I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.787/2006
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{T 0/2}
1P.787/2006 /ggs
Urteil vom 22. März 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Bürgergemeinde Engelberg, 6390 Engelberg,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Luzi Stamm,
gegen
Ehepaar S.________, Beschwerdegegner,
Regierungsrat des Kantons Obwalden, Rathaus, 6061 Sarnen,
Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden, Poststrasse 6, Postfach 1260, 6061
Sarnen.
Einbürgerungsverfahren,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Obwalden
vom 25. Oktober 2006.
Sachverhalt:
A.
Die in Engelberg wohnhaften Eheleute M.S.________ und B.S.________ stellten
am 19. August 2003 für sich und ihre beiden Kinder K.S.________ (geboren
2000) und N.S.________ (geboren 2002), Staatsangehörige von Bosnien und
Herzegowina, das Gesuch um Einbürgerung. Gestützt auf die Feststellungen der
Einbürgerungskommission erachtete der Bürgergemeinderat Engelberg die
Einbürgerungsvoraussetzungen für die ganze Familie als erfüllt und beantragte
der Bürgergemeindeversammlung deren Einbürgerung.
Anlässlich der Bürgergemeindeversammlung vom 18. Mai 2004 wurde der Familie
S.________ die Einbürgerung in geheimer Abstimmung mit 64 Nein gegen 44 Ja
verweigert.
Dem Protokoll-Auszug von der Bürgergemeindeversammlung ist Folgendes zu
entnehmen: Der Bürgergemeindeversammlung lag der Antrag des
Bürgergemeinderates auf Einbürgerung vor. Die Referentin führte aus,
M.S.________ verfüge über die Aufenthaltsbewilligung C, B.S.________ über
eine Aufenthaltsbewilligung B und die Kinder seien in Stans geboren. Die
Gesuchsteller seien im Strafregister nicht verzeichnet. Sie seien in keinem
Verein aktiv. Aus den Reihen der Stimmberechtigten wurde der Antrag auf
Abweisung des Einbürgerungsgesuchs gestellt, weil der Einbürgerungstest nur
knapp bestanden worden sei und ein Antrag auf Einbürgerung, der lediglich mit
Stichentscheid zustande gekommen sei, der Bürgergemeindeversammlung nicht
vorgelegt werden dürfe. Ferner wurden die Deutschkenntnisse von B.S.________
als mangelhaft bezeichnet. Der Vorsitzende fasste die Begründung des
negativen Entscheides in dem Sinne zusammen, dass der Einbürgerungstest nur
knapp bestanden worden sei, die Familie nicht genügend integriert sei und
B.S.________ mangelnde Deutschkenntnisse habe. Mangels Wortmeldungen ist
dieser Begründung zugestimmt worden.
Mit Schreiben vom 12. Juli 2004 teilte die Bürgergemeinde Engelberg der
Familie S.________ den negativen Entscheid der Bürgergemeindeversammlung
unter Hinweis auf die genannte Begründung mit.
B.
Die Eheleute S.________ fochten diesen Entscheid der
Bürgergemeindeversammlung beim Regierungsrat des Kantons Obwalden an. Dieser
hiess die Beschwerde am 22. März 2005 gut, hob den angefochtenen Entscheid
auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen an die
Bürgergemeindeversammlung zur Neubeurteilung zurück. In den Erwägungen wies
der Regierungsrat auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum
verfassungsrechtlichen Erfordernis der Begründung negativer
Einbürgerungsentscheide hin. Ferner führte er aus, dass nachträgliche, von
einem andern Organ als der Bürgergemeindeversammlung vorgebrachte
Begründungselemente den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügten.
Die anlässlich der Bürgergemeindeversammlung abgegebene Begründung erfülle
die erforderlichen Anforderungen an die Begründungsdichte nicht und erlaube
es ihm nicht, den Beschluss zu prüfen. Ferner zeige sich, dass in keiner
Weise zwischen den einzelnen Familienmitgliedern unterschieden worden sei.
Schliesslich sei die Berufung der Gemeinde auf die Garantie der politischen
Rechte nach Art. 34 BV unerheblich, da der Entscheid über
Einbürgerungsgesuche einen Verwaltungsakt darstelle, für den die
verfassungsmässigen Verfahrensgarantien gelten.
Die von der Bürgergemeinde dagegen erhobene Beschwerde wegen Verletzung ihrer
Autonomie wies das Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden am 25. Oktober
2006 ab, soweit darauf einzutreten war. Unter Verweis auf die
bundesgerichtliche Rechtsprechung hielt es fest, dass die Begründung von der
gesamten Versammlung zu beschliessen sei, dass einem nicht protokollierten
Votum "1,2 Mio. Ausländer sind genug" keine Bedeutung zukomme, dass das nur
knappe Erfüllen des Einbürgerungstestes und die ungenügende Integration nicht
näher ausgeführt und nachgewiesen seien, dass das Argument ungenügender
Deutschkenntnisse nicht präzisiert werde und dass insbesondere keine die
einzelnen Familienmitglieder differenzierende Beurteilung vorgenommen worden
sei.
C.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat die Bürgergemeinde beim
Bundesgericht am 27. November 2006 staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Sie
beantragt die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils und die
Feststellung, dass der Entscheid der Bürgergemeindeversammlung rechtens war
und die Einbürgerung der Familie S.________ zu Recht abgelehnt wurde. Die
Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihrer Autonomie wegen Verkennung der
verfassungsrechtlichen Grundlagen und verlangt eine Überprüfung der
bisherigen Praxis des Bundesgerichts. Auf die Begründung im Einzelnen ist in
den Erwägungen einzugehen.
Das Sicherheits- und Gesundheitsdepartement beantragt im Namen des
Regierungsrates die Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellt das
Verwaltungsgericht unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid. Die
Eheleute S.________ als Beschwerdegegner haben im Wesentlichen auf die Akten
verwiesen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts trifft die Beschwerdeführerin in
hoheitlichen Befugnissen, da ihr Beschluss auf Nichteinbürgerung des
Beschwerdegegners aufgehoben und sie angehalten wird, einen neuen Entscheid
zu treffen (vgl. Urteil 1P.214/2003 vom 12. Dezember 2003). Sie ist daher
legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer
Gemeindeautonomie zu rügen. Ob ihr im hier betroffenen Bereich tatsächlich
Autonomie zukommt, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der
materiellen Beurteilung (vgl. BGE 131 I 91 E. 1 S. 93, 129 I 410 E. 1.1 S.
412, mit Hinweisen). Der angefochtene Entscheid ist letztinstanzlich im Sinne
von Art. 86 Abs. 1 OG. Die Beschwerde ist daher zulässig.
Die Beschwerdeführerin ersucht über die Aufhebung des angefochtenen
Entscheides hinaus um Feststellung, dass der Entscheid der
Bürgergemeindeversammlung rechtens war und die Einbürgerung des
Beschwerdegegners zu Recht abgelehnt wurde. Dem Feststellungsbegehren kommt
keine selbständige Bedeutung zu. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten.
Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Begründung der Beschwerde in der
Beschwerdeschrift selber enthalten sein. Blosse Hinweise auf die Akten oder
Ausführungen im kantonalen Verfahren genügen nicht (BGE 130 I 290 E. 4.10 S.
302, mit Hinweis). Soweit die Beschwerdeführerin auf derartige Verweisungen
abstellt, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten und ist diese allein
gestützt auf die Beschwerdeschrift zu behandeln.
Mit diesen Vorbehalten kann auf die Beschwerde eingetreten werden.
2.
Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in Sachbereichen autonom, wenn das
kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich
kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler
Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung
kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der
Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet,
sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 129 I 410 E.
2.1 S. 413, 128 I 3 E. 2a S. 8, 124 I 224 E. 2b S. 226, mit Hinweisen).
Mangels eines Anspruchs auf Einbürgerung kommt der Beschwerdeführerin bei
Einbürgerungsentscheiden ein weiter Beurteilungsspielraum zu. Vor diesem
Hintergrund und den Erwägungen des Verwaltungsgerichts ist die Autonomie zu
bejahen.
Die Beschwerdeführerin kann sich daher mit Autonomiebeschwerde dagegen zur
Wehr setzen, dass das Verwaltungsgericht bei der Anwendung kommunaler,
kantonaler oder bundesrechtlicher Vorschriften gegen das Willkürverbot
verstösst oder, soweit kantonales oder eidgenössisches Verfassungsrecht in
Frage steht, dieses unrichtig auslegt und anwendet. In diesem Rahmen kann sie
verfassungsrechtliche Verfahrensrechte anrufen und geltend machen, die
kantonalen Instanzen hätten deren Tragweite missachtet. Die Anwendung von
kantonalem und eidgenössischem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit
freier Kognition (vgl. BGE 131 I 91 E. 1 S. 93, 129 I 410 E. 2.3 S. 414, mit
Hinweisen).
3.
Das Bundesgericht hat sich in BGE 129 I 232 zur Rechtsnatur von
Einbürgerungsentscheiden ausgesprochen. Es hat darauf hingewiesen, dass im
Einbürgerungsverfahren über den rechtlichen Status von Einzelpersonen
entschieden werde. In diesem vom Bewerber eingeleiteten Verfahren werde in
einzelfallbezogener Prüfung abgeklärt, ob dieser in die schweizerischen
Verhältnisse eingegliedert und mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten,
Sitten und Gebräuchen vertraut sei. Das Einbürgerungsverfahren ende mit einer
individuell-konkreten Anordnung. Das Verfahren bilde keinen Vorgang in einem
rechtsfreien Raum. Das dabei eingeräumte Ermessen - auch wenn es sehr weit
sei - müsse pflichtgemäss, nach Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung
ausgeübt werden. An die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer
Verwirklichung beizutragen, seien auch die Stimmbürger, wenn sie
Verwaltungsfunktionen ausüben und staatliche Aufgaben wahrnehmen, wie das
beim Entscheid über Einbürgerungsgesuche der Fall sei. Daran vermöge die von
Art. 34 Abs. 2 BV garantierte freie Willensbildung und -äusserung nichts zu
ändern. Die Abstimmungsfreiheit gewährleiste keinen Anspruch auf Anerkennung
von Abstimmungsergebnissen, die wegen Verletzung von Grundrechten gegen die
Rechtsordnung verstossen. So könnten denn auch kantonale oder kommunale
Erlasse wegen Verletzung von höherrangigem Recht gerichtlich aufgehoben
werden, auch wenn sie unter Mitwirkung der Stimmberechtigten zustande
gekommen sind (BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 237 ff. und E. 3.4.2 S. 240 sowie 129
I 217 E. 2.2 S. 224 ff.).
Die Beschwerdeführerin setzt sich mit diesen Erwägungen des Bundesgerichts
nicht vertieft auseinander. Sie beschränkt sich im Wesentlichen darauf,
Einbürgerungsentscheide als rein politischen Akt zu bezeichnen, und begründet
ihre Auffassung damit, dass die neue Bundesverfassung eine reine
(sprachliche) Nachführung der alten Bundesverfassung darstelle und in
Einbürgerungsfragen kein neues Recht geschaffen habe. Dabei übersieht sie,
dass die wiedergegebene rechtliche Qualifizierung von
Einbürgerungsentscheiden in keiner näheren Beziehung mit dem Inkrafttreten
der neuen Bundesverfassung steht und entsprechende Auffassungen auch bereits
unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung vertreten worden sind. Sie
stellt auch nicht in Frage, dass mit dem Entscheid über Einbürgerungsgesuche
über den Status der Bewerber und damit über Rechtsfragen befunden wird.
Schliesslich kann festgehalten werden, dass das Bundesgericht den Bezug von
Einbürgerungsentscheiden zu der von Art. 34 BV garantierten Ausübung
politischer Rechte ausdrücklich hergestellt hat.
Die Ausführungen der Beschwerdeführerin sind daher nicht geeignet, auf die
genannten Urteile zurückzukommen und die Praxis in Frage zu stellen. Es ist
daher entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin weiterhin davon
auszugehen, dass Einbürgerungsentscheide einen Akt der Rechtsanwendung im
umschriebenen Sinne darstellen.
4.
4.1 Bei dieser rechtlichen Ausgangslage kommen die Verfahrensgrundrechte von
Art. 29 BV zur Anwendung. Gesuchsteller haben im Einbürgerungsverfahren
Parteistellung und damit Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs und
insbesondere auf eine Begründung im Falle der Abweisung ihres Gesuches. Diese
Garantie von Art. 29 Abs. 2 BV steht ihnen unabhängig von ihrer Berechtigung
in der Sache und trotz des Fehlens eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung zu
(BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 238 f. und E. 3.7 S. 243, 131 I 18 E. 3 S. 20, 132 I
196 E. 3.1 S. 197). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin führt der
Anspruch auf Begründung negativer Einbürgerungsentscheide nicht zu einem
Recht auf Einbürgerung, wie die bundesgerichtliche Praxis zeigt (vgl. etwa
BGE 132 I 167; Urteil 1P.550/2006 vom 3. Januar 2007).
4.2 Damit stellt sich über das grundsätzliche Erfordernis einer Begründung
von negativen Einbürgerungsentscheiden hinaus die Frage, welchen
Anforderungen eine solche Begründung formal genügen müsse. Der Inhalt der
Begründung steht dabei im vorliegenden Fall nicht zur Diskussion.
Es besteht keine feste Praxis, wie der Begründungspflicht im Einzelnen
nachzukommen ist; es ergeben sich hierfür verschiedene Möglichkeiten, ohne
dass sich das Bundesgericht auf eine spezifische Form festgelegt hätte (vgl.
BGE 132 I 196 E. 3.1 S. 197). Es können unterschiedliche Konstellationen
auseinandergehalten werden:
1)Bestätigt die Gemeindeversammlung einen ablehnenden Antrag des
Gemeinderates, kann in der Regel und vorbehältlich abweichender Voten davon
ausgegangen werden, dass die Gemeindeversammlung dem Antrag und seiner
Begründung zustimmt und damit eine hinreichende Begründung des negativen
Entscheides vorliegt (vgl. BGE 132 I 196 E. 3.1 S. 197, mit Hinweisen).
2)Bestätigt ein kommunales oder kantonales Parlament einen ablehnenden Antrag
seiner Kommission nach eingehender Diskussion, ist gleichermassen auf Antrag
und Voten abzustellen (BGE 132 I 167 E. 4).
3)Bei Urnenabstimmungen, mit denen Anträge der Exekutive auf Verweigerung der
Einbürgerung bestätigt werden, kann gleichermassen davon ausgegangen werden,
dass die Stimmberechtigten sich die Begründung der Exekutive zu Eigen machen
und somit eine Begründung tatsächlich vorliegt.
4)Verweigert eine Gemeinde- oder Bürgerversammlung die Einbürgerung entgegen
dem Antrag des Gemeinderates, wird sich die Begründung in erster Linie aus
den Wortmeldungen ergeben müssen. Werden derart Gründe für die Ablehnung
einer Einbürgerung genannt und über das Gesuch unmittelbar im Anschluss an
die Diskussion abgestimmt, ist davon auszugehen, dass die ablehnenden Gründe
von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden; damit wird formal, d.h.
unter dem Gesichtswinkel der Begründungspflicht, eine hinreichende Begründung
vorliegen (BGE 130 I 140 E. 5.3.6 S. 154). Gleich dürfte es sich
grundsätzlich verhalten, wenn formell über die Begründung des negativen
Einbürgerungsentscheides abgestimmt wird. Findet demgegenüber keinerlei
Diskussion statt, so fehlt grundsätzlich die erforderliche Begründung (BGE
132 I 196 E. 3 S. 197 ff.).
5)Werden Einbürgerungsgesuche entgegen den Anträgen in geheimer
Urnenabstimmung verworfen, fehlt es systembedingt an einer Begründung (BGE
129 I 217 E. 3 S. 230, 129 I 232 E. 3.5 ff. S. 241 ff.).
4.3 Von diesen Konstellationen ist die Frage zu unterscheiden, welchen
Begründungsanforderungen negative Einbürgerungsgesuche unter dem Aspekt der
Begründungspflicht genügen müssen. Die Frage stellt sich namentlich
hinsichtlich von Äusserungen anlässlich von Gemeindeversammlungen.
Hierfür ist davon auszugehen, dass die Begründungspflicht im Sinne einer
Selbstkontrolle zur Rationalisierung der Entscheidfindung beitragen und
verhindern soll, dass sich die Behörde von unsachlichen Erwägungen leiten
lässt. Der Abgewiesene soll wissen, aus welchen Gründen sein Gesuch
abgewiesen worden ist; die Begründung muss so abgefasst sein, dass dieser den
Entscheid sachgerecht anfechten kann; in diesem Sinne müssen wenigstens kurz
die Überlegungen genannt sein, die dem Entscheid zugrunde liegen. Eine
sachgerechte Überprüfung von Ermessensentscheiden ist nur möglich, wenn die
zuständige Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt (BGE 129 I 232 E.
3.2 S. 236 und E. 3.3 S. 239).
Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob und in welchem Ausmass von den
Behörden eine Begründung im Anschluss an einen negativen Entscheid der
Gemeindeversammlung nachgeschoben werden kann. Das Bundesgericht hat sich in
dieser Hinsicht nicht festgelegt. Es hat im Zusammenhang mit
Urnenabstimmungen über Einbürgerungsbegehren ausgeführt, dass eine
nachträgliche Begründung kaum sinnvoll erbracht werden kann (BGE 129 I 232 E.
3.5 S. 241). Es hat ein Nachschieben einer Begründung im Sinne einer
Verdeutlichung oder eines Festhaltens von bereits vor oder anlässlich des
Entscheides vorhandener Begründungselemente nicht ausgeschlossen: Im Fall BGE
129 I 217 stellte sich die Frage nicht (nicht publizierte E. 3.6); in BGE 132
I 196 hielt das Bundesgericht fest, dass im Vorfeld der Versammlung keine
öffentlichen Diskussionen stattgefunden hätten oder Presseartikel oder
Flugblätter verfasst worden wären, aus denen sich Hinweise auf Gründe für die
Verweigerung der Einbürgerung ergäben (E. 3.2 S. 197); schliesslich hat das
Bundesgericht in BGE 132 I 167 auf eine Vernehmlassung der Behörde
abgestellt. Daraus ergibt sich, dass eine nachträgliche Präzisierung der
Begründung nicht auszuschliessen ist. Ob sie allerdings zulässig ist und den
Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV zu genügen vermag, kann nicht abstrakt,
sondern lediglich aufgrund der konkreten Sachumstände entschieden werden.
4.4 Wie es sich mit den Begründungsanforderungen im vorliegenden Fall im
Einzelnen verhält, ist nachfolgend zu prüfen. Dabei ist auf die konkrete
prozessuale Ausgangslage abzustellen. Das Verwaltungsgericht hat im
angefochtenen Entscheid die von der Bürgergemeindeversammlung abgegebene
Begründung ausschliesslich in formeller Hinsicht geprüft und das vom
Regierungsrat festgehaltene Ungenügen der Begründung unter dem Gesichtswinkel
der Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV bestätigt; es hat indessen in keiner
Weise zur materiellen, inhaltlichen Begründetheit des negativen
Einbürgerungsentscheides Stellung genommen. Bei dieser Sachlage ist auch im
bundesgerichtlichen Verfahren lediglich formell darüber zu befinden, ob der
negative Einbürgerungsentscheid vor Art. 29 Abs. 2 BV standhält. Eine
materielle Beurteilung des Beschlusses der Bürgergemeindeversammlung fällt
ausser Betracht.
5.
5.1 An der Bürgergemeindeversammlung wurde ein Antrag auf Abweisung der
Einbürgerung der Beschwerdegegner zum einen damit begründet, ein Antrag des
Bürgerrates auf Einbürgerung dürfe nicht vorgelegt werden, wenn er lediglich
mit Stichentscheid des Präsidenten zustande gekommen sei. Darin kann keine
Begründung für die Verweigerung der Einbürgerung erblickt werden. Das
vorgebrachte Motiv nimmt keinen konkreten Bezug auf die Einbürgerung der
Beschwerdegegner; es richtet sich vielmehr an den Bürgerrat und regt an, dass
in solchen Fällen auf die Vorlage von Einbürgerungsgesuchen zu verzichten
sei.
Zum andern wurde zum Antrag auf Nichteinbürgerung vorgebracht, die
Beschwerdegegner hätten den Einbürgerungstest nur knapp bestanden. Weiter
wurde vorgebracht, dass die Deutschkenntnisse des Ehemannes mangelhaft seien.
Dementsprechend fasste der Bürgerpräsident die Gründe für die Verweigerung
der Einbürgerung zusammen: Der Einbürgerungstest ist nur knapp bestanden
worden und die Familie ist nicht genügend integriert; der Ehemann hat
mangelnde Deutschkenntnisse.
Abstrakt gesehen, vermag diese von der Bürgergemeindeversammlung abgegebene
Begründung den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV zu genügen. Die
Versammlung brachte klar zum Ausdruck, dass sie im Umstand des nur knappen
Bestehens des Einbürgerungstestes ein Anzeichen für mangelnde Integration
erblicke. Es kann davon ausgegangen werden, dass im angesprochenen
Einbürgerungstest - der den Akten nicht beiliegt - etwa nach Kenntnissen über
die schweizerischen und kantonalen Institutionen, über die geschichtlichen
Hintergründe oder über Vorgänge in Kanton und Gemeinde gefragt wird. Genügen
die Antworten darauf nur knapp, kann daraus auf eine unzureichende
Integration geschlossen werden. Vor diesem Hintergrund und angesichts des
Umstandes, dass das Fehlen von Vereinsaktivitäten der Beschwerdegegner
angesprochen worden ist, enthält der Grund unzureichender Integration
hinreichende Elemente für eine Begründung im Sinne der verfassungsrechtlichen
Anforderungen. Er erlaubt es den Beschwerdegegnern, von den Motiven der
Bürgergemeindeversammlung Kenntnis zu nehmen und den Entscheid sachgerecht
und inhaltlich anzufechten, und versetzt die Rechtsmittelbehörde in die Lage,
über eine dagegen gerichtete Beschwerde - allenfalls nach zusätzlicher
Instruktion - materiell zu entscheiden.
Gleich verhält es sich bei abstrakter Betrachtung mit der Begründung, der
Ehemann verfüge über unzureichende Deutschkenntnisse. Es ist zwar
einzuräumen, dass keine Anhaltspunkte bestehen, ob sich dieser Mangel auf die
Mundart oder die Schriftsprache bzw. auf den mündlichen oder schriftlichen
Ausdruck beziehe. Es fällt indes nicht leicht, den Vorwurf unzureichender
Sprachkenntnisse in genaue Kriterien zu fassen; zudem mögen die Anforderungen
an die Sprachkenntnisse je nach Situation des Gesuchstellers unterschiedlich
betrachtet werden. Das Vorbringen unzureichender Sprachkenntnisse vermag dem
davon betroffenen Gesuchsteller über die Gründe der Nicht-Einbürgerung zu
informieren und erlaubt ihm eine sachgerechte inhaltliche Anfechtung des
negativen Entscheides. Darüber hinaus erlaubt diese Begründung der
Rechtsmittelinstanz - allenfalls unter eigener Vornahme von Beweismassnahmen
- die materielle Überprüfung des angefochtenen Entscheides.
5.2 Für den vorliegenden Fall gilt es auf die konkreten Sachumstände
abzustellen. Hierfür fällt in Betracht, dass die beiden Beschwerdegegner je
ein eigenes Einbürgerungsgesuch gestellt hatten, wie das Verwaltungsgericht
festhält (E. 5d/dd); demgegenüber haben die minderjährigen Kinder kein
selbständiges Einbürgerungsgesuch gestellt. Dies hat im Lichte von Art. 29
Abs. 2 BV zur Folge, dass das beschwerdegegnerische Ehepaar je einzeln
Anspruch auf eine Begründung des negativen Einbürgerungsentscheides hat (vgl.
BGE 131 I 18 E. 3.3 S. 21). Es ist daher zu prüfen, wie es sich im
vorliegenden Verfahren vor diesem Hintergrund verhält.
Anlässlich der Bürgergemeindeversammlung war davon die Rede, dass "der
Einbürgerungstest ... nur knapp bestanden" wurde. Weder aus den Wortmeldungen
der Bürger noch aus dem Votum des Bürgerpräsidenten geht hervor, ob das
knappe Resultat auf den einen oder andern der Beschwerdegegner oder auf beide
zutreffe. Es kann daher nicht gesagt werden, auf wen die von der
Bürgergemeindeversammlung abgegebene Begründung tatsächlich zutrifft. Damit
bleiben die Beschwerdegegner je einzeln betrachtet im Ungewissen, aus welchen
Gründen ihr Gesuch diesbezüglich abgewiesen worden ist, und sie können den
negativen Entscheid nicht sachgerecht anfechten. Ebenso wenig ist es der
Rechtsmittelbehörde diesfalls möglich, den Entscheid der
Bürgergemeindeversammlung materiell zu überprüfen. Insoweit fehlt es an einer
den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Begründung.
Anders verhält es sich mit dem Vorwurf, der Ehemann verfüge nicht über
hinreichende Sprachkenntnisse. Wie dargetan, kann darin ein
Begründungselement erblickt werden, das den verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Begründungspflicht genügt. Er richtet sich allerdings
spezifisch nur gegen den Ehemann, während der Ehefrau keine ungenügenden
Sprachkenntnisse vorgehalten werden.
Damit bleibt für die Ehefrau offen, aus welchen Gründen ihr
Einbürgerungsgesuch abgelehnt worden ist. Denn zum einen werden ihr nicht
mangelnde Sprachkenntnisse vorgehalten (vgl. BGE 131 I 18 E. 3.3 S. 21), und
zum andern geht aus den - dem Bundesgericht vorliegenden - Akten nicht
hervor, ob auch sie den Einbürgerungstest nur knapp bestanden habe. Damit
fehlt es in Bezug auf die Ehefrau an einer den Anforderungen von Art. 29 Abs.
2 BV genügenden Begründung.
Daraus ergibt sich, dass die Abweisung des Einbürgerungsgesuches der Ehefrau
anlässlich der Bürgergemeindeversammlung nicht hinreichend begründet worden
ist. Umgekehrt liegt in Bezug auf den Ehemann eine den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügende Begründung tatsächlich vor.
5.3 Im Schreiben des Bürgerrates vom 12. Juli 2004 an die Beschwerdegegner
wird ausschliesslich auf die Bürgergemeindeversammlung verwiesen. Es ergeben
sich daraus keine weitern Begründungselemente.
5.4 Schliesslich kann auch nicht auf die dem Regierungsrat erstattete
Vernehmlassung der Bürgergemeinde vom 6. September 2004 abgestellt werden.
Diese ist im Lichte der vorstehenden Erwägungen von vornherein unerheblich,
soweit darin die mangelnde Integration wegen nur knappen Bestehens des
Einbürgerungstestes angesprochen worden ist. Gleichermassen sind
Wortmeldungen zum Thema "1,2 Millionen Ausländer sind genug", ausser Acht zu
lassen, da sie keinen konkreten Bezug zur Einbürgerung der Beschwerdegegner
aufweisen und überdies bei der Behandlung eines andern, nicht die
Beschwerdegegner betreffenden Gesuches geäussert worden sind.
5.5 Bei dieser Sachlage liegt in Bezug auf die Ehefrau keine genügende
Begründung des negativen Entscheides der Bürgergemeindeversammlung vor. Damit
kann dem Verwaltungsgericht (und dem Regierungsrat) insoweit nicht
vorgeworfen werden, allzu hohe Anforderungen an die Begründung des negativen
Einbürgerungsentscheides gestellt, Bundesverfassungsrecht unrichtig ausgelegt
und angewendet und die Tragweite der verfassungsrechtlichen
Verfahrensgrundrechte missachtet zu haben. Die Autonomiebeschwerde erweist
sich in dieser Hinsicht als unbegründet.
Umgekehrt zeigt sich, dass die von der Bürgergemeindeversammlung in Bezug auf
den Ehemann abgegebene Begründung den verfassungsrechtlichen Anforderungen
entspricht. Insoweit ist dem Verwaltungsgericht vorzuhalten, allzu hohe
Anforderungen an die Begründung von negativen Einbürgerungsentscheiden
gestellt und damit die Tragweite der verfassungsrechtlichen
Verfahrensgrundsätze missachtet zu haben. In diesem Punkte erweist sich die
Autonomiebeschwerde als begründet.
6.
Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, soweit darauf eingetreten
werden kann, im Übrigen abzuweisen und das angefochtene Urteil des
Verwaltungsgericht aufzuheben, ohne dass hinsichtlich des Ehemanns über die
materielle Begründetheit des negativen Einbürgerungsentscheides zu befinden
ist. Dies hat zur Folge, dass die kantonalen Behörden nunmehr die Beschwerde
der Beschwerdegegner in Bezug auf den Ehemann materiell zu behandeln haben.
Es rechtfertigt sich, keine Kosten zu erheben. Der Beschwerdeführerin, die
nur teilweise obsiegt, ist nach Art. 159 Abs. 2 OG keine Parteientschädigung
zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf
einzutreten ist, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Obwalden
vom 25. Oktober 2006 aufgehoben; im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. März 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: