II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.117/2006
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{T 0/2}
2A.117/2006/svc
Arrêt du 2 août 2006
IIe Cour de droit public
MM. les Juges Merkli, Président,
Hungerbühler et Wurzburger.
Greffière: Mme Dupraz.
A. ________, recourant,
représenté par Me Gérard Montavon, avocat,
contre
Office vétérinaire cantonal du canton de Genève,
chemin du Pont-du-Centenaire 109, case postale 208, 1228 Plan-les-Ouates,
Tribunal administratif du canton de Genève,
rue du Mont-Blanc 18, case postale 1956,
1211 Genève 1.
Exploitation d'un manège,
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du
canton de Genève du 17 janvier 2006.
Faits:
A.
Titulaire d'une licence de marchand de bétail, A.________ exploite le manège
de X.________ depuis le 1er mai 1994. L'Office vétérinaire cantonal du canton
de Genève (ci-après: l'Office cantonal) a reçu différentes plaintes relatives
à la façon dont les chevaux et les poneys étaient traités dans ce manège. Il
a dû intervenir à plusieurs reprises auprès de A.________. Le 9 septembre
2004 au matin, le cheval "Frimeur", qui souffrait de coliques depuis la
veille en fin d'après-midi, est décédé.
B.
B.aLe 15 septembre 2004, l'Office cantonal a pris une décision ne tenant pas
compte de la mort de "Frimeur". Il a alors interdit à A.________ de monter
des poneys, quelle que soit leur taille ainsi que d'user de moyens de
contrainte, de quelque nature que ce soit et quel qu'en soit le motif; il a
également ordonné à A.________ de confier les équidés à "rééduquer" à un
écuyer diplômé ou à un maître d'équitation, qui appliquerait en premier la
méthode la moins contraignante pour l'animal, de faire prodiguer à ses
animaux, dès que ceux-ci seraient blessés ou malades, les soins vétérinaires
adéquats et de les traiter compte tenu de leur état, ainsi que d'offrir à
chacun de ses équidés la possibilité de se mouvoir en liberté, si possible en
plein air et en groupe, au moins 13 jours par mois. En outre, il a averti
A.________ qu'en cas de non-respect de tout ou partie des dispositions
susmentionnées, un séquestre définitif et une interdiction de détenir des
équidés seraient prononcés à son encontre. Enfin, il a rendu cette décision
immédiatement exécutoire nonobstant recours.
Le 18 octobre 2004, A.________ a recouru contre la décision de l'Office
cantonal du 15 septembre 2004 auprès du Tribunal administratif du canton de
Genève (ci-après: le Tribunal administratif). Le 18 novembre 2004, le
Président du Tribunal administratif a rejeté la demande de restitution de
l'effet suspensif présentée par A.________.
B.b Le 7 janvier 2005, l'Office cantonal a pris une nouvelle décision en
raison du décès du cheval "Frimeur". Il a alors ordonné à A.________
d'engager, sans délai et à plein temps, une personne titulaire d'un diplôme
d'écuyer ou d'une maîtrise d'équitation, avec une bonne expérience
professionnelle, qui serait nommée responsable de toute la problématique
sanitaire et comportementale de la détention des équidés et présente
quotidiennement dans son exploitation, de faire parvenir à l'Office cantonal,
dès sa signature, une copie du contrat d'engagement de ce collaborateur et de
son cahier des charges ainsi que d'informer immédiatement l'Office cantonal
en cas de changement de collaborateur. En outre, il a averti A.________ qu'en
cas de non-respect de tout ou partie des dispositions susmentionnées, un
séquestre définitif et une interdiction de détenir des équidés seraient
prononcés à son encontre. Enfin, il a rendu cette décision immédiatement
exécutoire nonobstant recours.
Le 9 février 2005, A.________ a recouru contre la décision de l'Office
cantonal du 7 janvier 2005 auprès du Tribunal administratif. Par décision du
28 février 2005, le Président du Tribunal administratif a partiellement admis
la demande de restitution de l'effet suspensif présentée par A.________. Il a
ainsi ordonné à l'intéressé d'engager, dans un délai de 30 jours après
l'entrée en force de cette décision, une personne titulaire d'un diplôme
d'écuyer ou d'une maîtrise d'équitation pour veiller au bien-être des équidés
du manège en cause à raison de 20 heures hebdomadaires réparties sur 5 jours
au minimum.
B.c Par arrêt du 17 janvier 2006, le Tribunal administratif, dont la
Vice-Présidente avait ordonné la jonction des deux causes précitées le 6 juin
2005, a partiellement admis les recours. Il a confirmé l'interdiction faite à
A.________ de monter des poneys, à l'exception des poneys de la catégorie D -
c'est-à-dire des plus gros. Il a donné acte à A.________ de son engagement de
renoncer à l'usage de moyens de contrainte, en particulier du "barnum"
(système de rênes coercitives), et l'y a condamné en tant que de besoin. Il a
donné acte à A.________ de son engagement d'avoir à son service une personne
titulaire d'un diplôme d'écuyer ou d'une maîtrise d'équitation pour veiller
au bien-être des équidés de son manège, à raison de 20 heures hebdomadaires
réparties sur 5 jours au minimum, et l'y a condamné en tant que de besoin. Il
a confirmé l'obligation faite à A.________ d'avertir l'Office cantonal de
tout changement de collaborateur. Il a confirmé l'avertissement donné à
A.________ qu'en cas de non-respect des dispositions susmentionnées, un
séquestre définitif et une interdiction de détenir des équidés seraient
prononcés à son encontre. Il a annulé les décisions querellées pour le
surplus.
C.
A.________ a déposé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral
contre l'arrêt du Tribunal administratif du 17 janvier 2006. Il conclut, sous
suite de frais et dépens, principalement, à l'annulation de l'arrêt attaqué,
puis à celle des décisions de l'Office cantonal des 15 septembre 2004 et 7
janvier 2005 et, subsidiairement, au renvoi de la cause au Tribunal
administratif pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il se
plaint en particulier d'établissement des faits incomplet et inexact. Il
reproche aussi au Tribunal administratif d'avoir violé le droit fédéral, en
commettant un déni de justice formel, en appliquant de façon erronée les
dispositions topiques de la loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection des
animaux (LPA; RS 455) et en enfreignant les principes généraux du droit
administratif, notamment celui de la proportionnalité.
Le Tribunal administratif a renoncé à formuler des observations sur le
recours. L'Office cantonal conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet
du recours et à la confirmation de l'arrêt attaqué.
Le Département fédéral de l'économie propose de confirmer l'arrêt entrepris.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre un
arrêt rendu en dernière instance cantonale et fondé sur le droit public
fédéral, le présent recours, qui ne tombe sous aucune des exceptions des art.
99 à 102 OJ, est en principe recevable en vertu des art. 97 ss. OJ, en tant
qu'il s'en prend à l'arrêt du Tribunal administratif du 17 janvier 2006. En
revanche, le présent recours est irrecevable en tant qu'il attaque les
décisions de l'Office cantonal des 15 septembre 2004 et 7 janvier 2005, car
il ne s'agit pas de décisions prises par une autorité cantonale statuant en
dernière instance au sens de l'art. 98 lettre g OJ.
2.
D'après l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratif peut être
formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir
d'appréciation. Le Tribunal fédéral vérifie d'office l'application du droit
fédéral, qui englobe notamment les droits constitutionnels des citoyens ainsi
que les traités internationaux (cf. ATF 130 I 312 consid. 1.2 p. 318 et la
jurisprudence citée), sans être lié par les motifs invoqués par les parties
(art. 114 al. 1 in fine OJ). En revanche, lorsque le recours est dirigé,
comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal
fédéral est lié par les faits constatés dans cette décision, sauf s'ils sont
manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de
règles essentielles de procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ). La
possibilité de faire valoir des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de
preuve est dès lors très restreinte. Seules sont admissibles les preuves que
l'instance inférieure aurait dû retenir d'office et dont le défaut
d'administration constitue une violation de règles essentielles de procédure
(ATF 131 II 548 consid. 2.4 p. 552 et la jurisprudence citée). En outre, le
Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de l'arrêt entrepris, le
droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matière (art. 104 lettre c
ch. 3 OJ).
Le recourant a déposé deux pièces qui n'ont pas été produites devant
l'autorité intimée. Vu ce qui précède, ces pièces ne peuvent pas être prises
en considération.
3.
3.1 Le recourant reproche au Tribunal administratif de n'avoir pas procédé à
l'audition des personnes qui l'avaient dénoncé et que l'Office cantonal avait
finalement renoncé à faire entendre. Il y voit non pas tant une violation du
droit d'être entendu, qu'un problème d'établissement des faits et de preuve.
La distinction que le recourant veut faire en l'espèce entre violation du
droit d'être entendu et établissement inexact ou incomplet des faits est sans
pertinence. Ces notions se recoupent en l'occurrence. En effet, c'est le
droit d'être entendu qui permet notamment de demander l'audition de témoins
pour que les faits puissent être établis correctement.
3.2 Le droit d'être entendu garanti constitutionnellement comprend le droit
pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les
éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation
juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration
des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497
consid. 2.2 p. 504/505; 127 III 576 consid. 2c p. 578/579). A lui seul,
l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement (cf.,
au sujet de l'art. 4 aCst., ATF 122 II 464 consid. 4c p. 469; Alfred
Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n. 150, p. 53), ni celui d'obtenir l'audition de
témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428/429). Au surplus, la jurisprudence
admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme
à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425
consid. 2.1 p. 429 et la jurisprudence citée).
3.3 Depuis le 8 novembre 2001, le recourant connaît plusieurs des personnes
qui l'ont dénoncé. Une séance a en effet été organisée à cette date entre le
recourant, différents plaignants dont B.________ et des représentants de
l'Office cantonal. En vue des auditions auxquelles le Tribunal administratif
a procédé les 23 juin et 14 septembre 2005, les parties ont toutes les deux
dressé une liste de témoins. Celle que l'Office cantonal a établie le 10 mai
2005 contenait six noms, mais trois de ces témoins ont été par la suite
retirés de ladite liste; ce sont B.________, C.________ et D.________. Par
ailleurs, le 29 juin 2005, le Tribunal administratif a envoyé au recourant
trois plaintes de E.________, C.________ et D.________ - qui avaient passé
par B.________ pour faire parvenir leurs plaintes à l'Office cantonal -,
plaintes que, dans un premier temps, l'Office cantonal avait produites
anonymisées. Ainsi, à réception de ce courrier au plus tard, le recourant
connaissait la position des trois témoins qui avaient été retirés de la liste
de l'Office cantonal et il aurait pu requérir expressément leur audition par
l'autorité intimée, s'il la jugeait indispensable. Or, au cours de l'audience
du 14 septembre 2005 devant le Tribunal administratif, il a au contraire
déclaré qu'il renonçait à l'audition des témoins de sa liste du 17 mai 2005
qui n'avaient pas encore été entendus par l'autorité intimée et n'avait pas
d'autres actes d'instruction à solliciter. Il s'est contenté de demander un
délai pour pouvoir présenter ses observations et produire, à cette occasion,
la déclaration écrite d'un de ses témoins qui ne s'était pas présenté à
l'audience précitée; il s'est alors vu impartir à cette fin un délai échéant
le 15 octobre 2005. Par conséquent, le droit d'être entendu du recourant n'a
pas été violé; l'autorité intimée a en effet procédé à l'administration des
preuves qu'il avait requises.
4.
Le recourant se plaint que l'arrêt attaqué contienne un état de fait trop
descriptif et que le Tribunal administratif n'ait pas déclaré quels faits il
estimait établis.
L'arrêt entrepris contient un état de fait très détaillé qui permet de voir
précisément quelles raisons ont amené l'Office cantonal à prendre les
décisions précitées des 15 septembre 2004 et 7 janvier 2005. Dans la mesure
où le Tribunal administratif a considéré, à tort ou à raison comme on le
verra ci-dessous (consid. 5), que le recourant avait décidé de se conformer à
certains points desdites décisions, il était suffisant qu'il en prenne acte;
il pouvait, en effet, partir du principe que l'intéressé se ralliait aux vues
de l'Office cantonal, mentionnées dans l'état de fait de l'arrêt attaqué. En
revanche, dans la mesure où il s'est écarté de la position de l'Office
cantonal sans pour autant suivre le recourant, il a bien expliqué sa
motivation. Pour le surplus et après avoir formulé clairement les injonctions
faites au recourant, il a annulé les décisions querellées qui, ayant été
prises en deux temps, se recoupaient partiellement. Ce souci de clarté, qui
n'est pas critiquable, ne demandait pas d'explication particulière. En
définitive, on peut sans peine déduire de l'arrêt entrepris les faits sur
lesquels il repose. Les reproches que le recourant adresse sur ce point à
l'autorité intimée ne sont donc pas fondés.
5.
Reste à examiner les mesures qui sont contenues dans l'arrêt attaqué.
5.1 L'interdiction faite au recourant de monter des poneys, à l'exception des
poneys de la catégorie D, n'est pas contestée. Il n'y a donc pas lieu de
revenir là-dessus.
5.2 L'arrêt attaqué donne acte au recourant de son engagement de renoncer à
l'usage de moyens de contrainte, en particulier du "barnum", et l'y condamne
en tant que de besoin. Le recourant accepte qu'on lui donne acte de son
engagement de ne plus utiliser le "barnum", mais il conteste pour le surplus
la mesure d'interdiction de tout moyen de contrainte dont il ne comprend ni
l'étendue ni l'adéquation avec le but recherché.
En réalité, cette mesure a été prise dans un contexte précis qu'il convient
de rappeler. Il avait été retenu que certains des équidés du recourant
avaient été blessés par les enrênements qu'il utilisait et les coups qu'il
leur donnait pour les dresser. La mesure précitée a d'ailleurs été prise sur
la base notamment de l'art. 2 LPA, selon lequel les animaux doivent être
traités de la manière qui tient le mieux compte de leurs besoins (al. 1),
toute personne qui s'occupe d'animaux doit, en tant que les circonstances le
permettent, veiller à leur bien-être (al. 2) et personne ne doit de façon
injustifiée imposer aux animaux des douleurs, des maux ou des dommages ni les
mettre en état d'anxiété (al. 3). Les autorités cantonales se sont aussi
référées à l'art. 22 al. 1 LPA, aux termes duquel il est interdit de
maltraiter les animaux, de les négliger gravement ou de les surmener
inutilement. Au demeurant, l'Office cantonal n'excluait pas toute mesure de
contrainte pour dresser les équidés de l'intéressé, puisqu'il précisait,
également dans sa décision du 15 septembre 2004, que le collaborateur
qualifié qui devrait être engagé devrait appliquer en premier la méthode la
moins contraignante pour l'animal. Dans son contexte, le passage ici en cause
de l'arrêt attaqué signifie que le Tribunal administratif prend acte de
l'engagement du recourant de renoncer à l'usage de moyens de contrainte
excessifs tels que le "barnum". En tant que le recourant ne prétend pas ni ne
saurait prétendre utiliser des mesures de contrainte excessives et par
conséquent contraires aux art. 2 et 22 LPA, son grief n'est pas fondé.
5.3 L'arrêt entrepris donne acte au recourant de son engagement d'avoir à son
service une personne titulaire d'un diplôme d'écuyer ou d'une maîtrise
d'équitation pour veiller au bien-être des équidés de son manège à raison de
20 heures hebdomadaires réparties sur 5 jours au minimum, voire l'y condamne
en tant que de besoin, et confirme son obligation d'avertir l'Office cantonal
de tout changement de collaborateur. Le recourant nie avoir accepté
l'obligation d'engager un collaborateur aux conditions susmentionnées et
reproche au Tribunal administratif d'avoir commis un déni de justice formel
en ne se prononçant par conséquent pas sur une partie importante du
contentieux administratif qui lui était soumis.
La critique du recourant est fondée. L'intéressé s'est opposé à l'obligation
d'engager un collaborateur conformément aux exigences de l'Office cantonal
non seulement dans son recours cantonal du 9 février 2005, mais encore dans
son écriture du 28 octobre 2005 à l'autorité intimée. Certes, il n'a pas
attaqué la décision que le Président du Tribunal administratif a prise le 28
février 2005 et par laquelle celui-ci n'a admis que partiellement sa demande
de restitution de l'effet suspensif, en ce sens qu'il a ordonné que le
collaborateur répondant aux critères fixés par l'Office cantonal soit engagé
seulement à raison de 20 heures hebdomadaires réparties sur 5 jours au
minimum, un délai de 30 jours étant donné au recourant pour procéder à un tel
engagement. L'intéressé semble s'être conformé à cette décision incidente
prise pour la durée de la procédure devant le Tribunal administratif. Cela ne
signifiait cependant pas qu'il renonçait à contester sur le fond l'obligation
que l'Office cantonal lui avait imposée quant à l'engagement d'un
collaborateur qualifié. Le Tribunal administratif aurait donc dû examiner la
question de l'obligation ainsi faite au recourant et motiver l'arrêt attaqué
sur ce point. En ne procédant pas de la sorte, l'autorité intimée a commis un
déni de justice formel. En effet, elle n'a pas statué sur un point contesté.
Dans un tel cas, il n'appartient pas à l'autorité de céans de se substituer
au Tribunal administratif pour statuer comme premier juge sur la question non
tranchée. Il convient donc de renvoyer la cause à l'autorité intimée, sans
que le Tribunal fédéral ne se prononce dès lors sur le bien-fondé de
l'obligation imposée sur ce point au recourant.
5.4 Au demeurant, l'avertissement donné au recourant qu'en cas de non-respect
des dispositions figurant dans l'arrêt attaqué, un séquestre définitif et une
interdiction de détenir des équidés seraient prononcés à son encontre devra
le cas échéant être revu en fonction de ce que le Tribunal administratif
décidera quant à l'obligation faite au recourant d'engager un collaborateur
qualifié.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être partiellement admis, dans la mesure
où il est recevable, l'arrêt attaqué annulé et la cause renvoyée au Tribunal
administratif pour nouvelle décision dans le sens des considérants, étant
précisé qu'il ne peut pas revenir sur les points examinés dans les consid.
5.1 et 5.2 ci-dessus; en effet, l'interdiction faite au recourant de monter
des poneys, à l'exception des poneys de la catégorie D, et l'obligation qui
lui a été imposée de renoncer aux mesures de contrainte excessives, en
particulier au "barnum", sont des points qui ont été définitivement tranchés.
Compte tenu de l'ensemble des circonstances du cas, il se justifie de statuer
sans frais et d'allouer des dépens réduits au recourant qui obtient
partiellement gain de cause (art. 159 al. 1 OJ); en revanche, il n'y a pas
lieu d'allouer des dépens à l'Office cantonal qui obtient lui aussi
partiellement gain de cause (art. 159 al. 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est partiellement admis, dans la mesure où il est recevable.
L'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 17 janvier 2006 est
annulé. La cause est renvoyée au Tribunal administratif du canton de Genève
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
Le canton de Genève versera au recourant une indemnité de 1'500 fr. à titre
de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, à
l'Office vétérinaire cantonal et au Tribunal administratif du canton de
Genève ainsi qu'au Département fédéral de l'économie.
Lausanne, le 2 août 2006
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: