I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.640/2006
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1P.640/2006
1P.642/2006 /ggs
Urteil vom 29. Mai 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
1P.640/2006
Baugesellschaft Geisshof, bestehend aus:
1.A.________,
2.B.________,
3.C.________,
4.D.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Felix Huber,
und
1P.642/2006
Stadt Schaffhausen, 8200 Schaffhausen,
Beschwerdeführerin, vertreten durch den Stadtrat,
Stadthaus, 8200 Schaffhausen,
gegen
1.Ehepaar E.________,
2.Ehepaar F.________,
3.Ehepaar G.________,
4.Ehepaar H.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat Keller,
Bauinspektorat des Kantons Schaffhausen,
Beckenstube 11, 8200 Schaffhausen,
Regierungsrat des Kantons Schaffhausen,
Beckenstube 7, 8200 Schaffhausen,
Obergericht des Kantons Schaffhausen,
Frauengasse 17, Postfach 568, 8201 Schaffhausen.
Baubewilligung,
Staatsrechtliche Beschwerden (1P.640/2006 und 1P.642/2006) gegen den
Entscheid des Obergerichts
des Kantons Schaffhausen vom 25. August 2006.
Sachverhalt:
A.
Das Areal mit der Flur- und Ortsbezeichnung "Geisshof" in Schaffhausen
umfasste ursprünglich die beiden Grundstücke GB Schaffhausen Nrn. 3244 und
3248 mit einer Fläche von rund 25'234 m2. Es befindet sich gemäss städtischem
Richtplan im "Schutzgebiet A" und gemäss Zonenplan in einer Wohnzone mit
mittlerer Ausnützung (Wm).
Mit Beschluss vom 11. November 2003 genehmigte der Stadtrat Schaffhausen
einen privaten Quartierplan für das Areal. Das Baudepartement des Kantons
Schaffhausen genehmigte den stadträtlichen Beschluss am 9. Juni 2004 mit dem
Hinweis, dass im Rahmen der jeweiligen Baubewilligungsverfahren zu beurteilen
sei, ob z.B. konkrete Bauvorhaben, eine Parzellierung oder
Ausnützungstransporte im Quartierplan im Widerspruch zu kommunalen oder
kantonalen Bauvorschriften stehen.
B.
Die vom Quartierplan betroffenen Grundstücke wurden im Juli 2004 parzelliert.
Das ursprüngliche Grundstück GB Nr. 3248 wurde dabei aufgeteilt in die
Parzellen Nrn. 11328 bis 11341 sowie 11431, 11432 und 10891.
Der von der Baugesellschaft "Geisshof" auf den Grundstücken Nrn. 11341 und
11432 beabsichtigte Bau von drei viergeschossigen Mehrfamilienhäusern
(jeweils zuzüglich eines Attikageschosses) mit 42 Wohnungen, einer
Einstellhalle für 70 Personenwagen und von 17 Aussenparkplätzen wurde am 20.
August 2004 publiziert. Die Häuser sind im Situationsplan mit A, B und C
bezeichnet. Gegen das Bauvorhaben erhoben Ehepaar E.________, Ehepaar
F.________, Ehepaar G.________ sowie Ehepaar H.________ beim Stadtrat
Einwendungen.
C.
Mit Verfügung vom 22. Dezember 2004 erteilte das Bauinspektorat des Kantons
Schaffhausen eine Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung des
Gebäudeabstandes zwischen den Häusern A und B und die Baubewilligung für eine
Autoeinstellhalle. Der Stadtrat bewilligte tags darauf den Bau der drei
Mehrfamilienhäuser und wies gleichzeitig die gegen das Projekt erhobenen
Einwendungen ab.
D.
Dagegen gelangten die abgewiesenen Gegner des Vorhabens an den Regierungsrat
des Kantons Schaffhausen mit dem Antrag, die Bewilligungen des Stadtrats und
des Bauinspektorats aufzuheben. Weiter ersuchten sie um die Aufhebung des
Quartierplans "Geisshof", soweit er mit dem Rekurs angefochten werde und
nicht ohnehin nichtig sei. Der Regierungsrat hiess den Rekurs am 31. Mai 2005
teilweise gut und hob die Baubewilligung des Stadtrats sowie die
Ausnahmebewilligung des Bauinspektorats zur Unterschreitung des
Gebäudeabstands auf. Auf den Antrag, den Quartierplan aufzuheben, trat der
Regierungsrat nicht ein.
E.
Am 17. Juni 2005 erhob die Baugesellschaft "Geisshof"
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht des Kantons Schaffhausen. Das
Obergericht wies diese mit Urteil vom 25. August 2006 ab. Es stellte fest,
dass mit Bezug auf die zulässige Ausnützung auf dem Teilgebiet M keine
kantonale Genehmigung und damit keine rechtsverbindliche Planordnung
vorliege. Der Quartierplan stelle keine rechtliche Grundlage dar, die auf
diesem Teilgebiet eine über das Regelmass hinausgehende Ausnützung zulassen
würde. Die vom Bauinspektorat erteilte Ausnahmebewilligung zur
Unterschreitung des ordnungsgemässen Gebäudeabstandes zwischen den Häusern A
und B sei mit den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit und der Planungspflicht
unvereinbar, weshalb sie der Regierungsrat zu Recht aufgehoben habe.
F.
Mit Eingabe vom 28. September 2006 erhebt die Baugesellschaft "Geisshof",
bestehend aus A.________, B.________, C.________ und D.________,
staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht (Verfahren 1P.640/2006). Die
Beschwerdeführer beantragen die Aufhebung des obergerichtlichen Urteils vom
25. August 2006 wegen Verletzung des Willkürverbots, des Grundsatzes von Treu
und Glauben, des Anspruchs auf rechtliches Gehör und des
Verhältnismässigkeitsprinzips.
Desgleichen erhebt die Stadt Schaffhausen am 28. September 2006
staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Obergerichts (Verfahren
1P.642/2006). Sie macht eine Verletzung ihrer Autonomie und im Zusammenhang
damit einen Verstoss gegen das Willkürverbot, gegen den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit sowie eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör geltend.
Der Regierungsrat und das Obergericht des Kantons Schaffhausen haben sich zu
beiden Beschwerden vernehmen lassen. Der Regierungsrat schliesst jeweils auf
deren Abweisung, während das Obergericht materiell Stellung nimmt, ohne
formell Anträge zu formulieren. Der Stadtrat Schaffhausen unterstützt die
Beschwerde der Baugesellschaft "Geisshof". Die privaten Beschwerdegegner
Ehepaar E.________, Ehepaar F.________, Ehepaar G.________ sowie Ehepaar
H.________ beantragen in beiden Verfahren die Abweisung der jeweiligen
Beschwerde.
In ihren Repliken halten sowohl die Stadt Schaffhausen wie auch die
Baugesellschaft "Geisshof" sinngemäss an ihren Anträgen fest.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 17. Juni
2005 (BGG; SR 173.110) in Kraft getreten. Der angefochtene Entscheid ist am
25. August 2006 ergangen, mithin noch unter der Geltung des
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG). Gemäss Art. 132 Abs. 1
BGG richten sich die Beschwerdeverfahren nach den Bestimmungen des OG.
1.1 Die Beschwerden betreffen denselben Sachverhalt und beinhalten weitgehend
identische Rügen. Es rechtfertigt sich, die Verfahren zu vereinigen.
1.2 Das angefochtene Urteil ist ein kantonal letztinstanzlicher, auf
kantonales Recht gestützter Entscheid, gegen den die staatsrechtliche
Beschwerde zulässig ist (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1 OG). Eine Gemeinde
kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen wehren, dass sie als
Trägerin hoheitlicher Gewalt in ihrer nach kantonalem Recht gewährleisteten
Autonomie verletzt wird (Art. 50 Abs. 1 und Art. 189 Abs. 1 lit. b BV; Art.
88 OG); ob ihr im betreffenden Bereich Autonomie zusteht, ist nicht eine
Frage des Eintretens, sondern der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 129 I
410 E. 1.1 S. 412, mit Hinweisen). Im Rahmen einer Autonomiebeschwerde kann
die Gemeinde auch eine Verletzung anderer Verfassungsgrundsätze rügen, soweit
deren Verletzung mit dem streitigen Eingriff in die Autonomie in engem
Zusammenhang steht (BGE 129 I 313 E. 4.1 S. 319; 128 I 3 E. 2b S. 9; 116 Ia
52 E. 2 S. 54; 113 Ia 336 E. 1a S. 338; 110 Ia 197 E. 2b S. 200; 108 Ia 82 E.
1b S. 85, je mit Hinweisen; Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde
wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Bern 1996, S. 116 f.). Die Stadt
Schaffhausen, deren Baubewilligung von den Rechtsmittelinstanzen aufgehoben
wurde, ist darum grundsätzlich zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde
legitimiert.
Die Mitglieder der Baugesellschaft "Geisshof" sind als bauwillige Eigentümer
ebenfalls zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88
OG).
1.3 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass, weshalb auf die beiden Beschwerden grundsätzlich einzutreten ist.
1.4 Unzulässig ist der Antrag, auch den Entscheid des Regierungsrats
aufzuheben. Dieser ist durch das Urteil des Obergerichts ersetzt worden
(Devolutiveffekt) und gilt als inhaltlich mitangefochten (BGE 129 II 438 E. 1
S. 441 mit Hinweisen).
2.
Die Beschwerdeführer machen unter anderem eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs geltend.
2.1 Der Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs ist nach feststehender
Rechtsprechung formeller Natur, mit der Folge, dass seine Verletzung
grundsätzlich zur Aufhebung des mit dem Verfahrensmangel behafteten
Entscheids führt (vgl. statt vieler: BGE 126 I 19 E. 2d/bb S. 24 mit
Hinweis). Diese Rüge ist darum vorab zu prüfen.
2.2 Die Beschwerdeführer hatten in Bezug auf den umstrittenen Gebäudeabstand
zwischen Haus A und B als Hauptargument gegen den Regierungsratsentscheid
vorgebracht, die Reduktion des Abstands sei im Quartierplan bereits
vorgesehen gewesen und somit rechtskräftig genehmigt worden. Selbst wenn die
bloss zeichnerische Darstellung des Gebäudeabstandes als Mangel zu bezeichnen
gewesen wäre, wäre dieser nach Meinung der Beschwerdeführer durch die seit 1.
Dezember 2004 geltende neue gesetzliche Regelung geheilt worden. Sie werfen
dem Obergericht vor, es habe in Bezug auf die umstrittene Ausnahmebewilligung
zur Gebäudeabstandsunterschreitung völlig anders argumentiert als der
Regierungsrat. Erstmals im kantonalen Verfahren habe das Obergericht die
Auffassung vertreten, eine Ausnahmebewilligung wäre wegen der kurz vor deren
Erteilung in Kraft getretenen Gesetzesänderung gar nicht erforderlich
gewesen. Anstelle einer Ausnahmebewilligung hätte der Quartierplan abgeändert
werden müssen. Indem das Obergericht mit keinem Wort auf die Argumente der
Beschwerdeführer eingegangen sei, verletze es ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör.
2.3 Das rechtliche Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom
Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft
und in der Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 124 I 49 E. 3a S. 51 und 241
E. 2 S. 242, je mit Hinweisen). Die Begründungspflicht und der Anspruch auf
Begründung sind nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die urteilende
Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und
jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf
die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl. BGE 126 I 97 E.
2b S. 102; 124 II 146 E. 2a S. 149; 124 V 180 E. 1a S. 181; 123 I 31 E. 2c S.
34; 121 I 54 E. 2c S. 57, je mit Hinweisen).
2.4 Aus dem angefochtenen Entscheid wird deutlich, dass das Obergericht die
Auffassung des Regierungsrates sinngemäss teilt, wonach der reduzierte
Gebäudeabstand nicht im Sinne einer Quartierplanvorschrift genehmigt worden
ist (E. III 3.b S. 15). Es hält auch die Voraussetzungen für die Erteilung
einer Ausnahmebewilligung fest und zeigt auf, dass das Bauinspektorat die
Bewilligung nach Inkrafttreten einer Gesetzesänderung erteilt hat, wonach die
inneren Grenzabstände im Rahmen von Quartierplänen bis auf 2.5 m herabgesetzt
werden können. Daraus zieht das Obergericht den Schluss, dass keine
Ausnahmebewilligung zu erteilen war, da kein Sonderfall vorlag, sondern eine
Situation, die im Gesetz ausdrücklich geregelt wird. Vielmehr sei der
Planungsweg zu beschreiten, welcher auch eine Mitwirkung der Öffentlichkeit
ermögliche. Aus diesen Erwägungen gehen die Beweggründe des Obergerichtes
unmissverständlich hervor. Gleichzeitig ergibt sich daraus auch klar, dass es
die Überlegungen der Beschwerdeführer nicht teilt. Eine Verletzung der
Begründungspflicht und damit des rechtlichen Gehörs ist zu verneinen.
2.5 Gleiches gilt für den Verstoss gegen das Willkürverbot, den die
Beschwerdeführer in dieser Argumentation der kantonalen Behörden sinngemäss
erblicken. Es rechtfertigt sich, dieses Vorbringen aufgrund des engen
Zusammenhangs mit der Gehörsrüge vorab zu behandeln:
Die Quartierplanvorschriften halten in Art. 11 ausdrücklich fest, die
Stellung der Bauten im Einzelnen sei nicht verbindlich. Infolgedessen war der
reduzierte Gebäudeabstand zwischen den Häusern A und B auch nicht
Genehmigungsgegenstand, selbst wenn die Möglichkeit bestanden hätte, im
Rahmen von Quartierplanvorschriften abweichende Grenz- und Gebäudeabstände
festzulegen. Die Schlussfolgerung von Regierungsrat und Obergericht, wonach
mangels planerischer Festlegung zum Zeitpunkt der Genehmigung durch das
Baudepartement eine Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des
Gebäudeabstandes erforderlich war, ist daher nicht zu beanstanden. Ebenso
wenig ist willkürlich, dass die kantonalen Behörden die Voraussetzungen für
eine solche Bewilligung verneinen, wenn auch aus unterschiedlichen
Überlegungen. Der Regierungsrat erachtet keinen besonderen Härtefall als
gegeben, wohingegen das Obergericht zu Recht auf das zwischenzeitliche
Inkrafttreten der Bauordnungsrevision vor Erlass der Ausnahmebewilligung
hinweist. Mit der Revision konnten die inneren Grenzabstände im Rahmen von
Quartierplänen auf 2.5 m herabgesetzt werden. Das Obergericht folgert daraus,
dass mit dieser gesetzlichen Möglichkeit, die Grenzabstände im Planverfahren
zu reduzieren, keine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne, da kein
Sonderfall vorliege, an welchen der Gesetzgeber nicht gedacht hätte. Vielmehr
sei der Planungsweg zu beschreiten, welcher auch die Mitwirkung der
Öffentlichkeit ermögliche. Diese Beurteilung ist nicht als willkürlich zu
bezeichnen. Soweit die Rügen der Beschwerdeführer diesbezüglich den
Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG zu genügen vermögen,
sind sie abzuweisen.
3.
Die Stadt Schaffhausen erachtet das Urteil des Obergerichts als unzulässigen
Eingriff in ihre Gemeindeautonomie, verbunden mit einer Verletzung des
Willkürverbots, des rechtlichen Gehörs und einem Verstoss gegen den Grundsatz
des Verhältnismässigkeitsprinzips.
3.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt (vgl. statt vieler BGE 128 I 3 E. 2a S. 8 mit
Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum
Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen
entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine
solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus (BGE 128 I 3 E. 2a S. 8; 124 I 223 E. 2b S. 227 mit
Hinweisen).
3.2 Die Gemeindeautonomie ist als kantonales verfassungsmässiges Recht in
Art. 105 der kantonalen Verfassung vom 17. Juni 2002 (KV/SH; SHR 101.000)
gewährleistet: Dieser hält fest, dass die Gemeinden im Rahmen von Verfassung
und Gesetz befugt sind, ihre Aufgaben nach eigenem Ermessen zu erfüllen, die
erforderlichen Abgaben zu erheben und ihre öffentlichen Sachen selbständig zu
verwalten. Sie erfüllen alle öffentlichen Aufgaben, für die nicht der Bund
oder der Kanton zuständig sind (Art. 102 Abs. 2 KV/SH). Nach Art. 6 Abs. 1
des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton
Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 (BauG/SH; SHR 700.100) ordnen die Gemeinden
die Nutzung ihres Gebietes im Rahmen der übergeordneten Vorschriften und
Planungsgrundsätze durch den Erlass von Bauordnungen, Zonenplänen,
Baulinien-, Quartier- und Landumlegungsplänen. Art. 17 Abs. 1 BauG/SH sieht
sodann vor, dass der Gemeinderat mit dem Quartierplan die Erschliessung oder
Gestaltung eines Teilgebietes der Gemeinde festlegt. Der haushälterischen
Nutzung des Bodens, dem umweltschonenden, energiesparenden sowie
architektonisch und ästhetisch guten Bauen und der Gestaltung der Fussgänger-
und Fahrradverbindungen ist besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Im
Quartierplan können gemäss Art. 18 Abs. 1 BauG/SH die Bau-, Schutz-,
Gestaltungs- und Nutzungsvorschriften der Bauordnung geändert, ergänzt oder
ausser Kraft gesetzt werden. Vom Zweck der Zone darf nicht abgewichen werden.
3.3 Nach Meinung der Stadt Schaffhausen hat das Obergericht ihre
Gemeindeautonomie verletzt, indem es einen Teil des Quartierplans "Geisshof"
als nicht genehmigt bezeichnet hat. Die kantonalen Behörden hätten ihre im
Rechtsmittelverfahren beschränkte Prüfungsbefugnis überschritten und die
massgeblichen kommunalen und kantonalen Vorschriften falsch angewandt. Ob das
Obergericht tatsächlich in unzulässiger Weise in den Autonomiebereich der
Gemeinde eingegriffen hat, kann vorliegend offen bleiben, da das
Bundesgericht bei einer Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie die
Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts nur auf Willkür prüft
(BGE 118 Ia 218 E. 3a S. 220 mit Hinweisen) und die Baugesellschaft
"Geisshof" in ihrer Funktion als Bauherrin ohnehin befugt ist, eine
Verletzung des Willkürverbots geltend zu machen. Die Beschwerde wegen
Verletzung der Gemeindeautonomie braucht daher im vorliegenden Fall nicht
eingehender geprüft zu werden, da das Bundesgericht die Auslegung des
kantonalen und kommunalen Rechts aufgrund der Rügen der privaten
Beschwerdeführer, die hier im Wesentlichen mit jenen der Gemeinde
übereinstimmen, einer Willkürprüfung unterzieht.
4.
Das Obergericht kommt im angefochtenen Urteil zum Schluss, der Quartierplan
stelle keine rechtliche Grundlage dar, welche auf dem Teilgebiet M eine über
das Regelmass hinausgehende Ausnützung zulassen würde. Die Beschwerdeführer
erachten diese rechtliche Würdigung als willkürlich.
4.1
4.1.1 Der Quartierplan "Geisshof" besteht aus den vier Teilgebieten M, E, R1
und R2 und umfasste ursprünglich die Grundstücke Nrn. 3244 und 3248. Die
beiden nach dem Planerlass geschaffenen Parzellen Nrn. 11341 und 11432 liegen
im Teilgebiet M des Quartierplans. Für dieses Teilgebiet sehen die
Quartierplanvorschriften in Art. 5 Ziff. 2 eine Ausnützung von 0.8 vor. Das
Teilgebiet E weist gemäss den Quartierplanvorschriften eine Ausnützungsziffer
von 0.35, R1 und R2 je eine von 0.5 auf. Insgesamt ergibt sich daraus im
Durchschnitt für das gesamte Plangebiet eine Ausnützungsziffer von 0.59. Zum
Zeitpunkt des Planerlasses und der Eingabe des Baugesuches galt in der Stadt
Schaffhausen die Bauordnung vom 29. Oktober 1996 (aBauO). Am 1. Oktober 2006
ist die neue Bauordnung in Kraft getreten (BauO).
4.1.2 Der Nutzungstransfer ist in beiden Bauordnungen identisch geregelt:
Danach dürfen die zulässigen Ausnützungsziffern dann überschritten werden,
wenn auf benachbarten Grundstücken eine entsprechende Nutzungsbeschränkung
durch Anmerkung im Grundbuch sichergestellt wird und kein überwiegendes
öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (Art. 26 Abs. 6 aBauO;
Art. 24 Abs. 5 BauO). Für den Ausnützungstransfer statuiert Art. 72 Abs. 5
lit. i BauO (vorher Art. 64 Abs. 2 lit. d aBauO) ausdrücklich die
Bewilligungspflicht im Sinne des Baugesuchverfahrens.
4.1.3 Zum Ausnützungsbonus innerhalb eines Planperimeters legte Art. 40 Abs.
3 aBauO (neu Art. 38 Abs. 5 lit. b BauO) fest, dass in Wohnzonen mit
mittlerer Ausnützung im Rahmen eines Quartierplans eine Erhöhung der
Ausnützung von 0.55 auf 0.6 zulässig ist, sofern gegenüber der Regelbauweise
eine bessere städtebauliche und architektonische Lösung erzielt sowie eine
zweckmässige Erschliessung und Ausstattung ausgewiesen wird.
4.1.4 Ziff. 4 von Art. 5 der Quartierplanvorschriften hält zudem erläuternd
fest, dass innerhalb des Quartierplanperimeters ein Ausnützungstransport
zugunsten des Teilgebietes M erfolge. Gemäss Ziff. 5 der zitierten Bestimmung
sind weitere Nutzungstransporte zwischen den Teilgebieten E, R1 und R2
zulässig. Die in Ziff. 2 festgelegte Ausnützung pro Teilgebiet darf durch
solche Nutzungstransporte um max. 10 % überschritten werden.
Nutzungstransporte sind gemäss Art. 26 Abs. 6 aBauO im Grundbuch anmerken zu
lassen.
4.2
4.2.1 Das Obergericht folgt im Ergebnis dem Regierungsrat, wonach eine
Baubewilligung wegen Verletzung der massgebenden Vorschriften über die
Ausnützung bzw. den Ausnützungstransport nicht erteilt werden könne. Es lässt
dabei offen, ob die Planvorschriften in Bezug auf die Ausnützung aus
materiellen Gründen allenfalls nichtig sind. Zunächst ruft es in Erinnerung,
dass die akzessorische Überprüfung eines Nutzungsplans im
Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen ist. Im vorliegenden
Fall bestehe allerdings die Besonderheit, dass der Quartierplan vom
Baudepartement gemäss ausdrücklichem Hinweis im Dispositiv des
Genehmigungsentscheids nur mit Vorbehalt genehmigt worden sei. In den
Erwägungen sei nämlich festgehalten worden, dass zwar bezogen auf das ganze
Quartierplangebiet die nach der aBauO mögliche Ausnützung von 0.6 (inkl.
Ausnützungsbonus) eingehalten werde. Das Baudepartement habe aber im
Genehmigungsverfahren nicht geprüft, ob die angeordnete Ausnützung von 0.8
für das Teilgebiet M zulässig sei. Vielmehr habe es diesbezüglich ausgeführt,
künftige Fragen, wie zum Beispiel jene, ob allenfalls durch konkrete
Bauvorhaben oder durch Parzellierung oder Ausnützungstransporte im
Quartierplangebiet Widersprüche zu kommunalen oder kantonalen Bauvorschriften
entstehen könnten, seien im jeweiligen Baubewilligungsverfahren zu
beurteilen. Das Baudepartement habe sich somit für den konkreten
Anwendungsfall das Recht vorbehalten, den Plan im Sinne einer akzessorischen
Prüfung zu beurteilen. Dies sei aber unzulässig. Bezüglich der Fragen, in
welchem Ausmass auf dem Teilgebiet M eine höhere als die bauordnungsgemässe
Ausnützung zulässig sei, fehle es im Ergebnis an der erforderlichen
kantonalen Genehmigung. Insoweit liege auch keine rechtsverbindliche
Plananordnung vor, die nicht mehr überprüft werden könne. Aufgrund des
ausdrücklichen Vorbehalts im Genehmigungsentscheid könnten sich die
Grundeigentümerin und ihre Rechtsnachfolgerin nicht auf Vertrauensschutz
berufen.
4.2.2 Im Übrigen erscheine die Regelung in Art. 5 der
Quartierplanvorschriften bezüglich der möglichen Ausnützung als unzulässig.
In Wohnzonen mit mittlerer Ausnützung sei gemäss Art. 40 Abs. 3 aBauO im
Rahmen eines Quartierplans eine Erhöhung der Ausnützung von 0.55 auf 0.6
zulässig, wenn die dort erwähnten Voraussetzungen für einen Ausnützungsbonus
gegeben seien. Ein zusätzlicher Ausnützungstransport innerhalb des
Quartierplangebiets könne hingegen nicht im Rahmen eines Quartierplans
vorgenommen werden, da Art. 26 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 64 Abs. 2 lit. d
aBauO für eine solche Nutzungsübertragung ein separates Bewilligungsverfahren
mit entsprechender Publikation und Grundbucheintrag vorschreiben würden. Ein
solches Verfahren sei vorliegend weder im Zusammenhang mit dem Quartierplan
noch mit dem Baubewilligungsverfahren durchgeführt worden und lasse sich mit
dem Quartierplanverfahren aufgrund der unterschiedlichen verfahrens- und
materiellrechtlichen Anforderungen auch nicht ohne weiteres kombinieren.
4.2.3 Schliesslich gibt das Obergericht sinngemäss zu bedenken, der
Quartierplan könne die nähere Nutzung eines Gebiets nach Art. 18 Abs. 1 und 2
BauG/SH nur in dem durch die Bauordnung vorgegebenen Spielraum regeln,
welcher die Ausnützungsübertragung nicht umfasse. Überdies sei der
planerische Stufenbau zu berücksichtigen. Zur Veränderung der Ausnützung auf
der Stufe des Quartierplans stehe der Ausnützungsbonus zur Verfügung. Die
Ausnützungsübertragung stelle demgegenüber ein Mittel dar, mit welchem im
engen Rahmen zwischen benachbarten Grundstücken die sich aus der
Nutzungsplanung ergebende Ausnützung im konkreten Anwendungsfall verändert
werden könne (Art. 26 Abs. 6 aBauO). Eine Vermischung dieser beiden
Instrumente auf der Ebene der Quartierplanung führe dagegen zu schwierigen
oder gar unüberwindbaren Koordinations- und Abwägungsfragen, zumal jeweils
eine planerische Interessenabwägung in unterschiedlichen Verfahren nötig sei.
4.3 Im Unterschied zum Obergericht prüfte der Regierungsrat die Frage des
Ausnützungstransfers im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens. Er stellte
sinngemäss fest, der Quartierplan nehme - über sämtliche beteiligten
Grundstücke verteilt - im Durchschnitt den Ausnützungsbonus von 0.6 in
Anspruch. Ein Ausnützungstransfer sei zwar zulässig, aber nicht über ein
ganzes, aus einer Vielzahl von Grundstücken bestehendes und durch eine
Erschliessungsstrasse getrenntes Quartierplangebiet. Unabhängig davon, dass
die Quartierplanvorschriften im Teilgebiet M eine Ausnützung von 0.8 zulassen
würden, sei die notwendige Nutzungsbeschränkung nicht auf dem benachbarten
Grundstück vorgenommen worden, sondern vorgängig auf dem gesamten
Quartierplangebiet. Dies stehe im Widerspruch zu Art. 26 Abs. 6 aBauO.
4.4 Selbst wenn die kantonalen Behörden in Detailfragen unterschiedlich
argumentieren, gelangen sie doch im Ergebnis zum selben Schluss. Daraus kann
ihnen kein Vorwurf der Willkür gemacht werden. Sie unterscheiden zu Recht
zwischen dem Instrument des Ausnützungsbonus innerhalb eines bestimmten
Planperimeters und demjenigen des Ausnützungstransfers zwischen zwei
benachbarten Grundstücken. Ersterer wird im Rahmen des Nutzungsplanverfahrens
gewährt, der zweite bedarf einer besonderen Bewilligung und wird im Grundbuch
eingetragen. Der Nutzungsbonus erlaubt in Abweichung der üblichen
Bauvorschriften generell im Quartierplanperimeter eine leicht erhöhte
Ausnützung. Es ist nachgerade die Besonderheit des Quartierplans, dass in
seinem Rahmen die Bau- Schutz-, Gestaltungs- und Nutzungsvorschriften der
Bauordnung geändert, ergänzt oder ausser Kraft gesetzt werden können. Vom
Zweck der Zone darf aber nicht abgewichen werden (Art. 18 Abs. 1 BauG/SH).
Die zulässigen Abweichungen müssen in der Bauordnung festgelegt werden
(i.d.S. Art. 18 Abs. 2 BauG/SH). Demgegenüber wird bei der Nutzungsübertagung
noch nicht genutzte Grundstücksfläche einer benachbarten Parzelle dem zu
bebauenden Grundstück angerechnet (zur Zulässigkeit von Ausnützungstransfers
bspw. BGE 119 Ia 113 E. 3c S. 118 mit Hinweisen). Die Ausnützungsziffer ist
die Verhältniszahl zwischen der anrechenbaren Bruttogeschossfläche eines
Gebäudes und der anrechenbaren Landfläche (Art. 24 Abs. 1 BauO; siehe dazu
auch Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 4. Auflage,
Bern 2002, S. 298). Zur Berechnung wird nicht auf die gesamte
Quartierplanfläche abgestellt, sondern auf die einzelne, von der konkreten
Baueingabe betroffene Grundstücksfläche, im Falle eines Transfers eben unter
Anrechnung der nicht ausgeschöpften Ausnützung des benachbarten Grundstückes.
Demzufolge bestehen sowohl Unterschiede in verfahrensrechtlicher Hinsicht als
auch bei der jeweils vorzunehmenden Interessenabwägung (vgl. die zitierten
Normen in E. 4.2.2 und 4.2.3), ebenso bei der Berechnungsgrundlage. Auch wenn
in verfahrensrechtlicher Hinsicht nicht auszuschliessen wäre, bereits im
Quartierplanverfahren zusätzlich einen Ausnützungstransport vorzunehmen,
wären dabei doch die massgeblichen Bestimmungen der Bauordnung zu beachten.
Insbesondere wäre der Ausnützungstransport im Grundbuch anzumerken. Die
handschriftliche Notiz "AZ-Transfers eintragen im GB", welche offenbar im
Zusammenhang mit der Parzellierung auf dem Bewilligungsvermerk der Stadt
vorgenommen wurde, ersetzt den Grundbucheintrag des Nutzungstransfers nicht,
genauso wenig wie die Anmerkung des Quartierplans selber im Grundbuch.
4.5 Im Rahmen des Quartierplanverfahrens ist demnach lediglich eine Erhöhung
der Ausnützungsziffer in einem beschränkten Mass vorgesehen ("Bonus"), jedoch
keine Dispensation von den Bestimmungen über den Ausnützungstransport. Alles
andere stünde in Widerspruch zu Art. 18 Abs. 2 BauG/SH, wonach die im
Quartierplan zulässigen Abweichungen von den Vorschriften über Gebäudemasse,
Abstände und Ausnützung des Baugrundes in der Bauordnung festzulegen sind.
Dies ist mit der Gewährung des Bonus von 0.05 (0.6 statt 0.55, Art. 38 Abs. 5
lit. b BauO) geschehen. Andernfalls könnte im Quartierplanperimeter ein
Baukubus errichtet werden, welcher sämtliche Baumasse sprengt, solange er nur
durch andere Kuben kompensiert würde, welche im Durchschnitt die Einhaltung
der zulässigen Baumasse sicherstellen würden. Der Ausnützungstransport ist
nur zwischen benachbarten Grundstücken unter besonderen Bedingungen möglich.
Geht der Regierungsrat davon aus, es bestehe kein Raum dafür, im
Quartierplangebiet über die direkt angrenzenden Parzellen hinaus grossräumige
Nutzungsverschiebungen vorzunehmen, ist dies verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Der Auffassung des Stadtrates, wonach das gesamte
Quartierplangebiet als anrechenbare Landfläche zu betrachten sei, hat der
Regierungsrat in nachvollziehbarer Weise entgegengehalten, diese
Betrachtungsweise stehe nach der Abparzellierung in Widerspruch zu Art. 26
Abs. 6 aBauO. Bei jeder baulichen Veränderung wäre jeweils zu prüfen, ob die
durchschnittliche Ausnützungsziffer noch eingehalten werden könne. Sei sie
bereits ausgeschöpft, könnten noch vorhandene Bauparzellen nicht mehr
überbaut werden. Dies sei nicht vereinbar mit der Eigentumsgarantie und der
Rechtssicherheit.
4.6 Das Baudepartement hat in seiner Genehmigungsverfügung vom 9. Juni 2004
festgehalten, der Ausnützungsbonus von 0.05 sei vom Quartierplan "Geisshof"
praktisch beansprucht. Demzufolge sei Art. 40 Abs. 3 aBauO eingehalten.
Weiter hat es ausgeführt, künftige Fragen, beispielsweise ob allenfalls durch
konkrete Bauvorhaben oder durch Parzellierungen oder Ausnützungstransporte
usw. im Quartierplangebiet Widersprüche zu kommunalen oder kantonalen
Bauvorschriften entstehen können, seien in den jeweiligen
Baubewilligungsverfahren zu beurteilen. Die Genehmigung erfolgte sodann "im
Sinne der Erwägungen".
Ob damit tatsächlich ein Teil des Quartierplans von der Genehmigung
ausgenommen wurde, kann vorliegend offen bleiben. Jedenfalls wurde
unmissverständlich ein Vorbehalt der eingehenderen Prüfung im
Baubewilligungs- respektive im Parzellierungsverfahren angebracht. Dem
Obergericht ist keine Willkür vorzuwerfen, wenn es aufgrund dieser
Ausgangslage eine akzessorische Überprüfung des Quartierplans bejaht hat. Die
akzessorische Überprüfung eines Sondernutzungsplans im
Baubewilligungsverfahren wird zwar gemeinhin ausgeschlossen, weil der
Nutzungsplan in der Regel Randbedingungen festlegt, die im
Baubewilligungsverfahren verbindlich sind (vgl. BGE 131 II 103 E. 2.4.1 S.
110). Mit dem vom Baudepartement angebrachten Vorbehalt durfte das
Obergericht aber argumentieren, dem sei im vorliegenden Fall ausnahmsweise
nicht so.
4.7 Vertreten die Beschwerdeführer mit Blick auf den Wortlaut die Auffassung,
der Vorbehalt beziehe sich ausdrücklich nur auf künftige Fragen, weshalb die
Ausnützung von 0.8 für das Teilgebiet M rechtens sei, so ist auf Art. 5 Ziff.
4 der Quartierplanvorschriften hinzuweisen. Dort wird festgehalten, es
erfolge ein Nutzungstransport zugunsten des Teilgebiets M. Die
Voraussetzungen des Nutzungstransports wurden jedoch nicht erfüllt.
4.8 Insgesamt durfte die Vermischung der beiden Instrumente von
Ausnützungsbonus und Ausnützungstransfer, wie sie vorliegend offenbar im
Planverfahren stattgefunden hat, vom Obergericht im Ergebnis willkürfrei als
unzulässig bezeichnet werden. Insbesondere für die betroffenen Nachbarn ist
es von Bedeutung, mit welcher Massierung der Baukörper sie zu rechnen haben.
Findet zusätzlich zum planerisch gewährten Ausnützungsbonus ein
Nutzungstransfer statt, muss dieser aus Gründen des Nachbarschutzes in
hinreichender Form publiziert werden. Dies geht deutlich aus der heute
massgeblichen Bestimmung in Art. 72 Abs. 2 lit. i BauO (vorher Art. 64 Abs. 2
lit. d aBauO) hervor, wonach für alle Massnahmen, durch welche öffentliche
oder nachbarliche Interessen berührt werden, eine Bewilligung eingeholt
werden muss, insbesondere für Parzellierungen und Ausnützungsübertragungen
innerhalb der Bauzone.
Unbehelflich sind in diesem Zusammenhang die von der Stadt Schaffhausen
zitierten Planbeispiele. Daraus kann die Stadt nichts zu ihren Gunsten
ableiten, zumal die erwähnten Fälle sich nicht mit dem vorliegenden
vergleichen lassen. So findet sich etwa beim Quartierplan "Oelberg" in den
Quartierplanvorschriften kein Hinweis auf allfällige Nutzungstransfers. Das
Plangebiet umfasst zudem nur zwei nebeneinander liegende Parzellen. Die
Quartierpläne "Schweizersbild-Pantli" wie auch "Seewadel" ergingen nicht
unter dem Geltungsbereich des heutigen Baugesetzes, weshalb sie schon
deswegen nicht zum Vergleich herangezogen werden können.
5.
Desgleichen geht die Rüge fehl, wonach mit dem Urteil ein Verstoss gegen den
Vertrauensschutz einhergehe, nachdem im Genehmigungsentscheid des
Baudepartementes ausdrücklich auf die Problematik des Ausnützungstransports
im Rahmen eines Baubewilligungs- respektive eines Parzellierungsverfahrens
hingewiesen wurde.
6.
Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, das Urteil des Obergerichts sei
auch deshalb aufzuheben, weil es sich im Lichte der heute geltenden
Schaffhauser Bauordnung als völlig unverhältnimässig erweise. Zum einen
beanspruche das Neubauprojekt der Beschwerdeführer gemäss heutiger Rechtslage
nur eine Ausnützung von 0.66, wovon auch der Regierungsrat in seinem
Entscheid ausgegangen sei. Sie liege damit unwesentlich über dem Wert von
0.6, der gemäss Art. 40 Abs. 3 aBauO im Rahmen eines Quartierplans in der
Wohnzone Wm zulässig gewesen wäre. Damit reduziere sich die durchschnittliche
Ausnützung im Quartierplanperimeter von 0.59 deutlich. Zum anderen seien in
der neuen Bauordnung die Bestimmungen über den Gebäudeabstand ersatzlos
gestrichen. Inskünftig seien also im Quartierplan keine Bestimmungen über den
Gebäudeabstand mehr erforderlich. Die baldige Inkraftsetzung der neuen
Bauordnung vor Augen haltend, erweise sich die Aufforderung des Obergerichts,
betreffend Gebäudeabstand den Planungsweg zu beschreiten, geradezu als
unhaltbar.
6.1 Der Quartierplan datiert vom 31. Oktober 2003/16. April 2004. Das
Baugesuch wurde am 20. August 2004 ausgeschrieben. Zu diesem Zeitpunkt galt
unbestritten die Bauordnung vom 29. Oktober 1996. Sowohl der Entscheid des
Regierungsrates wie das Urteil des Obergerichts ergingen unter dem
Geltungsbereich dieser Bauvorschriften. Am 10. Mai 2005 beschloss der
Stadtrat Schaffhausen über die revidierte Ordnung, die am 25. September 2005
zur Volksabstimmung kam und seit 1. Oktober 2006 in Kraft ist. Mangels
ausdrücklicher gesetzlicher Bestimmung kann ihr keine Vorwirkung zukommen
(Ulrich Häfelin/Georg Müller/ Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.
Auflage, Zürich 2006, RN 346 ff.; René A. Rhinow/Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtssprechung, Ergänzungsband, Basel und
Frankfurt am Main 1990, Nr. 17 S. 50). Es ist den kantonalen Behörden in
keiner Weise vorzuwerfen, wenn sie sich bei der Beurteilung der Rechtslage an
den geltenden Normen orientiert haben. Alles andere hätte in Widerspruch zum
Legalitätsprinzip gestanden. Es wurde denn auch kein Rückbau verfügt, sondern
lediglich festgestellt, die Voraussetzungen für die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung seien nicht gegeben. Den Beschwerdeführern erwächst darum
aufgrund der heutigen Rechtslage kein Nachteil, da die neue Bauordnung auf
die Festlegung von Gebäudeabständen gänzlich verzichtet.
6.2 Selbst wenn die Ausnützungsziffer aufgrund der neuen Messweise (die
Wandquerschnitte der Aussenwände werden nicht berücksichtigt) nun weniger
massiv überschritten wird, ist zur massierten Bauweise dennoch ein
Nutzungstransfer nötig, der bis anhin nicht rechtskonform vorgenommen wurde.
Die kantonalen Behörden durften dies willkürfrei beanstanden. Darin liegt
kein Verstoss gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip, zumal der Regierungsrat
in seinem Entscheid bereits die neue Methode berücksichtigt und die
Aussenwände nicht angerechnet hat. Die Berechnungen des Regierungsrates
zeigen indes auch, dass selbst bei Anwendung der neuen Messmethode dem
benachbarten Teilgebiet E immerhin 834 m2 an Nutzungsfläche zu entziehen
wären.
7.
Aus den Erwägungen ergibt sich, dass beide Beschwerden abzuweisen sind,
soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang tragen
die privaten Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 156 Abs. 1 OG). Der
Stadt Schaffhausen werden in Anwendung von Art. 156 Abs. 2 OG keine Kosten
auferlegt. Die privaten Beschwerdeführer und die Stadt Schaffhausen haben die
privaten Beschwerdegegner zudem angemessen für das bundesgerichtliche
Verfahren zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 1P.640/2006 und 1P.642/2006 werden vereinigt.
2.
Die staatsrechtlichen Beschwerden 1P.640/2006 und 1P.642/2006 werden
abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den privaten Beschwerdeführern
auferlegt.
4.
Die Stadt Schaffhausen und die privaten Beschwerdeführer haben die privaten
Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren je mit Fr. 2'000.--,
insgesamt also mit Fr. 4'000.--, zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bauinspektorat, dem Regierungsrat und
dem Obergericht des Kantons Schaffhausen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. Mai 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: