II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.307/2006
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{T 0/2}
2A.307/2006 /fco
Urteil vom 7. Dezember 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Eidgenössisches Departement des Innern, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
X.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Frank,
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Abgaberechtliche Abteilung,
Obergrundstrasse 46, 6002 Luzern,
Kantonales Laboratorium, 6002 Luzern.
Bezeichnung "Ramseier naturreiner Süessmost, 100% naturrein, ohne
Zuckerzusatz",
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern
vom 5. April 2006.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG stellt verschiedene Fruchtsäfte her. Am 15. Januar 2004
entschied das Bundesgericht, dass es Bundesrecht nicht verletzt, wenn die
X.________ AG ihre Orangensäfte "Ramseier Premium Orangensaft" und "Sunair
Orangensaft" mit dem Hinweis "ohne Zuckerzusatz" versieht (BGE 130 II 83).
Mit Schreiben vom 5. Juli 2005 beanstandete das Kantonale Laboratorium Luzern
denselben Hinweis "ohne Zuckerzusatz" beim ebenfalls von der X.________ AG
hergestellten und zusätzlich als "100% naturrein" bezeichneten Apfelsaft
"Ramseier naturreiner Süessmost" und verlangte von der X.________ AG die
Mitteilung, bis wann und in welcher Form die Etikette angepasst werde. Am 2.
August 2005 wies das Kantonale Laboratorium eine dagegen erhobene Einsprache
der X.________ AG ab. Zur Begründung führte es aus, im Unterschied zu anderen
Fruchtsäften wie insbesondere Orangensaft sei die Zuckerung von Apfelsaft
ausdrücklich verboten; damit verstosse die Angabe des Fehlens von
Zuckerzusatz gegen das Lebensmittelrecht, das Hinweise auf besondere
Eigenschaften untersage, wenn alle vergleichbaren Lebensmittel über dieselben
Eigenschaften verfügten.
B.
Am 5. April 2006 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern eine dagegen
erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut und hob den Einspracheentscheid
vom 2. August 2005 auf. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, für die
Konsumenten bestehe mit Blick auf die Vergleichbarkeit von Fruchtsäften ein
qualifiziertes Informationsbedürfnis hinsichtlich des Aspekts des
Zuckerzusatzes, was auch bei Apfelsaft massgeblich sei.
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 24. Mai 2006 an das Bundesgericht
stellt das Eidgenössische Departement des Innern den Antrag, das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 5. April 2006 aufzuheben. Das Amt für
Lebensmittelkontrolle und Verbraucherschutz des Kantons Luzern beantragt,
diesem Begehren zu entsprechen. Die X.________ AG sowie das
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern schliessen auf Abweisung der
Beschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid,
der sich auf Bundesverwaltungsrecht stützt. Da kein Ausschlussgrund gemäss
Art. 99 ff. OG besteht, ist dagegen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht zulässig. Das Eidgenössische Departement des Innern ist das in
der Sache zuständige Departement und deshalb zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art. 103 lit. b OG). Da auch die
übrigen formellen Erfordernisse erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.2 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens,
sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG), nicht jedoch die Unangemessenheit
des angefochtenen Entscheids gerügt werden (vgl. Art. 104 lit. c OG). Hat -
wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das
Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellungen gebunden, sofern diese
nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung
wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgt sind (Art. 105 Abs. 2 OG).
2.
2.1 Das Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und
Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) bezweckt unter
anderem, die Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln vor Täuschungen zu
schützen (Art. 1 lit. c LMG). Gemäss Art. 18 Abs. 1 LMG müssen die
angepriesene Beschaffenheit sowie alle andern Angaben über das Lebensmittel
den Tatsachen entsprechen. Sodann dürfen Anpreisung, Aufmachung und
Verpackung der Lebensmittel den Konsumenten nicht täuschen (Art. 18 Abs. 2
LMG), wobei die Täuschung unter anderem darin liegen kann, dass beim
Konsumenten falsche Vorstellungen über Herstellung, Zusammensetzung,
Beschaffenheit, Produktionsart, Haltbarkeit, Herkunft, besondere Wirkungen
und Wert des Lebensmittels geweckt werden (Art. 18 Abs. 3 LMG).
2.2 Im Zusammenhang mit der Anpassung der schweizerischen Rechtsordnung an
das Hygienerecht der Europäischen Union hat der Bundesrat das
Verordnungsrecht zum Lebensmittelgesetz neu strukturiert. Insbesondere wurden
die bisherige Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995 (LMV; SR 817.02; AS
1995 1491) und die Verordnung vom 1. März 1995 über Gebrauchsgegenstände
(GebrV; SR 817.04; AS 1995 1643) neu in der am 1. Januar 2006 in Kraft
getretenen Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November
2005 (LGV; SR 817.02; AS 2005 5451) zusammengeführt (dazu Rudolf Streinz, Die
Europäisierung des Lebensmittelrechts unter Berücksichtigung der Auswirkungen
auf die Schweiz, in: Thomas Poledna/Oliver Arter/Monika Gattiker [Hrsg.],
Lebensmittelrecht, Bern 2006, S. 204). Gleichzeitig sind verschiedene
Verordnungen des Eidgenössischen Departements des Innern in Kraft getreten.
Diese enthalten unter anderem konkretisierende Bestimmungen für einzelne
Lebensmittelgruppen, die sich früher im zweiten Titel der
Lebensmittelverordnung befanden. Im vorliegenden Zusammenhang interessiert
insbesondere die Verordnung des Departements vom 23. November 2005 über
alkoholfreie Getränke (insbesondere Tee, Kräutertee, Kaffee, Säfte, Sirupe,
Limonaden; SR 817.022.111).
2.3 Die hier massgeblichen Bestimmungen der Lebensmittel- und
Gebrauchsgegenständeverordnung stimmen weitgehend mit denjenigen der früheren
Lebensmittelverordnung überein. Die Art. 3 ff. der Departementsverordnung
über alkoholfreie Getränke mit der Überschrift "Fruchtsaft, Fruchtnektar"
entsprechen wiederum den früheren Art. 231 ff. LMV. Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit.
f der Departementsverordnung bzw. Art. 232 Abs. 1 lit. f LMV (in der Fassung
vom 27. März 2002; AS 2002 618) ist die Zugabe von Zucker, Glucose oder
Fructose unter anderem bei Apfelsaft verboten.
Dennoch bestehen gewisse geringfügige Unterschiede zwischen dem alten und dem
neuen Recht. So lauten die hier interessierenden Teile der neuen Bestimmung
von Art. 10 LGV wie folgt:
"1 Für Lebensmittel verwendete Bezeichnungen, Angaben, Abbildungen,
Umhüllungen, Verpackungen, Umhüllungs- und Verpackungsaufschriften, die Arten
der Aufmachung und die Anpreisungen müssen den Tatsachen entsprechen
beziehungsweise dürfen nicht zur Täuschung namentlich über Natur, Herkunft,
Herstellung, Produktionsart, Zusammensetzung, Inhalt und Haltbarkeit der
betreffenden Lebensmittel Anlass geben.
2 Verboten sind insbesondere:
a. ...
b. Angaben, mit denen zu verstehen gegeben wird, dass ein Lebensmittel
besondere Eigenschaften besitzt, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel
dieselben Eigenschaften aufweisen; erlaubt sind Hinweise auf:
1. die für eine Lebensmittelgruppe geltenden Vorschriften (z.B. betreffend
umweltgerechter Produktion, artgerechter Tierhaltung oder
Lebensmittelsicherheit),
2. Eigenschaften, welche die einer bestimmten Lebensmittelgruppe zugehörenden
Produkte aufweisen;
..."
Die entsprechenden Teile von Art. 19 LMV hatten folgenden Wortlaut:
"1 Für Lebensmittel verwendete Bezeichnungen, Angaben, Abbildungen, Packungen
und Packungsaufschriften sowie Arten der Aufmachung müssen den Tatsachen
entsprechen und dürfen nicht zur Täuschung über Natur, Herkunft, Herstellung,
Zusammensetzung, Produktionsart, Inhalt, Haltbarkeit usw. der betreffenden
Lebensmittel Anlass geben. Insbesondere sind verboten:
a. ...
b. Angaben, mit denen zu verstehen gegeben wird, dass ein Lebensmittel
besondere Eigenschaften besitzt, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel
dieselben Eigenschaften besitzen;
..."
Sowohl nach neuem als auch nach altem Recht sind also insbesondere Angaben
über besondere Eigenschaften eines Lebensmittels verboten, wenn alle
vergleichbaren Lebensmittel dieselben Eigenschaften aufweisen (vgl. dazu auch
Markus R. Frick, Werbung für Lebensmittel, in: Thomas Poledna/Oliver
Arter/Monika Gattiker [Hrsg.], Lebensmittelrecht, Bern 2006, S. 260 f.). Neu
sind allerdings die besonderen Erlaubnisvorbehalte gemäss Art. 10 Abs. 2 lit.
b Ziff. 1 und 2 LGV für Hinweise auf die für eine Lebensmittelgruppe
geltenden Vorschriften sowie auf Eigenschaften der Produkte einer bestimmten
Lebensmittelgruppe. Diese Bestimmungen stehen in engem Zusammenhang mit dem
über einen analogen Wortlaut und eine ähnliche Stossrichtung verfügenden -
allerdings erst am 1. Oktober 2006 in Kraft getretenen - neuen Art. 16a des
Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
(Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) in der Fassung vom 24. März 2006 (AS
2006 S. 3861). Immerhin wird darin auch eine Koordination mit den
Vorschriften über den Täuschungsschutz im Bereich des Lebensmittelrechts
vorgeschrieben (vgl. Art. 16a Abs. 2 LwG).
2.4 Trotz des Inkrafttretens des neuen Verordnungsrechts während des
Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht wandte dieses im angefochtenen
Entscheid einzig das alte Recht an. Gemäss der Übergangsbestimmung von Art.
80 Abs. 7 LGV können Lebensmittel- und Gebrauchsgegenstände noch bis zum 31.
Dezember 2007 nach bisherigem Recht eingeführt, hergestellt und
gekennzeichnet werden. Dem Produzenten steht aber auch die Möglichkeit offen,
sich nach dem neuen Recht auszurichten. Er kann also während der
Übergangsfrist an sich das für ihn günstigere Recht wählen.
Für die hier zu beurteilende Frage der Kennzeichnung von Fruchtsäften ging
das Verwaltungsgericht davon aus, zwischen dem alten und neuen Recht ergäben
sich nur geringfügige Änderungen bzw. Ergänzungen. Das neue Recht bezweckt
indessen eine gewisse Angleichung an dasjenige der Europäischen Union, das
den Zusatz von Zucker bei Apfelsaft im Unterschied zum schweizerischen Recht
gerade nicht verbietet (vgl. Ziff. II.1. des Anhangs I der Richtlinie
2001/112/EG des Rates vom 20. Dezember 2001 über Fruchtsäfte und bestimmte
gleichartige Erzeugnisse für die menschliche Ernährung; ABl. L 10 vom
12.1.2002, S. 58 ff.). Auch die neuen Ziff. 1 und 2 von Art. 10 Abs. 2 lit. b
LGV (bzw. Art. 16a LwG) bringen eine gewisse Lockerung der Rechtslage für die
Produktehersteller mit sich.
2.5 Nach den allgemeinen Kriterien des intertemporalen Verwaltungsrechts ist
zwar grundsätzlich die Rechtslage massgeblich, wie sie bestand, als der
ursprüngliche Verwaltungsakt erging. Davon kann aber abgewichen werden, wenn
zwingende Gründe für eine sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen (vgl.
BGE 125 II 591 E. 5e/aa S. 598, mit Hinweisen). Im vorliegenden Verfahren ist
streng genommen lediglich die Anbringung des beanstandeten Hinweises im
Zeitpunkt strittig, als die Verfügung des Kantonalen Laboratoriums Luzern
erging. Die Verfügung ist jedoch auch auf die Zeit nach der Beanstandung
ausgerichtet, indem sie von der Beschwerdegegnerin unter anderem die
Mitteilung verlangt, bis wann und in welcher Form die Etikette angepasst
werde. Mit Blick auf diese Dauerwirkung stellt sich daher entgegen der
Ansicht des Verwaltungsgerichts durchaus die Frage, ob nicht das für die
Produktehersteller günstigere Recht anwendbar sei. Auch wenn die
Rechtsänderung erst während der Hängigkeit des Verfahrens vor dem
Verwaltungsgericht und damit nach Fällung des Einspracheentscheides in Kraft
getreten ist, erscheint es fragwürdig, den Fall einzig nach altem Recht
abzuwickeln, nachdem sich die Beanstandung auch auf die Zukunft auswirkt
(vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 2A.474/2002 vom 17. März 2003, E.
2.2). Sollte der angefochtene Entscheid jedoch bereits mit dem alten
Bundesrecht vereinbar sein, wie die Vorinstanz entschied, so würde er umso
eher auch dem neuen Recht entsprechen. Diesfalls würde es im vorliegenden
Fall somit keine Rolle spielen, welches Recht anwendbar ist.
3.
3.1 In BGE 130 II 83 hielt das Bundesgericht fest, auch wahre Angaben zu einem
Produkt könnten eine Täuschung beim Konsumenten bewirken. Bei reinem
Orangensaft sei die Zugabe von Zucker nach den Bestimmungen des
Lebensmittelrechts zwar ausgeschlossen. Dennoch bewege sich die
Packungsaufschrift "ohne Zuckerzusatz" noch im Gestaltungsspielraum des
Anbieters. So sei die Zuckerzugabe bei Orangensaft unter bestimmten
Voraussetzungen zulässig. Beim Konsumenten, der die Vorschriften des
Lebensmittelrechts nicht kenne und auch nicht zwingend kennen müsse, bestehe
überdies ein legitimes Informationsbedürfnis, ob ein als Fruchtsaft
angebotenes Produkt wirklich rein natürlich sei oder aber zugegebenen Zucker
enthalte, wie dies bei vielen anderen Getränkearten auf Fruchtbasis zutreffe
(so etwa bei Fruchtnektar gemäss Art. 235 Abs. 1 LMV und Fruchtsirup nach
Art. 239 Abs. 1 LMV).
3.2 Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, bei Apfelsaft gebe es im
Unterschied zum Orangensaft für die Anbieter keinen Gestaltungsspielraum
mehr, da die Zuckerzugabe bei Apfelsaft ohne Ausnahmevorbehalt verboten sei
(vgl. Art. 232 Abs. 1 lit. f LMV in der Fassung vom 27. März 2002; AS 2002
618). Im Übrigen genüge der Hinweis "naturreiner Süessmost" bzw. "100%
naturrein", um klarzustellen, dass es sich um unverfälschten, nicht durch
Zuckerzugabe ergänzten Apfelsaft handle.
3.3 Zwar trifft es zu, dass der Hinweis "ohne Zuckerzusatz" aufgrund des
absoluten Verbots der Zuckerung von Apfelsaft im Unterschied zum Orangensaft
die Gefahr einer Täuschung über die grundsätzlichen Eigenschaften von
Apfelsaft bei den Konsumenten eher vergrössert. Entscheidend muss aber auch
hier das legitime Informationsbedürfnis des durchschnittlichen Konsumenten
sein. Nicht anders als beim Orangensaft kennt dieser auch beim Apfelsaft die
detaillierten Vorschriften des Lebensmittelrechts nicht. Insbesondere weiss
er nicht - und muss er auch nicht wissen -, dass bei Orangensaft eine
Zuckerung ausnahmsweise unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist, bei
Apfelsaft hingegen nicht. Die Packungsaufschrift "ohne Zuckerzusatz" erlaubt
dem Konsumenten damit die Abgrenzung eines ungezuckerten Fruchtsaftes von den
vielen anderen Fruchtsäften und sonstigen Fruchtgetränken, bei denen eine
Zuckerung zulässig sein kann.
Zu Recht macht die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung an das
Bundesgericht insbesondere geltend, dass der Hinweis auf das Fehlen einer
Zuckerzugabe gerade für Diabetiker sehr wichtig ist, für welche die
Unterscheidung von künstlichem Zucker und Fruchtzucker eine entscheidende
(gesundheitsrelevante) Rolle spielen kann. Ausserdem verweist das
Verwaltungsgericht in seinem Urteil darauf, dass selbst Konsumentenmagazine
in ihrer Berichterstattung offenbar nicht klar zwischen nachgezuckerten
Süssgetränken und einzig natürlichen Fruchtzucker enthaltenden Fruchtsäften
unterscheiden könnten. Auch wenn dies Fragen nach der Seriosität der
Berichterstattung aufwirft, unterstreicht es, dass eine entsprechende
Differenzierung umso weniger von einem durchschnittlichen Konsumenten
erwartet werden kann.
Selbst wenn ausschliesslich noch altes Recht angewendet wird, verletzt der
angefochtene Entscheid Bundesrecht somit nicht.
3.4 Umso mehr ist das Urteil des Verwaltungsgerichts mit dem Bundesrecht
vereinbar, wenn das neue Recht zur Anwendung gelangt. Diesfalls sind
insbesondere Hinweise auf besondere Eigenschaften einer bestimmten
Lebensmittelgruppe zulässig (vgl. die neue Bestimmung von Art. 10 Abs. 2 lit.
b Ziff. 2 LGV bzw. Art. 16a LwG). Obwohl das Zuckerungsverbot bei Apfelsaft
in der Schweiz absolut gilt, dienen diese zulässigen besonderen Hinweise
gerade dem Informationsbedürfnis der Konsumenten (vgl. BBl 2004 S. 7069 ff.).
Ein solches besteht umso mehr, als in der Europäischen Union im Unterschied
zur Schweiz Zuckerzugaben bei Apfelsaft - ähnlich wie in der Schweiz bei
Orangensaft - nicht gänzlich ausgeschlossen sind (vgl. E. 2.4). Nachdem das
neue Verordnungsrecht unter anderem eine Angleichung an die Bestimmungen der
Europäischen Union bezweckt, besteht damit gerade mit Blick auf diese
unterschiedliche Rechtslage ein gesteigertes Informationsbedürfnis
hinsichtlich des Fehlens von Zuckerzugaben bei Apfelsaft.
3.5 Der angefochtene Entscheid verstösst somit nicht gegen Bundesrecht. Dass
damit der Täuschungsschutz des Lebensmittelrechts in unkontrollierbarer Weise
aufgeweicht wird, ist nicht zu befürchten, beschlägt der vorliegende Fall
doch einen spezifischen, in seinen Auswirkungen überschaubaren
Anwendungsbereich.
4.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich als unbegründet und ist
abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden keine Kosten erhoben (Art. 156 Abs.
2 OG). Hingegen hat der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerin für das
bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung auszurichten (Art. 159
Abs. 1 und 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Verwaltungsgericht und dem
Kantonalen Laboratorium des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Dezember 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: