I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.84/2006
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{T 1/2}
1P.84/2006 /ggs
Urteil vom 5. Juli 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Nay, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
1. Plakanda GmbH,
2.Plakanda AWI AG,
3.Plakanda OFEX AG,
Beschwerdeführerinnen, alle drei vertreten durch Fürsprecher Daniel Philippe
Hofstetter,
gegen
Einwohnergemeinde Bern, Beschwerdegegnerin, handelnd durch den Gemeinderat,
Bundesgasse 38, Postfach, 3001 Bern, und dieser vertreten durch die
Präsidialdirektion, Erlacherhof, Junkerngasse 47, 3000 Bern 8,
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, Münstergasse 2,
3011 Bern.
Art. 8, 9, 26, 27 BV (Reklamereglement der Stadt Bern),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und
Kirchendirektion des Kantons Bern, vom 6. Januar 2006.
Sachverhalt:
A.
Am 16. Mai 2004 nahmen die Stimmberechtigten der Stadt Bern das Reglement
über die Reklame in der Stadt Bern (Reklamereglement, RR) an. Die neuen
Reklamevorschriften ergänzen bzw. ändern die bestehende, baurechtliche
Grundordnung der Stadt Bern; sie gelten für Reklamen auf öffentlichem und
privatem Grund. Mit Verfügung vom 16. Februar 2005 genehmigte das kantonale
Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) das Reglement und wies mehrere
Einsprachen ab, darunter diejenigen der Plakanda AG, der Plakanda AWI AG und
der Plakanda OFEX AG.
Dagegen erhoben die vorgenannten Einsprecherinnen Beschwerde an die Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) mit dem Antrag, die
Genehmigungsverfügung sei aufzuheben. Weiter verlangten sie, dem ganzen
Reglement, eventualiter dessen Art. 4-7, 9, 11, 12, 14 und 25-29, sei die
Genehmigung zu verweigern. Die JGK hiess die Beschwerden mit Entscheid vom 6.
Januar 2006 teilweise gut; Art. 4 Abs. 2 des Reklamereglements wurde nicht
genehmigt. Im Übrigen wies die JGK die Beschwerden ab, soweit sie darauf
eintrat.
B.
Gegen den Entscheid der JGK führen die Plakanda GmbH (vormals: Plakanda AG),
die Plakanda AWI AG und die Plakanda OFEX AG, in einer gemeinsamen Eingabe,
staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragen die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Sodann sei das Reklamereglement als
Ganzes, eventualiter dessen Art. 5, 9, 11, 14 und 25-28 aufzuheben. Gerügt
wird eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 BV), des
Willkürverbots (Art. 9 BV), der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV).
Die Einwohnergemeinde Bern und die JGK ersuchen um Abweisung der Beschwerde.
In der Replik halten die Beschwerdeführerinnen an ihren Anträgen fest.
C.
Mit Verfügung vom 17. März 2006 hat der Präsident der I.
öffentlichrechtlichen Abteilung der staatsrechtlichen Beschwerde
aufschiebende Wirkung beigelegt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid stellt einen letztinstanzlichen kantonalen
Hoheitsakt dar, der sich auf kantonales Recht stützt und gegen den als
eidgenössisches Rechtsmittel einzig die staatsrechtliche Beschwerde zur
Verfügung steht (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1 OG).
1.2 Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Erlass auf dem Wege der
abstrakten Normenkontrolle ist legitimiert (Art. 88 OG), wer durch die
angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder zumindest virtuell, d.h. mit
einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal, in seinen
rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (BGE 131 I 198 E. 2.1 S. 200
mit Hinweisen).
1.2.1 Das angefochtene Reglement bestimmt parzellenscharf, wo und in welcher
Form Reklamen auf dem Gebiet der Stadt Bern zulässig sind; es richtet sich in
erster Linie an die betroffenen Grundeigentümer. Die Beschwerdeführerinnen
sind demgegenüber im Plakatierungsgeschäft tätig. Sie leiten ihre
Legitimation vorliegend hauptsächlich aus dem Umstand ab, dass sie in der
Stadt Bern Plakatanschlagstellen auf privatem Grund betreiben. In den
Bewilligungsverfahren für die Errichtung solcher Werbeträger treten sie auch
als Gesuchstellerinnen auf. Die Beschwerdeführerinnen beanstanden, mit dem
Reglement würden die für sie wesentlichen Plakatierungsmöglichkeiten auf
privatem Grund eingeschränkt bzw. teilweise verhindert. Dass das
Reklamereglement insoweit rechtlich geschützte Interessen der
Beschwerdeführerinnen beeinträchtigt, unterliegt keinem Zweifel; auf ihre
Beschwerde ist in diesem Umfang einzutreten.
1.2.2 Zusätzlich wehren sich die Beschwerdeführerinnen dagegen, dass das
Reglement erleichterte Bewilligungskriterien für Plakatstellen auf
öffentlichem Grund vorsehe. Die Beschwerdeführerinnen befinden sich in naher
Zukunft nicht im Anwendungsbereich der diesbezüglichen Bestimmungen: Die
Beschwerdegegnerin hat die Plakatwerbung auf öffentlichem Grund im
Stadtgebiet mittels Konzession bis Ende 2009 an eine Konkurrentin der
Beschwerdeführerinnen vergeben. Das Reglement hält in seinem Art. 29 am
Konzessionssystem fest. Die Beschwerdeführerinnen beanspruchen mit ihren
Rügen keine Nutzung des öffentlichen Grundes. Sie werfen der
Beschwerdegegnerin vielmehr vor, das Reglement benachteilige sie bei ihrer
Tätigkeit zusätzlich, weil es Fremdreklamen an verschiedenen Standorten auf
öffentlichem Grund weitergehend zulasse als auf dem nahe gelegenen
Privatgrund. Auch zu dieser Rüge sind die Beschwerdeführerinnen nach der als
AVLOCA-Praxis bekannten Rechtsprechung des Bundesgerichts legitimiert (vgl.
BGE 131 I 198 E. 2.6 S. 203 mit Hinweisen).
1.3 Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann mit der im Anschluss an den
kantonalen Rechtsmittelentscheid erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde die
Aufhebung der angefochtenen Vorschriften oder des ganzen Erlasses verlangt
werden (BGE 123 I 112 E. 2b S. 117; vgl. auch BGE 131 I 1, unveröffentlichte
E. 1.2, je mit Hinweisen). Gegenüber dem kantonalen Verfahren haben die
Beschwerdeführerinnen die Anfechtung verschiedener Bestimmungen fallen
gelassen. Es fragt sich, ob es sich rechtfertigen würde, das Reklamereglement
wegen der hier noch zur Diskussion gestellten Normen gesamthaft aufzuheben.
Die Frage kann aber offen bleiben, weil die entsprechenden Rügen ohnehin
unbegründet sind (vgl. E. 5).
1.4 Auch bei der abstrakten Normenkontrolle gilt Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
(BGE 131 I 291 E. 1.5 S. 297 mit Hinweisen). Das Bundesgericht überprüft den
angefochtenen Erlass somit nicht unter allen denkbaren Titeln auf seine
Verfassungsmässigkeit hin, sondern beschränkt sich auf eine
Auseinandersetzung mit den von den Beschwerdeführern genügend klar erhobenen
und hinreichend begründeten Rügen (BGE 130 I 26 E. 2.1 S. 31 mit Hinweisen).
2.
Die Verfassungsmässigkeit eines allgemeinverbindlichen Erlasses überprüft das
Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zwar mit freier
Kognition; es auferlegt sich aber mit Rücksicht auf die verfassungsmässige
Kompetenzordnung im föderalistischen Bundesstaat allgemein eine gewisse
Zurückhaltung (BGE 130 I 82 E. 2.1 S. 86 mit Hinweisen). Nach der Praxis ist
dabei massgebend, ob der betreffenden Norm nach den anerkannten
Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sich mit den
angerufenen verfassungsmässigen oder staatsvertraglichen Rechten vereinbaren
lässt. Das Bundesgericht hebt demnach eine kantonale Norm nur auf, wenn sie
sich jeglicher verfassungs- und völkerrechtskonformen Auslegung entzieht,
nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt
(BGE 130 I 26 E. 2.1 S. 31, 82 E. 2.1 S. 86, je mit Hinweisen). Für die
Beurteilung dieser Frage sind die Tragweite des Grundrechtseingriffs sowie
die Möglichkeit von Bedeutung, bei einer späteren konkreten Normenkontrolle -
d.h. im Anwendungsfall - einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu
erhalten. Dabei trägt das Bundesgericht auch der Wahrscheinlichkeit künftiger
verfassungstreuer Anwendung Rechnung. Es darf deshalb die Erklärungen der
Behörden über die künftige Anwendung der Vorschriften berücksichtigen (BGE
130 I 26 E. 2.1 S. 31, 82 E. 2.1 S. 86 je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 131 I
198 E. 2.6 S. 205). Der blosse Umstand, dass die angefochtene Norm in
einzelnen Fällen auf eine verfassungswidrige Weise angewendet werden könnte
oder bereits angewendet wurde, führt noch nicht zu deren Aufhebung (BGE 130 I
26 E. 2.1 S. 31 f. mit Hinweisen).
3.
3.1 Im Vordergrund der Verfassungsrügen steht die in Art. 27 BV gewährleistete
Wirtschaftsfreiheit. Das gewerbsmässige Aushängen von Plakaten auf privatem
Grund fällt in den Schutzbereich dieses verfassungsmässigen Rechts (BGE 128 I
3 E. 3a S. 9, 295 E. 5a S. 308). Die Wirtschaftsfreiheit kann unter den in
Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Zudem sind (neue)
kantonale Monopole in Auslegung von Art. 94 Abs. 4 BV zulässig, sofern sie
durch hinreichende Gründe des öffentlichen Wohls, namentlich polizeiliche
oder sozialpolitische Gründe gerechtfertigt und verhältnismässig sind;
unzulässig sind hingegen solche Monopole zur Verfolgung von rein fiskalischen
Interessen (BGE 128 I 3 E. 3a S. 10).
3.2 Die bundesgerichtliche Rechtsprechung erachtet ein (faktisches)
Plakatmonopol auf öffentlichem Grund für gerechtfertigt (BGE 128 I 3 E. 3e/cc
S. 16 mit Hinweis). Die jüngere Rechtsprechung vollzog hingegen eine
Praxisänderung bezüglich der Zulässigkeit eines rechtlichen Plakatmonopols,
soweit es privaten Grund erfasst: Ein solches Monopol bilde einen
unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit. Bezüglich
Privatgrund genüge eine Bewilligungspflicht, verbunden mit entsprechenden
Sachnormen, zur Durchsetzung der massgeblichen öffentlichen Interessen (BGE
128 I 3 E. 3e/cc S. 16 f., 295 E. 8b/cc S. 315 f.).
In diesem Zusammenhang nahm das Bundesgericht eine weitere Differenzierung
vor: Es wertete das Bedürfnis nach Eigenreklame (auf der eigenen
Betriebsliegenschaft) höher als das blosse Interesse, ein Grundstück gegen
Entgelt für Fremdreklame zur Verfügung zu stellen. Daher sei es haltbar, wenn
eine Gemeinde, um die Zahl der Reklamen aus ästhetischen Gründen in Grenzen
zu halten, Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen generell
verbiete und nur Eigenreklamen in einem bestimmten Rahmen zulasse; lediglich
ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem
Grund könne sich als unverhältnismässig erweisen (BGE 128 I 3 E. 4b S. 17;
zur zulässigen Einschränkung von Fremd- gegenüber Eigenreklamen im Einzelfall
unter dem Gesichtswinkel der Verkehrssicherheit vgl. Urteil 2A.449/2003 vom
12. März 2004, E. 4.1).
Zudem dürfe eine Gemeinde das Anbringen von Reklamen und Plakaten mit den ihr
zur Verfügung stehenden Mitteln den gebotenen ortsbildschützerischen und
ästhetischen Schranken in Form eines Plakatkonzepts unterwerfen, denen sich
auch die betroffenen privaten Grundeigentümer zu unterziehen hätten (BGE 128
I 3 E. 5b S. 18, vgl. auch BGE 128 I 295 E. 8b S. 314 ff. zu Art. 24 Abs. 1
LPR/GE).
3.3 Das angefochtene Reglement enthält Regeln für zwei unterschiedliche
Rechtssysteme: das Plakatmonopol auf öffentlichem Grund und die
Bewilligungspflicht auf Privatgrund. Da die Beschwerdegegnerin ohnehin über
ein faktisches Monopol im Bereich des öffentlichen Grundes verfügt, ist es
nicht zu beanstanden, dass sie im Reglement entsprechend ein rechtliches
Monopol verankert und dieses als Konzessionssystem ausgestaltet (Art. 29 RR).
In diesem Bereich kommt der Wirtschaftsfreiheit eine eingeschränkte Tragweite
zu; ihre Hauptbedeutung liegt darin, dass sich die Beschwerdeführerinnen -
nach Ablauf der laufenden Konzession - in einem fairen Verfahren um die
Vergabe bewerben können. Diese Grundsätze werden nicht infrage gestellt. Im
bundesgerichtlichen Verfahren fechten die Beschwerdeführerinnen gerade Art.
29 RR nicht mehr substantiiert an. Ebenso wenig wehren sie sich dagegen, dass
im Reglement unterschiedliche Vorschriften für die Zulässigkeit von Eigen-
und Fremdreklamen auf Privatgrund aufgestellt werden; darauf braucht nicht
weiter eingegangen zu werden.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, sie würden durch das Reglement
über das Monopol hinaus bei ihrer Tätigkeit auf Privatgrund benachteiligt.
Die Regeln für die Bewilligungsfähigkeit von Plakatstellen würden die
Konzessionärin der Beschwerdegegnerin in unhaltbarer Weise begünstigen; sie
erhalte Werbemöglichkeiten an Standorten, die den Beschwerdeführerinnen auf
dem angrenzenden Privatgrund verschlossen seien. Dies bilde einen Verstoss
gegen das Gleichbehandlungsgebot von Gewerbegenossen. Zugleich rügen sie
insofern eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots nach Art. 8 BV.
Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht, dass die beschwerdeführenden
Betriebe von Angebot und Kundenkreis her in einem Konkurrenzverhältnis zu
ihrer Konzessionärin stehen. Sie weist aber darauf hin, dass die
Konzessionärin eine besondere Rechtsstellung innehabe. Letztlich hätte die
Beschwerdegegnerin das Plakatwesen auch selbst besorgen können; dann würde
eine Konkurrenzsituation entfallen. Im Übrigen dürften benachbarte
Grundstücke planungsrechtlich unterschiedlich behandelt werden.
4.2 Unter den Begriff der Gewerbegenossen fallen nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen
Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen
(BGE 125 I 431 E. 4b/aa S. 436; 125 II 326 E. 10c S. 346, je mit Hinweisen).
Aus Art. 27 BV ergibt sich ein Anspruch auf Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen; der Wettbewerb zwischen privaten Marktteilnehmern als
direkte Konkurrenten darf durch staatliche Massnahmen nicht verfälscht werden
(BGE 131 II 271 E. 9.2.2 S. 291 mit Hinweisen). Dieser Anspruch geht weiter
als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (vgl. zu diesem Begriff BGE 131 I
313 E. 3.2 S. 316 f. mit Hinweisen). Anders verhält es sich jedoch, wenn der
Staat selber eine Tätigkeit im öffentlichen Interesse ausübt oder mit
öffentlichen Mitteln unterstützt. Die Wirtschaftsfreiheit vermittelt in
solchen Fällen keinen individualrechtlichen Schutz vor staatlicher Konkurrenz
und keinen Rechtsanspruch darauf, dass der Staat eine bestimmte öffentliche
Aufgabe nicht wahrnimmt oder unterstützt (Urteil 2P.67/2004 vom 23. September
2004, E. 1.5, in: ZBl 106/2005 S. 424).
4.3 Die Beschwerdegegnerin hat für die Plakatwerbung auf öffentlichem Grund
zulässigerweise ein rechtliches Monopol geschaffen (E. 3.3). Allerdings
handelt es sich hier beim Kerngeschäft der mit der Konzession vergebenen
Tätigkeit - der Verbreitung kommerzieller Fremdreklamen - nicht um eine
öffentliche Aufgabe. Auch wenn die Beschwerdegegnerin diese Tätigkeit selbst
wahrnähme, ginge es dabei um unternehmerisches Staatshandeln (vgl. zum
Begriff BGE 129 II 497 E. 3.3.1 S. 515; Urteil 2P.67/2004 E. 1.5 in: ZBl
106/2005 S. 424). An dieser Einschätzung ändert nichts, dass die
Konzessionärin in einem beschränkten Umfang auch öffentliche Interessen zu
erfüllen hat; so ist beispielsweise ein gewisser Anteil der ihr bewilligten
Plakatflächen den Behörden zur Information der Bevölkerung zur Verfügung zu
halten (vgl. Art. 18 Abs. 2 RR). Trotz Vorliegen eines rechtlichen Monopols
unterscheidet sich die Sachlage wesentlich vom Nebeneinander öffentlicher und
privater Leistungserbringer im Bereich der Schulen oder der medizinischen
Versorgung (vgl. zu diesen Beispielen erwähntes Urteil 2P.67/2004 E. 1.5 und
BGE 130 I 26 E. 4.5 S. 42 f.).
4.4 Die jüngere bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt die Zulässigkeit
eines kommunalen Plakatkonzepts, das gleichermassen für den öffentlich
einsehbaren Privatgrund wie für den öffentlichen Grund umgesetzt wird (vgl.
E. 3.2). In anderem Zusammenhang hat das Bundesgericht festgehalten, das
Gemeinwesen könne Plakatstellen für Privatwerbung auf öffentlichem Grund
nicht nach freiem Belieben ausschliessen, sondern habe diese in angemessenem
Umfang zu ermöglichen (vgl. BGE 129 II 497 E. 5.4.8 S. 528 mit Hinweis).
Diese Rechtsprechungsgrundsätze setzen eine Beschränkung der Plakatwerbung
auf öffentlichem Grund voraus; dabei bejahen sie die Haltbarkeit einer
entsprechenden Beschränkung für den benachbarten, einsehbaren Privatgrund.
Somit kann verfassungsrechtlich kein Anspruch geltend gemacht werden,
Plakatwerbung in grösserem Umfang auf Privatgrund zu betreiben, als dies auf
dem öffentlichen Grund zulässig wäre. Im Ergebnis schränkt die Rechtsprechung
die Wirtschaftsfreiheit der privat tätigen Plakatgesellschaft aufgrund eines
Vergleichs mit den Betätigungsmöglichkeiten im Monopolbereich ein, obwohl im
letzteren Bereich eine besondere Wirtschaftsordnung gilt.
4.5 Das Gleichbehandlungsgebot muss sich aber ebenso in umgekehrter Richtung
auswirken. So greift das Gemeinwesen in den Wettbewerb um Plakatstandorte
ein, wenn es die Bewilligung von Plakatstellen für den Privatgrund
systematisch einschränkender ausgestaltet als für den öffentlichen Grund;
gleich verhält es sich, wenn die Plakatvorschriften für den öffentlichen
Grund weniger streng sind als für Privatgrund. Es ist nicht auszuschliessen,
dass ein Gemeinwesen versuchen könnte, auf diesem Umweg das
verfassungsrechtliche Verbot eines Plakatmonopols für den Privatgrund (E.
3.2) zu unterlaufen. Die Zulässigkeit des Monopols für den öffentlichen Grund
darf folglich nicht verhindern, dass sich die Akteure in dem der
Privatwirtschaft überlassenen Restbereich gegen eine Besserstellung der
Konzessionärin bei den Bewilligungskriterien für die Plakatwerbung wehren
dürfen. So hat das Bundesgericht in einem Entscheid vom 12. Mai 1998 unter
dem Gesichtspunkt der Wirtschaftsfreiheit überprüft, ob eine Gemeinde einen
Bedürfnisnachweis für Plakatwerbung auf Privatgrund fordern dürfe, weil
bereits genügend vergleichbare Werbeträger auf öffentlichem Grund vorhanden
seien (Urteil 1P.122/1998, E. 4 in: ZBl 101/2000 S. 135).
4.6 Zusammengefasst steht den Beschwerdeführerinnen für die hier zur
Diskussion stehende Rüge die Anrufung der Wirtschaftsfreiheit offen. Die
Frage, ob es haltbar sei, der Konzessionärin Werbemöglichkeiten auf
öffentlichem Grund zuzugestehen, die auf dem anstossenden Privatgrund
ausgeschlossen sein sollen, ist unter dem Aspekt der Wettbewerbsneutralität
als Ausprägung der Wirtschaftsfreiheit zu beurteilen. Deshalb erübrigt sich
eine Überprüfung gestützt auf das weniger weit gehende Gleichbehandlungsgebot
von Art. 8 BV.
4.7 Das ebenfalls als verletzt gerügte Willkürverbot (Art. 9 BV) geht hier
von seinem Schutzumfang her nicht über die Wirtschaftsfreiheit hinaus; darauf
braucht nicht eingegangen zu werden. Ausserdem rufen die
Beschwerdeführerinnen die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) an. In der
Beschwerdeschrift wird jedoch nicht dargetan, inwiefern das angefochtene
Reglement konkret gegen die Eigentumsgarantie verstösst. Auf diese
Verfassungsrüge ist mangels hinreichender Begründung nicht einzutreten (E.
1.4).
5.
Im Folgenden sind die Vorbringen zu erörtern, mit denen der Antrag auf
Aufhebung des ganzen Reklamereglements wegen Verletzung der
Wirtschaftsfreiheit in der Beschwerdeschrift begründet wird.
5.1 Das fragliche Reglement bestimmt bezüglich der hier interessierenden
Plakatwerbung die zulässigen Standorte, das jeweils erlaubte Format und die
technische Ausführung des Werbeträgers. Die Bewilligungsfähigkeit wird im
Allgemeinen differenziert nach der entsprechenden Schutzbedürftigkeit der
planungs- und baurechtlichen Zone am vorgesehenen Standort. Die Abstufung
reicht von einer plakatfreundlichen Regelung für Industrie-, Gewerbe-,
Geschäfts- und Dienstleistungszonen sowie für Kernzonen (vgl. Art. 28 RR) bis
zum Verbot in der oberen und unteren Altstadt (Art. 23 Abs. 1 RR), in
Wohnzonen (Art. 25 RR) und in Schutzzonen, z.B. in Grün- und Freiflächen
(Art. 27 RR).
Zusätzlich bestehen folgende, punktuelle Sonderregelungen: Ausnahmen vom
Plakatverbot in der oberen und unteren Altstadt sind für namentlich
bezeichnete Plätze und Strassen um den Berner Bahnhof (Art. 23 Abs. 2 RR)
sowie für Haltestellen des öffentlichen Verkehrs (Art. 9 RR) vorgesehen. Für
gewisse Freiflächen, wie auch in Sportanlagen und Bädern, sind Fremdreklamen
grundsätzlich zugelassen (vgl. Art. 27 RR). Im Übrigen gelten grosszügigere
Regelungen als gemäss der allgemeinen Zonenregelung entlang wichtiger
Verkehrsachsen (Art. 7 Abs. 1, Art. 14 RR), für Tunnels und Unterführungen
(Art. 8, 14 RR) sowie wiederum im Bereich von Haltestellen des öffentlichen
Verkehrs (Art. 9 RR). Restriktiver als gemäss der allgemeinen Zonenregelung
sind die Plakatvorschriften im Bereich von geschützten Objekten (Art. 5 RR),
von Alleen (Art. 10 RR) und auf Vorland mit Gartencharakter (Art. 11 RR).
Schliesslich lässt Art. 21 des Reglements in allgemeiner Weise Ausnahmen von
einzelnen Reklamevorschriften zu, behält indessen für
baubewilligungspflichtige Tatbestände die baurechtlichen Vorschriften vor.
5.2 Selbst nach der Wirtschaftsfreiheit ist keine absolute Gleichbehandlung
privater Marktteilnehmer verlangt. Unterscheidungen sind zulässig, sofern sie
objektiven Kriterien entsprechen und nicht systemwidrig sind (zur
Veröffentlichung bestimmtes Urteil 2P.89/2005 vom 18. April 2006, E. 2.1 mit
Hinweisen). Diesfalls lässt sich eine Abweichung in Grenzen rechtfertigen;
das Gebot der staatlichen Neutralität gegenüber dem Wettbewerb unter Privaten
darf allerdings nicht seiner Substanz entleert werden (BGE 125 I 431 E. 4b/aa
S. 436 mit Hinweis). Mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip sind
spürbare, durch das öffentliche Interesse nicht gerechtfertigte
Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden (BGE 130 I 26 E. 6.3.3.1 S. 53 mit
Hinweisen).
Die Beschwerdeführerinnen anerkennen, dass der Ortsbildschutz ein taugliches
Kriterium zur Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit im Plakatwesen darstellt
(vgl. BGE 128 I 3 E. 3e/bb S. 14). Das Bundesgericht hat aber in anderem
Zusammenhang festgehalten, dass eine wirtschaftspolitische Massnahme unter
dem Deckmantel des Denkmalschutzes bzw. von ästhetischen Gründen
verfassungswidrig sein könne. In diesem Sinne erachtete es als nicht
gerechtfertigt, dass eine Stadt die Bewilligung für einen angeblich
unästhetischen Glacéstand auf einer öffentlichen Promenade nicht mehr
erneuerte, um ein nahe gelegenes, ihr selbst gehörendes Restaurant
wirtschaftlich zu begünstigen (Urteil 2P.107/2002 vom 28. Oktober 2002, E.
3.3 in: SJ 2003 I S. 199).
5.3 In allgemeiner Weise machen die Beschwerdeführerinnen geltend, das
Reklamereglement sei unverhältnismässig, weil es die Zulässigkeit von
Plakatwerbung anhand der raumplanerischen Nutzungszonen abstufe. Ihrer
Meinung nach hätten Ästhetikvorschriften genügt, die in allen Zonen und auf
allen Grundstücken gleichermassen gelten würden. Dieser Einwand geht fehl.
Das System des Reklamereglements differenziert Plakatwerbung nicht nur starr
anhand der raumplanerischen Nutzungszonen, sondern behält in diesen Zonen
eine werbefreundliche Regelung für gewisse, zentrale bzw. verkehrsreiche
Standorte vor. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Werbewirtschaft
gerade an diesen Standorten besonders interessiert ist. Demgegenüber bestehen
für schützenswerte Einzelstandorte besonders strenge Vorschriften (vgl. E.
5.1). Vom allgemeinen Raster der Zone ausgehend sind sachgerechte
Abweichungen nach beiden Seiten hin statuiert. Mit diesem Ansatz bewegt sich
die Beschwerdegegnerin grundsätzlich im Rahmen der Gestaltungsfreiheit, die
ihr die bei E. 3.2 erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung belässt.
Hingegen ist zweifelhaft, ob es letztlich für die Beschwerdeführerinnen
günstiger wäre, wenn das Reglement nur zonenunabhängige Ästhetikvorschriften
enthielte. In einem solchen Fall wäre vielmehr zu erwarten, dass die
Problematik von sachgerechten Abgrenzungen im Einzelfall verstärkt auf die
Ebene der Rechtsanwendung verlagert würde. Die Verhältnismässigkeit des
Reglements kann jedoch nur dann bejaht werden, wenn die Beschwerdeführerinnen
von den punktuellen, günstigeren Sonderregelungen in vergleichbarer Weise
profitieren können wie die Konzessionärin der Beschwerdegegnerin. Dieser
Frage ist nun nachzugehen.
5.4
5.4.1 Nach Meinung der Beschwerdeführerinnen schafft das Reglement eine
unhaltbare Wettbewerbsverzerrung, weil von den Reklamevorschriften der
jeweiligen Nutzungszone nicht nur die Strassen gemäss Art. 7 Abs. 1 RR
ausgenommen seien, sondern alle Verkehrsflächen. Die Beschwerdeführerinnen
weisen darauf hin, dass die Verkehrsanlagen gemäss dem Nutzungszonenplan der
Stadt Bern eine eigenständige Zone darstellen würden; auf diesen Plan
verweise das angefochtene Reglement. Im Zonenplan gebe es keine
Verkehrsfläche innerhalb einer anderen Nutzungszone; im Gegenteil würden die
Nutzungszonen von den Verkehrsflächen unterbrochen und durchschnitten. Einzig
in Art. 27 Abs. 1 RR werde bestimmt, dass für diejenige Strassenseite, die an
dort geregelte Schutzzonen angrenze, ebenfalls keine Einrichtungen für
Fremdreklamen zugelassen seien. Daraus sei abzuleiten, dass in den übrigen
Fällen Fremdreklamen auf der an eine Zone anstossenden Strassenseite
unbeschränkt zulässig seien. Die Auslegung der JGK, dass die Einschränkungen
in der Nutzungszone auch auf die angrenzende Verkehrsfläche anwendbar seien,
sei falsch.
5.4.2 Nach Art. 7 Abs. 2 RR gelten entlang den übrigen Strassen, d.h. mit
Ausnahme der Verkehrsachsen gemäss Art. 7 Abs. 1 RR, die Reklamevorschriften
der jeweiligen Nutzungszone. Die Beschwerdegegnerin räumt ein, dass dieser
Verweis in dem Sinne nicht eindeutig sei, als die Verkehrsflächen im
Zonenplan grafisch als eigene Zone dargestellt seien. Sie gibt jedoch die
Erklärung ab, rechtlich würden die in Art. 7 Abs. 2 RR geregelten
Strassenflächen der Nutzungszone zugerechnet, in der sie lägen. Sofern sie
eine Zonengrenze bilden würden, seien sie hälftig den anstossenden Zonen
zuzuteilen. Auf diese Erklärung ist bei der Auslegung der fraglichen
Bestimmung wesentlich abzustellen (E. 2). Daraus lässt sich folgern, dass die
von den Beschwerdeführerinnen angesprochene Regelung in Art. 27 Abs. 1 RR nur
eine Konkretisierung des allgemeinen Grundsatzes von Art. 7 Abs. 2 RR bildet.
Die Rüge der Beschwerdeführerinnen erweist sich als unbegründet.
5.5 Als Wettbewerbsverfälschung beanstanden die Beschwerdeführerinnen ferner
die Privilegierung von Haltestellen des öffentlichen Verkehrs als
Plakatstandorte.
5.5.1 Zwar bestreitet die Beschwerdegegnerin jegliche Anknüpfung im Reglement
an die Unterscheidung zwischen öffentlichem und privatem Grund. Den
Beschwerdeführerinnen ist aber zuzustimmen, wenn sie argumentieren, dass von
Art. 9 RR über die Bewilligung von Fremdreklamen an Haltestellen des
öffentlichen Verkehrs im Ergebnis einzig die Konzessionärin der
Beschwerdegegnerin profitiere. An dieser Einschätzung ändert nichts, dass
eine Wartehalle des öffentlichen Verkehrs nach Art. 80 der Bauordnung der
Stadt Bern vom 12. Juni 2002 (BO) mit Zustimmung des Eigentümers auch auf
privatem Vorland errichtet werden kann. Bereits der Wortlaut dieser
Bestimmung macht deutlich, dass die Wartehalle - und damit auch die
Verfügungsmacht über die Reklameflächen - in einem solchen Fall nicht dem
privaten Grundeigentümer gehört. Faktisch dürfte ohnehin der überwiegende
Teil der Haltestellen auf Verkehrsflächen liegen.
5.5.2 Art. 9 RR lässt Fremdreklamen im Bereich der Wartehallen und
Haltestellen in allen Zonen grosszügig zu. Nach Abs. 1 der Bestimmung sind
dort Plakate zum Anschlag in den Formaten F4 (90.5 cm x 128 cm), F200 (120 cm
x 170 cm) und F12 (271.5 cm x 128 cm) bewilligungsfähig. Dies sind -
abgesehen vom Grossformat (400 cm x 300 cm) - alle gängigen Formate gemäss
Art. 6 RR. Zudem sind an Haltestellen auch Leuchtkästen, d.h. unbewegliche,
selbstleuchtende Plakate (vgl. Art. 2 Abs. 4 RR) in den kleineren Formaten F4
und F200 möglich. Die Bestimmung behält den Schutz der Zirkulationsfreiheit
für Fussgänger, Personen mit Rollstuhl oder Kinderwagen sowie deren
Sicherheit vor.
Demgegenüber sind Fremdreklamen nicht nur in der Altstadt verboten (Art. 23
Abs. 1 RR, vgl. E. 5.1), sondern auch in und am Rande von Schutzzonen (Art.
27 Abs. 1 RR, vgl. E. 5.4) sowie grundsätzlich in den Wohnzonen (Art. 25 RR).
Diese Wohnzonen sind durch einen Wohnanteil von mindestens 90 Prozent (Wa)
bzw. 70 Prozent (Wb) gekennzeichnet. Im Mattequartier (Art. 23 Abs. 2 RR) und
in den gemischten Wohnzonen (Art. 26 Abs. 1 RR), d.h. in Zonen mit einem
Wohnanteil von mindestens 50 Prozent (Zone Wga) bzw. 30 Prozent (Wgb), sind
Klebeplakate, aber keine Leuchtkästen erlaubt.
Punktuelle Lockerungen von den zonenabhängigen Vorschriften ergeben sich
nicht nur aus Art. 9 RR (vgl. E. 5.1/5.3). Im vorliegenden Zusammenhang sind
gewisse dieser weiteren Sonderregeln für die Altstadt und die Wohnzonen näher
darzustellen; auf die Regelung für die Schutzzonen gehen die
Beschwerdeführerinnen nicht weiter ein.
In der Altstadt sind Klebeplakate an namentlich genannten Plätzen und
Strassen in der Umgebung des Bahnhofs (Bahnhof- und Bubenbergplatz,
Hirschengraben, Bollwerk, Schanzen- und Bogenschützenstrasse)
bewilligungsfähig, soweit dadurch das Stadtbild nicht beeinträchtigt wird
(Art. 23 Abs. 2 RR). In Wohnzonen (Wa und Wb) sind entlang der Verkehrsachsen
im Sinne von Art. 7 Abs. 1 RR Klebeplakate, in den gleichen Formaten wie an
Haltestellen, möglich (Art. 25 Abs. 2 RR). Das Fremdreklameverbot für
Wohnzonen gilt damit nur entlang von Quartierstrassen (so auch Art. 25 Abs. 1
RR). Zudem sieht Art. 14 RR entlang dieser Verkehrsachsen unter anderem die
Zulässigkeit von Leuchtkästen vor (vgl. dazu auch E. 6.3); diese Lockerung
bezieht sich gleichermassen auf Verkehrsachsen in den gemischten Wohnzonen.
5.5.3 Demzufolge sind die Beschwerdeführerinnen in den vorgenannten Zonen
nicht gänzlich von ihrer Gewerbetätigkeit ausgeschlossen. Im
Anwendungsbereich von Art. 7 Abs. 1 RR richtet sich die Bewilligung von
Fremdreklamen auf Privatgrund in Wohnzonen und gemischten Wohnzonen nicht
nach strengeren Kriterien als nach Art. 9 RR; an den Lagen gemäss Art. 23
Abs. 2 RR sind immerhin Klebeplakate in der Altstadt zugelassen. Die
Beschwerdeführerinnen äussern das Anliegen nach Plakatstandorten auf
Privatgrund vor Supermärkten und Kiosken. Im Umfang der vorgenannten
Sonderregelungen erscheinen solche Standorte als möglich, auch wenn die
Bewilligungsfähigkeit im Einzelfall von weiteren Voraussetzungen abhängt.
Namentlich wird vor Supermärkten und Kiosken in Wohnquartieren entlang der
Verkehrsachsen von Art. 7 Abs. 1 RR ein Vorland mit Gartencharakter fehlen;
Art. 11 RR bildet dort somit keinen Hinderungsgrund für Fremdreklamen (vgl.
dazu auch E. 5.6.2).
5.5.4 Indessen ist den Beschwerdeführerinnen zuzugeben, dass das
Haltestellennetz des öffentlichen Verkehrs nicht auf die namentlich
bezeichneten Plätze und Strassen in der Altstadt bzw. auf die Verkehrsachsen
gemäss Art. 7 Abs. 1 RR begrenzt ist. In diesem Umfang eröffnet das Reglement
der Konzessionärin zusätzliche Werbemöglichkeiten im Vergleich zum
benachbarten Privatgrund. Die Beschwerdegegnerin muss sich insofern den
Vorwurf gefallen lassen, dass Art. 9 RR eine Wettbewerbsverzerrung zugunsten
der Konzessionärin ermöglicht. Die Beschwerdeführerinnen machen darauf
aufmerksam, dass die Konzessionärin sich gegenüber der Beschwerdegegnerin
vertraglich verpflichtet hat, auf ihre Kosten an Tram- und Bushaltestellen
Wartehallen zu errichten. Sie habe dafür das Recht erhalten, pro Wartehalle
eine Leuchtreklametafel zu errichten. In diesem Rahmen habe die
Beschwerdegegnerin mit dem LINK-Konzept Vorgaben für eine einheitliche
Gestaltung der Reklametafeln entwickelt. Die Tafeln sollen grundsätzlich
neben den Wartehallen errichtet werden. Wo dies aufgrund der räumlichen
Verhältnisse nicht möglich sei, erhalte die Konzessionärin das Recht, an
einem anderen Standort einen Reklameträger der gleichen Art zu errichten. Zur
Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung im Gefolge dieser Vereinbarung hat sich
bereits das Berner Verwaltungsgericht in seiner Praxis zu den bisherigen
städtischen Plakatvorschriften geäussert (vgl. BVR 2004 S. 489 E. 5). Diese
Vereinbarung ist hier nicht zu überprüfen, sondern nur im Hinblick auf die
Umsetzung von Art. 9 RR zu berücksichtigen. Insofern erklärt die
Beschwerdegegnerin, Wartehallen des öffentlichen Verkehrs würden nur dann mit
Fremdreklamen ausgestattet, wenn dies im Einzelfall den Zielsetzungen des
Ortsbild- und Landschaftsschutzes sowie der Verkehrssicherheit entspreche;
diese Erklärung schliesst die von den Beschwerdeführerinnen gerügte
Ungleichbehandlung nicht aus.
5.5.5 Wenn die Beschwerdegegnerin die Privilegierung von Wartehallen als
Werbeflächen allgemein mit der ästhetischen Qualität des LINK-Konzepts zu
rechtfertigen versucht, vermag dies nicht zu überzeugen. Unter entsprechenden
Auflagen dürfte auch den Beschwerdeführerinnen eine Erfüllung der über das
Reglement hinausgehenden, ästhetischen Standards gelingen. Dessen ungeachtet
hält Art. 9 RR vor der Wirtschaftsfreiheit stand.
5.5.6 Mit Art. 9 RR wird - im Vergleich zu Art. 7 Abs. 1 RR und Art. 23 Abs.
2 RR - das Gleichbehandlungsgebot zwischen den Beschwerdeführerinnen und der
Konzessionärin nicht seiner Substanz entleert. Die Privilegierung von
Plakaten an Haltestellen des öffentlichen Verkehrs erweist sich nicht als
systemwidrig, sondern der Sache nach als punktuelle Ergänzung der Regelung
entlang der Verkehrsachsen gemäss Art. 7 Abs. 1 RR. Ausserdem lassen
Haltestellen bzw. Wartehallen von ihrer verhältnismässig geringen Anzahl und
ihrer jeweiligen Ausdehnung her nur eng begrenzt Raum für Werbefläche. Es
erscheint als vertretbar, dass in dem bei E. 5.5.2 dargelegten Umfang auf dem
Privatgrund in der Umgebung der Haltestelle kein Anspruch auf
Gleichbehandlung geltend gemacht werden kann. Bezüglich der technischen
Ausführung der Plakatwerbeträger an Haltestellen ist beizufügen, dass der
dort für zulässig erklärte Leuchtkasten zur Beleuchtung beiträgt. Insgesamt
lässt sich die mit Art. 9 RR geschaffene Abweichung von der
Wettbewerbsneutralität verfassungsrechtlich in Kauf nehmen. Es mag zutreffen,
dass es ebenso sachlich vertretbar wäre, in gleicher Weise auch
Plakatstandorte vor gewissen Betrieben und Geschäften zu privilegieren wie
hier die Haltestellen. Darauf kann es hier jedoch nicht entscheidend
ankommen.
5.6 Eine Aufhebung des Reglements fordern die Beschwerdeführerinnen auch
wegen des Vorlandartikels (Art. 11 RR). Nach dieser Bestimmung werden keine
Fremdreklamen im Vorland mit Gartencharakter und an den daran anschliessenden
Umfriedungen bewilligt. Eine Ausnahme von diesem Verbot wird einzig für Zonen
nach Art. 28 (vgl. dazu E. 5.1) vorgesehen. Dort sind Fremdreklamen erlaubt,
wenn die Einheitlichkeit des Vorlandes, der Charakter des Strassenbilds oder
andere schutzwürdige Interessen nicht beeinträchtigt werden.
5.6.1 Aus Sicht der Beschwerdeführerinnen bewirkt der Vorlandartikel faktisch
ein generelles Verbot von Plakatstellen auf Privatgrund nicht nur in
Wohnzonen, sondern auch in gemischten Wohnzonen. Dagegen werde die
Konzessionärin der Beschwerdegegnerin durch den Vorlandartikel in keiner
Weise beeinträchtigt; das Reglement lasse es zu, dass auf der Verkehrsfläche
vor dem Vorgarten Fremdreklamen aufgestellt würden. Für eine derartige
Ungleichbehandlung, die wegen des Eigeninteresses der Beschwerdegegnerin an
Plakatstandorten für die Konzessionärin zu befürchten sei, gebe es keine
sachlich haltbare Begründung.
5.6.2 Die Beschwerdegegnerin rechtfertigt die Bestimmung mit dem hohen
Stellenwert von Vorgärten in der Stadt Bern, wie er auch in Art. 77 BO zum
Ausdruck komme. Nach dieser Bestimmung ist der Raum zwischen strassenseitiger
Fassadenflucht und der Grenze der Verkehrsanlage als Garten zu gestalten; nur
in Ausnahmefällen, z.B. vor Ladenlokalen, darf ein Teil des Vorlandes
geöffnet bzw. zur öffentlichen Verkehrsfläche geschlagen werden. Nach
Auffassung der Beschwerdegegnerin bedürfe es zum Schutz der Homogenität von
Vorgärten auch eines Fremdreklameverbots. Das Verbot sei verhältnismässig,
weil es nur grünes Vorland betreffe und zudem nicht für alle Zonen gelte.
Ausserdem erklärt die Beschwerdegegnerin, auf öffentlichem Grund vor
geschützten Vorgärten würden ebenfalls keine Fremdreklamen bewilligt. Diese
Praxis werde bereits seit der öffentlichen Auflage des Reglements im Juni
2002 geübt. Zudem müssten alle Reklameeinrichtungen auf Grundeigentum der
Beschwerdegegnerin, die den Reglementsbestimmungen widersprechen, spätestens
bis zum Ablauf der Konzession im Jahr 2009 entfernt werden. Diesen Auftrag
habe der Stadtrat (das Gemeindeparlament) dem Gemeinderat bei der
Verabschiedung des Reglements am 12. Februar 2004 erteilt.
5.6.3 Dass Art. 11 RR dem Schutz des Ortsbilds dient und Vorgärten in diesem
Zusammenhang ein taugliches Kriterium für das Reklameverbot abgeben,
bestreiten die Beschwerdeführerinnen nicht substantiiert. Das Verbot knüpft
an die bauliche Nutzung eines Grundstücks im Einzelfall an und enthält
bereits dadurch eine gewisse Differenzierung. Zudem wird das Verbot für die
Zonen nach Art. 28 RR hinreichend gelockert. Ferner wurde dargelegt, dass ein
faktisches Plakatverbot auf Privatgrund in Wohnzonen nicht zu erwarten ist
(E. 5.5.3); nichts anderes kann für gemischte Wohnzonen gelten. Unter diesen
Umständen ist der fragliche Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
verhältnismässig.
5.6.4 Mit Blick auf die Wettbewerbsneutralität ist die Beschwerdegegnerin
indessen auf ihrer Erklärung zu behaften, wonach die Regelung von Art. 11 RR
gleichermassen auch für Verkehrsflächen vor Vorgärten gelten soll. Es mag
dahingestellt bleiben, ob sich Art. 11 RR vom Regelungsgehalt her nur auf
privaten Grund bezieht.
Die Beschwerdeführerinnen weisen auf einen Plakatstandort hin, der im Herbst
2002 auf dem Trottoir vor einem Vorgarten, und zwar bei einer Haltestelle,
bewilligt wurde. Dieser Standort stehe im Widerspruch zu der bei E. 5.6.2
erwähnten Aussage der Beschwerdegegnerin. Im kantonalen Verfahren führte die
Beschwerdegegnerin aus, bei der fraglichen Bewilligung sei Art. 11 RR
fälschlicherweise noch nicht angewendet worden; im bundesgerichtlichen
Verfahren hat sie diesen Einzelfall nicht mehr angesprochen.
Ob am fraglichen Standort Plakatwerbeträger unter Berücksichtigung von Art.
11 RR zulässig sind, muss hier nicht entschieden werden. Einerseits kann
davon ausgegangen werden, dass diese Frage in Erfüllung des bei E. 5.6.2
genannten, politischen Auftrags vom 12. Februar 2004 überprüft wird.
Anderseits würde selbst die Feststellung der verfassungswidrigen Anwendung
einer Norm in einem Einzelfall bei der abstrakten Normenkontrolle noch nicht
zur Aufhebung der umstrittenen Norm führen (vgl. E. 2 am Ende).
5.7 Zusammengefasst vermögen die Beschwerdeführerinnen unter Berufung auf die
Wirtschaftsfreiheit keine Aufhebung des ganzen Reglements zu erreichen,
sofern der Antrag angesichts der Bedeutung der dabei kritisierten Punkte
überhaupt zulässig ist (vgl. E. 1.3).
6.
Eventualiter verlangen die Beschwerdeführerinnen die Aufhebung einzelner
Reglementsbestimmungen. Die von ihnen angefochtenen Normen sind im Folgenden
auf ihre Vereinbarkeit mit der Wirtschaftsfreiheit zu überprüfen, soweit
dafür nicht auf die Überlegungen bei E. 5 verwiesen werden kann.
6.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 RR werden Fremdreklamen in der Regel nicht bewilligt
an Anlagen, Bauten und Ensembles, die schützenswert oder erhaltenswert sind.
In der Umgebung solcher Objekte dürfen Fremdreklamen nur angebracht werden,
wenn sie deren Erscheinungsbild nicht beeinträchtigen.
Die Beschwerdeführerinnen verstehen diese Norm als grundsätzliches Verbot von
Fremdreklamen auf dem ganzen Grundstück von Schutzobjekten. Sie beanstanden,
dass die Verkehrsfläche vor solchen Grundstücken stets zur Umgebung gerechnet
werde; dort seien von vornherein erleichterte Anforderungen an die
Bewilligungsfähigkeit von Plakaten gegeben. Verfassungsrechtlich müsse es
stattdessen geboten sein, die geschützten Objekte und deren Umgebung gleich
streng zu behandeln. Bei diesen Vorbringen gehen die Beschwerdeführerinnen
darüber hinweg, dass der Wortlaut der fraglichen Bestimmung ein Verbot nur
für die Objekte selbst und nicht in allgemeiner Weise für die ganze
Liegenschaft aufstellt. Dieser Unterschied wurde bereits im angefochtenen
Entscheid erörtert. Es liegt auf der Hand, dass es verhältnismässig ist,
Plakate an geschützten Objekten ganz zu verbieten bzw. restriktiver
zuzulassen als in der Umgebung.
Die Beschwerdegegnerin sichert zu, dass die Bewilligung von Plakatstellen auf
Verkehrsflächen vor geschützten Objekten nach dem gleichen Massstab wie in
der Umgebung dieses Objekts auf der Liegenschaft selbst erfolgen soll.
Insofern wird die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerinnen wiederum in
ihrer Ausprägung als Gebot der Gleichbehandlung von Gewerbegenossen gewahrt.
Es besteht kein Anlass für eine Aufhebung von Art. 5 Abs. 1 RR.
6.2 Für die verfassungsrechtliche Beurteilung von Art. 9 und 11 RR kann auf
die vorstehenden E. 5.5 und 5.6 verwiesen werden.
6.3
6.3.1 Das Reklamereglement unterscheidet bei der technischen Ausführung von
Plakatwerbeträgern zwischen Klebeplakaten und selbstleuchtenden Apparaten.
Neben den bereits behandelten Leuchtkästen (vgl. E. 5.5.2) definiert Art. 2
RR zwei weitere Kategorien von Leuchtplakaten: Es sind dies die
Wechselautomaten (mit mehreren ungeteilten Plakatflächen, die wechselweise
zur Schau gelangen) und die Prismenwender (mehrere Plakate auf je drehbaren
Prismen erscheinen abwechslungsweise). Art. 14 Abs. 1 RR bestimmt, dass
Prismenwender, Wechselautomaten und Leuchtkästen nur entlang von
Verkehrsachsen gemäss Art. 7 Abs. 1, in Unterführungen und Tunnels gemäss
Art. 8 und in den Zonen nach Art. 28 bewilligt werden. Zudem werden nach Art.
20 RR zeitliche Beschränkungen für beleuchtete Reklameeinrichtungen
festgelegt, soweit dies zum Schutz der Wohnbevölkerung erforderlich ist.
6.3.2 Die Beschränkung der Zulässigkeit von selbstleuchtenden Plakatträgern
auf die in Art. 14 RR aufgeführten Strassen und Zonen erachten die
Beschwerdeführerinnen als unverhältnismässig. Zum Schutz vor Immissionen
genüge Art. 20 RR. Zudem sei die Einordnung der Prismenwender und ähnlichen
Anlagen in das Stadtbild bereits durch die Zonenvorschriften für Klebeplakate
gewährleistet. Im angefochtenen Entscheid wurde Art. 14 RR demgegenüber mit
Rücksicht auf die Planungsautonomie der Beschwerdegegnerin geschützt.
6.3.3 In E. 5.5.6 wurde die besondere Bedeutung von Leuchtkästen an
Haltestellen des öffentlichen Verkehrs angesprochen. Wechselautomaten und
Prismenwender werden demgegenüber gemäss Art. 9 Abs. 2 RR an Haltestellen
lediglich dann bewilligt, wenn die Zonenvorschriften dies vorsehen. Die
Parteien äussern sich nicht über das Verhältnis von Art. 9 Abs. 2 RR zu Art.
14 RR; jedenfalls lässt Art. 9 Abs. 2 RR Wechselautomaten und Prismenwender
nicht weitergehend zu als Art. 14 RR. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten
nicht, dass von Leuchtkästen bei Dunkelheit Lichtimmissionen ausgehen; sie
machen auch nicht geltend, der öffentliche Raum sei in allgemeiner Weise auf
die Beleuchtung durch Leuchtkästen angewiesen. Mit Bezug auf die Situation in
der Stadt Bern hat das Bundesgericht festgehalten, dass die vom Gemeinwesen
getragene Strassenbeleuchtung heute im Innerortsbereich zur ordentlichen
Ausstattung öffentlicher Strassen gehört (vgl. BGE 131 I 313 E. 3.5 S. 319).
Zusätzlich verursacht der Betrieb von Wechselautomaten und Prismenwendern
Lärmimmissionen. Gemäss dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG
(SR 700) sollen Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen
möglichst verschont werden (vgl. BGE 127 I 103 E. 7c S. 110). Eine zeitliche
Beschränkung der Immissionen bietet keinen vergleichbaren Schutz. Die JGK hat
der Beschwerdegegnerin bezüglich der Regelung von Art. 14 RR zu Recht
Planungsautonomie zugebilligt.
6.4 Bei der Anfechtung der Zonenvorschriften in Art. 25 bis 28 RR greifen die
Beschwerdeführerinnen wieder die Frage der Zuordnung der Verkehrsflächen zu
den Nutzungszonen auf; diese Problematik wurde bei E. 5.4 behandelt. Eine
weitergehende Überprüfung der Reklamevorschriften von Art. 25 bis 28 RR auf
ihre Verfassungsmässigkeit wird von den Beschwerdeführerinnen nicht verlangt.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den
Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 156
Abs. 1 und 7 OG). Die obsiegende Beschwerdegegnerin verlangt - in Beachtung
der bundesgerichtlichen Praxis - keine Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird den Beschwerdeführerinnen unter
solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, der Einwohnergemeinde Bern
sowie der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. Juli 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: