II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.212/2006
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{T 0/2}
2A.212/2006 /zga
Urteil vom 9. Oktober 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Küng.
X. ________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Marcel Bosonnet und Florian
Wick,
gegen
Schweizerische Eidgenossenschaft,
vertreten durch das Eidgenössische Finanzdepartement, Bernerhof,
Schwanengasse 2, 3003 Bern,
Eidgenössische Rekurskommission für die Staatshaftung, avenue Tissot 8, 1006
Lausanne.
Schadenersatz und Genugtuung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgenössischen
Rekurskommission für die Staatshaftung vom 17. März 2006.
Sachverhalt:
A.
X. ________, geboren am 1. Februar 1956 in der Türkei, floh 1984 in die
Schweiz, wo ihm 1986 Asyl gewährt wurde. Im Jahr 1999 erwarb er das Schweizer
Bürgerrecht; er ist seitdem schweizerisch-türkischer Doppelbürger.
Am 28. September 2001 ersuchte Interpol Ankara die Schweiz um vorläufige
Festnahme von X.________ zum Zwecke der Auslieferung an die Türkei. Das
Ersuchen stützte sich auf zwei Haftbefehle des State Security Court in
Malatya vom 5. bzw. 10. November 1997. X.________ wurde vorgeworfen, in den
Jahren 1988 und 1989 als Angehöriger der in der Türkei illegalen
linksgerichteten Vereinigung TKP/ML bzw. TIKKO an drei terroristischen
Aktionen beteiligt gewesen zu sein und u.a. drei Tötungsdelikte begangen zu
haben. Das Bundesamt für Justiz teilte mit diplomatischer Note vom 8.
November 2001 der türkischen Botschaft mit, dass eine Auslieferung von
X.________ wegen dessen schweizerischer Staatsangehörigkeit ausser Betracht
falle. Es wies auf die Möglichkeit einer Abtretung der Strafverfolgung an die
Schweiz gemäss Art. 6 Ziff. 2 des Europäischen Auslieferungsabkommens hin;
sollten die türkischen Behörden keine solche Absicht bekunden, werde zu
prüfen sein, ob X.________ über das in der Türkei hängige Strafverfahren
informiert werden müsse. Im Übrigen bestünden erhebliche Zweifel, ob es sich
beim Beschuldigten tatsächlich um X.________ handle. Die türkischen Behörden
stellten in der Folge kein Gesuch um Übernahme der Strafverfolgung.
X.________ wurde schliesslich nicht über das Auslieferungsersuchen
orientiert.
Am 20. Mai 2002 schrieb Interpol Ankara X.________ wegen derselben Vorwürfe
zur internationalen Fahndung aus; am 16. Juni 2003 wurde die internationale
Ausschreibung vom Interpol-Generalsekretariat in Lyon wiederholt. Nachdem das
Bundesamt für Justiz die entsprechende Mitteilung erhalten hatte, entschied
es am 17. September 2003, X.________ nicht über die türkische Fahndung zu
informieren, da diesem gemeinrechtliche Straftaten und nicht politische
Delikte vorgeworfen würden. Dabei blieb es, obwohl das Bundesamt für
Flüchtlinge gestützt auf entsprechende parlamentarische Vorstösse im
Zusammenhang mit dem Fall Öztürk und deren Beantwortung durch den Bundesrat
am 26. September 2003 die Auffassung vertrat, X.________ müsse umgehend über
die internationale Fahndung informiert werden.
Am 25. Oktober 2003 reiste X.________ nach Deutschland, wo er aufgrund des
türkischen Fahndungsersuchens in Auslieferungshaft genommen wurde. Nachdem
das Oberlandesgericht Karlsruhe mit Beschluss vom 12. Februar 2004 wegen
erheblicher Zweifel an der Täterschaft des Verfolgten den
Auslieferungshaftbefehl aufgehoben hatte, wurde X.________ tags darauf aus
der Auslieferungshaft entlassen. Mit Beschluss vom 31. August 2004 erklärte
das Gericht schliesslich auch die Auslieferung des Verfolgten an die Türkei
für unzulässig; eine Entschädigung für die erlittene Auslieferungshaft wurde
hingegen verweigert.
Am 22. November 2004 richtete X.________ ein "Verantwortlichkeitsbegehren" an
das Eidgenössische Finanzdepartement, mit welchem er für den durch die
Auslieferungshaft von 112 Tagen erlittenen Schaden eine Entschädigung von Fr.
47'137.-- sowie für die immaterielle Unbill eine Genugtuung von Fr. 22'400.--
verlangte. Mit Verfügung vom 1. Juni 2005 wurde das Begehren abgewiesen.
Die von X.________ gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde wies die
Eidgenössische Rekurskommission für die Staatshaftung mit Entscheid vom 17.
März 2006 ab.
B.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 19. April 2006 beantragt X.________ dem
Bundesgericht, den Entscheid der Rekurskommission für die Staatshaftung vom
17. März 2006 aufzuheben und ihm Schadenersatz im Betrag von Fr. 47'137.--
sowie eine angemessene Genugtuung von Fr. 22'400.-- zuzusprechen, zuzüglich
Zinsen.
Das Eidgenössische Finanzdepartement beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
Die Eidgenössische Rekurskommission für die Staatshaftung hat auf eine
Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Entscheide der Eidgenössischen Rekurskommission für die Staatshaftung
über streitige Ansprüche auf Schadenersatz und Genugtuung können beim
Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (Art. 10
des Bundesgesetzes vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes
sowie seiner Behördemitglieder und Beamten [Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR
170.32] und Art. 98 lit. e OG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG liegt
nicht vor. Der Beschwerdeführer hat ein schutzwürdiges Interesse an der
Aufhebung des angefochtenen Entscheids (Art. 103 lit. a OG). Auf die frist-
und formgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wendet das Bundesgericht
das Bundesrecht von Amtes wegen an (BGE 131 II 656 E. 6.3 S. 665 mit
Hinweis). An die Begründung der Begehren ist es nicht gebunden (Art. 114 Abs.
1 OG).
2. Der Beschwerdeführer stützt sein Entschädigungsbegehren auf die
"Unterlassung der Information über die Verhaftsersuchen durch die Türkei in
der Schweiz und die Fahndung durch Interpol".
2.1 Nach Art. 3 Abs. 1 VG haftet der Bund unabhängig von einem Verschulden
für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit
Dritten widerrechtlich zufügt. Ist das Verhalten schuldhaft, hat, wer
widerrechtlich in seiner Persönlichkeit verletzt wird, überdies Anspruch auf
eine Geldsumme als Genugtuung, sofern die Schwere der Verletzung es
rechtfertigt und diese nicht anders wieder gutgemacht worden ist (Art. 6 Abs.
2 VG). Es gilt die originäre (primäre) und ausschliessliche kausale Haftung
des Gemeinwesens, d.h. der Amtsträger ist gegenüber Dritten nicht persönlich
zu Schadenersatz verpflichtet (Art. 3 Abs. 3 VG). Der Geschädigte hat dabei
die Widerrechtlichkeit des Verhaltens und den Schaden sowie den
Kausalzusammenhang zwischen diesen beiden Voraussetzungen zu beweisen (BGE
132 II 305 E. 3.1).
2.2 Widerrechtlich ist die Schadenszufügung dann, wenn die amtliche Tätigkeit
des Beamten gegen Gebote oder Verbote der Rechtsordnung verstösst, die dem
Schutz des verletzten Rechtsgutes dienen. Die Rechtsprechung hat auch die
Verletzung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen als widerrechtlich bezeichnet.
Ein Verstoss kann sodann in der Überschreitung oder im Missbrauch des dem
Beamten durch Gesetz eingeräumten Ermessens liegen (vgl. BGE 132 II 305 E.
4.1).
2.3 Das gesetzlich geforderte Verhalten kann aus einem Tun oder einem
Unterlassen bestehen. Wer allerdings eine Handlung unterlässt, zu der er nach
der Rechtsordnung nicht verpflichtet ist, verstösst nicht gegen diese und
handelt nicht rechtswidrig. Die Handlungspflicht ist indessen nur dann
haftpflichtrechtlich von Bedeutung, wenn sie das Interesse des Geschädigten
verfolgt und sich aus einer Schutzvorschrift zu dessen Gunsten ergibt.
Massgebend ist dabei, dass die anwendbaren Normen den entsprechenden Schutz
im eigentlichen Sinn bezwecken und nicht lediglich als Nebeneffekt
mitbewirken (Urteil 2C.1/2001 vom 3. Juli 2003 E. 7.3.2). Die widerrechtliche
Unterlassung setzt damit eine Garantenstellung für den Geschädigten voraus
(BGE 132 II 305 E. 4.1).
2.4 Zwischen dem pflichtwidrigen Verhalten der staatlichen Organe und dem
geltend gemachten Schaden muss schliesslich ein adäquater Kausalzusammenhang
bzw. Widerrechtlichkeitszusammenhang bestehen. Dies ist dann der Fall, wenn
das Verhalten des Schädigers nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der
Erfahrung des Lebens an sich geeignet war, einen Erfolg von der Art des
eingetretenen herbeizuführen (BGE 123 III 112 E. 3a). Bei Unterlassungen ist
zu prüfen, ob pflichtgemässes Handeln den Schadenseintritt verhindert hätte
(Hypothetische Kausalität; BGE 115 II 440, 448; Urteil 2C.1/2001 vom 3. Juli
2003 E. 6.2).
3.
3.1 Die Vorinstanz hat in Bezug auf das vorliegend zu untersuchende Verhalten
unterschieden zwischen der nicht erfolgten Orientierung des Beschwerdeführers
über das Auslieferungsersuchen vom 28. September/3. Oktober 2001 und der
unterbliebenen Information über das internationale Fahndungsersuchen vom 20.
Mai 2002 bzw. die internationale Ausschreibung durch Interpol vom 16. Juni
2003. Sie ist dabei zum Schluss gekommen, die erste Unterlassung sei für die
erlittene Auslieferungshaft nicht adäquat kausal gewesen.
3.2 Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Der Beschwerdeführer
argumentiert, er habe die Medienberichte über den Fall Öztürk verfolgt und
sei sich bewusst gewesen, dass in jenem Fall die Türkei bereits vor der
internationalen Ausschreibung zweimal die Auslieferung von Öztürk verlangt
habe, was vom Bundesamt für Justiz abgelehnt worden sei. Wäre er somit über
das Auslieferungsersuchen informiert worden, hätte er sich aufgrund der
Erkenntnisse aus dem Fall Öztürk sicherlich nicht ins Ausland begeben; damit
wäre er dort auch nicht in Auslieferungshaft genommen worden.
Unter den gegebenen Umständen erscheint durchaus glaubwürdig, dass der
Beschwerdeführer nach den Erkenntnissen aus dem Fall Öztürk - der nicht nur
in den Medien erörtert wurde, sondern im Herbst 2000 auch Gegenstand mehrerer
parlamentarischer Vorstösse (Postulat Vermot-Mangold; Interpellation Gysin)
bildete - bei Auslandreisen äusserste Vorsicht hätte walten lassen, wenn er
gewusst hätte, dass gegen ihn seitens der Türkei die im Auslieferungsersuchen
erwähnten - seines Erachtens konstruierten, politisch motivierten -
schwerwiegenden strafrechtlichen Vorwürfe erhoben wurden.
Es entspricht dem natürlichen Lauf der Dinge und der allgemeinen
Lebenserfahrung, dass sich der Beschwerdeführer anders verhalten hätte, wenn
er gewusst hätte, dass die Türkei 17 Jahre nach seiner Flucht aus diesem Land
im Jahre 1984 die erwähnten, seines Erachtens ungerechtfertigten Vorwürfe
erhob. Dem Beschwerdeführer wurde 1986 wegen politischer Verfolgung Asyl
gewährt. Als anerkannter Flüchtling musste er nicht davon ausgehen, dass ihn
sein Heimatstaat weiterhin - allenfalls in einem Drittstaat - strafrechtlich
verfolgt; es bestand daher für ihn kein Anlass, auch nach so langer Zeit
noch vorsichtigerweise - unabhängig von einem konkreten Ereignis - auf
Auslandreisen zu verzichten. Das Auslieferungsersuchen stellte aber in jedem
Fall eine Aktualisierung der an sich nur noch latent bestehenden Gefahr einer
Strafverfolgung dar und indizierte ein erhöhtes Risiko für den
Beschwerdeführer. Wäre der Beschwerdeführer nicht ins Ausland gereist, so
wäre er dort nicht verhaftet worden, und der geltend gemachte Schaden wäre
nicht eingetreten.
3.3 Es ist daher zu prüfen, ob bereits die unterlassene Information über das
Auslieferungsersuchen rechtswidrig war.
4.
4.1 Im vorliegenden Fall hat das Bundesamt für Justiz das türkische Ersuchen
um Fahndung und vorläufige Festnahme zum Zwecke der Auslieferung des
Beschwerdeführers mit diplomatischer Note vom 8. November 2001 an die
Botschaft der türkischen Republik in Bern abgelehnt, da eine Auslieferung des
Beschwerdeführers aufgrund dessen schweizerischer Staatsangehörigkeit nicht
möglich sei. Das Ersuchen wurde somit namentlich aufgrund der schweizerischen
Staatsbürgerschaft des Beschwerdeführers abgelehnt. Ohne diesen
Ausschlussgrund hätte das Bundesamt für Justiz wie Deutschland ein
Auslieferungsverfahren eingeleitet bzw. das Bundesamt für Migration ersucht,
einen Asylwiderruf zu prüfen (Vernehmlassung des Eidgenössischen
Finanzdepartements Ziff. 6 S. 4).
4.2 Die frühere Anklagekammer des Bundesgerichts hat in BGE 117 IV 209
entschieden, das Auslieferungsverfahren könne nicht in ein formelles und in
ein zeitlich vor diesem stattfindendes nicht eigentliches Verfahren
unterteilt werden; das Auslieferungsverfahren sei bereits mit dem Eingang des
Ersuchens um Fahndung und Festnahme zum Zwecke der Auslieferung angehoben (E.
1d). Auch wenn sich bereits bei der Eintretensprüfung gemäss Art. 43 des
Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in
Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG; SR 351.1) ergebe, dass die im Ersuchen
erwähnten Vorwürfe sehr klar als relativ-politische Delikte zu werten seien,
für welche die Auslieferung nicht gewährt werden könne, und die Auslieferung
daher mit diplomatischer Note abgelehnt worden sei, sei damit das
Auslieferungsverfahren abgeschlossen worden; es liege eine Nichtannahme im
Sinne von Art. 27 Abs. 5 IRSG vor und eine Instruktion mit Anhörung des
Verfolgten (Art. 52 ff. IRSG) sei in diesem Falle nicht durchzuführen. Dies
ändere nichts daran, dass auch mit der Nichtannahme des Ersuchens und
Mitteilung der Nichtauslieferung des Beschuldigten mit diplomatischer Note an
den ersuchenden Staat das Auslieferungsverfahren materiell abgeschlossen
werde. Es sei somit in sinngemässer Anwendung von Art. 62 VStrR eine
begründete Feststellungsverfügung über den Abschluss des
Auslieferungsverfahrens zu erlassen. Der Verfolgte habe im Hinblick auf
allfällige spätere Auslieferungsersuchen am Erlass einer solchen Verfügung
ein schützenswertes Interesse, könne er doch damit jederzeit dokumentieren,
dass das gegen ihn geführte Verfahren eingestellt wurde und aus welchen
Gründen dies geschehen sei. Da die türkischen Behörden jederzeit wieder - in
der Schweiz oder in einem anderen Staat - ein Auslieferungsbegehren stellen
könnten, sei diese Verfügung für den Verfolgten von erheblicher praktischer
Bedeutung (E. 2). Dass der so ausgelegte Art. 62 VStrR dem Schutz des
Beschuldigten dient, liegt auf der Hand.
Diese Überlegungen gelten grundsätzlich auch im vorliegenden Fall, in welchem
im Gegensatz zum oben Erwähnten der Beschwerdeführer nicht in
Auslieferungshaft genommen wurde (vgl. auch zur Publikation bestimmtes Urteil
1A.210/2005 vom 29. März 2006 E. 3.3 ).
Somit besteht nach dem Gesagten eine sich aus dem sinngemäss anwendbaren Art.
62 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht
(VStrR; SR. 313.0) ergebende Rechtspflicht der Rechtshilfebehörden, dem
Verfolgten auch die (nur) mit diplomatischer Note erfolgte Ablehnung eines
Auslieferungsersuchens mitzuteilen.
4.3 Eine Orientierungspflicht könnte sich allenfalls auch aus Art. 52
(Marginale "Rechtliches Gehör") Abs. 1 IRSG ergeben, wonach dem Verfolgten
und seinem Rechtsbeistand das Auslieferungsersuchen und die dazugehörigen
Unterlagen vorgelegt werden. Nachdem diese Bestimmung unter dem 2. Kapitel
("Verfahren") eingefügt wurde, in welchem auch das Ersuchen um Fahndung und
vorläufige Festnahme (Art. 42 IRSG) geregelt ist, dürfte die Vorlagepflicht
wohl auch bereits für solche Begehren (vgl. in diesem Sinn auch Urteil
1A.210/2005 vom 29. März 2006 E. 3.3) und nicht erst für formelle
Auslieferungsbegehren gelten. Dass es sich dabei um eine Rechtsschutzregelung
zu Gunsten des vom Auslieferungsbegehren Betroffenen handelt, ist
offensichtlich.
4.4 Indem das Bundesamt für Justiz dem Beschwerdeführer die Ablehnung der
Auslieferung bzw. den Abschluss des Auslieferungsverfahrens nicht mitteilte,
hat es somit eine zu Gunsten des Betroffenen geschaffene Schutznorm verletzt.
Dass diese Unterlassung für die Verhaftung des Beschwerdeführers in
Deutschland adäquat kausal war, wurde bereits ausgeführt.
Damit braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob mit der unterbliebenen
Orientierung über das später erlassene internationale Fahndungsersuchen von
Interpol Ankara bzw. die internationale Ausschreibung durch das
Interpol-Generalsekretariat ebenfalls eine Rechtspflicht verletzt worden ist.
5.
5.1 Die Beschwerde ist aus diesen Gründen gutzuheissen und die Sache zur neuen
Entscheidung über die Begehren um Schadenersatz und Genugtuung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird zu berücksichtigen haben, dass die dem
Beschwerdeführer im Auslieferungsverfahren in Deutschland entstandenen
notwendigen Auslagen von der Staatskasse getragen worden sind; verweigert
wurde hingegen eine Entschädigung für die ausgestandene Auslieferungshaft
(Beschluss des Oberlandesgerichts Karlsruhe vom 31. August 2004 über die
Nichtzulässigkeit der Auslieferung, Dispositiv Ziff. 2).
5.2 Bei diesem Ausgang hat das Eidgenössische Finanzdepartement die Kosten
des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG). Es hat
den Beschwerdeführer zudem für das bundesgerichtliche Verfahren zu
entschädigen (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid der Eidgenössischen
Rekurskommission für die Staatshaftung vom 17. März 2006 aufgehoben. Die
Sache wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Eidgenössischen
Finanzdepartement auferlegt.
3.
Das Eidgenössische Finanzdepartement hat den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 5'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und der Eidgenössischen Rekurskommission für
die Staatshaftung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Oktober 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: