II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.153/2006
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{T 1/2}
2A.153/2006 /bie
Urteil vom 25. September 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller
Gerichtsschreiber Häberli.
1. Entremont Fromager,
2.Syndicat Interprofessionnel du Gruyère
Français (SIGF),
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch die Rechtsanwälte
Dr. Gregor Bühler und Nicole Coutrelis,
gegen
Verein Emmentaler Switzerland, Beschwerdegegner, vertreten durch die
Rechtsanwälte Prof. Dr.
Jürg Simon und Céline Schwarzenbach,
Bundesamt für Landwirtschaft,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements, 3202
Frauenkappelen.
Geschützte Ursprungsbezeichnung für Emmentaler Käse (Beschwerdelegitimation),
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission des
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements vom 13. Februar 2006.
Sachverhalt:
A.
Am 26. Juli 2002 verfügte das Bundesamt für Landwirtschaft auf Gesuch des
Vereins "Emmentaler Switzerland" hin die Eintragung der Bezeichnung
"Emmentaler" als geschützte Ursprungsbezeichnung in das GUB/GGA-Register
(eidgenössisches Register für geschützte Ursprungsbezeichnungen [GUB] und
geschützte geographische Angaben [GGA]). Hiergegen reichten - nebst vielen
andern - die Association de la Transformation Laitière Française (F-Paris),
die Entremont Fromager (F-Annecy), das Syndicat Interprofessionnel du Gruyère
Français (F-Paris), die UNICOPA Produits Laitiers (F-Guinchamp), der
Milchindustrie-Verband e.V. SMM (D-Bonn), die Schutzgemeinschaft für Milch
und Milcherzeugnisse e.V. (D-Bonn), das Mejeriforeningen Danish Dairy Board
(DK-Arhus) und die Vereinigung Österreichischer Milchverarbeiter (A-Wien)
Einsprachen ein, die vom Bundesamt für Landwirtschaft am 10. September 2004
(in einem alle Verfahren vereinigenden Entscheid) abgewiesen wurden.
B.
Die genannten Einsprecher gelangten in der Folge je an die Rekurskommission
des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements, welche die Verfahren
vereinigte und auf die eingereichten Beschwerden mangels
Beschwerdelegitimation nicht eintrat (Entscheid vom 13. Februar 2006).
C.
Am 17. März 2006 haben die Entremont Fromager (Beschwerdeführerin 1) und das
Syndicat Interprofessionnel du Gruyère Français (Beschwerdeführer 2)
gemeinsam beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie
beantragen, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Sache zur
materiellen Behandlung an die Rekurskommission zurückzuweisen.
Der Verein "Emmentaler Switzerland" schliesst auf Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Bundesamt für Landwirtschaft
beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die Rekurskommission des
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements hat auf Vernehmlassung
verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Regelung des Schutzes von Ursprungsbezeichnungen für landwirtschaftliche
Produkte gehört zum öffentlichen Recht des Bundes. Da kein Ausschlussgrund
nach Art. 99 ff. OG gegeben ist, unterläge ein von der Rekurskommission des
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements gefällter Sachentscheid der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht (Art. 97 und Art. 98 lit. e
OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG). Damit sind die Beschwerdeführer vorliegend
ohne weiteres befugt, mit diesem Rechtsmittel den ergangenen
Nichteintretensentscheid wegen der behaupteten unrichtigen Handhabung der
bundesrechtlichen Legitimationsregeln anzufechten (vgl. etwa BGE 131 II 497
E. 1 S. 500).
Das vorliegende Urteil wird in deutscher Sprache verfasst, zumal sowohl der
angefochtene Entscheid als auch sämtliche Rechtsschriften in dieser Sprache
abgefasst sind (vgl. Art. 37 Abs. 3 OG).
2.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet einzig die Frage, ob die
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements Bundesrecht
verletzt hat, indem sie auf die Eingaben der Beschwerdeführer nicht
eingetreten ist.
2.1 Das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (LwG; SR
910.1) enthält in Art. 14 ff. Vorschriften über die Kennzeichnung von
landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Es sieht die Schaffung eines Registers für
geschützte Ursprungsbezeichnungen und geographische Angaben vor (Art. 16 Abs.
1 LwG), wobei es die Ausgestaltung dieser Einrichtung weitgehend dem
Bundesrat überlässt. Zu den Bereichen, welche Letzterer ausdrücklich näher zu
regeln hat, gehört insbesondere "das Einsprache- und das
Registrierungsverfahren" (Art. 16 Abs. 2 lit. c LwG). Am 28. Mai 1997 hat der
Bundesrat die Verordnung über den Schutz von Ursprungsbezeichnungen und
geographischen Angaben für landwirtschaftliche Erzeugnisse und verarbeitete
landwirtschaftliche Erzeugnisse (GUB/GGA-Verordnung; SR 910.12) erlassen. Dem
Rechtsetzungsauftrag des Gesetzgebers folgend regelt deren Art. 10 Abs. 1 die
Legitimation zur Einsprache gegen Eintragungen in das Register:
Einspracheberechtigt sind insbesondere "Personen, die ein schutzwürdiges
Interesse geltend machen können" (lit. a), wobei die Einsprachefrist drei
Monate beträgt (Art. 10 Abs. 2).
2.2 Eine materielle Beteiligung am Einspracheverfahren bildet in aller Regel
Voraussetzung für die Legitimation zum anschliessenden Beschwerdeverfahren,
reicht hierfür alleine jedoch nicht aus: Zusätzlich erforderlich ist stets,
dass der Betroffene die spezifischen gesetzlichen Anforderungen des zu
ergreifenden Rechtsmittels erfüllt (BGE 131 II 753 E. 4.2 S. 757). Der
Einspracheentscheid des Bundesamts für Landwirtschaft ist bei der
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements anfechtbar
(vgl. Art. 166 Abs. 2 LwG), wobei sich die Beschwerdelegitimation für dieses
Rechtsmittel nach Art. 48 lit. a VwVG richtet (vgl. BGE 131 II 753 E. 4.2 S.
755 f.). Die betreffende Bestimmung ist zumindest vom Wortlaut her enger
gefasst als Art. 10 Abs. 1 lit. a GUB/GGA-Verordnung (vgl. E. 3.1), wobei
sich durchaus Gründe dafür erkennen liessen, die Befugnis zur Einsprache und
jene für das anschliessende Rechtsmittelverfahren unterschiedlich zu
umschreiben (vgl. Urteil 2A.335/2005 vom 14. November 2005). Wie es sich
damit im Einzelnen verhält, ist im vorliegenden Zusammenhang jedoch
unerheblich und kann deshalb offen bleiben:
3.
3.1 Gemäss Art. 48 lit. a VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, "wer durch die
angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat". Nach ständiger Rechtsprechung kommt dieser
Bestimmung der gleiche Gehalt zu wie Art. 103 lit. a OG, der für die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht massgebend ist (vgl. etwa
BGE 124 II 499 E. 3b S. 504). Mithin ist die Beschwerdeführerin 1 zur
Anfechtung des abschlägigen Einspracheentscheids bei der Rekurskommission des
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements legitimiert, wenn sie durch
diesen stärker als jedermann berührt ist und in einer besonderen,
beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (BGE 123 II 376 E. 4a
S. 379).
3.2 Die Beschwerdeführerin 1 sieht sich durch die Unterschutzstellung der
Bezeichnung "Emmentaler" in der Schweiz in ihren wirtschaftlichen
Entfaltungsmöglichkeiten beeinträchtigt, obschon sie hier weder Emmentaler
Käse herstellt noch solchen verkauft. Sie macht geltend, sie habe als
(angeblich) grösste europäische Produzentin von Emmentaler Käse (mit
Produktionsstätten in Frankreich und Deutschland) verschiedene Bemühungen
unternommen, französischen Emmentaler in die Schweiz zu exportieren. Die
Umsetzung dieses Ansinnens sei zwar bisher an den hohen Zollschranken
gescheitert; sie beabsichtige aber, wenn ab 1. Juni 2007 Käse aus der
Europäischen Union unbeschränkt zollfrei in die Schweiz eingeführt werden
könne (vgl. Anhang 3 zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den
Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen; SR 0.916.026.81), Emmentaler in
die Schweiz zu exportieren.
3.3 Die entsprechenden Vorbringen sind nicht geeignet, ein schutzwürdiges
Interesse im Sinne von Art. 48 lit. a VwVG darzutun:
3.3.1 Ihren eigenen Angaben gemäss ist die Beschwerdeführerin 1 zur Zeit von
der Unterschutzstellung der Bezeichnung "Emmentaler" nicht stärker betroffen
als irgendein anderer ausländischer Käseproduzent. Sie mag zwar fest damit
rechnen, in den nächsten Jahren ausländischen Emmentaler in die Schweiz zu
exportieren. Dies reicht indessen nicht aus, um eine besondere Beziehungsnähe
zum Streitgegenstand zu begründen; für die Beurteilung des vorliegenden
Rechtsstreits sind die heutigen Verhältnisse massgebend. Im Moment ist völlig
offen, ob die Beschwerdeführerin 1 ihre Exportpläne tatsächlich in die Tat
umsetzen wird, hängt dies doch - entgegen ihrer Darstellung - von einer
Vielzahl verschiedener Faktoren ab und nicht nur vom Wegfall der
schweizerischen Zölle und Einfuhrkontingente.
3.3.2 Ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin 1 an der Anfechtung
des abschlägigen Einspracheentscheids ist schon darum zu verneinen, weil ihre
Rechte und Pflichten als ausländische Produzentin von der Eintragung der
Bezeichnung "Emmentaler" ins GUB/ GGA-Register gar nicht tangiert werden: Die
Schweizerische Eidgenossenschaft hat sich in mehreren Staatsverträgen dazu
verpflichtet, die Verwendung der Bezeichnung "Emmentaler" auch für im Ausland
hergestellten Käse zuzulassen, sofern dieser ein Hinweis auf das
Fabrikationsland in nach Schriftart, Grösse und Farbe gleichen Buchstaben
beigefügt wird. Entsprechende Zugeständnisse hat sie insbesondere gegenüber
Frankreich und Deutschland gemacht, also jenen Staaten, in welchen die
Beschwerdeführerin ihren Emmentaler produziert (vgl. Art. 4 Abs. 3 des
Internationalen Abkommens vom 1. Juni/18. Juli 1951 über den Gebrauch der
Ursprungsbezeichnungen und der Benennungen für Käse [Stresa Abkommen;
SR 0.817.142.1] sowie den Vertrag vom 14. Mai 1974 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Französischen Republik über den
Schutz von Herkunftsangaben, Ursprungsbezeichnungen und anderen
geographischen Bezeichnungen [SR 0.232.111.193.49] und den Vertrag vom
7. März 1967 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Bundesrepublik Deutschland über den Schutz von Herkunftsangaben und anderen
geographischen Bezeichnungen [SR 0.232.111. 191.36], insb. Ziff. 7 des
Protokolls). Diese völkerrechtliche Verpflichtung geht einer anders lautenden
Regelung im nationalen Recht ohne weiteres vor. Die Beschwerdeführerin 1 darf
deshalb ihren Käse unverändert als "Emmental français" - bzw. "Deutschen"
oder "Allgäuer" Emmentaler - bezeichnen und in der Schweiz zum Verkauf
anbieten, auch wenn ihr dies an sich durch Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d
GUB/GGA-Verordnung untersagt wäre; das wird auch vom Bundesamt für
Landwirtschaft ausdrücklich anerkannt (vgl. die Vernehmlassung vom 15. März
2005 im vorinstanzlichen Verfahren, Ziff. II/2.5.1 f.). Angesichts der
geschilderten staatsvertraglichen Regelung war es schon bisher unzulässig, in
Frankreich oder Deutschland hergestellten Käse einfach als "Emmentaler" (in
Alleinstellung) zu bezeichnen, ohne mit einer Ergänzung klar und deutlich auf
seine nichtschweizerische Herkunft hinzuweisen. Aus der Eintragung der
Bezeichnung "Emmentaler" ins schweizerische GUB/GGA-Register ergibt sich
insoweit für die Beschwerdeführerin 1 keine Änderung der Rechtslage. Die
abstrakte Möglichkeit einer Kündigung der geltenden Vereinbarungen durch die
Schweiz stellt diese Beurteilung nicht in Frage.
3.3.3 Unerheblich ist schliesslich, dass die Beschwerdeführerin 1 über eine
Tochtergesellschaft in der Schweiz verfügt. Soweit die Entremont (Suisse) SA
als Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit durch den angefochtenen
Eintrag beim Vertrieb von Emmentaler behindert wird, müsste sie dagegen
selber als Rechtsmittelklägerin auftreten.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer 2 stellt weder selber Käse her noch exportiert er
solchen in die Schweiz; es handelt sich bei ihm um einen privaten Verband,
der vom abschlägigen Einspracheentscheid nicht direkt in schutzwürdigen
Interessen betroffen ist. Praxisgemäss ist er dennoch zur Beschwerdeführung
bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements
legitimiert, wenn er als juristische Person konstituiert ist, nach den
Statuten die in Frage stehenden Interessen seiner Mitglieder zu vertreten hat
und die Mehrheit seiner Mitglieder - oder zumindest eine Grosszahl von ihnen
- selber zur Einreichung einer Beschwerde legitimiert wäre (vgl. BGE 128 II
24 E. 1b S. 26; 127 V 80 E. 3a/aa S. 82 f.).
4.2 Beim Beschwerdeführer 2 handelt es sich um einen Dachverband, in welchem
die folgenden drei französischen Interessenverbände zusammengeschlossen sind:
die "Fédération Nationale des Producteurs de Lait", die "Fédération Nationale
de l'Industrie Laitière" und die "Fédération Nationale des Coopératives
Laitières". Dem Beschwerdeführer 2 obliegt es unbestrittenermassen, die
Interessen seiner Mitglieder bezüglich des Emmentalermarkts zu vertreten. Um
ihm als Dachverband die Legitimation zur Beschwerdeführung im
vorinstanzlichen Verfahren zuerkennen zu können, müsste die Mehrheit oder
eine Grosszahl der den drei angeschlossenen Interessenverbänden angehörenden
(und durch den Dachverband allenfalls indirekt vertretenen) Mitglieder selber
beschwerdeberechtigt, d.h. durch die streitige Eintragung in eigenen
schützenswerten Interessen betroffen sein (vgl. zur Beschwerdelegitimation
von Dachverbänden: Urteil 2A.359/2005 vom 14. November 2005, E. 3.2). Dass
diese Voraussetzungen vorliegend erfüllt sind, ist nicht dargetan; im
Gegenteil: Der Beschwerdeführer 2 äussert sich nur am Rand zur Situation der
Mitglieder der ihm angeschlossenen Verbände, indem er behauptet, im Jahre
2003 hätten Letztere 2,7 Tonnen französischen Emmentaler in die Schweiz
exportiert. Ansonsten verweist er vornehmlich auf die allgemeine
wirtschaftliche Bedeutung, welche dem Emmentaler Käse für Frankreich zukomme.
Mit den entsprechenden Vorbringen (welche im vorliegenden Zusammenhang
ohnehin untauglich wären) zeigt der Beschwerdeführer 2 allerdings gerade,
dass die geschilderten Legitimationsvoraussetzungen nicht erfüllt sind. So
betont er, dass in Frankreich jährlich rund 250'000 Tonnen Emmentaler
produziert werden und dass allein die "Fédération Nationale de l'Industrie
Laitière" 130 Mitglieder aufweise. Angesichts dieser (eindrücklichen) Zahlen
ist ausgeschlossen, dass bei einer - offenbar einmalig - in die Schweiz
exportierten Menge von 2,7 Tonnen französischem Emmentaler die Mehrheit oder
eine Grosszahl der Mitglieder der drei im Beschwerdeführer 2
zusammengeschlossenen Interessenverbände direkt betroffen ist, wenn die
Bezeichnung "Emmentaler" auf dem schweizerischen Territorium unter Schutz
gestellt wird. Im Übrigen würde es aus den in E. 3.3.2 dargelegten Gründen
auch diesen Produzenten zum Vornherein an einem schutzwürdigen
Anfechtungsinteresse fehlen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen. Bei diesem
Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer - unter Solidarhaft -
kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 7 in Verbindung mit Art. 153 und
Art. 153a OG). Sie haben überdies den Beschwerdegegner für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.
3.
Für das bundesgerichtliche Verfahren haben die Beschwerdeführer, unter
Solidarhaft, den Beschwerdegegner mit Fr. 6'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Landwirtschaft und der
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 25. September 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: