilweise nicht einzutreten.
1.2.2 Gemäss Art. 105 Abs. 2 OG bindet die Feststellung des Sachverhalts das
Bundesgericht, wenn eine richterliche Behörde als Vorinstanz ihn nicht
offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensbestimmungen ermittelt hat. Art. 105 Abs. 2 OG schliesst damit neue
tatsächliche Vorbringen weitgehend aus (BGE 128 III 454 E. 1 S. 457; 125 II
217 E. 3a S. 221).
Es trifft zwar zu, dass beide Beschwerdeschriften nähere Darlegungen
tatsächlicher Natur über die Zusammenhänge zwischen den Luftraumabsenkungen
im Grenzbereich der TMA 4B und 4C und der Einführung des
Instrumentenlandesystems auf der Piste 28 (ILS 28) sowie den damit
verbundenen übrigen Änderungen der Luftraumstruktur enthalten, die so im
vorinstanzlichen Verfahren nicht im Detail vorgetragen worden sind. Dabei ist
aber Folgendes zu berücksichtigen: Die Inbetriebnahme von ILS 28 war Auslöser
für sämtliche am 10. März 2006 verfügten Änderungen der Luftraumstruktur, die
erklärtermassen in einem Gesamtzusammenhang zu sehen sind. Die Frage der
gegenseitigen Bedingtheit der einzelnen Teilaspekte der
Luftraumstruktur-Änderung bilden jedenfalls Gegenstand des
Beschwerdeverfahrens vor der Vorinstanz, welches zahlreiche Beschwerden
umfasst. Dabei sind etliche Gesuche um Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung gestellt worden, wobei davon die verschiedensten Kontrollzonen
betroffen sind. Den heutigen Beschwerdeführern wurde Gelegenheit eingeräumt,
zu sämtlichen Gesuchen Stellung zu nehmen; sie machten davon Gebrauch
(Stellungnahme des UVEK bzw. des Bundesamtes für Zivilluftfahrt vom 2. Juni
2006 und von Skyguide vom 31. Mai 2006), wobei sie sich in allgemeiner Form
zur Problematik der aufschiebenden Wirkung bei Anordnungen betreffend die
Luftraumstruktur äusserten und dabei ihrerseits auf den Gesamtzusammenhang
der einzelnen Teilmassnahmen hinwiesen. Angesichts der Vielzahl von Gesuchen
und in Berücksichtigung des Verfahrensstadiums (es stand der Entscheid über
eine vorsorgliche Massnahme an, Vernehmlassungen in der Sache selbst waren
vorerst nicht zu erstatten) hatten sie keinen Anlass, sich noch detaillierter
zu äussern. Veranlassung, näher auf die Hintergründe der Luftraumabsenkungen
gerade im Grenzbereich der TMA 4B und 4C einzugehen, gab den
Beschwerdeführern erst die angefochtene Zwischenverfügung, welche gestützt
auf bloss summarische Sachverhaltsangaben in ungewohnt spezifischer Form nur
gerade für diese Zone eine provisorische Regelung traf. Unter diesen
Umständen kann ihnen das Novenverbot gemäss Art. 105 Abs. 2 OG nicht
entgegengehalten werden, und es ist auf sämtliche ihrer Vorbringen, auch
solche tatsächlicher Natur - soweit erforderlich - einzugehen.
1.3 Schliesslich sind die Verwaltungsgerichtsbeschwerden frist- und
formgerecht erhoben worden. Damit sind sämtliche Eintretensvoraussetzungen
erfüllt, und auf die Beschwerden ist vollumfänglich einzutreten.
2.
Gemäss Art. 55 VwVG hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung (Abs. 1). Hat
die Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, kann die verfügende
Behörde einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen;
dieselbe Befugnis steht - nach Einreichung einer Beschwerde - der
Beschwerdeinstanz, bei einer Kollegialbehörde deren Vorsitzenden zu (Abs. 2).
Die Beschwerdeinstanz oder deren Vorsitzender kann die von der Vorinstanz
entzogene aufschiebende Wirkung wiederherstellen (Abs. 3). Ob die
aufschiebende Wirkung im Einzelfall zu belassen, zu entziehen oder
wiederherzustellen sei, beurteilt sich anhand einer Interessenabwägung. Die
zuständige Behörde hat dabei zu prüfen, ob die Gründe, welche für die
sofortige Vollstreckung der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene,
die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können. Dabei kommt ihr -
der Natur der Sache nach - ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Dies hat
die über eine allfällige Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
befindende Behörde zu berücksichtigen. Sie hat ihrerseits bloss eine
summarische Prüfung vorzunehmen und ist nicht gehalten, für ihren Entscheid
zeitraubende tatsächliche oder rechtliche Abklärungen zu treffen. Sie wird
nicht leichthin von der Einschätzung ihrer Vorinstanz abweichen und hat
Prognosen über den Ausgang des Rechtsstreits in der Hauptsache (bloss) dann
in Betracht zu ziehen, wenn sie eindeutig sind (vgl. zu Entscheiden über
Gewährung, Entzug oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wie auch
über vorsorgliche Massnahmen im Allgemeinen BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155; 129
II 286 E. 3 S. 288 f.; 127 II 132 E. 3 S. 138; 117 V 185 E. 2b S. 191; 110 V
40 E. 5b S. 45; 106 lb 115 E. 2a S. 116).
Der Umstand, dass die Beschwerde gemäss Art. 55 Abs. 1 VwVG aufschiebende
Wirkung hat, wenn nichts anderes angeordnet wird, ist nur eines der bei der
Interessenabwägung zu berücksichtigenden Elemente und für sich allein nicht
ausschlaggebend; dies gilt besonders bei (wie vorliegend) voraussichtlich
etwas längerer Dauer des Beschwerdeverfahrens (vgl. BGE 129 II 286 E. 3.2 S.
290).
3.
3.1 Die im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren streitigen Zonenverschiebungen
und Luftraumabsenkungen stehen weitgehend im Zusammenhang mit der Einführung
des ILS auf der Piste 28 des Flughafens Zürich per Oktober 2006. Die
Vorinstanz hat bei ihrer Interessenabwägung für diesen Teil der Änderungen
der Luftraumstruktur angenommen, dass das öffentliche Interesse an ihrem
vollständigen Wirksamwerden auf den Zeitpunkt der Einführung von ILS 28
allfälligen privaten Interessen (z.B. auch der Privatfliegerei, welche der
Aero-Club vertritt) vorgehe. Sie hat zwar verschiedene diesbezügliche
Argumente des Bundesamtes, von Skyguide und auch der Luftwaffe, insbesondere
was die Notwendigkeit von jederzeit vollständig nachgeführten Luftfahrtkarten
betrifft, relativiert. Hingegen hat sie die Auffassung des Bundesamtes
bestätigt, dass sämtliche im Hinblick auf ILS 28 getroffenen
Sicherheitsvorkehren (Absenkung des Luftraums in mehreren Zonen) als Ganzes
sofort (bzw. im Oktober 2006) umzusetzen seien; bei einem Aufschub wären mehr
als bloss punktuelle Überarbeitungen notwendig, und es entstünden nicht
hinzunehmende Schwierigkeiten sicherheitstechnischer Natur für die
Inbetriebnahme von ILS 28. Diese Überlegungen sind plausibel; die
Interessenabwägung der Vorinstanz ist nicht zu beanstanden und verletzt Art.
55 Abs. 3 VwVG nicht.
3.2 Die Vorinstanz hat die aufschiebende Wirkung der bei ihr hängigen
Beschwerden für den Grenzbereich TMA 4B und 4C wiederhergestellt, weil sie
annahm, die entsprechenden Änderungen hätten nichts mit den An- und
Abflugverfahren auf dem Flughafen Zürich und ILS 28 zu tun und es gehe dabei
nicht um die Sicherheit. Aufgrund der vorliegend zulässigen neuen Vorbringen
der Beschwerdeführer (s. vorne E. 1.2) muss davon ausgegangen werden, dass
diese Annahme nicht zutrifft. Skyguide hat in ihrer Beschwerdeergänzung
dargelegt, dass der Luftraum in der fraglichen Zone für das
missed-approach-Verfahren (Durchstartverfahren) für ILS 28 abgesenkt worden
ist. Damit hängen auch die fraglichen Teilmassnahmen mit den übrigen
Änderungen zusammen, und es gelten in Bezug auf die Sicherheit dieselben
Überlegungen wie für diese. Die angefochtene Zwischenverfügung beruht
insofern auf einem im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG offensichtlich unrichtig
bzw. unvollständig festgestellten Sachverhalt; sie ist nach dem in E. 2
hiervor Ausgeführten daher auf der Grundlage des aktualisierten Sachverhalts
zu überprüfen. Es bestehen keine ernsthaften Zweifel daran, dass die
Vorinstanz, wäre sie vom massgeblichen Sachverhalt ausgegangen, davon
abgesehen hätte, die aufschiebende Wirkung der Beschwerde des Aero-Clubs
hinsichtlich der Absenkung der Untergrenze des Luftraums im Grenzbereich der
TMA 4B und 4C wiederherzustellen. Dies darf auch aus ihrer Vernehmlassung
geschlossen werden, in welcher sie auf einen Antrag zu den Beschwerden selber
verzichtet und die Gutheissung der Gesuche um aufschiebende Wirkung beantragt
hat. Da die Ausführungen in der Beschwerdeergänzung von Skyguide vom
25. August 2006 (Ziff. 4.2) zumindest eine gewisse Relativierung der vom
Aero-Club geltend gemachten privaten Interessen der Privatfliegerei erlauben,
spricht das öffentliche Interesse an der Gewährleistung einer optimalen
Flugsicherheit erst recht klar gegen die Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung in der fraglichen Zone. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass sich
aufgrund der gesamten Umstände für das Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz
keine eindeutige Hauptsachenprognose stellen lässt, die zugunsten des
Aero-Clubs ausfallen würde. Davon, dass bei Berücksichtigung des ergänzten
Sachverhalts die aufschiebende Wirkung nicht wiederherzustellen wäre, geht
letztlich sogar der Aero-Club der Schweiz selber aus, wie sich aus der
Begründung seines Antrags zur Kostenverlegung ergibt.
4.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden erweisen sich als begründet. Sie sind
gutzuheissen und Dispositiv Ziffer 2 der angefochtenen Zwischenverfügung ist
aufzuheben.
5.
Die Gerichtsgebühr (Art. 153 und 153a OG) ist der unterliegenden Partei
aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Als unterliegend und damit kostenpflichtig
sind im Falle der Gutheissung einer Beschwerde vorweg diejenigen
Verfahrensbeteiligten zu betrachten, die vor Bundesgericht einen Antrag auf
Abweisung der Beschwerden gestellt haben; vorliegend sind dies der Aero-Club
sowie der Schutzverband Flugimmissionen Thurgau. Kosten können weiter auch
eigentlichen Gegenparteien auferlegt werden, die dem Bundesgericht keinen
Antrag gestellt haben. Die weiteren Beschwerdeführer im vorinstanzlichen
Verfahren, die am bundesgerichtlichen Verfahren beteiligt sind, können
indessen vorliegend nicht als unterliegend betrachtet und zur Kostentragung
herangezogen werden. Aufgehoben wird der angefochtene Entscheid nämlich
einzig hinsichtlich einer Teilanordnung, mit der spezifisch einem Antrag des
Aero-Clubs entsprochen worden ist.
Dieser macht geltend, ihm sollten im Falle der Gutheissung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerden darum keine Kosten auferlegt werden, weil die
Beschwerdeführer das bundesgerichtliche Verfahren durch verspätete Vorbringen
wesentlicher Tatsachen unnötig selber veranlasst hätten. Unter den gegebenen
Umständen reicht dies nicht aus, um von den üblichen Kostenverteilungsregeln
abzuweichen. Die bundesgerichtlichen Kosten sind daher je zur Hälfte dem
Aero-Club und dem Schutzverband Flugimmissionen Thurgau aufzuerlegen (Art.
156 Abs. 7 OG); dem Aero-Club ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden gutgeheissen und Dispositiv Ziffer
2 der Zwischenverfügung der Vizepräsidentin der Eidgenössischen
Rekurskommmission für Infrastruktur und Umwelt vom 27. Juli 2006 wird
aufgehoben. Die der Beschwerde des Aero-Clubs der Schweiz im vorinstanzlichen
Verfahren teilweise wieder erteilte aufschiebende Wirkung wird entzogen.
2.
Die Gerichtsgebühr für beide Beschwerdeverfahren von insgesamt Fr. 3'000.--
wird je zur Hälfte dem Aero-Club der Schweiz und dem Schutzverband
Flugimmissionen Thurgau unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Aero Club der Schweiz (AeCS)
und Mitbeteiligten, der Gemeinde Wängi, der Gemeinde Eschlikon, der
Politischen Gemeinde Kirchberg, der Politischen Gemeinde Fischingen, der
Politischen Gemeinde Sirnach, der Gemeinde Oberuzwil, Herrn Markus Spring,
der Interkantonalen Regionalplanungsgruppe Wil, der Politischen Gemeinde
Flawil, dem Bürgerprotest Fluglärm Ost und Mitbeteiligten, dem Kanton
Thurgau, dem Kanton St. Gallen, dem Schutzverband Flugmissionen Thurgau, der
Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt sowie unique
zurich airport Flughafen Zürich AG schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. Januar 2007
Im Namen der II. Öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: