II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.140/2006
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{T 1/2}
2A.140/2006
2A.141/2006 /biz
Sentenza del 5 luglio 2006
II Corte di diritto pubblico
Giudici federali Merkli, presidente,
Wurzburger, Müller,
cancelliera Ieronimo Perroud.
Comune di Lugano, rappresentato dal Municipio,
piazza Riforma, 6901 Lugano,
Trasporti Pubblici Luganesi SA, rappresentata dal Presidente del Consiglio di
amministrazione avv. Guido Brioschi e dal Direttore ing. Giorgio Marcionni,
ricorrenti,
contro
Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle
Comunicazioni, 3003 Berna,
Star Bus SA, c/o Studio Commerciale Bernasconi e Bobbià, patrocinata
dall'avv. Venerio Quadri.
rilascio dell'autorizzazione per un servizio
regolare internazionale con pullman sull'itinerario Pambio-Noranco (CH) -
Aeroporto di Malpensa (I),
ricorsi di diritto amministrativo contro la decisione emessa il 27 gennaio
2006 dal Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e
delle Comunicazioni.
Fatti:
A.
Con istanza del 25 gennaio 2005, modificata poi il 22 febbraio 2005, la Star
Bus SA, in Stabio, ha chiesto all'Ufficio federale dei trasporti il rilascio
di un'autorizzazione per effettuare un servizio regolare internazionale con
pullman sull'itinerario Pambio-Noranco (CH) - Mendrisio (CH) - Chiasso
Autostrada (CH) / Brogeda Autostrada (I) - Aeroporto di Malpensa (I). Avviata
la relativa procedura il 22 marzo 2005, l'Ufficio federale dei trasporti ha
quindi invitato le parti interessate ad esprimersi (art. 47 cpv. 3
dell'Ordinanza del 25 novembre 1998 sulla concessione per il trasporto di
viaggiatori, OCTV, RS 744.11, nonché art. 4 dell'Allegato 7 dell'Accordo del
21 giugno 1999 fra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul
trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia, RS 0.740.72) e,
più precisamente, le Ferrovie Federali Svizzere (osservazioni del 7 aprile
2005), la Direzione generale delle dogane, Sezione veicoli e tasse sul
traffico (osservazioni del 12 aprile 2005), il Dipartimento del territorio
del Cantone Ticino (osservazioni del 25 aprile 2005), la Polizia stradale
ticinese e, infine, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
italiano (preavviso del 16 giugno 2005).
Con decisione del 27 gennaio 2006 il Dipartimento federale dell'Ambiente, dei
Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni (di seguito: il Dipartimento
federale) ha rilasciato alla Star Bus SA l'autorizzazione n. CH 37 per
l'itinerario richiesto. Rilevato che erano pendenti nei confronti
dell'impresa dei procedimenti penali per violazione delle disposizioni
concernenti il trasporto di viaggiatori e la circolazione stradale, ha
limitato la validità dell'autorizzazione ad un anno, ossia dal 1° febbraio
2006 al 31 gennaio 2007, osservando che, alla sua scadenza, la situazione
andava riesaminata. Ha poi precisato che in Svizzera i passeggeri potevano
salire e scendere solo alle fermate di Pambio-Noranco, Park & Ride Fornaci, e
Mendrisio, Stazione FFS. Infine ha elencato i diversi oneri gravanti
l'autorizzazione.
B.
Il 7, rispettivamente l'8 marzo 2006 la società Trasporti Pubblici Luganesi
SA, in Lugano, e il Comune di Lugano hanno presentato dinanzi al Tribunale
federale due distinti ricorsi di diritto amministrativo. In entrambi i
gravami viene chiesto l'annullamento della decisione 27 gennaio 2006
limitatamente alla fermata Pambio-Noranco, Park & Ride Fornaci, e il rinvio
degli atti al Dipartimento federale per riesame, previo avvio di una nuova
procedura di consultazione con tutte le parti interessate. I ricorrenti
censurano, in sintesi, il loro mancato coinvolgimento nella procedura di
consultazione e, di riflesso, la violazione del loro diritto di essere
sentiti così come un accertamento inesatto ed incompleto dei fatti rilevanti.
Chiamato ad esprimersi il Dipartimento federale ha chiesto la reiezione di
entrambi i ricorsi, mentre la Star Bus SA ha rinunciato a presentare
osservazioni e si è rimessa al giudizio di questa Corte. La Trasporti
Pubblici Luganesi SA e il Comune di Lugano, invitati a determinarsi sul
gravame esperito dall'altro, rispettivamente dell'altra ricorrente, ne hanno
postulato l'accoglimento.
C.
Con due decreti presidenziali del 10 aprile 2006 sono state accolte le
domande di conferimento dell'effetto sospensivo contenute nei gravami nel
senso che nelle more dei procedimenti avviati dinanzi al Tribunale federale
non era consentito alla Star Bus SA di utilizzare la fermata (partenza ed
arrivo) di Pambio-Noranco, Park & Ride Fornaci.
Diritto:
1.
1.1 Il ricorso della società Trasporti Pubblici Luganesi SA e quello del
Comune di Lugano sono diretti contro la stessa decisione, si riferiscono
all'identico complesso di fatti e sollevano analoghe questioni giuridiche. Si
giustifica pertanto di congiungerli e di evaderli con un unico giudizio (DTF
128 V 124 consid. 1; 122 II 367 consid. 1a).
1.2 Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame
sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 131 II 58 consid. 1 e
richiami).
2.
2.1 Il ricorso di diritto amministrativo è aperto contro decisioni dei
Dipartimenti (art. 98 lett. b OG) a condizione che non sia data alcuna delle
eccezioni previste dagli art. 99 a 102 OG o da altra legge federale (DTF 128
II 311 consid. 2, 259 consid. 1.2; 128 I 46 consid. 1b/aa). Giusta l'art. 99
cpv. 1 lett. d OG, il ricorso di diritto amministrativo non è ammissibile,
tra l'altro, contro il rilascio o il rifiuto di concessioni, al cui
ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto.
Come già rilevato dal Tribunale federale le decisioni in materia di
concessioni, rispettivamente di autorizzazioni per trasporti transfrontalieri
di viaggiatori possono essere impugnate dinanzi ad esso con ricorso di
diritto amministrativo (sentenza 2A.332/2004 del 22 novembre 2004 pubblicata
in: RtiD 2005 I n. 61 pag. 233, consid. 2.2 e rinvii). Da questo profilo le
impugnative in esame, esperite contro una decisione emanata da una delle
istanze contemplate dall'art. 98 OG, sono pertanto ammissibili.
2.2 La Star Bus SA contesta la legittimazione ad agire dei ricorrenti,
adducendo che l'esercizio da parte sua dell'autorizzazione n. CH 37 non
arreca loro alcun pregiudizio.
2.2.1 Giusta l'art. 103 lett. a OG la facoltà d'interporre ricorso di diritto
amministrativo spetta a chiunque è toccato dalla decisione impugnata e ha un
interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della
stessa. Il ricorrente deve quindi dimostrare che la decisione contestata lo
tocchi più di chiunque altro nei suoi interessi economici, materiali o
ideali, senza riguardo alla circostanza che siano giuridici o di mero fatto.
Egli deve avere con l'oggetto litigioso un rapporto stretto, particolare e
degno di protezione. Il ricorso volto al semplice rispetto delle normative
vigenti o alla pura tutela di interessi di terzi è inammissibile: l'azione
popolare è infatti esclusa (DTF 126 II 300 consid. 1c; 125 I 7 consid. 3a-c).
Secondo la giurisprudenza, oltre al caso in cui la facoltà di ricorrere è
prevista da una disposizione di diritto federale, un comune è legittimato ad
agire ai sensi dell'art. 103 lett. a OG non soltanto quando sia toccato in
modo simile a un privato, bensì anche quando la decisione impugnata lo tocchi
nei suoi compiti e nelle sue competenze ufficiali (DTF 124 II 293 consid. 3b;
123 II 425 consid. 2 e 3 e rispettivi riferimenti).
2.2.2 La Trasporti Pubblici Luganesi SA è il gestore del parcheggio Park &
Ride in zona Fornaci. Nella misura in cui il litigio verte sulla facoltà
concessa alla Star Bus SA di utilizzare quale capolinea per il suo servizio
di trasporto passeggeri transfrontaliero la fermata situata in tale
parcheggio, la ricorrente è direttamente toccata dalla decisione
dipartimentale ora contestata: la sua legittimazione a ricorrere non da
quindi adito a dubbi.
Il Comune ricorrente fa valere che, nell'ambito della sua autonomia
pianificatoria e al fine di ridurre il traffico motorizzato quotidiano dei
pendolari verso il centro della città, ha sottoscritto con il Cantone
(proprietario dei terreni) e la Trasporti Pubblici Luganesi SA (gestore) una
convenzione disciplinante le modalità di progettazione e di edificazione, il
finanziamento e la gestione del parcheggio in questione nonché la creazione e
il finanziamento della linea di collegamento tra il medesimo e il centro
città. Nella misura in cui afferma che l'installazione del capolinea del
servizio di trasporto passeggeri transfrontaliero nel parcheggio
comprometterebbe gli scopi perseguiti con la creazione del medesimo, esso è
toccato - ai sensi della prassi soprammenzionata - dalla decisione
dipartimentale litigiosa ed è quindi legittimato a ricorrere.
Ne discende che i ricorsi in esame, presentati tempestivamente (art. 106 cpv.
1 OG; cfr. DTF 127 III 193 consid. 2b e riferimenti), sono ammissibili anche
da questo profilo.
3.
3.1 I ricorrenti ravvisano una violazione del loro diritto di essere sentiti
(art. 29 Cost.) nel modo in cui è stata condotta la procedura
d'autorizzazione. In effetti non sono stati né coinvolti né consultati
nell'ambito della medesima allorché la Trasporti Pubblici Luganesi SA è il
gestore del parcheggio e il Comune, oltre ad aver partecipato alla sua
progettazione e al suo finanziamento accanto al Cantone, è direttamente
interessato visti gli obiettivi pianificatori, segnatamente di alleggerimento
del traffico, perseguiti con la sua realizzazione. Essi censurano altresì un
accertamento inesatto ed incompleto dei fatti rilevanti. In primo luogo
rimproverano al Dipartimento federale di non avere verificato se la scelta
del capolinea contestato fosse compatibile con i piani e le prescrizioni
cantonali concernenti l'utilizzazione del suolo, segnatamente con i piani
direttori e di utilizzazione cantonali. In secondo luogo lamentano che non si
è tenuto conto della natura e degli scopi dell'installazione in questione.
Scopi che peraltro, secondo i ricorrenti, erano già noti al Dipartimento in
quanto nel novembre 2003 aveva approvato una modifica della concessione di
cui beneficiava la Trasporti Pubblici Luganesi SA proprio per aggiungervi la
linea di collegamento tra il parcheggio e la Città di Lugano. Essi adducono
poi che scopo del parcheggio - già occupato regolarmente per più dell'80% - è
di offrire dei posteggi ai pendolari al fine di ridurre il traffico
motorizzato quotidiano diretto verso l'agglomerato di Lugano. Orbene
installare il capolinea di un servizio di pullman per l'Aeroporto di Malpensa
all'interno del medesimo comporterebbe il rischio che i clienti di tale
servizio vi lascino abusivamente per giorni o settimane i loro veicoli,
sottraendo dei posti agli utenti giornalieri, ciò che andrebbe contro gli
obiettivi pianificatori perseguiti. Al riguardo i ricorrenti precisano che
per tutelare detti obiettivi, la Trasporti Pubblici Luganesi SA ha sempre
rifiutato di mettere dei posteggi a disposizione sia di privati residenti in
zona sia della Polizia cantonale, quando parte della stessa si è trasferita
nella nuova sede di Noranco.
3.2 Richiamato l'art. 47 cpv. 3 OCTV secondo cui, nell'ambito di una
procedura di rilascio di un'autorizzazione come quella in esame, possono
essere consultate le cerchie interessate, il Dipartimento federale fa valere
che vista la quantità di procedure in corso e l'impossibilità di venire a
conoscenza di tutte le parti interessate a livello regionale o comunale, esso
si limita a consultare i servizi interessati a livello federale e cantonale.
Al riguardo afferma che incombe ai Cantoni procedere, se del caso, a
consultazioni più ampie a loro livello. Nel caso specifico, rileva di aver
invitato il Dipartimento del territorio del Cantone Ticino ad esprimersi:
orbene se ha formulato dubbi sulla necessità di rilasciare un'ulteriore
autorizzazione, questi non ha invece obiettato nulla riguardo
all'utilizzazione della fermata in questione. Il Dipartimento afferma poi di
essere partito dal presupposto che il Cantone aveva consultato tutte le
cerchie interessate nonché specifica che siccome nell'istanza della Star Bus
SA figurava solo la denominazione "Fornaci", era stata designata l'unica
fermata di trasporti pubblici esistente nella zona, cioè quella del Park &
Ride. Infine, riguardo al rischio di un uso abusivo del parcheggio da parte
dei clienti della Star Bus SA, il Dipartimento federale constata che, secondo
le affermazioni dei ricorrenti medesimi, è ancora libero il 20% dei posteggi.
Infine contesta l'affermazione secondo cui lo scopo del Park & Ride gli era
già noto, siccome nel 2003 aveva approvato una modifica della concessione del
gestore, osservando che non gli è possibile collegare tra di loro tutte le
procedure di autorizzazione, vista la loro moltitudine nonché varietà.
3.3 L'argomentazione del Dipartimento federale non può essere tutelata. In
effetti, se detta autorità rilascia - come in concreto - delle autorizzazioni
(concernenti il trasporto di passeggeri transfrontaliero) gravate di oneri
specifici, segnatamente per quanto qui interessa l'obbligo di fare salire e
scendere i clienti in luoghi prestabiliti, essa deve allora accertare che
detti obblighi possano essere ossequiati e non può trincerarsi dietro un
lamentato sovraccarico di lavoro oppure l'aspettativa che le autorità
cantonali interpellate effettuano spontaneamente al posto suo le necessarie
misure istruttorie. Anche se, effettivamente, non si può pretendere
dall'autorità giudicante che conosca tutte le parti interessate, le incombe
tuttavia, e in particolare quando sono implicate autorità cantonali,
impartire a queste ultime le necessarie istruzioni di modo che tutti gli
interessati vengano interpellati, rispettivamente consultati. Al riguardo va
osservato che essa potrebbe anche procedere ad una pubblicazione della
richiesta di autorizzazione ai sensi dell'art. 30a PA. Di conseguenza,
quando, come in concreto, l'autorizzazione è vincolata ad un uso accresciuto
del suolo pubblico, ciò implica una necessaria coordinazione tra i diversi
intervenienti a tutti i livelli (federale/cantonale/comunale) ed incombe
all'autorità giudicante verificare che tutti gli elementi necessari a tal
fine siano dati. In particolare le spetta accertare se occorrono
autorizzazioni a livello cantonale o comunale e, se del caso, assicurarsi che
sono state, rispettivamente che saranno accordate. Ciò che, manifestamente,
non è stato fatto in concreto. In altre parole, il Dipartimento federale non
ha accertato tutti i dati ed elementi di cui doveva invece necessariamente
disporre per poter rilasciare l'autorizzazione richiesta. In particolare -
rammentato che l'autorizzazione è stata vincolata all'utilizzazione della
fermata per trasporti pubblici situata nel parcheggio Park & Ride di Fornaci
- esso non si preoccupato né di consultare il gestore del parcheggio né le
competenti autorità comunali così come non si è interessato di verificare se
necessitava di accordi o consensi di terzi interessati. Orbene, questo
manifesto accertamento incompleto dei fatti non consente al Tribunale
federale di risolvere il caso. Inoltre non spetta di massima a questa Corte
completare l'accertamento dei fatti posti a fondamento del giudizio impugnato
e di statuire come giudice di prima e ultima istanza, soprattutto quando,
come in concreto, l'incarto non permette di determinare compiutamente i fatti
rilevanti e di risolvere, di conseguenza, i quesiti litigiosi. Ne segue che
la decisione impugnata dev'essere annullata e la causa rinviata all'autorità
federale (art. 114 cpv. 2 OG) per nuovo giudizio, previa consultazione di
tutte le parti effettivamente implicate.
I ricorsi di diritto amministrativo devono quindi essere accolti e la
decisione impugnata annullata, la causa essendo rinviata al Dipartimento
federale per nuovo giudizio ai sensi dei considerandi.
4.
4.1 La Star Bus SA, benché soccombente, non viene astretta al pagamento delle
spese giudiziarie, visti i motivi per i quali i ricorsi sono accolti e dato
che essa si è rimessa al giudizio di questa Corte. Inoltre non ha diritto a
ripetibili per la sede federale.
4.2 I ricorrenti, i quali non si sono fatti assistere da un avvocato, non
hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili della sede federale (art.
159 cpv. 2 OG).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Le cause 2A.140/2006 e 2A.141/2006 sono congiunte.
2.
I ricorsi sono accolti, la decisione impugnata è annullata e le causa è
rinviata al Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia
e delle Comunicazioni per nuovo giudizio ai sensi dei considerandi.
3.
Non si riscuote tassa di giustizia e non si accordano ripetibili per la sede
federale.
4.
Comunicazione al patrocinatore, rispettivamente ai rappresentanti delle parti
e al Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle
Comunicazioni.
Losanna, 5 luglio 2006
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera: