II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.27/2006
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{T 0/2}
2A.27/2006 /fun
Urteil vom 20. November 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Häberli.
X. ________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Rudolf Hauert,
gegen
Schweizerische Eidgenossenschaft, vertreten durch das Eidgenössisches
Finanzdepartement, Bernerhof, Schwanengasse 2, 3003 Bern,
Eidgenössische Rekurskommission für die Staatshaftung, avenue Tissot 8, 1006
Lausanne.
Staatshaftung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgenössischen
Rekurskommission für die Staatshaftung vom 29. November 2005.
Sachverhalt:
A.
A.a Im Jahre 1986 trat in Grossbritannien erstmals der sog. Rinderwahnsinn
(Bovine spongiforme Enzephalopathie; kurz: BSE) auf. Dabei handelt es sich um
eine chronisch-degenerative Krankheit des Zentralnervensystems des Rinds, die
stets tödlich ausgeht. In der Folge wurden in ganz Europa verschiedene
Massnahmen zur Eindämmung und Ausrottung dieser übertragbaren Krankheit
ergriffen. Unmittelbar nachdem am 2. November 1990 der erste BSE-Fall in der
Schweiz aufgetreten war, hat das Bundesamt für Veterinärwesen die Verwendung
jener Teile des Rinds für die menschliche Ernährung verboten, bei welchen ein
Risiko besteht, dass sie infektiöses Gewebe enthalten (sog. spezifiziertes
Risikomaterial: vorab Knochenmark, Gehirn und gewisse andere Organe; vgl.
Art. 6 der Verordnung über Sofortmassnahmen gegen die spongiforme
Enzephalopathie der Wiederkäuer [VSEW; AS 1990 S. 1921]). Weitere Massnahmen
zielten darauf ab, infektiöses Material aus dem Futter der Rinder zu
entfernen; insbesondere wurde die Verfütterung von Tiermehl an Wiederkäuer
verboten (vgl. Art. 4 VSEW).
A.b Weil sich in der Zwischenzeit gezeigt hatte, dass auch eine äusserst
geringe Menge an infektiösem Material für eine Ansteckung mit BSE ausreicht,
wurde auf den 1. Mai 1996 jegliche Verwendung der risikobehafteten
Rinderorgane untersagt; das spezifizierte Risikomaterial musste ab diesem
Zeitpunkt systematisch vernichtet werden (vgl. Art. 181 Abs. 1 der
Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 [TSV; SR 916.401] in der Fassung vom
17. April 1996 [AS 1996 S. 1215]) und durfte nicht mehr - wie bis anhin
üblich - zu Schweine- oder Geflügelfutter verarbeitet werden. Durch diese
Massnahme sollte vermieden werden, dass es in Tiermehlfabriken, die sowohl
Futter für Wiederkäuer als auch solches für andere Tiere herstellen, zu
Kreuzkontaminationen kommt. Aufgrund von wissenschaftlichen Studien, welche
auf die Möglichkeit einer vertikalen Übertragung von BSE hinwiesen, wurde
weiter die Tötung aller direkten Nachkommen von erkrankten Kühen angeordnet
(Art. 178 Abs. 2 TSV in der Fassung vom 16. September 1996 [AS 1996
S. 2559]). Kurze Zeit später wurde zudem die jeweilige Schlachtung der
gesamten Herde von erkrankten Tieren beschlossen (Bundesbeschluss vom
13. Dezember 1996 über befristete Sofortmassnahmen gegen die BSE im
schweizerischen Rindviehbestand [AS 1996 S. 3485]; vgl. zum Ganzen: BGE 132
II 305 Lit. C u. D S. 309 ff.). Aufgrund neuer wissenschaftlicher
Erkenntnisse, welche eine verbesserte Identifizierung der Risikotiere
innerhalb der betroffenen Herde erlaubten, wurde auf den 1. Juli 1999 von der
Herden- zur Kohortenschlachtung übergegangen (Art. 178 Abs. 1 lit. d TSV in
der Fassung vom 15. März 1999 [AS 1999 S. 1527]).
A.c In der Folge kam es jedoch weiterhin zu Neuansteckungen mit BSE: Im
Oktober 2000 wurde die Krankheit auch bei zwei Rindern festgestellt, die nach
dem 1. Mai 1996 - mithin nach dem Zeitpunkt, in welchem die verschärften
Massnahmen zur Bekämpfung von BSE in Kraft getreten sind - geboren worden
waren. Deshalb wurden weitere Vorkehren getroffen; insbesondere wurde ab
1. Januar 2001 gänzlich verboten, Mehle und Extraktionsfette tierischer
Herkunft an Nutztiere zu verfüttern (Art. 183 TSV in der Fassung vom 20.
Dezember 2000 [AS 2001 S. 259 f.]; für eine Übersicht über alle ergriffenen
Massnahmen vgl. Lukas Perler, Bovine spongiforme Enzephalopathie [BSE]:
Auftreten und Entwicklung in Europa, in: Schweizer Archiv für Neurologie und
Psychiatrie 152/2001 S. 58, [www.sanp.ch/pdf/2001/2001-02/2001-02-011.PDF]
sowie die detaillierte Chronologie des Bundesamts für Veterinärwesen
[www.bvet.admin.ch/tiergesundheit/00199/
00200/index.html?lang=de&download=01531_de.pdf]).
B.
Im Kampf gegen BSE wurden Ende des Jahres 2000 auch die einschlägigen
Bestimmungen über die in der Landwirtschaft zugelassenen Düngemittel
revidiert. Dünger, die Mehle oder Extraktionsfette tierischer Herkunft
enthielten und bis anhin bloss meldepflichtig gewesen waren, durften ab 1.
Januar 2001 nicht mehr bewilligungsfrei in Verkehr gebracht werden (vgl. E.
2.4). Demzufolge ersuchte die Kommanditgesellschaft Y.________ am 19. Januar
2001 für 41 Düngerprodukte mit Inhaltsstoffen tierischer Herkunft, die sie
bisher bewilligungsfrei hatte abgeben können, um eine Bewilligung für das
Inverkehrbringen. Jene zwölf ihrer Produkte, die als bewilligungspflichtiges
Material einzig Hornmehl enthielten, wurden vom Bundesamt für Landwirtschaft
zunächst provisorisch (Verfügungen vom 2. Februar 2001) und anschliessend
definitiv bewilligt (Verfügungen vom 20. Juli 2001). Am 26. Februar 2001 zog
die Y.________ die Bewilligungsgesuche für die Dünger mit Fleisch- und
Knochenmehl zurück, weil sie zur Auffassung gelangt war, dass für deren
Abgabe gemäss den Übergangsbestimmungen der neuen Düngerverordnung (vgl. E.
2.4 u. E. 4.4) keine Bewilligung erforderlich sei.
C.
In der Folge ersuchte die Y.________ wiederholt um Erlass einer
Feststellungsverfügung, wonach sie ihre Dünger mit Fleisch- oder Knochenmehl
(gestützt auf das Übergangsrecht) bis zum 30. September 2003 weiterhin ohne
Bewilligung abgeben dürfe. Am 25. Juni 2001 nahm das Bundesamt für
Landwirtschaft abschlägig Stellung und betonte, nach dem 1. Januar 2001
dürften Dünger, die Tiermehl enthielten, nicht mehr ohne Bewilligung in
Verkehr gebracht werden. Hiergegen gelangte die Y.________ an die
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements, welche die
Rechtsmittelverfahren am 30. Dezember 2002 als gegenstandslos abschrieb,
nachdem die gesamten streitbetroffenen Düngerbestände in der Zwischenzeit
entweder vernichtet (fleisch- und knochenmehlhaltige Produkte) oder verkauft
worden waren (hornmehlhaltige Produkte).
D.
Bereits am 19. Dezember 2001 hatte die Y.________ beim Eidgenössischen
Finanzdepartement ein Schadenersatzbegehren über 2'225'434 Franken
eingereicht, weil das Bundesamt für Landwirtschaft im Zusammenhang mit der
Bewilligungspflicht für tiermehlhaltige Düngemittel rechtswidrig gehandelt
habe. Sie rügte insbesondere, dass es bei Düngern für Zierpflanzen und
Hausgärten sowie bei Kompostierungsmitteln an einer gesetzlichen Grundlage
für entsprechende Massnahmen fehle (vgl. E. 4). Das Schadenersatzverfahren
war sistiert worden, bis die bei der Rekurskommission des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartements hängigen Beschwerdeverfahren abgeschlossen
waren. Am 8. Oktober 2003 erstattete das Bundesamt für Veterinärwesen einen
Amtsbericht zur Frage, wie die Gefährlichkeit von Düngemitteln mit Blick auf
BSE Ende des Jahres 2000 zu beurteilen gewesen sei. Mit Verfügung vom 15.
Oktober 2004 wies das Eidgenössische Finanzdepartement das
Schadenersatzbegehren der Y.________ ab.
E.
Hiergegen beschwerte sich die neu gegründete X.________ AG, in welche die
Aktiven und Passiven der Y.________ eingebracht worden waren, bei der
Eidgenössischen Rekurskommission für die Staatshaftung. Mit Schreiben vom 28.
Januar 2005 reduzierte sie ihre Schadenersatzforderung auf 2'215'244.80
Franken (nachdem sie von der Treuhandstelle der Schweizerischen
Dünger-Pflichtlagerhalter für die vernichteten Düngerprodukte eine
Rückerstattung von Beiträgen an den Garantiefonds in der Höhe von 10'189.20
Franken erhalten hatte).
Am 14. September 2005 führte die Eidgenössische Rekurskommission für die
Staatshaftung eine Hauptverhandlung durch, anlässlich welcher Mitarbeiter der
Bundesämter für Landwirtschaft und Veterinärwesen (teils unmittelbar
mündlich, teils im Vorfeld der Verhandlung schriftlich) als Zeugen befragt
wurden. Mit Entscheid vom 29. November 2005 wies die Rekurskommission die
Beschwerde ab.
F.
Am 16. Januar 2006 hat die X.________ AG beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen
Entscheid aufzuheben und ihr Schadenersatz in der Höhe von 2'215'244.80
Franken zuzusprechen (nebst 5 Prozent Zins seit dem 19. Dezember 2001).
Das Eidgenössische Finanzdepartement schliesst auf Abweisung der Beschwerde,
während die Eidgenössische Rekurskommission für die Staatshaftung auf
Vernehmlassung verzichtet hat.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Entscheide der Eidgenössischen Rekurskommission für die Staatshaftung
unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht (Art. 98 lit.
e OG; Art. 10 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 14. März 1958
über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und
Beamten [VG; SR 170.32]). Die Beschwerdeführerin ist als unterlegene
Antragstellerin zur Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Auf ihre
form- und fristgemäss eingereichte Eingabe ist einzutreten.
1.2 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, gerügt werden
(Art. 104 lit. a OG). Hat - wie hier - eine richterliche Behörde als
Vorinstanz gewirkt, ist das Bundesgericht jedoch an deren
Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht offensichtlich
unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensbestimmungen erfolgt ist (Art. 104 lit. b in Verbindung mit Art.
105 Abs. 2 OG).
2.
2.1 Art. 27 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der
Gewässer (GSchG; SR 814.20) schreibt eine Bodenbewirtschaftung vor, welche -
entsprechend dem Stand der Technik - die Gewässer nicht beeinträchtigt.
Insbesondere ist auf die Abschwemmung und Auswaschung von Düngern und
Pflanzenbehandlungsmitteln zu achten, wobei die nähere Regelung dieses
Problembereichs dem Bundesrat übertragen wird (vgl. auch Art. 9 Abs. 2 lit. c
GSchG). Auch das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG;
SR 814.01) ermächtigt den Bundesrat, Vorschriften über Düngemittel zu
erlassen; es zählt diese zu den Stoffen, welche aufgrund ihrer Eigenschaften,
Verwendungsart oder Verbrauchsmenge die Umwelt oder (mittelbar) den Menschen
gefährden können (Art. 29 USG).
2.2 Gestützt auf diese Ermächtigungen erliess der Bundesrat die Verordnung
vom 26. Januar 1994 über das Inverkehrbringen von Düngern und diesen
gleichgestellten Erzeugnissen (Dünger-Verordnung, aDüV; AS 1994 S. 700 ff.).
Diese Verordnung regelte das Inverkehrbringen von Düngern "zur Verwendung in
der Landwirtschaft" (Art. 2 aDüV) und unterschied grundsätzlich zwischen
Düngern, die ohne Bewilligung in Verkehr gebracht werden durften (Art. 8 ff.
aDüV), und solchen, deren Abgabe bewilligungspflichtig war (Art. 11 ff.
aDüV). Mit der Einteilung der einzelnen Dünger in eine der beiden Gruppen war
das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement betraut, welches zu diesem
Zweck insbesondere eine Liste der nicht bewilligungspflichtigen Produkte zu
erstellen hatte (Art. 8 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 lit. a aDüV). Weiter hatte
es die verschiedenen Dünger genau zu definieren und die Anforderung an deren
Eigenschaften im Detail zu regeln (Art. 8 Abs. 2 aDüV). Diesem
Rechtsetzungsauftrag ist das Departement durch Erlass der Verordnung vom 8.
Mai 1995 über Dünger und diesen gleichgestellte Erzeugnisse
(Düngerbuch-Verordnung, aDüBV; AS 1995 S. 2809 ff.) nachgekommen, welche
einerseits ausführliche Vorschriften über die Zusammensetzung und die
Kennzeichnung der Dünger sowie über Analyse und Toleranzen enthielt und
andererseits in mehreren Anhängen die nicht bewilligungspflichtigen Dünger
aufzählte (vgl. Art. 6 Abs. 1 aDüBV). Zur Erleichterung der amtlichen
Kontrolle (vgl. Art. 10 aDüV) war für den Grossteil der nicht
bewilligungspflichtigen Dünger ein Meldeverfahren vorgesehen (Art. 8 Abs. 1
aDüBV). Die meldepflichtigen Dünger waren bei der Eidgenössischen
Forschungsanstalt für Agrikulturchemie und Umwelthygiene anzumelden, welche
die eingereichten Unterlagen prüfte und - sofern diese zu keinen Bemerkungen
Anlass gaben - die Anmeldung bestätigte (Art. 9 aDüBV).
2.3 Weitere Regelungen zum Schutz von Mensch und Umwelt vor schädlichen
Einwirkungen durch Dünger hatte der Bundesrat in der Verordnung vom 9. Juni
1986 über umweltgefährdende Stoffe (Stoffverordnung, StoV; AS 1986 S. 1254
ff.) erlassen (in Kraft bis zum 1. August 2005; AS 2005 S. 2695). In deren
Art. 21 wurden die nichtlandwirtschaftlich verwendeten Dünger einer
Meldepflicht unterstellt, wobei sich das Anmeldeverfahren nach der alten
Düngerverordnung richtete (Abs. 1 lit. c [Fassung vom 16. September 1992; AS
1992 S. 1749] und Abs. 4 [Fassung vom 26. Januar 1994; AS 1994 S. 678]). Von
der Meldepflicht ausgenommen waren jene Erzeugnisse, welche gemäss der alten
Dünger-Verordnung bzw. alten Düngerbuch-Verordnung ohne Anmeldung abgegeben
werden konnten (Art. 21 Abs. 1bis StoV in der Fassung vom 26. Januar 1994; AS
1994 S. 678); eine Bewilligungspflicht war für nichtlandwirtschaftlich
verwendete Dünger grundsätzlich nicht vorgesehen (Art. 22 StoV e contrario).
Der Anhang 4.5 zur Stoffverordnung (Fassung vom 16. September 1992; AS 1992
S. 1752 ff.) enthielt weitere detaillierte Normen zur Düngerabgabe, unter
anderem auch den Grundsatz, wonach nur Dünger abgegeben werden durften,
welche weder Umwelt noch mittelbar den Menschen gefährden konnten (Ziff. 21
lit. a). Es war Sache des Bundesamts für Landwirtschaft, sicherzustellen,
dass nur Erzeugnisse abgegeben werden, welche diesen (und den übrigen in
Anhang 4.5 formulierten) Anforderungen genügten (Ziff. 25 Abs. 1 lit. f,
Fassung vom 28. Oktober 1998; AS 1998 S. 2915).
2.4 Dünger, die Erzeugnisse aus tierischen Abfällen enthalten, zählten zu den
Abfalldüngern (Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 aDüV) bzw. zu den organischen
oder organisch-mineralischen Düngern (Art. 15 Abs. 1 lit. d aDüBV). Sowohl
die landwirtschaftlich als auch die nichtlandwirtschaftlich verwendeten
Produkte durften ohne Bewilligung in Verkehr gebracht werden, waren aber bei
der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Agrikulturchemie und Umwelthygiene
(Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 aDüBV; vgl. Anhang 2 Ziff. 6.1
und Anhang 3 Ziff. 9.12-9.19 aDüBV) bzw. dem Bundesamt für Landwirtschaft
(Art. 21 Abs. 1 lit. c Ziff. 2 StoV, Fassung vom 28. Oktober 1998; AS 1998 S.
2913) anzumelden. Auf den 1. Januar 2001 trat für die landwirtschaftlichen
Dünger eine neue Regelung in Kraft (vgl. Sachverhalt, lit. B): Gemäss Art. 6
Abs. 2bis aDüBV (in die Verordnung eingefügt am 21. Dezember 2000; AS 2001 S.
170) konnten Dünger, welche Mehle oder Extraktionsfette tierischer Herkunft
enthielten, nicht mehr bewilligungsfrei in Verkehr gebracht werden. Betroffen
waren alle gängigen Erzeugnisse aus tierischen Abfällen: Blutmehl und andere
Blutprodukte (lit. a), Gelatine aus Abfällen von Wiederkäuern (lit. b),
Fleischmehl und Fleischknochenmehl (lit. c), Griebenmehl und Griebenkuchen
(lit. d), Knochenschrot (lit. e), Fett, das aus nicht geniessbaren Teilen von
Schlachtabfällen extrahiert wurde (lit. f), Horn- und Klauenmehl (lit. g),
Produkte, die aus Erzeugnissen nach lit. a-g hergestellt wurden (lit. h)
sowie Abfälle der Produkte nach lit. a-h (lit. i).
2.5 Diese Revision nahm letztlich bloss das kurz darauf erlassene neue, heute
geltende Recht vorweg: In der Verordnung vom 10. Januar 2001 über das
Inverkehrbringen von Düngern (Dünger-Verordnung, DüV; SR 916.171), welche am
1. März 2001 in Kraft getreten ist, hat der Bundesrat das bewilligungsfreie
Inverkehrbringen von Düngern, welche tierische Abfälle enthalten, generell
ausgeschlossen (Art. 8 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und Abs.
2 lit. a und Art. 7 DüV). Dementsprechend werden in der Verordnung des EVD
vom 28. Februar 2001 über das Inverkehrbringen von Düngern
(Düngerbuch-Verordnung, DüBV; SR 916.171.1) die gleichen Inhaltsstoffe,
welche bereits Gegenstand von Art. 6 Abs. 2bis aDüBV bildeten, ausdrücklich
der Bewilligungspflicht unterstellt (Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 in Verbindung
mit dem Anhang 2 DüBV). Das geltende Recht unterscheidet dabei nicht mehr -
wie zuvor Art. 2 aDüV - zwischen einer landwirtschaftlichen und einer
nichtlandwirtschaftlichen Verwendung der Produkte. Art. 1 Abs. 1 DüV in der
ursprünglichen Fassung (AS 2001 S. 522) definierte den Geltungsbereich zwar
noch über eine Aufzählung der Verwendungsbereiche der Düngemittel; diese war
aber derart weit gefasst, dass unbestrittenermassen alle hier
interessierenden Produkte in den Geltungsbereich fielen. Die heute geltende
(vom 18. Mai 2005 datierende) Fassung kennt (auch) vom Wortlaut her keine
Einschränkungen mehr.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, das Bundesamt für Landwirtschaft habe
widerrechtlich gehandelt, indem es ab dem 1. Januar 2001 tiermehlhaltige
Dünger nicht nur in der Landwirtschaft, sondern auch für die
"nichtlandwirtschaftliche Verwendung" bewilligungspflichtig erklärt habe.
Diese Massnahme habe bei ihr zum eingeklagten Schaden von rund 2,2 Mio.
Franken geführt: Weil sie ihren Jahresumsatz zu 75 Prozent in der ersten
Jahreshälfte erziele, habe sie im Januar 2001, als die Bewilligungspflicht in
Kraft getreten sei, über volle Lagerbestände verfügt, die sie nicht mehr habe
verkaufen können. Jene Dünger, die Fleisch- oder Knochenmehl enthielten, habe
sie schliesslich vernichten müssen, weil sie nicht mehr handelbar gewesen
seien. Der hornmehlhaltige Dünger, für dessen Abgabe sie Bewilligungen
erhalten habe, sei nur mit Schwierigkeiten und erst nach zusätzlichen
Aufwendungen absetzbar gewesen. Eine schädigende Handlung sieht die
Beschwerdeführerin sodann in der ihres Erachtens verunglückten
Informationstätigkeit des Bundesamts. Schliesslich macht sie eine Verletzung
von Treu und Glauben geltend, weil sie auf den Fortbestand der
"Bewilligungen" für die Abgabe ihrer Produkte habe vertrauen dürfen.
3.2 Nach Art. 3 Abs. 1 VG haftet der Bund unabhängig von einem Verschulden
für den Schaden, den seine Organe und seine Beamten Dritten in Ausübung ihrer
amtlichen Tätigkeit widerrechtlich zufügen. Widerrechtlich ist eine
Schadenzufügung dann, wenn die Rechtsordnung verletzt wurde, indem Organe
oder Beamte Gebote missachtet bzw. gegen Verbote verstossen haben; allerdings
müssen die verletzten Verhaltensnormen gerade dem Schutz vor solchen
Schädigungen dienen. Die Rechtsprechung bejaht eine Widerrechtlichkeit des
Verhaltens überdies dann, wenn Beamte gegen einen allgemeinen Rechtsgrundsatz
verstossen oder das ihnen gesetzlich eingeräumte Ermessen - im Sinne eines
qualifizierten Ermessensfehlers - überschreiten oder missbrauchen (vgl. BGE
132 II 305 E. 4.1 S. 317 f.; 118 Ib 473 E. 2 S. 476 f., je mit weiteren
Hinweisen).
3.3 Liegt eine Verletzung absoluter Rechte (insb. Leben, Gesundheit,
Eigentum) ohne Rechtfertigungsgrund vor, so ergibt sich die Rechtswidrigkeit
der schädigenden Handlung grundsätzlich direkt aus diesem Erfolg, ohne dass
es zusätzlich eines verpönten Verhaltens im dargestellten Sinne bedürfte
(vgl. BGE 123 II 577 E. 4d S. 581 f.). Eine blosse Vermögensschädigung ohne
gleichzeitigen Eingriff in ein absolutes Recht ist demgegenüber - wie gesehen
- nur widerrechtlich, wenn sie auf der Verletzung einer Amtspflicht beruht,
die dem Schutz vor solchen Schädigungen dient. Dabei stellt allerdings nicht
jede noch so geringfügige Amtspflichtverletzung eine haftungsbegründende
Widerrechtlichkeit dar; vielmehr ist erforderlich, dass eine für die Ausübung
der amtlichen Funktion wesentliche Pflicht betroffen ist (vgl. BGE 132 II 305
E. 4.1 S. 318). Weiter reicht nicht aus, dass sich die schädigende Handlung
im Nachhinein als gesetzwidrig erweist: Haftungsbegründend ist lediglich eine
unentschuldbare Fehlleistung, die einem pflichtbewussten Beamten nicht
unterlaufen wäre. Die Amtspflichten sollen vor Schädigungen durch fehlerhafte
Rechtsakte bewahren, nicht aber die Normen des anzuwendenden materiellen
Rechts selber schützen (vgl. BGE 123 II 577 E. 4d/dd S. 582).
3.4 Die Eidgenössische Rekurskommission für die Staatshaftung hat das
Rechtsmittel der Beschwerdeführerin abgewiesen, weil sie die schädigende
Massnahme nicht als widerrechtlich erachtete bzw. das Vorliegen einer
Amtspflichtverletzung verneinte. Sie hat sich weder mit dem
Kausalzusammenhang zwischen der Bewilligungspflicht für das Inverkehrbringen
von Düngern und dem geltend gemachten Schaden noch mit der Schadenshöhe
befasst. Das vorliegende Verfahren hat sich deshalb grundsätzlich auf die
Frage der Widerrechtlichkeit zu beschränken.
4.
Die Beschwerdeführerin erachtet als widerrechtlich, dass das Bundesamt für
Landwirtschaft auf den 1. Januar 2001 auch die tiermehlhaltigen Dünger, die
zur nichtlandwirtschaftlichen Verwendung für Zierpflanzen und in Hausgärten
bestimmt waren, einer Bewilligungspflicht unterstellt hat; für eine
entsprechende Massnahme habe es keine gesetzliche Grundlage gegeben. Zwar sei
die alte Düngerbuch-Verordnung geändert und in Art. 6 Abs. 2bis aDüBV eine
Bewilligungspflicht für Dünger mit Tiermehl statuiert worden. Diese
Bestimmung habe aber lediglich die landwirtschaftlichen Dünger erfasst,
weshalb die nichtlandwirtschaftlichen Dünger am 1. Januar 2001 - der
unveränderten Regelung der Stoffverordnung entsprechend - weiterhin
bewilligungsfrei hätten in Verkehr gebracht werden dürfen. Daran habe alsdann
auch das Inkrafttreten des geltenden Rechts am 1. März 2001 nichts geändert,
obschon dieses an sich das bewilligungsfreie Inverkehrbringen von Düngern mit
tierischen Abfallprodukten generell ausschliesse: Die Übergangsregelung habe
ausdrücklich vorgesehen, dass Dünger, die erst gestützt auf das neue Recht
bewilligungspflichtig wurden, noch bis zum 30. September 2003 weiterhin ohne
Bewilligung abgegeben werden durften (Art. 35 Abs. 2 DüV).
4.1 Das Bundesamt für Landwirtschaft hat im Verfahren vor der
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements erklärt,
mit Inkrafttreten von Art. 6 Abs. 2bis aDüBV habe es den Begriff "zur
Verwendung in der Landwirtschaft" weit ausgelegt und sämtliche Dünger der
alten Dünger-Verordnung und der alten Düngerbuch-Verordnung unterstellt.
Mithin hat es die neue Regelung tatsächlich auch auf jene Dünger angewandt,
welche es zuvor der Stoffverordnung unterstellt gehabt hatte. Nach seinen
Angaben sah sich das Bundesamt zu diesem Vorgehen gezwungen, weil nur so die
Wirkung der neuen Massnahmen im Kampf gegen BSE "auf ganzer Linie" hätten
gewährleistet werden können; eine Revision der Stoffverordnung bis zum
1. Januar 2001 sei aus zeitlichen Gründen nicht machbar gewesen. Die
Eidgenössische Rekurskommission für die Staatshaftung hat dem Bundesamt bei
der Abgrenzung des Anwendungsbereichs der alten Düngerverordnung und der
Stoffverordnung zwar "ein (gewisses) Ermessen" zugestanden. Letztlich hat die
Vorinstanz aber offen gelassen, ob sich das beanstandete Vorgehen auf eine
genügende gesetzliche Grundlage zu stützen vermochte bzw. ob es eine
zulässige Praxisänderung darstellte. Sie hat es nämlich mit Blick auf die
polizeiliche Generalklausel zum Vornherein als bundesrechtskonform
betrachtet.
4.2 Die Kritik, welche die Beschwerdeführerin am angefochtenen Entscheid übt,
erscheint insoweit nicht unberechtigt, als eine Berufung auf die polizeiliche
Generalklausel als solche (vgl. BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 340 f.; 126 I 112 E.
4b S. 118) im vorliegenden Zusammenhang problematisch ist. Wieso allein
bezüglich der nichtlandwirtschaftlichen Dünger ein Fall von zeitlicher
Dringlichkeit hätte vorliegen sollen, leuchtet nicht ohne weiteres ein und
wird von der Vorinstanz auch nicht näher begründet. Zwar wurde die
Stoffverordnung vom Bundesrat erlassen, während es sich bei der am 21.
Dezember 2000 geänderten alten Düngerbuch-Verordnung um einen Erlass des
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements handelte. Es ist jedoch schwer
einzusehen, wieso nur die eine, nicht aber die andere Verordnung kurzfristig
hätte geändert werden können: Die vom Departement in Art. 6 Abs. 2bis aDüBV
eingeführte Regelung stimmt wörtlich mit jener überein, welche der Bundesrat
selber nur wenige Tage später (am 10. Januar 2001) als Teil der neuen
Dünger-Verordnung erlassen hat. Hinzu kommt, dass die Änderung der
einschlägigen Bestimmungen über die Abgabe von Düngern letztlich bloss die
Regelung nachvollzog, welche Gegenstand der einen Tag früher erfolgten
bundesrätlichen Revision der Vorschriften über die zulässigen Futtermittel
bildete (Art. 183 TSV; vgl. Sachverhalt, lit. Ac). Unter diesen
Voraussetzungen sollte es dem Bundesrat eigentlich möglich gewesen sein,
gleichzeitig mit den übrigen Anpassungen auch die Stoffverordnung
entsprechend zu revidieren. Wie es sich damit verhält, kann hier indessen
offen bleiben, zumal das Vorgehen des Bundesamts für Landwirtschaft letztlich
selbst ohne Revision der Stoffverordnung rechtmässig war.
4.3 Zwar wurden die einschlägigen Bestimmungen für nichtlandwirtschaftliche
Dünger, welche an sich nur eine Anmeldepflicht vorsahen, nicht angepasst; das
Einführen der streitigen Bewilligungspflicht auf den 1. Januar 2001 lässt
sich dennoch auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen. Wie gesehen
war es Sache des Bundesamts für Landwirtschaft, zu verhindern, dass für
Mensch oder Umwelt gefährliche Dünger abgegeben werden (vgl. E. 2.3). Die
einschlägigen Bestimmungen des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung, welche das
Bundesamt mit dieser Aufgabe betrauten, beinhalteten nicht bloss eine
(abstrakte) Umschreibung von dessen Aufgabenbereich. Vielmehr verschafften
sie der Behörde die Kompetenz, gegebenenfalls die erforderlichen Massnahmen
zu ergreifen. Das Bundesamt für Landwirtschaft war damit ermächtigt und
verpflichtet, zum Schutz von Mensch und Umwelt in Bezug auf die Zulassung von
Düngern auch dann geeignete Vorkehren zu treffen, wenn es die gebotene
Massnahme nicht auf eine bestimmte, ausdrückliche Regelung in der
Stoffverordnung stützen konnte. Unter welchen genauen Voraussetzungen sich
das Bundesamt im Allgemeinen auf Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1 lit. f
des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung berufen konnte, braucht hier nicht im
Einzelnen untersucht zu werden; es steht ausser Frage, dass diese Regelung im
vorliegenden Fall anwendbar war:
4.3.1 Als hoch ansteckende und äusserst hartnäckige Tierseuche stellt BSE
klarerweise eine nicht unbedeutende Gefahr für die Umwelt dar. Zudem gilt
seit Ende der 90-er Jahre als sicher, dass auch die beim Menschen erstmals
1996 aufgetretene Variante der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit (vCJD) durch eine
Ansteckung mit BSE-Prionen ausgelöst wird (vgl.
Rogivue/Gottwein/Aguzzi/Glatzel, Transmissible spongiforme Enzephalopathien
beim Menschen, in: Schweizer Archiv für Tierheilkunde 144, H. 12, S. 688).
Ende 2000 waren bereits zahlreiche Massnahmen zur Bekämpfung von BSE
ergriffen worden, welche insbesondere die Vernichtung der Kadaver aller
erkrankten Tiere, das Verbot der Verfütterung von Tiermehl an Wiederkäuer
sowie - seit Mai 1996 - auch die Vernichtung der risikobehafteten Organe
sämtlicher geschlachteter Rinder umfassten (vgl. Sachverhalt, lit. A). Als im
Herbst 2000 erstmals bei zwei nach dem Mai 1996 geborenen Kühen BSE
festgestellt wurde, erwiesen sich diese Vorkehren allerdings in ihrer
Gesamtheit als unzureichend. Die Behörden hatten deshalb weiterführende
Massnahmen zu ergreifen, welche zwangsläufig rigoros sein mussten; einerseits
waren die naheliegenden Vorkehren schon getroffen worden und andererseits war
bekannt, dass bereits eine äusserst geringe Menge an infektiösem Material für
eine Ansteckung mit BSE ausreicht (offenbar genügt weniger als ein Gramm
davon, vgl. Perler/Guidon/Schmidt, Die Bekämpfung der BSE: Ein Prüfstein für
den Veterinärdienst, in: Schweizer Archiv für Tierheilkunde 144, H. 12,
S. 695). Deshalb versuchten die Bundesbehörden, die Gefahr, dass Rinder mit
ihrer Nahrung infektiöse Prionen aufnehmen, weiter zu reduzieren. Die
wichtigste diesbezügliche Massnahme stellt klarerweise das generelle Verbot
dar, Mehle und Extraktionsfette tierischer Herkunft an Nutztiere zu
verfüttern. Die Einschränkungen betreffend das Inverkehrbringen von Düngern
mit Tiermehl bildeten flankierende Massnahmen hierzu. Ihr Ziel war es,
möglichst zu verhindern, dass Rinder auf gedüngten Weiden oder durch
Kontamination der Futtermittel im Landwirtschaftsbetrieb versehentlich
infektiöses Tiermehl einnahmen.
4.3.2 Gemäss den Auskünften der zuständigen Fachbehörde (Bundesamt für
Veterinärwesen), auf welche die Vorinstanz zulässigerweise abstellen durfte,
bestand eine - wenn auch geringe - Gefahr, dass sich Rinder über die orale
Aufnahme von tiermehlhaltigem Dünger mit BSE anstecken. Diese Gefahr war
zudem nicht zum Vornherein auf Dünger beschränkt, welche für eine
landwirtschaftliche Verwendung bestimmt waren und deshalb unter den
Geltungsbereich der alten Düngerbuch-Verordnung fielen. Es war ohne weiteres
vorstellbar, dass auch Düngerprodukte, die an sich für Zierpflanzen in
Hausgärten bestimmt waren, den Weg auf eine Weide finden (sei es direkt oder
indirekt) oder anderswie mit dem Futter von Rindern in Kontakt kommen würden.
Angesichts der ausserordentlichen Widerstandsfähigkeit der infektiösen
Prionen gegen hohe Temperaturen und gegen Umwelteinflüsse generell (vgl.
Glatzel/Gottwein/Aguzzi, Prionen als Motor der transmissiblen spongiformen
Enzephalopathien, in: Schweizer Archiv für Tierheilkunde 144, H. 12, S. 633,
und Perler/Guidon/Schmidt, a.a.O., S. 697) galt es zudem, möglichst jede
Kontamination von Erdreich und Wasser mit potentiell gefährlichem Material zu
vermeiden. Das Ausdehnen der Bewilligungspflicht auf nichtlandwirtschaftliche
Dünger, welche Tiermehl enthalten, drängte sich unter diesen Gesichtspunkten
geradezu auf: So konnte vermieden werden, dass auch nach Einführung der
Bewilligungspflicht für tiermehlhaltige landwirtschaftliche Dünger noch eine
Lücke im Kampf gegen die Verbreitung von BSE-Prionen fortbestand. Zwar wäre
nahe gelegen, dass der Verordnungsgeber diese Massnahme selber trifft. Nach
dem Gesagten kam jedoch gestützt auf Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1 lit.
f des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung die entsprechende Kompetenz (subsidiär)
auch dem Bundesamt zu.
4.3.3 Die Bewilligungspflicht für nichtlandwirtschaftliche Dünger musste
zudem lediglich bis zum Inkrafttreten des geltenden Rechts am 1. März 2001 -
mithin bloss während zweier Monate - auf Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1
lit. f des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung gestützt werden. Die betreffende
Massnahme hielt sich damit in einem engen zeitlichen Rahmen, der den
Anwendungsbereich der fraglichen Regelung nicht strapaziert. Ob das Bundesamt
die streitige Bewilligungspflicht allenfalls auch direkt auf Art. 9 des
Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 (SR 916.40) hätte stützen können (vgl.
BGE 132 II 305 E. 4.2 S. 318 f.), braucht hier nicht näher untersucht zu
werden.
4.4 Angesichts dieser Gegebenheiten beruft sich die Beschwerdeführerin
vergeblich auf das Übergangsrecht: Zwar durften gemäss Art. 35 Abs. 2 DüV
jene Dünger, deren Inverkehrbringen zuvor keine Bewilligung erfordert hatte
und die erst mit Inkrafttreten des neuen Rechts bewilligungspflichtig wurden,
noch bis zum 30. September 2003 ohne Bewilligung abgegeben werden. Allerdings
erfüllten die Produkte der Beschwerdeführerin diese Voraussetzung nicht. Wie
gesehen konnten sowohl landwirtschaftliche als auch nichtlandwirtschaftliche
Dünger bereits ab 1. Januar 2001 - und mithin schon unter Geltung des alten
Rechts - nur noch gestützt auf eine Bewilligung in Verkehr gebracht werden.
Dass sich dieser Rechtszustand für jene Dünger, die nicht in den
Geltungsbereich der alten Dünger-Verordnung fielen, nicht unmittelbar aus
einem Erlass ergab, sondern auf einer vom Bundesamt auf Ziff. 21 lit. a und
Ziff. 25 Abs. 1 lit. f des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung gestützten
Massnahme beruhte, ändert daran nichts. Im Übrigen steht der Wille des
Verordnungsgebers fest, Produkte aus tierischen Abfallstoffen rasch aus den
Düngern zu verbannen (bzw. die Abgabe von tiermehlhaltigen Düngern nur noch
im Anschluss an eine individuelle Risikobeurteilung zu bewilligen; vgl. unten
E. 5.1). Es ist deshalb ohne weiteres anzunehmen, dass er das Übergangsrecht
entsprechend angepasst und Art. 35 Abs. 2 DüV anders formuliert hätte, wenn
das bewilligungsfreie Inverkehrbringen von nichtlandwirtschaftlichen Düngern
nicht schon nach dem alten Recht ausgeschlossen gewesen wäre.
5.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die streitige Massnahme verletze
den Verhältnismässigkeitsgrundsatz; davon kann nach dem Gesagten jedoch keine
Rede sein.
5.1 Die Bewilligungspflicht für tiermehlhaltige Dünger diente gewichtigen
öffentlichen Interessen (Bekämpfung der Tierseuche BSE einerseits sowie
Reduktion der Gefahr einer Ansteckung von Menschen mit vCJD andererseits) und
war zweckmässig. Sie ermöglichte, für jedes tiermehlhaltige Produkt einzeln
das konkrete Gefährdungspotenzial abzuschätzen und gestützt auf das Ergebnis
dieser Beurteilung zu entscheiden, welche Dünger zugelassen werden sollen. Es
ist evident, dass sich durch diese Massnahme die Wahrscheinlichkeit
verringern liess, dass BSE-Prionen in die Umwelt gelangen.
5.2 Die Bewilligungspflicht musste damals auch erforderlich erscheinen:
Selbst nach der systematischen Vernichtung der risikobehafteten Rinderorgane
war es noch zu Neuansteckungen von Kühen gekommen. Zudem war bekannt, dass
die orale Aufnahme von infektiösem Material die Hauptursache für die
Verbreitung von BSE bildete (Perler/ Guidon/Schmidt, a.a.O., S. 694), dass
dabei bereits kleinste Mengen für eine Neuansteckung ausreichten (vgl. E.
4.3.1) und dass selbst die Aufbereitung tierischer Abfälle gemäss den
strengen Schweizer Vorschriften (Sterilisation durch Erhitzung auf eine
Kerntemperatur von mindestens 133°C bei einem Druck von 3 bar während 20
Minuten; vgl. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung vom 3. Februar 1993 über die
Entsorgung tierischer Abfälle [AS 1993 S. 922]; heute: Ziff. 12 des Anhangs 4
der Verordnung vom 23. Juni 2004 über die Entsorgung von tierischen
Nebenprodukten [SR 916.441.22]) keine vollständige Inaktivierung von Prionen
erreichen konnte (vgl. Perler/Guidon/Schmidt, a.a.O., S. 697). Bei diesen
Gegebenheiten galt es überhaupt zu verhindern, dass infektiöses Material
freigesetzt wird, das alsdann von Rindern eingenommen werden und zu
Neuinfektionen führen könnte. Auch wenn die Wahrscheinlichkeit einer
Infektion mit BSE bei Düngern, die nicht zum Einsatz in der Landwirtschaft
bestimmt sind, tatsächlich (noch) kleiner gewesen sein dürfte als bei
landwirtschaftlichen Düngern, liess sie sich letztlich nicht gänzlich
ausschliessen. Deshalb drängte es sich auf, alle Arten von Dünger gleich zu
behandeln, umso mehr als die Unterscheidung zwischen landwirtschaftlichen und
nichtlandwirtschaftlichen Düngern nur kurze Zeit später ohnehin aufgegeben
wurde. Die Bewilligungspflicht war die schonendste Massnahme, mit welcher das
Fortbestehen eines unnötigen Restrisikos ausgeschlossen werden konnte.
5.3 Mit Blick auf die Erforderlichkeit der Massnahme ist ebenso wenig zu
beanstanden, dass das Bundesamt den Düngerproduzenten keine Übergangsfrist
für den Abbau der Lagerbestände gewährt hat. Soweit unbedenkliche Produkte
betroffen waren, konnten diese nämlich nach dem Einholen einer Bewilligung
weiterhin abgegeben werden. Dies war unter anderem bei der Beschwerdeführerin
der Fall, welcher das Inverkehrbringen ihrer hornmehlhaltigen Dünger innert
kürzester Frist (am 2. Februar 2001) bewilligt worden ist (offenbar hatte sie
nachzuweisen vermocht, ausschliesslich Hornmehl verwendet zu haben, bei
welchem - aufgrund von Herkunft und Herstellungsverfahren - mit Sicherheit
keine potentiell infektiösen Teile wie Hornzapfen oder Schädelknochen
mitverarbeitet worden waren). Demgegenüber galt es jene Produkte, bei denen
eine Kontamination mit BSE-Prionen nicht auszuschliessen war, möglichst rasch
und konsequent aus dem Verkehr zu ziehen. Entgegen den Vorbringen der
Beschwerdeführerin wird die Validität dieser Interessenabwägung nicht durch
den Umstand in Frage gestellt, dass der Einsatz tiermehlhaltiger Dünger noch
bis zum 1. August 2001 erlaubt blieb (vgl. Art. 10 DüBV). Ein sofortiges
Verwendungsverbot mag zwar wünschenswert gewesen sein, die Einhaltung dieser
Massnahme wäre aber weder kontrollierbar noch durchsetzbar gewesen.
5.4 Im vorliegenden Zusammenhang fällt weiter ins Gewicht, dass der Kampf
gegen BSE - stets unter grosser Publizität - bereits zehn Jahre lang geführt
worden war. Dabei war seit einiger Zeit allgemein bekannt, dass die
Verwendung von tierischen Abfallstoffen in Futtermitteln (bzw. die orale
Aufnahme von infektiösem Material) die Hauptursache für die Verbreitung der
Krankheit darstellt. Jeder, der im Jahre 2000 noch mit tiermehlhaltigen
Produkten handelte, nahm daher letztlich einschränkende
gesundheitspolizeiliche Massnahmen in Kauf. Zudem darf nicht übersehen
werden, dass die Bekämpfung von neuen Tierseuchen naturgemäss mit
Unsicherheiten behaftet ist. Eine Entschädigungspflicht des Staates kann sich
deshalb zum Vornherein nicht einzig aus dem Umstand ergeben, dass die
Behörden gewisse Abwehrmassnahmen unnötigerweise angeordnet oder die
nachträglich als richtig erkannten Vorkehren nicht im bestmöglichen Zeitpunkt
getroffen haben. Hinzu kommt, dass sich bei entsprechenden staatlichen
Vorkehren regelmässig sowohl Kreise finden, für die eine schärfere Gangart
vorteilhaft wäre, als auch solche, die ein möglichst schonendes Eingreifen
wünschen (dies zeigt sich auch bei den hier interessierenden Massnahmen zur
Bekämpfung von BSE: Die Landwirte stellten Schadenersatzansprüche gegen den
Bund, weil dieser zu wenig schnell und zu wenig entschieden vorgegangen sei
[vgl. BGE 132 II 305], während die Beschwerdeführerin nunmehr geltend macht,
die sie betreffenden Massnahmen seien zu weit gegangen). Letztlich liegt es
in der Natur der Sache, dass nicht auf alle Interessen gleichermassen
Rücksicht genommen werden kann und dass Private durch Anordnungen des Staates
zur Seuchenbekämpfung in ihren persönlichen oder geschäftlichen Interessen
beeinträchtigt werden können; soweit es sich dabei um rechtmässige und
sachlich vertretbare Abwehrmassnahmen handelt, sind derartige Nachteile
entschädigungslos hinzunehmen.
5.5 Entsprechendes ist hier der Fall: Die Änderungen bei den
Zulassungsvorschriften für Dünger zeitigten ihre Auswirkungen primär im
Bereich der professionellen Landwirtschaft. Sollte die streitige Massnahme
die Beschwerdeführerin dennoch - wie behauptet - gerade ausserhalb dieses
Bereichs besonders hart getroffen haben, so ist dies zwar bedauerlich, gehört
nach dem Gesagten aber zu ihrem Unternehmerrisiko. Jedenfalls hat das
Bundesamt mit dem Ergreifen der streitigen Massnahmen den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht verletzt: Die privaten
Geschäftsinteressen, welche beeinträchtigt wurden, vermögen die öffentlichen,
welche neben den im Vordergrund stehenden Anliegen der Seuchenbekämpfung und
des Gesundheitsschutzes auch - insbesondere im Bereich des inländischen
Fleischmarkts und des Aussenhandels - solche volkswirtschaftlicher Natur
umfassten, nicht aufzuwiegen. Das Vorgehen des Bundesamts ist deshalb auch
mit Blick auf die Zweck-Mittel-Relation nicht zu beanstanden.
6.
Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, für die Abgabe ihrer Dünger über
"Bewilligungen" verfügt zu haben, auf deren Fortbestehen sie habe vertrauen
dürfen. Die von ihr hergestellten Produkte unterlagen allerdings bis zur
Revision der alten Düngerbuch-Verordnung gerade nicht der
Bewilligungspflicht, sondern waren im Anmeldeverfahren zuzulassen. Die
Beschwerdeführerin will sich mit diesen Vorbringen wohl auf den
Verfügungscharakter berufen, welcher ihres Erachtens der Anmeldung bzw. deren
Bestätigung durch die Eidgenössische Forschungsanstalt für Agrikulturchemie
und Umwelthygiene (vgl. Art. 9 Abs. 3 aDüBV) zukommt.
6.1 Die Rechtsnatur der Anmeldung nach der alten Düngerbuch-Verordnung ist
noch ungeklärt (für die heutige Regelung vgl. Art. 19 ff. DüV): Das
Anmeldeverfahren umfasste einerseits eine gewisse (administrative) Prüfung,
vor deren Abschluss das Produkt nicht als angemeldet galt (vgl. Art. 9 aDüBV,
insb. Abs. 3). Die Anmeldung war damit jedenfalls nicht rein deklaratorischer
Natur; dies ergibt sich auch aus Art. 10 aDüBV, welcher einige Fälle vorsah,
in denen eine bestätigte Anmeldung von den Behörden förmlich zu "widerrufen"
war. Andererseits wurde im Erlass aber deutlich zwischen der Anmeldung und
der - eine Verfügung darstellenden - Bewilligung unterschieden. Letztlich
kann die Frage nach der Rechtsnatur der Anmeldung offen bleiben, weil sie für
den Ausgang des Verfahrens unerheblich ist. So oder anders war vorliegend
keine Vertrauenslage geschaffen worden, auf welche sich der Beschwerdeführer
berufen könnte.
6.2 Mit der Erkrankung zweier nach dem Mai 1996 geborener Rinder entstand im
Herbst 2000 eine neue Sachlage, an welche die Regelung des
Zulassungsverfahrens für Dünger angepasst wurde. Damit hatten sich seit dem
Zeitpunkt, in dem die Produkte der Beschwerdeführerin ursprünglich zugelassen
worden waren, sowohl die Sach- als auch die Rechtslage verändert. Diesen
neuen Gegebenheiten waren die bestehenden Zulassungen anzupassen, unabhängig
davon, ob sie in Verfügungsform gekleidet waren oder nicht (vgl. etwa BGE 122
II 113 E. 3b/cc S. 123). Zwar hätte die Beschwerdeführerin einen förmlichen
Widerruf der Zulassung mit einem Rechtsmittel anfechten können. Dies hätte
aber - entgegen ihren Vorbringen - keineswegs dazu geführt, dass sie ihre
Produkte weiterhin hätte abgeben dürfen; die Annahme, es wäre ihr während
Dauer des Widerrufsverfahrens möglich gewesen, ihre Lagerbestände
abzustossen, erscheint abwegig, weil ihrer Beschwerde unter den gegebenen
Umständen mit Sicherheit die aufschiebende Wirkung entzogen worden wäre.
7.
In ihren (insoweit nicht sehr klaren) Ausführungen kritisiert die
Beschwerdeführerin das Informationsverhalten des Bundesamts in zweifacher
Hinsicht:
7.1 Erstens macht sie geltend, selber nur ungenügend über die Tragweite der im
Düngerbereich ergriffenen Massnahmen und die Bewilligungsmöglichkeit für die
einzelnen Produkte informiert worden zu sein. Insbesondere habe das Bundesamt
das "Verbot" der tiermehlhaltigen Dünger zu spät bekannt gegeben, so dass die
betreffenden Produkte schon produziert gewesen seien.
7.1.1 Mit dieser Argumentation verkennt die Beschwerdeführerin, dass der
Handlungsbedarf erst im Oktober 2000 mit Bekanntwerden der Erkrankung zweier
nach dem Mai 1996 geborener Rinder entstanden ist. Alsdann mussten sich die
verschiedenen betroffenen Bundesämter (für Veterinärwesen, für Gesundheit und
für Landwirtschaft) zunächst über die veränderte Sachlage und die zu
ergreifenden Massnahmen klar werden, was eine gewisse Zeit in Anspruch nahm.
Erst am 11. Dezember 2000 fand die Ämterkonsultation statt, gestützt auf
welche das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement am 21. Dezember 2000
Art. 6 Abs. 2bis in die alte Düngerbuch-Verordnung einfügte.
7.1.2 Das Bundesamt für Landwirtschaft hat bereits am 15. Dezember 2000 eine
Informationsveranstaltung durchgeführt, zu welcher auch die
Beschwerdeführerin eingeladen war. Angesichts der geschilderten Abläufe ist
nicht ersichtlich, inwiefern das Bundesamt früher hätte informieren können
oder müssen. Es darf diesem nicht vorgeworfen werden, dass es mit der
Information interessierter Kreise zugewartet hat, bis über das weitere
Vorgehen Klarheit bestand; im Gegenteil, könnte es doch allenfalls eine
Pflichtverletzung darstellen, wenn überstürzt Massnahmen angekündigt würden,
die in der Folge gar nicht umgesetzt werden.
7.1.3 Ferner versteht sich von selbst, dass am Informationsanlass vom 15.
Dezember 2000 noch keine Einzelheiten über die Voraussetzungen bekannt waren,
unter denen hornmehlhaltige Produkte bewilligt werden würden, war doch die
Bewilligungspflicht zu diesem Zeitpunkt noch nicht einmal formell statuiert.
Immerhin wurde bereits damals kommuniziert, dass die Herkunft des Hornmehls
bzw. die Art und Weise seiner Gewinnung für den Entscheid über die
"Unbedenklichkeit" der Produkte entscheidend sein werde. Damit konnte sich
die Beschwerdeführerin bereits ausrechnen, worauf es im Bewilligungsverfahren
ankommen würde, und ihre Gesuche entsprechend vorbereiten. In der Folge
erhielt sie denn auch blosse zwei Wochen nach der Gesuchseinreichung am 19.
Januar 2001 (provisorische) Bewilligungen für die Abgabe ihrer
hornmehlhaltigen Produkte. Auch insoweit ist ein pflichtwidriges
Fehlverhalten des Bundesamts zu verneinen.
7.2 Zweitens sieht die Beschwerdeführerin eine schädigende Handlung des
Bundesamts für Landwirtschaft in der ihres Erachtens unzureichenden bzw.
falschen Information der Medien und der Öffentlichkeit. Das Bundesamt habe
stets von einem "Verbot" aller tiermehlhaltigen Dünger gesprochen und zuwenig
auf die Möglichkeit hingewiesen, dass individuelle Bewilligungen
(insbesondere für hornmehlhaltige Produkte) eingeholt werden könnten.
7.2.1 Die Beschwerdeführerin stützt ihren dahingehenden Vorwurf lediglich auf
ein einziges Schreiben des Bundesamts für Landwirtschaft vom 20. Dezember
2000. Darin wird in der Tat betont, das Inverkehrbringen von Düngern mit
tierischen Abfallstoffen sei ab 1. Januar 2001 "untersagt", ohne gleichzeitig
von der Bewilligungsmöglichkeit zu sprechen; dies, obschon unstreitig ist,
dass eine solche zumindest für hornmehlhaltige Produkte schon damals konkret
vorgesehen war. Das fragliche Schreiben war indessen - soweit ersichtlich -
nicht an die Öffentlichkeit, sondern allein an die Düngerproduzenten
gerichtet, welche aufgefordert wurden, ihre tiermehlhaltigen Dünger zu
bezeichnen. Weil diese bereits zuvor korrekt informiert worden waren, kommt
der Auslassung im Schreiben vom 20. Dezember 2000 keine besonders grosse
Bedeutung zu. Weitere Beispiele von Fehlinformationen vermag die
Beschwerdeführerin nicht anzuführen.
7.2.2 Sie beruft sich im vorliegenden Zusammenhang überhaupt vorab auf die
Reaktion ihrer Kunden, welche keinerlei tiermehlhaltigen Dünger (auch nicht
solche mit Hornmehl) mehr beziehen wollten; teilweise sandten die Kunden
offenbar gar bereits bezogene Ware zurück, ungeachtet der Möglichkeit, dass
die betreffenden Produkte bewilligt werden könnten. Die Beschwerdeführerin
sieht das entsprechende Verhalten direkt in einer pflichtwidrigen
Informationstätigkeit des Bundesamts für Landwirtschaft begründet. Mit ihrer
Argumentation, welche offensichtlich zu kurz greift, vermag sie zwar
darzutun, dass der Markt mit Verunsicherung auf die neuen
Zulassungsvorschriften für Dünger reagiert hat. Sie unterschlägt jedoch, dass
dies eine Vielzahl verschiedener Ursachen hatte und vorliegend - schon wegen
der allgemeinen Implikationen - ohne weiteres in der Natur der Sache lag. Ein
pflichtwidriges Informationsverhalten des Bundesamts lässt sich deshalb zum
Vornherein nicht allein mit der Reaktion der Kunden der Beschwerdeführerin
belegen.
7.2.3 Gesamthaft betrachtet ist der Beschwerdeführerin allerdings insoweit
Recht zu geben, als wohl nicht alle Mitteilungen des Bundesamts für
Landwirtschaft optimal formuliert waren; auch der Ausdruck "de facto Verbot",
der verschiedentlich verwendet wurde, mag etwas ungeschickt erscheinen.
Insgesamt waren die amtlichen Pressemitteilungen und Informationsschreiben
aber genügend klar abgefasst und liessen insbesondere keinen Zweifel darüber,
dass die Möglichkeit besteht, eine Bewilligung - vorab für die Abgabe von
hornmehlhaltigen Düngerprodukten - zu beantragen; wie die Vorinstanz
zutreffend dargelegt hat, wurde auf diese Möglichkeit denn auch in
verschiedenen Zeitungsberichten ausdrücklich hingewiesen. Die Art und Weise,
in welcher das Bundesamt die Öffentlichkeit informiert hat, erscheint damit
nicht als pflichtwidrig.
8.
Eine Haftung des Bundes fällt nach dem Gesagten schon mangels einer
Amtspflichtverletzung bzw. mangels Widerrechtlichkeit des gerügten Verhaltens
ausser Betracht. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die bundesgerichtlichen Kosten
der Beschwerdeführerin auferlegt (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153
und Art. 153a OG). Parteientschädigung ist keine auszurichten (vgl. Art. 159
OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 15'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Eidgenössischen
Finanzdepartement und der Eidgenössischen Rekurskommission für die
Staatshaftung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. November 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: