II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.243/2006
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{T 0/2}
2A.243/2006 /bru
Urteil vom 22. Dezember 2006
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller,
Bundesrichterin Yersin,
Gerichtsschreiber Merz.
X._______ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Josef Scherrer und Dr.
Frank Scherrer,
gegen
Schweizerisches Heilmittelinstitut, Swissmedic,
Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel, p.A.
Bundesverwaltungsgericht,
Widerruf der Zulassung (Arzneimittel Y._______),
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil der Eidgenössischen
Rekurskommission für Heilmittel vom 17. März 2006.
Sachverhalt:
A.
Die X._______ AG vertreibt das Arzneimittel Y._______. Es wurde erstmals im
Jahre 1969 bei der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS)
registriert. Seither wurde die Registrierung mehrmals verlängert und am 19.
Dezember 2003 - unter Vorbehalt der Ergebnisse des vorliegenden Verfahrens -
in eine provisorische Zulassung umgewandelt. Beim Präparat handelt es sich um
ein Anorektikum, das den Wirkstoff Phentermin (als Polystyrolsulfonat)
enthält. Es wird als Appetitzügler bei Übergewicht (Adipositas) eingesetzt.
Laut aktueller Fachinformation ist es indiziert "zur unterstützenden
Behandlung von ernährungsbedingtem Übergewicht zusammen mit einer
kalorienreduzierten Diät bei Patienten mit einem 'Body-Mass-Index' (BMI) von
mindestens 30 kg/m2, die auf geeignete gewichtsreduzierende Massnahmen allein
ungenügend angesprochen haben".
B.
Am 7. November 2001 eröffnete die IKS ein Gruppenrevisionsverfahren bezüglich
der zentral wirksamen Anorektika. Die betroffenen Unternehmen, und damit auch
die X._______ AG, wurden aufgefordert, bis zum 30. Juni 2002 eine aufdatierte
Dokumentation vorzulegen, welche den Langzeitnutzen und die Sicherheit der
Präparate belegt. Mit Schreiben vom 26. Juni 2002 reichte die X._______ AG
dem Schweizerischen Heilmittelinstitut, Swissmedic (im Folgenden: das
Institut), welches das Gruppenrevisionsverfahren in Rechtsnachfolge der IKS
weiterführte, eine zusammenfassende Stellungnahme sowie eine aktualisierte
Dokumentation zum Nutzen-Risiko-Verhältnis des zu beurteilenden Präparates
ein.
Am 10. Februar 2003 erstattete ein vom Institut beauftragter externer Experte
diesem einen Bericht zur Wirksamkeit von Anorektika bei der Behandlung von
Adipositas. Das Medicine Expert Committee (MEC) begutachtete anschliessend
sämtliche von der Gruppenrevision betroffenen Arzneimittel und stellte dem
Institut den Antrag, die Registrierung des Präparates der X._______ AG zu
löschen. Hierauf gestützt teilte das Institut der X._______ AG mit
Vorbescheid vom 27. Mai 2003 mit, sie beabsichtige, die Registrierung des
Arzneimittels zu widerrufen.
Nachdem sich unter anderem die X._______ AG mit Eingabe vom 26. September
2003 geäussert hatte, beurteilte das MEC die vom Revisionsverfahren
betroffenen Arzneimittel erneut. Bezüglich dem Arzneimittel Y._______ schloss
es erneut auf den Widerruf der Zulassung. Darauf äusserte das Institut in
einem zweiten Vorbescheid vom 5. August 2004 gegenüber der X._______ AG ihre
Absicht, die Zulassung zu widerrufen. Im Gegensatz zum ersten Vorbescheid
schloss sie dabei die Einräumung einer Ausverkaufsfrist aus. In einer
Stellungnahme machte die X._______ AG unter anderem geltend, es seien seit
einem früheren Gruppenrevisionsverfahren (in den neunziger Jahren) keine
neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse bekannt geworden.
Am 7. Januar 2005 verfügte das Institut den sofortigen Widerruf der
(provisorischen) Zulassung des Präparates. Hiergegen erhob die X._______ AG
Beschwerde bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel (im
Folgenden: Rekurskommission). Diese wies die Beschwerde mit Urteil vom 17.
März 2006 ab. Sie präzisierte die angefochtene Verfügung des Instituts dahin,
dass der Widerruf der Zulassung des Arzneimittels Y._______ per Eintritt der
Rechtskraft ihres Urteils erfolge und das Präparat ab diesem Zeitpunkt nicht
mehr in Verkehr gebracht und abgegeben werden dürfe.
C.
Die X._______ AG hat am 4. Mai 2006 beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie stellt folgende Anträge:
"Das Urteil der Vorinstanz sei aufzuheben und es sei dem Arzneimittel
Y._______ die definitive Zulassung zu erteilen;
Evtl.: das Urteil sei aufzuheben und die Sache sei (unter Aufrechterhaltung
der provisorischen Zulassung) mit der Auflage an die Vorinstanz, evtl. an
Swissmedic, zurückzuweisen, der Beschwerdeführerin zur Durchführung einer
klinischen Studie über den Langzeitnutzen des Arzneimittels Y._______ eine
Frist von vier Jahren ab dem Entscheid des Bundesgerichts einzuräumen;
Subevtl.: es sei der Beschwerdeführerin für das Arzneimittel Y._______ eine
Ausverkaufsfrist von zwölf Monaten einzuräumen".
D.
Die Rekurskommission schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Den gleichen
Antrag stellt das Institut mit Vernehmlassung vom 11. August 2006.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Mit der hier zulässigen Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens,
gerügt werden (Art. 104 lit. a OG). An die Feststellung des Sachverhalts ist
das Bundesgericht indessen gebunden, wenn - wie hier mit der Rekurskommission
für Heilmittel - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und den
Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter
Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften ermittelt hat (Art. 105 Abs. 2
OG). Ausgeschlossen ist die Rüge, der angefochtene Entscheid sei unangemessen
(Art. 104 lit. c OG).
2.
2.1 Wer mit Heilmitteln umgeht, muss gemäss Art. 3 des Bundesgesetzes vom 15.
Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG;
SR 812.21) alle Massnahmen treffen, die nach dem Stand von Wissenschaft und
Technik erforderlich sind, damit die Gesundheit von Mensch und Tier nicht
gefährdet wird. Von hier nicht zutreffenden Ausnahmen (vgl. Art. 9 Abs. 2
HMG) abgesehen, dürfen verwendungsfertige Arzneimittel nur in Verkehr
gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen sind (Art. 9 Abs. 1 HMG).
2.2 Die Zulassung setzt gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. a HMG insbesondere den
Nachweis voraus, dass das Arzneimittel qualitativ hochstehend, sicher und
wirksam ist. Im Gesuch um Zulassung müssen deshalb unter anderem Angaben über
die Herstellungsmethode, die Zusammensetzung, die Qualität und die
Haltbarkeit des Arzneimittels, über seine Heilwirkungen und die unerwünschten
Wirkungen, über die Ergebnisse der physikalischen, chemischen, galenischen,
biologischen oder mikrobiologischen, pharmakologischen und toxikologischen
Prüfungen sowie über die Ergebnisse der klinischen Prüfungen gemacht und
belegt werden (vgl. Art. 11 Abs. 1 HMG; Art. 2 ff. der Verordnung des
Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 9. November 2001 über die
Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln [AMZV; SR 812.212.22]). Die
Dokumentation über die klinischen Prüfungen muss insbesondere die
therapeutische Wirkung, die klinische Verträglichkeit, den Wirkungscharakter
sowie die unerwünschten Arzneimittelwirkungen belegen (Art. 5 Abs. 1 lit. b
AMZV).
2.3 Sind die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, so verfügt das Institut
gemäss Art. 16 HMG die Zulassung des Arzneimittels, wobei es diese unter
Auflagen und Bedingungen gewähren kann (Abs. 1). Die Zulassung gilt für fünf
Jahre, kann aber vom Institut während dieser Zeitspanne widerrufen oder
veränderten Verhältnissen angepasst werden (Abs. 2). Nach Ablauf der Frist
wird die Zulassung auf Gesuch hin erneuert, wenn die gesetzlichen
Voraussetzungen weiterhin erfüllt sind (Abs. 4). Gemäss Art. 16 Abs. 3 HMG
und Art. 13 der Arzneimittelverordnung vom 17. Oktober 2001 (VAM; SR
812.212.21) kann das Institut die Arzneimittel gruppenweise periodisch
überprüfen, wobei die Zulassungsinhaber die für die Überprüfung notwendigen
Angaben und Unterlagen beizubringen haben; hierfür ist ihnen eine angemessene
Frist anzusetzen.
2.4 Ist der Qualitätsnachweis nicht erbracht, so erfüllt das betreffende
Arzneimittel die Zulassungsvoraussetzungen nicht und darf nicht vertrieben
werden; handelt es sich um ein bereits zugelassenes Präparat, so ist die
Zulassung zu widerrufen. Diese Massnahme findet in Art. 16 Abs. 2 und 3 HMG
in Verbindung mit Art. 66 Abs. 2 lit. b HMG und Art. 9 Abs. 3 VAM eine
ausdrückliche gesetzliche Grundlage (Urteil 2A.16/2005 vom 4. August 2005, E.
2 Ingress und 2.4). Sie dient dem Gesundheitsschutz und liegt somit im
öffentlichen Interesse (vgl. Art. 1 Abs. 1 HMG).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei unbestritten, dass ihr
Präparat das Gewicht der adipösen Patienten senke. Damit erfülle es die
Anforderungen an die Wirksamkeit. Es gebe keinen Grund, nun zu einer anderen
Beurteilung zu gelangen oder von ihr zusätzliche Nachweise zu verlangen.
3.2 Beim Widerruf der Zulassung nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 HMG wird von
veränderten Verhältnissen ausgegangen. In Bezug auf die gruppenweise
Überprüfung von Arzneimitteln nach Art. 16 Abs. 3 HMG, die - wie gesehen -
ebenfalls zum Widerruf einer Zulassung führen kann, wird in der Botschaft zum
Heilmittelgesetz von "in der Zwischenzeit neu gewonnenen Erkenntnissen"
ausgegangen (BBl 1999 S. 3504). Wie die Rekurskommission insoweit zutreffend
festgehalten hat, haben die Behörden im Verfahren der Überprüfung bereits
zugelassener Arzneimittel demnach zu belegen, dass eine Neubeurteilung der
Sicherheit oder Wirksamkeit bzw. des Nutzen-Risiko-Verhältnisses angezeigt
ist (vgl. zu Letzterem die Botschaft zum Heilmittelgesetz BBl 1999 S. 3497 zu
Art. 10 Abs. 1 lit. a). Sind die Behörden dem nachgekommen, so obliegt der
Nachweis der Einhaltung der (geänderten und damit in der Regel verschärften)
Zulassungsvoraussetzungen dem Zulassungsinhaber (ebenso Felix Uhlmann, Der
Risikobegriff im schweizerischen und europäischen Heilmittelrecht, in: Thomas
Sutter-Somm et al. [Hrsg.], Risiko und Recht, Festgabe zum Schweizerischen
Juristentag 2004, S. 528).
3.3 Es fragt sich, ob genügt, dass seit der ersten Registrierung des zu
beurteilenden Präparates und demnach seit der Überprüfung seiner Wirksamkeit
viele Jahre vergangen sind, damit das Institut - vor allem während der
fünfjährigen Geltungsdauer der Registrierung bzw. Zulassung - neue Nachweise
zur Wirksamkeit verlangen darf. Die Vorinstanz hat das mit der Begründung
bejaht, die wissenschaftlichen und technischen Möglichkeiten hätten sich
seither wesentlich geändert. Sie führt das insoweit allerdings nicht näher
aus (vgl. E. 4.1.1 des angefochtenen Entscheids). Diese Frage kann hier offen
gelassen werden, da die Vorinstanzen noch andere hier zutreffende Gründe
angegeben haben.
3.4
3.4.1 Die Beteiligten sind sich einig, dass bei der Festlegung der
Anforderungen an den Wirksamkeitsnachweis von den Therapiezielen auszugehen
ist. Die Beschwerdeführerin meint allerdings, die neuerdings erhobene
Forderung der Vorinstanzen, dass eine Therapie eine langfristige
Gewichtsreduktion zur Folge haben solle, gelte nicht für ihr Präparat. Dieses
sei nämlich nur acht Wochen lang einzunehmen.
3.4.2 Die Anforderungen an die Sorgfaltspflicht (Art. 3 HMG) und damit auch
für die Beurteilung der Zulässigkeit eines Präparates können sich wandeln.
Sie ergeben sich nämlich aus dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik
und nicht etwa nur aus dem Stand im Zeitpunkt der erstmaligen Zulassung des
Präparates (BBl 1999 S. 3487 zu Art. 3; Urs Jaisli, in Thomas
Eichenberger/Urs Jaisli/Paul Richli [Hrsg.], Basler Kommentar zum
Heilmittelgesetz, 2006, N. 42 zu Art. 3 HMG). Nur dadurch wird der Schutz der
Gesundheit als oberstes Ziel des Heilmittelgesetzes (vgl. Art. 1 Abs. 1 HMG)
bestmöglich gewährleistet.
3.4.3 Die Vorinstanzen sind zurecht von einem so genannten Paradigmenwechsel
ausgegangen: In der Behandlungspraxis wurde allgemein bemerkt, dass Patienten
das anlässlich des Einsatzes von Anorektika verlorene Gewicht relativ kurze
Zeit nach Absetzen der medikamentösen Behandlung wieder erreichen. Gemäss den
Feststellungen der Vorinstanzen ist nach den neuen wissenschaftlichen
Erkenntnissen der mit einem Anorektikum kurzzeitig erreichte Gewichtsverlust
allein jedoch nicht genügend, um ein günstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis zu
begründen. Dieser Gewichtsverlust ist nur dann medizinisch vertretbar, wenn
er im Rahmen einer umfassenden Behandlung, welche Ernährungs-, Verhaltens-
und Bewegungstherapie sowie therapeutische Betreuung beinhaltet, zu einer
Verbesserung der Langzeitresultate führt.
Die Wirksamkeit ist demnach nur dann genügend, wenn die Behandlung von
ernährungsbedingtem Übergewicht in einer Weise unterstützt wird, die auf
längere Sicht bessere Resultate erwarten lässt als bei einem Verzicht auf den
Einsatz des Präparates. Therapieziel ist die Gewichtsabnahme mit zumindest
anschliessender Gewichtsstabilisierung über einen längeren Zeitraum. Neben
der langfristigen Senkung des Körpergewichts sollen dadurch auch die
adipositasbedingte Morbidität und Mortalität verringert und die
Lebensqualität gesteigert werden. Das bedeutet vor allem, dass die mit
Übergewicht zusammenhängenden Risikofaktoren - Krankheiten (z.B.
kardiovaskuläre Probleme, Gelenkschäden), Arbeitsunfähigkeit und vorzeitige
Pensionierung - reduziert werden (vgl. H. Hauner et al., Deutsche
Adipositas-Gesellschaft, Deutsche Diabetes-Gesellschaft und Deutsche
Gesellschaft für Ernährung [Hrsg.], Evidenzbasierte Leitlinie, Prävention und
Therapie der Adipositas, in der Version 2004 Ziff. 5.2 und 5.4, in der
Version 2006 Ziff. 6.2 und 6.4).
Das leuchtet ein: Die möglichen Nebenwirkungen des phenterminhaltigen
Präparates (z.B. pulmonaler Hochdruck, Herzklappenveränderungen), die
teilweise einen tödlichen Ausgang haben können, mögen zwar eher selten
auftreten. Dennoch macht es wenig Sinn, ein wegen der Nebenwirkungen nicht
ungefährliches Mittel einzusetzen, wenn der alte, zu behandelnde
Gewichtszustand relativ kurz nach Absetzen der medikamentösen Therapie wieder
eintritt und deshalb die mit der Behandlung der Adipositas verfolgten Ziele
nicht erreicht werden können.
3.4.4 Diese neu gewonnenen Erkenntnisse und der damit einher gegangene
Paradigmenwechsel berechtigten die Vorinstanzen, von der Beschwerdeführerin
nunmehr den Nachweis zu verlangen, dass ohne die Behandlung mit ihrem
Präparat längerfristig schlechtere Behandlungsergebnisse erzielt werden. Die
Beschwerdeführerin musste also belegen, dass der Einsatz des Präparates dazu
führt, dass die Patienten erfolgreicher behandelt werden können. Sie hatte zu
zeigen, dass die kurzzeitige pharmakologische Wirkung, die zu einer
Gewichtsreduzierung führte, längerfristige positive Auswirkungen hat. Das
kann auch im Rahmen einer weiter dauernden umfassenden Therapie (Betreuung,
Ernährungs-, Verhaltens- und Bewegungstherapie) sein. Die Vorinstanzen
verlangten insoweit, dass die Behandlung mit dem Anorektikum zumindest noch
nach einem Jahr zu einer verminderten "Drop-out-Rate" und einer erhöhten
Haltequote führt. Bei der Wahl dieser Zeitspanne (ein Jahr) haben sich die
Vorinstanzen auf wissenschaftliche Empfehlungen und Leitlinien gestützt (vgl.
E. 4.2.5 und 4.2.6 des angefochtenen Entscheids). Die Beschwerdeführerin hat
nicht näher dargetan, inwiefern das mit Blick auf den Nachweis des
Langzeitnutzens unhaltbar wäre. Im Interesse des hoch zu wertenden
Gesundheitsschutzes ist diese Anforderung an den Nachweis gegenüber der
Beschwerdeführerin weder unangemessen noch unverhältnismässig.
3.5 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es sei lange nicht klar
gewesen, welche Nachweise von ihr zu erbringen seien. Entsprechende Studien
beanspruchten ausserdem mehrere Jahre.
3.5.1 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin geht es bei diesen Rügen
weniger um eine Gehörsverletzung (vgl. Art. 29 Abs. 2 BV) als vielmehr um die
richtige Auslegung und Anwendung des Heilmittelrechts. Das
Gruppenrevisionsverfahren wurde im November 2001 eröffnet. Dabei hatten die
Behörden der Beschwerdeführerin hinreichend klar gemacht, sie habe zu zeigen,
dass die durch kurzzeitige medikamentöse Behandlung erzielte
Gewichtsreduktion anhält. Sodann waren seit 1996 international verschiedene
Leitlinien publiziert worden, die den hiervor erwähnten Paradigmenwechsel
enthielten (vgl. E. 3.4 hiervor). Aufgrund der die Beschwerdeführerin unter
anderem nach Art. 3 HMG treffenden Sorgfaltspflicht durfte ihr dies nicht
entgangen sein, da sie den aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik zu
beachten hat. Diese Verpflichtung ergibt sich im Interesse des
Gesundheitsschutzes auch allgemein aus dem (Art. 3 HMG zugrundeliegenden)
Prinzip der Selbstverantwortung. Sie traf die Beschwerdeführerin bereits vor
Inkrafttreten des Heilmittelgesetzes am 1. Januar 2002 als Inhaberin der
Zulassung für ein Arzneimittel.
Somit kann sich die Beschwerdeführerin nicht damit entschuldigen, die
Behörden hätten sie im Unklaren gelassen, was sie nachzuweisen habe. Im
Übrigen hätte sie sich im Zweifelsfalle bei den Behörden erkundigen können.
Dazu hatte sie ausreichend Gelegenheit. Ausserdem hat das Institut von der
Beschwerdeführerin nicht verlangt, sie habe nachzuweisen, dass ihr Präparat
nach Abschluss der medikamentösen Kurzzeitbehandlung noch während mindestens
eines Jahres eine pharmakologische Wirkung entfalte. Das hat schon die
Rekurskommission zutreffend festgehalten. Sie machte hierbei die
Zusatzbemerkung, dass ein derartiger Nachweis wissenschaftlich ohnehin nicht
erbracht werden könnte. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin hat
sie damit jedoch nicht erklärt, der Nachweis, dass eine durch kurzzeitige
Behandlung erzielte Gewichtsreduktion länger gehalten werden könne, sei nicht
möglich.
3.5.2 Unbehelflich ist der Hinweis der Beschwerdeführerin auf ein
(angebliches) Verzeichnis der US-amerikanischen Kontrollbehörde. Abgesehen
davon, dass dieses Dokument mit dem Datum des 28. April 2006 und das damit
zusammenhängende Vorbringen der Beschwerdeführerin als Nova aus dem Recht zu
weisen sind (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG; vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998,
Rz. 939 ff., S. 332 ff.), führt es auch zu keiner anderen Beurteilung. Selbst
wenn die ausländische Behörde mehrere phenterminhaltige Produkte zugelassen
haben sollte, konnte die Beschwerdeführerin nicht gestützt hierauf davon
ausgehen, die Schweizer Behörden würden ihr Produkt ohne die Nachweise
weiterhin zulassen, zumal das Institut diese verlangt und in zwei
Vorbescheiden daran festgehalten hatte.
3.5.3 Ebenso falsch ist die Behauptung der Beschwerdeführerin, das die
Arzneimittelbehörde der Europäischen Gemeinschaft beratende Fachgremium
(CPMP) habe ihrem Anorektikum-Präparat noch im Jahre 1999 ein günstiges
Nutzen-Risiko-Verhältnis bescheinigt, so dass es ihr nicht zumutbar gewesen
sei, eine kostspielige und langwierige klinische Studie in die Wege zu
leiten. Vielmehr war der betreffende Ausschuss nach Einleitung eines
Verfahrens im Jahre 1997 aufgrund verschiedener Berichte zum Ergebnis
gekommen, dass Phentermin ein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis aufweise.
In den Berichten war insbesondere darauf hingewiesen worden, dass die
therapeutische Wirksamkeit eine "langfristige (mindestens ein Jahr lang)
Verringerung des Körpergewichts voraussetze"; es gebe keine ausreichenden
Beweise für die Langzeitwirkung von Phentermin und erst recht nicht zur
Beibehaltung der Gewichtsabnahme (vgl. Urteil des Gerichts erster Instanz der
Europäischen Gemeinschaften vom 26. November 2002, in der Rechtssache T-74/00
und andere, Artegodan GmbH et al. gegen Kommission der Europäischen
Gemeinschaften, publ. in: Slg 2002 S. II-4945, Rz. 47-59). Auf diese Befunde
war die Beschwerdeführerin frühzeitig aufmerksam gemacht worden. Somit
bestand für die Beschwerdeführerin Anlass, tätig zu werden und entsprechende
Untersuchungen vorzunehmen.
3.5.4 Zwar hat das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften in
seinem Urteil vom 26. November 2002 (in E. 3.5.3 hiervor zitiert) den
Entscheid der Europäischen Kommission, mit welchem diese die Zulassung für
phenterminhaltige Präparate gestützt auf die erwähnte Einschätzung des
Ausschusses zurückgezogen hatte, für nichtig erklärt; auch hat der
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften das Rechtsmittel der Kommission
gegen dieses Urteil in der Folge zurückgewiesen (Urteil vom 24. Juli 2003 in
der Rechtssache C-39/03 P, publ. in: Slg 2003 S. I-7885). Der Gerichtshof
äusserte sich jedoch nicht zur materiellen Seite des Falles, sondern
begründete sein Urteil nur mit der Unzuständigkeit der Kommission. Das
Gericht erster Instanz befasste sich wohl mit dem Problem des
Nutzen-Risiko-Verhältnisses von Anorektika. Es erklärte indes nicht, die
Forderung nach vergleichbaren Nachweisen sei prinzipiell unzulässig. Vielmehr
ging es ebenfalls davon aus, dass das Unternehmen, welches ein Arzneimittel
in Verkehr bringen will, dessen Wirksamkeit und Unbedenklichkeit nachzuweisen
habe; die Behörden müssten bei einem bereits zugelassenen Mittel ernsthafte
und stichhaltige Anhaltspunkte liefern, die vernünftige Zweifel an der
weiteren Erfüllung der Zulassungsvoraussetzungen erlaubten (vgl. erwähntes
Urteil in der Rechtssache T-74/00, Rz. 188 und 191 f.). Das Gericht erster
Instanz hob den Entscheid der Kommission aus anderen Gründen auf: Nach der
Rechtslage in der Europäischen Gemeinschaft soll eine Zulassung während der
(fünfjährigen) Geltungsdauer grundsätzlich nur dann zurückgenommen werden,
wenn neue objektive Angaben oder Informationen die Neubeurteilung untermauern
(erwähntes Urteil in der Rechtssache T-74/00, Rz. 194). Insoweit stellte das
Gericht fest, dass die Behörden bei ihrem Entscheid im Jahre 1999 keine neuen
Gesichtspunkte anzuführen vermochten, die nicht schon einem früheren
Entscheid aus dem Jahre 1996 zugrunde lagen, als auf eine Überprüfung hin
eine weitere Genehmigung der Arzneimittel erlaubt worden war. Bereits damals
sei als Ziel der Behandlung von Fettleibigkeit ein dauerhafter
Gewichtsverlust angeführt worden, wobei für die betreffenden Präparate das
Fehlen von Nachweisen zum Langzeitnutzen hingenommen worden war (vgl.
erwähntes Urteil in der Rechtssache T-74-00, Rz. 203 ff., insbes. Rz. 204,
210 und 214).
Vorliegend ist die Situation aber anders. Das Präparat der Beschwerdeführerin
ist in der Schweiz seit seiner erstmaligen Registrierung nicht mehr auf seine
Wirksamkeit hin überprüft worden. Nur die Sicherheit, nicht jedoch die
Wirksamkeit des Produkts wurde Ende der neunziger Jahre neu bewertet. Wie
ausgeführt (E. 3.4 hiervor), rechtfertigen seit der letzten
Wirksamkeitsprüfung neue Gesichtspunkte das nunmehrige Vorgehen der Behörden.
3.5.5 Sodann wurde entgegen den Andeutungen der Beschwerdeführerin von ihr
nicht verlangt, auf jeden Fall eine Gewichtsreduzierung nachzuweisen, die
während eines Jahres "kontinuierlich" stattfindet. Vielmehr wurde ihr die
Möglichkeit eines solchen Nachweises lediglich als Alternative eingeräumt.
Das Körpergewicht kann bereits nach Ablauf einer kurzzeitigen Einnahme des
Präparates (während einiger Wochen) reduziert worden sein, wobei die
Vorinstanzen dann gemäss vorstehenden Ausführungen (E. 3.4.4 hiervor)
verlangen, dass eine Gewichtsabnahme auch noch nach mindestens einem Jahr
anhält. Alternativ hätte die Beschwerdeführerin aber ebenso nachweisen
können, dass etwa eine langfristige oder repetitive Einnahme ihres Präparates
sicher und wirksam ist und innerhalb eines Jahres zu einer fortgesetzten
Gewichtsreduzierung führt. Die Beschwerdeführerin hat allerdings weder die
Langzeiteinnahme noch die repetitive Behandlung von der Wirksamkeit und der
Sicherheit her dokumentiert, weswegen diese Behandlungsarten schon bisher
auch nicht zugelassen sind. Die Beschwerdeführerin räumt zudem selber ein,
dass ein "kontinuierlich" über ein Jahr stattfindender Gewichtsverlust nicht
erreichbar wäre.
3.6 Nach dem Gesagten war eine entsprechende Neubeurteilung der Sicherheit
und Wirksamkeit, unter anderem mit Blick auf das Nutzen-Risiko-Verhältnis
angezeigt. Somit hatte die Beschwerdeführerin die dazu notwendigen Nachweise
beizubringen. An deren Umfang und Qualität sind die selben Anforderungen zu
stellen wie im Verfahren der Neuzulassung, kann doch zum Schutze der
öffentlichen Gesundheit nicht in Kauf genommen werden, dass ein Arzneimittel
(weiterhin) in Verkehr gebracht wird, dessen Sicherheit oder Wirksamkeit -
trotz berechtigter Zweifel - nicht nachgewiesen ist. Die Beschwerdeführerin
hat diesen Nachweis unstreitig nicht vollständig erbracht, da es an einer
Dokumentation zum Langzeitnutzen mangelt.
Angemerkt sei, dass das Präparat schon von seiner Indikation her nur
unterstützend, etwa zusammen mit einer Diät, einzusetzen ist. Fehl geht daher
der Einwand, eine Untersuchung zum Langzeitnutzen sei nicht möglich, weil das
Mittel nur wenige Wochen eingesetzt werde und es noch auf andere Massnahmen
ankomme. In der Praxis sind zudem vergleichbare Nachweise zu anderen
Anorektika bekannt (vgl. etwa nachfolgende E. 4).
4.
Die Beschwerdeführerin rügt, ihr Präparat werde gegenüber dem Anorektikum
Z._______ ungleich behandelt. Letzteres sei nicht in die Gruppenrevision
einbezogen worden. Ausserdem sei für dieses Arzneimittel ebenfalls kein
"kontinuierlicher" Gewichtsverlust über ein Jahr nachgewiesen worden.
Abgesehen davon, dass das Arzneimittel Z._______ einen anderen Wirkstoff
enthält und für eine länger dauernde Behandlungsperiode indiziert ist, wurde
es erst im Jahre 1999 von der IKS zugelassen. Dabei wurde der in Erwägung 3.4
hiervor erwähnte Paradigmenwechsel bereits berücksichtigt. Mit Blick darauf
waren unter anderem Daten zum Langzeitnutzen vorgelegt worden. Zudem wurde
beim Arzneimittel Z._______ die Dokumentation seither fortlaufend
aktualisiert, was auch zu einer Anpassung der Fachinformation führte.
Betreffend den kontinuierlichen Gewichtsverlust sei schliesslich auf die
Ausführungen in Erwägung 3.5.5 hiervor verwiesen. Demzufolge kann von einer
ungerechtfertigten Ungleichbehandlung nach Art. 8 Abs. 1 BV (vgl. dazu
allgemein BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; 125 I 161 E. 3a S. 163, 173 E. 6b S.
178; 123 I 1 E. 6a S. 7, je mit Hinweisen) oder nach Art. 27 BV (vgl. zur
Gleichbehandlung von Gewerbegenossen allgemein BGE 125 II 129 E. 10b S. 149)
keine Rede sein.
5.
Mit ihren Eventualanträgen begehrt die Beschwerdeführerin die Einräumung
einer Frist von vier Jahren zur Erstellung und Vorlage der verlangten
Dokumentation oder zumindest eine Ausverkaufsfrist von einem Jahr. Fraglich
ist schon, ob diese Anträge, die vorinstanzlich noch nicht gestellt worden
waren, zulässig sind. Nicht erst der Entscheid der Rekurskommission gab
Anlass dazu. Allerdings könnten die Eventualanträge als Minus gegenüber dem -
auch vor den Vorinstanzen gestellten - Hauptantrag zulässig sein. Diese Frage
kann offen gelassen werden. Den Eventualanträgen ist bereits aus folgenden
Gründen nicht stattzugeben:
Wie hiervor ausgeführt (E. 3), musste sich die Beschwerdeführerin seit Ende
der neunziger Jahre bewusst sein, dass die Erstellung der verlangten
Dokumentation angezeigt ist. Sie hat jedoch bis heute keine dahingehenden
Schritte unternommen. Mit Blick auf die erhebliche seither verstrichene Zeit
kann ein weiterer Vertrieb des Produktes ohne entsprechende Nachweise nicht
mehr hingenommen werden, zumal das Ergebnis der entsprechenden Studien sehr
ungewiss ist (siehe die in E. 3.4.3 hiervor erwähnten Erfahrungen aus der
Behandlungspraxis). Damit würde dem Gesundheitsschutz nicht mehr hinreichend
Rechnung getragen. Wie das Institut zu Recht bemerkt hat, würde die
Gutheissung der Eventualanträge letztlich bloss der Beschwerdeführerin zum
wirtschaftlichen Vorteil gereichen. Da andere Anorektika erhältlich sind,
deren (günstiges) Nutzen-Risiko-Verhältnis nachgewiesen ist, sind Patienten
nicht auf das Mittel der Beschwerdeführerin angewiesen. Schliesslich wusste
die Beschwerdeführerin seit dem zweiten Vorbescheid des Instituts vom 5.
August 2004, dass sie nicht mehr mit einer Ausverkaufsfrist werde rechnen
können, so dass sie bereits damals mit Blick auf den ihr in Aussicht
gestellten Entzug der Zulassung entsprechende Dispositionen treffen konnte.
6.
Nach dem Gesagten erweist sich der sofortige Widerruf der (provisorischen)
Zulassung wegen fehlender Nachweise zum Nutzen-Risiko-Verhältnis als
verhältnismässig und rechtmässig. Es ist auch keine Ausverkaufsfrist mehr
einzuräumen. Der von der Beschwerdeführerin zusätzlich angerufenen
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) kommt bei der gestützt auf das
Heilmittelgesetz zulässigerweise getroffenen Massnahme keine selbständige
Bedeutung zu (vgl. Urteile 2A.200/2003 vom 18. August 2003, E. 3; 2A.278/2005
vom 29. November 2005, E. 5.2). Demnach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
7.
Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 153, 153a und 156 OG).
Parteientschädigungen werden nicht geschuldet (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 6'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Schweizerischen
Heilmittelinstitut und der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. Dezember 2006
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: