II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.38/2006
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{T 0/2}
2A.38/2006 /leb
Urteil vom 13. Juli 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Häberli.
Politische Gemeinde St. Gallen, Beschwerdeführerin, handelnd durch den
Stadtrat, Rathaus, 9001 St. Gallen,
Justiz- und Polizeidepartement des Kantons
St. Gallen, 9001 St. Gallen, mitbeteiligte Behörde,
gegen
1.A.________,
2.B.________,
3.C.________,
4.D.________,
Beschwerdegegner,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen.
"Tempo 30-Zone" im Quartier Kesselhalden,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 6. Dezember 2005.
Sachverhalt:
A.
Am 7. September 2004 beschloss der Stadtrat von St. Gallen für die Quartiere
Kesselhalden und Guggeien je die Einführung einer "Tempo 30-Zone". Die
Verkehrsanordnung betreffend Kesselhalden fochten die Anwohner A.________,
B.________, C.________ und D.________ zunächst erfolglos beim Justiz- und
Polizeidepartement des Kantons St. Gallen an. Das von diesen vier Anwohnern
in der Folge angerufene Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen hob am 6.
Dezember 2005 sowohl den Departementsentscheid als auch den
Stadtratsbeschluss auf.
B.
Hiergegen hat die Stadt St. Gallen am 20. Januar 2006 beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid des
Verwaltungsgerichts aufzuheben und die "Tempo 30-Zone" im Quartier
Kesselhalden zu bestätigen.
A. ________, B.________, C.________ und D.________ sowie das
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen und das Bundesamt für Strassen
schliessen auf Abweisung der Beschwerde, während das Justiz- und
Polizeidepartement des Kantons St. Gallen deren Gutheissung beantragt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 82 Abs. 1 BV ist es grundsätzlich Sache des Bundes, den
Strassenverkehr zu regeln; den Kantonen kommt aber die Kompetenz zum Erlass
von örtlichen Verkehrsbeschränkungen zu. Hinsichtlich dieser den Kantonen
verbleibenden (und an die Gemeinden delegierbaren; vgl. Art. 3 Abs. 2 Satz 2
des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG; SR 741.01])
Befugnisse wird unterschieden zwischen den - vollständigen oder zeitlich
beschränkten - Fahrverboten nach Art. 3 Abs. 3 SVG und den "anderen
Beschränkungen oder Anordnungen" gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG. Gegen diese
letzteren, sog. funktionellen Verkehrsanordnungen steht auf Bundesebene seit
dem 1. Januar 2003 die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht offen
(Art. 3 Abs. 4 SVG in der Fassung vom 14. Dezember 2001), während Fahrverbote
nach Art. 3 Abs. 3 SVG nur mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten
werden können. Die vorliegend streitige Geschwindigkeitsvorschrift zählt -
zumindest was den Rechtsmittelweg anbelangt - zu den Verkehrsanordnungen,
bezüglich welcher aufgrund von Art. 3 Abs. 4 SVG die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen steht.
1.2 Die Stadt St. Gallen ist in eigenen schützenswerten (öffentlichen)
Interessen betroffen und deshalb zu diesem Rechtsmittel legitimiert (vgl.
Art. 103 lit. a OG; vgl. auch Art. 3 Abs. 4 Satz 4 SVG).
Weil allein die Verkehrsanordnung für Kesselhalden angefochten wurde, war im
Rechtsmittelverfahren vor dem kantonalen Justiz- und Polizeidepartement nur
diese, nicht aber jene für Guggeien streitig. Der Stadtratsbeschluss vom 7.
September 2004 wurde, wie aufgrund der Erwägungen des angefochtenen Urteils
ohne weiteres anzunehmen ist, trotz der unpräzisen Formulierung des
Dispositivs des Verwaltungsgerichtsentscheids nur insoweit aufgehoben, als er
das Gebiet Kesselhalden betrifft.
2.
Streitig ist vorliegend, gestützt auf welche gesetzlichen Bestimmungen
Geschwindigkeitsbeschränkungen bzw. "Tempo 30-Zonen" angeordnet werden
können.
2.1 Die ursprüngliche Fassung des 1958 erlassenen Strassenverkehrsgesetzes
sah noch nicht für alle Strassen eine allgemein verbindliche
Höchstgeschwindigkeit vor; nur innerorts war die Geschwindigkeit generell auf
60 km/h beschränkt (Art. 32 Abs. 2 SVG in seiner ursprünglichen Fassung, AS
1959 S. 690). Im Übrigen galt lediglich der allgemeine Grundsatz von Art. 32
Abs. 1 SVG, wonach die Autofahrer ihre Geschwindigkeit stets den konkreten
Umständen anzupassen haben. In Art. 3 Abs. 4 SVG gab der Gesetzgeber den
Kantonen aber die Kompetenz zum Erlass funktioneller Verkehrsanordnungen (AS
1959 S. 680), einschliesslich der Regelung der zulässigen
Höchstgeschwindigkeit: Die Kantone bzw. die Gemeinden durften örtliche
Geschwindigkeitsbeschränkungen erlassen, sofern einer der gesetzlich
vorgesehenen (verkehrs-)polizeilichen Gründe - die Sicherheit, die
Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder
andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe - dies rechtfertigte
(vgl. die bundesrätliche Botschaft vom 24. Juni 1955, BBl 1955 II 11).
Zusätzlich zur Regelungsbefugnis gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG erhielten die
zuständigen kantonalen Behörden in Art. 32 Abs. 3 SVG (ursprüngliche Fassung,
AS 1959 S. 690) die ausdrückliche Ermächtigung, die Geschwindigkeit
ausserorts zu beschränken sowie innerorts abweichende Höchstgeschwindigkeiten
zu verfügen. Dem Bundesrat kam seinerseits eine Teilkompetenz zum Erlass von
Geschwindigkeitsvorschriften zu, welche sich insbesondere auf die
Nationalstrassen und die Lastwagen erstreckte (Art. 32 Abs. 5 SVG, AS 1959
S. 690).
2.2 Angesichts der stetigen Zunahme des Individualverkehrs und der damit
verbundenen starken Erhöhung der Zahl von schweren Verkehrsunfällen wurde
bald der Ruf nach umfassenden Geschwindigkeitsbeschränkungen laut. Nachdem
die versuchsweise Anordnung einer Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h
ausserorts und 130 km/h auf den Autobahnen - sowie weitere
Geschwindigkeitsbeschränkungen im Zusammenhang mit der Ölkrise - die
Unfallstatistik 1973 positiv beeinflusst hatten, nahmen die eidgenössische
Räte dieses Anliegen auf: Die zuständige Kommission des Ständerats dehnte die
laufende Revision des Strassenverkehrsgesetzes auf Art. 32 SVG aus und schlug
die Einführung von verbindlichen Höchstgeschwindigkeiten für alle
Strassenkategorien vor (AB 1974 S 105). Dieses Vorhaben stiess im Parlament
auf Zustimmung, so dass dem Bundesrat im neu gefassten Art. 32 Abs. 2 SVG
gleichzeitig Kompetenz und Verpflichtung übertragen wurden, die
Geschwindigkeit der Motorfahrzeuge auf allen Strassen zu beschränken (vgl. AS
1975 S. 1260). Gestützt darauf wurden zunächst allgemeine
Höchstgeschwindigkeiten auch ausserhalb der Ortschaften - auf Landstrassen
und Autobahnen - eingeführt; gleichzeitig bewirkte die "integrale" Delegation
der Kompetenz zur Geschwindigkeitsbeschränkung an den Bundesrat (vgl. AB 1974
S 106, Votum Munz) aber eine Einschränkung jenes Handlungsspielraums, über
den die kantonalen Behörden bis anhin aufgrund von Art. 32 Abs. 3 und Art. 3
Abs. 4 SVG verfügt hatten. Zwar sahen die neu gefassten Absätze 3 und 4 von
Art. 32 immer noch die Möglichkeit vor, dass die Kantone punktuell für
bestimmte Strassenstrecken (nicht aber für Nationalstrassen) von der
bundesrätlich festgesetzten Höchstgeschwindigkeit abweiche
Geschwindigkeitsbeschränkungen verfügen (vgl. AS 1975 S. 1260); dies war
jedoch bloss noch im Rahmen der vom Bundesrat zu erlassenden Regelung
möglich.
2.3 Dem vom Gesetzgeber erteilten Rechtsetzungsauftrag entsprechend hat der
Bundesrat Ende 1976 die allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten festgesetzt: Mit
dem neu in die Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 (VRV; SR
741.11) eingefügten Art. 4a Abs. 1 wurde die Geschwindigkeit zunächst in
Ortschaften auf 60 km/h, ausserorts auf 100 km/h und auf Autobahnen auf 130
km/h beschränkt (AS 1976 S. 2810). Im Laufe der Jahre wurden die zulässigen
Höchstgeschwindigkeiten weiter auf die heute geltenden Werte herabgesetzt: 50
km/h innerorts (AS 1983 S. 1651), 80 km/h ausserorts, 100 km/h auf
Autostrassen und 120 km/h auf Autobahnen (AS 1990 S. 66). Zusätzlich hat der
Bundesrat am 5. September 1979 die Signalisationsverordnung (SSV; SR 741.21)
erlassen, in welcher insbesondere auch die Voraussetzungen geregelt werden,
unter denen Abweichungen von den allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten verfügt
werden können: Gemäss der heute geltenden Fassung dürfen Letztere für
bestimmte Strassenstrecken herab- oder heraufgesetzt werden zur Vermeidung
oder Verminderung besonderer Gefahren im Strassenverkehr, zur Reduktion einer
übermässigen Umweltbelastung oder zur Verbesserung des Verkehrsablaufs (Art.
108 Abs. 1 SSV). Zulässig ist die Anordnung von abweichenden
Höchstgeschwindigkeiten jedoch nur gestützt auf ein vorgängig zu erstellendes
Gutachten (vgl. Art. 32 Abs. 3 SVG), welches belegt, dass diese Massnahme
nötig, zweck- und verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen
vorzuziehen sind (Art. 108 Abs. 4 SSV). Die Gründe, welche eine Herabsetzung
der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit erforderlich machen können, zählt der
Bundesrat in Art. 108 Abs. 2 SSV abschliessend auf: Eine Gefahr ist nur
schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben (lit. a);
bestimmte Strassenbenützer bedürfen eines besonderen, nicht anders zu
erreichenden Schutzes (lit. b); es kann auf Strecken mit grosser
Verkehrsbelastung der Verkehrsablauf verbessert (lit. c) oder es kann eine im
Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm,
Schadstoffe) vermindert werden (lit. d). Weiter werden in Art. 108 Abs. 5 SSV
für jede Strassenkategorie die zulässigen abweichenden
Höchstgeschwindigkeiten aufgezählt; innerorts sind u.a. "Tempo 30-Zonen"
zulässig (lit. e). Diese umfassen mehrere Strassen in Quartieren oder
Siedlungsbereichen, auf denen besonders vorsichtig und rücksichtsvoll
gefahren werden muss, weshalb die Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h
beschränkt wird (vgl. Art. 22a SSV).
3.
3.1 Bezüglich des Quartiers Kesselhalden ist unstreitig, dass die
Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV für die Herabsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit nicht erfüllt sind. Im betroffenen Wohngebiet gibt es
keinen Durchgangsverkehr und nur eine geringe Verkehrsdichte, so dass weder
eine Gefährdungssituation noch eine übermässige Umweltbelastung besteht;
insoweit kann auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen
Urteil verwiesen werden.
3.2 Anders als die Vorinstanz, welche die Anordnung der streitigen "Tempo
30-Zone" für bundesrechtswidrig hält, weil die Voraussetzungen von Art. 108
Abs. 2 SSV nicht erfüllt sind, geht die Stadt St. Gallen davon aus, die
entsprechende Verkehrsbeschränkung unmittelbar und allein auf Art. 3 Abs. 4
SVG stützen zu können. Gemäss dieser Bestimmung dürfen die zuständigen
kantonalen Behörden funktionelle Verkehrsanordnungen verfügen, "soweit der
Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und
Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit
Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des
Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen
liegende Gründe dies erfordern"; aus den betreffenden "Gründen können
insbesondere in Wohnquartieren der Verkehr beschränkt und das Parkieren
besonders geregelt werden".
3.3 Die Beschwerdeführerin verkennt mit ihrer Argumentation, dass dem
Bundesrat die umfassende Kompetenz zur Regelung der
Geschwindigkeitsbeschränkungen delegiert worden ist. Wie ausgeführt ist er
dem damit verbundenen Auftrag durch die Festsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeiten in Art. 4a Abs. 1 VRV sowie mit der detaillierten und
abschliessenden Regelung von Art. 108 SSV über die abweichenden
Höchstgeschwindigkeiten nachgekommen. Dieses einschlägige Verordnungsrecht
bildet zusammen mit Art. 32 SVG die lex specialis zur allgemeineren Norm von
Art. 3 Abs. 4 SVG, so dass für die Kantone und Gemeinden kein Raum mehr
bleibt, tiefere Geschwindigkeitslimiten unmittelbar gestützt auf die letztere
Bestimmung anzuordnen. Entsprechendes ergibt sich aus der Betrachtung der
bundesrechtlichen Ausführungsbestimmungen zu den "Tempo 30-Zonen": Bereits
die inzwischen aufgehobene Weisung des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartements vom 3. April 1989 über die Zonensignalisation von
Verkehrsanordnungen brachte durch wiederholte Verweisungen auf Art. 108 SSV
(Ziff. II/2, III/2.1, III/2.2 u. III/3) klar zum Ausdruck, dass sie diese
Regelung und nicht etwa Art. 3 Abs. 4 SVG konkretisierte. Gleich verhält es
sich mit der heute geltenden, vom Eidgenössischen Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation am 28. September 2001 erlassenen
Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen (SR 741.213.3), in
welcher die aktuellen Anforderungen bezüglich Ausgestaltung, Signalisation
und Markierung der "Tempo 30-Zonen" näher geregelt werden. Schon im Ingress
dieser Departementsverordnung wird ausdrücklich auf Art. 108 SSV Bezug
genommen; zudem stützt sich das Kernstück der Verordnung - der das für
abweichende Höchstgeschwindigkeiten erforderliche Gutachten betreffende Art.
3 - sowohl auf Art. 32 Abs. 4 SVG (heute richtigerweise: Art. 32 Abs. 3 SVG)
als auch auf Art. 108 Abs. 4 SSV.
3.4 Was die Beschwerdeführerin weiter gegen die Anwendbarkeit von Art. 108
Abs. 2 SSV vorbringt, vermag nicht zu überzeugen:
3.4.1 Es ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden, dass die "Tempo 30-Zonen"
den abweichenden Höchstgeschwindigkeiten zugeordnet werden (so explizit in
Art. 108 Abs. 5 lit. e SSV). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
stellen sie nicht ein eigenes "Verkehrsregime" dar, welches den Rahmen einer
blossen (abweichenden) Geschwindigkeitsbeschränkung im Sinne von Art. 108 SSV
sprengen würde: Zunächst wurde die Konzeption als Zone nicht etwa deswegen
gewählt, weil eine Vielzahl abweichender Verkehrsregeln gelten würden;
vielmehr sollte damit die Signalisation vereinfacht und ein unübersichtlicher
"Schilderwald" vermieden werden (vgl. etwa die Botschaft des Bundesrats zur
Volksinitiative "Strassen für alle", BBl 2000 S. 2896 f.). Es gibt denn auch
kaum Verkehrsregeln, die unmittelbar an die "Zonen-Eigenschaft" anknüpfen. So
gilt gerade die angesprochene besondere Vorsichts- und Rücksichtspflicht
(vgl. Art. 22a SSV) nicht nur in "Tempo 30-Zonen", sondern generell auf
Nebenstrassen in Wohnquartieren (Art. 41a VRV). Die wenigen effektiven
Sonderregeln beruhen zudem primär darauf, dass in den "Tempo 30-Zonen"
besonders langsam gefahren werden muss (Art. 50 Abs. 1 lit. c VRV [Benützung
fahrzeugähnlicher Geräte auf der Fahrbahn]; Art. 4 Abs. 2 der Verordnung über
die Tempo 30-Zonen und die Begegnungszonen [grundsätzliches Verbot von
Fussgängerstreifen in den "Tempo 30-Zonen"]); sie knüpfen nur in zweiter
Linie an den "Zonencharakter" an. So dienen auch die für "Tempo 30-Zonen"
typischen baulichen Massnahmen nicht einem Selbstzweck, sondern sollen die
Einhaltung der signalisierten Höchstgeschwindigkeit sicherstellen (vgl. Art.
5 Abs. 3 der Verordnung über die Tempo 30-Zonen und die Begegnungszonen). Die
Erfahrung hat nämlich gezeigt, dass die blosse Signalisation der zulässigen
Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h die effektiv gefahrene Geschwindigkeit kaum
beeinflusst; eine merkliche Senkung des durchschnittlichen
Geschwindigkeitsniveaus kann in der Regel nur durch gezielte bauliche
Massnahmen für die Verkehrsberuhigung erreicht werden (vgl. Lindenmann/Koy,
Beurteilung der Auswirkungen von Zonensignalisationen [Tempo 30] in
Wohngebieten auf die Verkehrssicherheit, ETH Zürich, Institut für
Verkehrsplanung, Transporttechnik, Strassen- und Eisenbahnbau, März 2000, S.
51 u. 53). Gleiches gilt letztlich für den Rechtsvortritt in "Tempo
30-Zonen": Es darf vom generell geltenden Rechtsvortritt (Art. 36 Abs. 2 SVG)
deshalb grundsätzlich nicht abgewichen werden (vgl. Art. 4 Abs. 1 der
Verordnung über die Tempo 30-Zonen und die Begegnungszonen), weil dieser ein
probates Mittel zur Senkung des Geschwindigkeitsniveaus darstellt.
3.4.2 Nichts zugunsten des Standpunkts der Beschwerdeführerin ergibt sich
sodann aus der Tatsache, dass Art. 3 Abs. 4 SVG die "Wohnquartiere" sowie
Verkehrsanordnungen zum "Schutz der Bewohner" erwähnt. Diese Fassung des
Gesetzestextes (vgl. AS 1984 S. 808) geht auf die parlamentarische Initiative
zum Schutz der Wohnquartiere (Geschäft 80.223) zurück, bei welcher es allein
um eine mengenmässige Beschränkung des parkplatzsuchenden Pendlerverkehrs und
nicht etwa um Geschwindigkeitsbeschränkungen in Wohnquartieren ging (vgl. den
Bericht der Verkehrskommission des Nationalrats in BBl 1982 II 871 ff. sowie
die Stellungnahme des Bundesrats in BBl 1983 I 801 ff.). Entsprechend nennt
Art. 3 Abs. 4 SVG hinsichtlich der Wohnquartiere lediglich "andere"
Massnahmen (Beschränkungen des Verkehrs und besondere Regelungen fürs
Parkieren) ausdrücklich. Auf eine Herabsetzung der zulässigen
Höchstgeschwindigkeit zielte demgegenüber die Volksinitiative "Strassen für
alle" ab, welche innerorts eine generelle Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h
forderte. Zwar wurde diese Initiative im Parlament (vgl. AB 2000 N 795 f. ; S
702) und in der Volksabstimmung vom 4. März 2001 klar abgelehnt (vgl. BBl
2001 S. 2025). Sie bewegte aber den Bundesrat zu einem Bekenntnis zugunsten
der "Tempo 30-Zonen", deren Errichtung er zu fördern versprach (BBl 2000 S.
2896 ff., insb. 2909). Indessen war diesbezüglich lediglich von
Verfahrensvereinfachungen sowie Erleichterungen für kostengünstige Formen von
flankierenden (baulichen und verkehrstechnischen) Massnahmen die Rede; diese
Zielsetzung wurde im Wesentlichen durch die Aufhebung der Weisungen vom 3.
April 1989 über die Zonensignalisation von Verkehrsanordnungen und den Erlass
der schlankeren Departementsverordnung über die Tempo-30-Zonen und die
Begegnungszonen umgesetzt (vgl. BBl 2000 S. 2910). Von einer Lockerung der
sachlichen Voraussetzungen für die Anordnung von "Tempo 30-Zonen" war dabei
nie die Rede.
3.4.3 Gemäss Art. 2a Abs. 6 SSV kann ein Hauptstrassenabschnitt, auf dem die
zulässige Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h herabgesetzt worden ist,
ausnahmsweise in eine "Tempo 30-Zone" einbezogen werden, wobei der
Verordnungsgeber bezüglich der Temporeduktion auf die Voraussetzungen nach
Art. 108 Abs. 2 SSV verweist. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
spricht diese Formulierung nicht dafür, dass "Tempo 30-Zonen", welche an sich
nur auf Nebenstrassen zulässig sind (vgl. Art. 2a Abs. 5 SSV), ansonsten
gestützt auf andere gesetzliche Grundlagen - also Art. 3 Abs. 4 SVG -
anzuordnen wären. Der entsprechende Hinweis auf Art. 108 SSV hat rein
deklarativen Charakter; allenfalls soll dadurch betont werden, dass für den
Hauptstrassenabschnitt gesondert zu prüfen ist, ob die Voraussetzungen nach
Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt sind, ohne dass die zur geplanten "Tempo 30-Zone"
gehörenden Nebenstrassen in die Beurteilung einzubeziehen wären.
3.4.4 An dieser Stelle ist daran zu erinnern, dass die Beschwerdeführerin
ihren Beschluss vom 7. September 2004 ursprünglich selbst auf Art. 108 Abs. 1
und Abs. 2 SSV und nicht auf Art. 3 Abs. 4 SVG gestützt hat. Soweit sie
geltend machen will, dass die beanstandete Auslegung der erwähnten
Vorschriften den tatsächlichen Bedürfnissen nicht gerecht werde, und die
Wünschbarkeit von "Tempo-30-Zonen" in Wohnquartieren hervorhebt, kritisiert
sie damit letztlich die heute in Kraft stehende Regelung. Die Prüfung dieses
Anliegens ist Sache der zuständigen Rechtsetzungsorgane. Für den Entscheid
über die vorliegende Beschwerde lässt sich aus diesen Vorbringen nichts
ableiten. Angesichts der umfassenden Verordnungskompetenz des Bundesrats im
Bereich der zulässigen Höchstgeschwindigkeiten (vgl. Art. 32 Abs. 2 und Abs.
3 SVG) kann die Verbindlichkeit der genannten einschlägigen Vorschriften
nicht in Frage gestellt werden. Der angefochtene Entscheid ist
bundesrechtskonform, weshalb die dagegen erhobene Beschwerde abzuweisen ist.
4.
Aufgrund von Art. 156 Abs. 2 OG sind der unterliegenden Stadt St. Gallen
keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Zudem ist den nicht anwaltlich
vertretenen Beschwerdegegnern keine Parteientschädigung auszurichten (vgl.
Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Justiz- und Polizeidepartement und dem
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem Bundesamt für Strassen
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Juli 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: