I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.541/2006
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{T 1/2}
1P.541/2006 /viz
Séance du 28 mars 2007
Ire Cour de droit public
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger, Aeschlimann, Wurzburger, Reeb,
Fonjallaz et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.
Ivan Slatkine,
Pascal Pétroz,
recourants, représentés par Me Charles Poncet, avocat,
contre
Grand Conseil du canton de Genève,
rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3970,
1211 Genève 3.
Validité de l'initiative populaire "Fumée passive et santé" (IN 129),
recours de droit public contre la décision du Grand Conseil du canton de
Genève du 22 juin 2006.
Faits :
A.
Le 12 octobre 2005, le Conseil d'Etat genevois a constaté l'aboutissement de
l'initiative populaire intitulée "Fumée passive et santé" (IN 129).
L'initiative porte sur l'introduction, dans la Constitution genevoise, d'un
nouvel art. 178B libellé de la façon suivante:
Titre XIV Dispositions diverses
Art. 178B Protection de l'hygiène publique et de la santé
Fumée passive
1 Vu l'intérêt public que constitue le respect de l'hygiène publique et la
protection de la santé, le Conseil d'Etat est chargé de prendre des mesures
contre les atteintes à l'hygiène et à la santé de la population résultant de
l'exposition à la fumée du tabac, dont il est démontré scientifiquement
qu'elle entraîne la maladie, l'invalidité et la mort.
2 Afin de protéger l'ensemble de la population, il est interdit de fumer
dans les lieux publics intérieurs ou fermés, tout particulièrement dans ceux
qui sont soumis à une autorisation d'exploitation.
3 Par lieux publics dont les locaux intérieurs ou fermés sont concernés, il
faut entendre:
a)tous les bâtiments ou locaux publics dépendant de l'Etat et des communes
ainsi que toutes autres institutions de caractère public;
b)tous les bâtiments ou locaux ouverts au public, notamment ceux affectés à
des activités médicales, hospitalières, para-hospitalières, culturelles,
récréatives, sportives ainsi qu'à des activités de formation, de loisirs, de
rencontres, d'exposition;
c)tous les établissements publics au sens de la législation sur la
restauration, le débit de boissons et l'hébergement;
d)les transports publics et les autres transports professionnels de
personnes;
e)les autres lieux ouverts au public tels que définis par la loi.
L'exposé à l'appui de cette initiative rappelle les risques liés à la fumée
passive et la nécessité de protéger le personnel et les personnes qui
fréquentent les établissements publics. Estimant que les mesures de
ventilation sont inefficaces, les initiants relèvent que plusieurs pays
(Italie, Irlande, Malte, Norvège, Suède) ont pris des mesures identiques.
B.
Le Conseil d'Etat a déposé son rapport sur l'initiative le 11 janvier 2006.
S'agissant de la conformité de l'initiative au droit fédéral, il a considéré
que la Confédération n'avait pas encore fait usage des compétences découlant
de l'art. 118 al. 2 let. b Cst. (mesures de lutte contre les maladies très
répandues et particulièrement dangereuses), de sorte que les cantons
demeuraient compétents dans le domaine de la protection de la santé. La LTr
(art. 6) et l'OLT 3 (art. 19) ne réglementaient pas exhaustivement la
protection des travailleurs, et l'initiative allait dans le sens de la
législation fédérale. L'initiative pouvait être interprétée comme ne
s'appliquant qu'aux bâtiments publics relevant de la compétence cantonale (à
l'exclusion notamment des gares CFF et des bâtiments militaires et de la
protection civile). S'agissant des droits fondamentaux, le Conseil d'Etat
estimait que même si la liberté personnelle n'était pas touchée par
l'interdiction de fumer, hormis dans les cas de détention, la question de la
proportionnalité se posait en rapport notamment avec le droit au respect de
la vie privée et la liberté économique. L'initiative était propre à atteindre
les buts de sécurité, de respect d'autrui et de santé publique recherchés, et
les autres mesures envisageables (horaires, espaces fumeurs, ventilation) ne
paraissaient pas aussi efficaces. Un problème de proportionnalité se posait
car l'initiative visait une interdiction absolue: aucune exception n'était
prévue en faveur des personnes hospitalisées, à mobilité réduite ou en fin de
vie, des détenus, des personnes travaillant seules et des établissements
consacrés à la vente de tabac. Une interprétation conforme était certes
envisageable, dans la perspective de la législation d'application. Le Conseil
d'Etat estimait toutefois qu'il y avait lieu de proposer un contre-projet
direct permettant de circonscrire plus précisément, par un nouvel alinéa 3 ou
dans la loi d'application, la portée de l'interdiction de fumer.
La Commission législative du Grand Conseil a déposé son rapport le 6 juin
2006. Elle avait en mains un avis de droit du Professeur Andreas Auer,
concluant à l'invalidité totale de l'initiative essentiellement en raison de
son caractère disproportionné, ainsi qu'un avis contraire produit par les
initiants. Elle avait alors chargé le Professeur Vincent Martenet d'un avis
neutre. Ce dernier considérait que l'interdiction de fumer pouvait être
disproportionnée lorsqu'elle visait les lieux de séjour à caractère privatif
très marqué, soit les cellules de détention, les chambres d'hôpitaux
psychiatriques, les chambres des lieux de soins et de séjour dépendant de
l'Etat, ainsi que les chambres d'hôtels. Cette inconstitutionnalité pouvait
être levée en modifiant la formule de l'art. 178B al. 3, en remplaçant la
phrase introductive par l'expression "Sont concernés:", ce qui permettait de
respecter la volonté des initiants tout en préservant la plus grande partie
du texte de l'initiative.
La majorité de la commission a suivi cet avis: elle a considéré que
l'initiative respectait l'unité du genre, de la forme et de la matière, et
qu'elle était exécutable. Toutefois, elle ne respectait pas le droit
supérieur. La suppression de l'al. 3 a été refusée, et "l'invalidation
partielle" de cette disposition a été décidée dans le sens préconisé par le
Professeur Martenet.
C.
Le 22 juin 2006, le Grand Conseil genevois a suivi la proposition de la
Commission législative et déclaré partiellement valide l'IN 129. Il a amendé
la première phrase de l'art. 178B al. 3 Cst./GE en la remplaçant par
l'expression "Sont concernés:".
D.
Par acte du 29 août 2006, deux citoyens et députés genevois, Ivan Slatkine et
Pascal Pétroz, ont saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit public
pour violation du droit de vote des citoyens (art. 85 let. a OJ). Ils
demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Grand Conseil et de
déclarer invalide l'initiative IN 129. Ils reprochent en substance au Grand
Conseil d'avoir d'une part modifié le texte de l'initiative dans un sens ne
correspondant pas à la volonté des initiants et, d'autre part, adopté un
texte qui violerait le droit supérieur (soit le droit fédéral relatif à la
protection des travailleurs et la liberté personnelle) et qui manquerait de
clarté.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours en relevant notamment la
nécessité de concrétiser l'initiative dans une loi d'exécution. Au terme d'un
second échange d'écritures, les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La décision attaquée a été prise et le recours de droit public introduit
avant l'entrée en vigueur de la LTF. La loi fédérale d'organisation
judiciaire (OJ) est par conséquent applicable (art. 132 al. 1 LTF).
Conformément à l'art. 15 al. 3 OJ, la Cour siège à sept juges.
2.
En vertu de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours de
droit public concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont
trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les
dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la
matière.
2.1 Le recours institué par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se
plaindre de ce qu'une initiative a été indûment soustraite au scrutin
populaire, notamment parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement
invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen, quelle que soit la
motivation de cette décision d'invalidation.
La voie de l'art. 85 let. a OJ est également ouverte pour contester la
décision, prise par l'autorité cantonale, de présenter une initiative au vote
populaire, pour autant que le droit cantonal charge l'autorité compétente de
vérifier d'office la conformité des initiatives aux règles supérieures. Dans
ce cas, le citoyen dispose d'une prétention à ce que ce contrôle obligatoire
soit effectué correctement et à ce que le corps électoral soit dispensé de se
prononcer, le cas échéant, sur des dispositions qui paraissent d'emblée
contraires au droit matériel supérieur (ATF 128 I 190 consid. 1.3 p. 194).
2.2 Selon l'art. 66 al. 3 de la Constitution genevoise du 24 mai 1847
(Cst./GE; RS 131.234), le Grand Conseil déclare partiellement nulle
l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou
les parties qui subsistent sont en elles-mêmes valides; à défaut, il déclare
l'initiative nulle. Même s'il ne sanctionne que les violations évidentes du
droit (par quoi il faut entendre non seulement le droit formel relatif à la
recevabilité des initiatives, mais également le droit supérieur), le Grand
Conseil est tenu d'effectuer un examen d'office. Cela ouvre la voie du
recours pour violation des droits politiques.
2.3 La qualité pour recourir dans ce domaine appartient à toute personne à
laquelle la législation cantonale accorde l'exercice des droits politiques
pour participer à la votation en cause, même si elle n'a aucun intérêt
juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 128 I 190 consid. 1
p. 192; 121 I 138 consid. 1 p. 139; 357 consid. 2a p. 360). La qualité pour
agir des recourants, électeurs dans le canton de Genève, est donc
indiscutable.
2.4 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal
fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral
et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang
inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le
contenu et l'étendue (ATF 129 I 185 consid. 2 p. 190). Toutefois, s'agissant
de la conformité de l'initiative au droit supérieur, une invalidation ne doit
intervenir, selon l'art. 66 al. 3 Cst./GE, que dans les cas manifestes. Saisi
d'un recours dont le but est, comme cela est relevé ci-dessus, de contrôler
si l'examen effectué par le Grand Conseil est conforme à ses attributions
constitutionnelles, le Tribunal fédéral ne peut se reconnaître un pouvoir
d'examen plus étendu que celui de l'autorité cantonale: il ne doit
sanctionner, lui aussi, que les violations manifestes du droit supérieur (ATF
132 I 282 consid. 1.3 p. 284). En revanche, contrairement à ce que soutient
le Grand Conseil, le fait que la norme constitutionnelle doive ensuite faire
l'objet d'une garantie fédérale (art. 51 al. 2 Cst.), ne saurait justifier
une restriction supplémentaire du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral.
2.5 Selon la pratique constante, l'autorité appelée à statuer sur la validité
matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le
plus favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le
texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître
comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être
soumise au peuple. L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter
autant que possible les déclarations d'invalidité, conformément à l'adage "in
dubio pro populo" (ATF 125 I 227 consid. 4a p. 231 s. et les arrêts cités).
S'agissant d'une norme constitutionnelle appelée à être concrétisée par des
dispositions législatives ou réglementaires, le Tribunal fédéral ne peut
faire abstraction de la manière dont le texte sera vraisemblablement appliqué
(SJ 2001 241; ATF 121 I 334 consid. 2c p. 338). Dans cette perspective, les
travaux préparatoires à l'appui de la décision de validation peuvent
constituer des facteurs d'interprétation (ATF 121 I 334 consid. 2c p. 338;
111 Ia 292 consid. 2 p. 295, 303 consid. 4 p. 305; 105 Ia 151 consid. 3a
p. 154).
3.
Les recourants se plaignent en premier lieu d'une violation du droit cantonal
relatif aux initiatives populaires. Ils estiment que les auteurs d'une
initiative rédigée de toutes pièces, telle l'IN 129, seraient seuls
responsables de sa formulation et assumeraient ainsi le risque d'une
invalidation: le Grand Conseil ne pourrait procéder à aucune modification, en
dehors des retouches purement formelles. L'invalidation partielle permettrait
de retrancher une partie inadmissible de l'initiative pour autant que la
partie restante n'en soit pas dénaturée. En l'occurrence, la partie
retranchée du texte de l'initiative n'était pas en soi contraire au droit
fédéral. Par ailleurs, la volonté des initiants était clairement d'interdire
sans exception la fumée dans les lieux publics; la nouvelle formulation
adoptée par le Grand Conseil modifierait l'initiative sur un point essentiel,
et ne correspondrait donc plus à la volonté de ses auteurs.
3.1 La Constitution genevoise n'interdit pas au Grand Conseil de modifier le
texte d'une initiative populaire. L'art. 66 al. 3 Cst./GE prévoit au
contraire expressément l'invalidation partielle d'une initiative dont une
partie est manifestement non conforme au droit, si la ou les parties qui
subsistent sont en elles-mêmes valides. Cela autorise le Grand Conseil à
supprimer une partie du texte de l'initiative, afin notamment de rendre le
reste conforme au droit supérieur. Pour autant que la partie restante
respecte les conditions de validité, qu'elle conserve un sens et corresponde
à la volonté des initiants et des signataires, l'invalidation peut, au
besoin, porter sur une partie importante du texte de l'initiative (cf. ATF
130 I 185 consid. 5 p. 202, concernant l'invalidation de cinq des huit
articles constitutionnels proposés par l'initiative; arrêt 1P.238/2000 du 26
janvier 2001 publié in SJ 2003 137 et ATF 125 I 227 concernant tous deux
l'invalidation de plusieurs lettres d'un alinéa). Contrairement à ce que
soutiennent les recourants, l'art. 66 al. 2 et 3 Cst./GE ne fait aucune
distinction sur ce point entre l'initiative conçue en termes généraux et
l'initiative rédigée de toutes pièces (les arrêts précités portent d'ailleurs
tous sur des initiatives rédigées). Il est enfin indifférent que la partie
retranchée de l'initiative puisse, en soi et détachée de son contexte, être
considérée comme conforme au droit fédéral: ce qui est déterminant, c'est que
le résultat auquel aboutit l'opération, et l'amélioration qui en découle pour
l'ensemble du texte de l'initiative, conserve un sens qui puisse
raisonnablement être imputé à ses auteurs.
3.2 En l'espèce, la modification apportée par le Grand Conseil a consisté en
l'ablation d'une douzaine de mots ("Par lieux publics dont les locaux
intérieurs ou fermés [...], il faut entendre:"), le maintien de l'expression
"sont concernés", et l'adaptation de la ponctuation. Il ne s'agit pas à
proprement parler d'une invalidation partielle - la partie supprimée du texte
n'a rien, en soi, de contraire au droit supérieur -, mais bien plutôt d'une
retouche rédactionnelle destinée à tenir compte des réserves d'interprétation
manifestées par le Grand Conseil genevois. Ce dernier aurait d'ailleurs pu
s'abstenir d'une telle modification et se contenter d'indiquer de quelle
manière il envisageait d'interpréter et de concrétiser la norme
constitutionnelle. L'intervention sur le texte de l'initiative permet
toutefois de formaliser cette interprétation conforme, ce qui présente
notamment pour les électeurs l'avantage d'une certaine transparence. On ne
saurait donc voir dans l'intervention du Grand Conseil un remaniement
inadmissible du texte des initiants: l'initiative n'est pas modifiée dans son
sens, mais seulement précisée dans sa portée.
3.3 S'agissant de la question du respect de la volonté des initiants, on peut
s'interroger sur la qualité des recourants pour soulever un tel grief,
puisqu'ils entendent ainsi obtenir l'invalidation totale de l'initiative,
alors que les initiants eux-mêmes n'ont pas contesté la décision du Grand
Conseil. La question peut demeurer indécise, car le grief apparaît
manifestement mal fondé.
3.4 En effet, si la volonté des initiants pouvait à l'origine être
interprétée dans le sens d'une interdiction absolue de fumer dans tous les
lieux publics, il est évident que les auteurs et signataires de l'initiative
préféreront un texte assorti de certaines exceptions plutôt que le maintien
du statu quo en raison d'une invalidation totale de l'initiative (ATF 105 Ia
362 consid. 9 p. 368). Il y a lieu d'ailleurs de relever que le sens et le
but de l'initiative est préservé pour l'essentiel, soit l'interdiction de
fumer dans la quasi totalité des lieux publics. Les exceptions envisagées ne
concernent que les lieux dits privatifs, pour lesquels le problème de la
fumée passive ne se pose pas avec la même acuité. On ne saurait donc
prétendre, comme le font les recourants, que l'intervention du Grand Conseil
aurait dénaturé l'initiative.
Il apparaît en outre que, dans un communiqué de presse du 6 juillet 2006, les
auteurs de l'initiative ont déclaré adhérer aux conclusions du Professeur
Martenet en acceptant "sans réserve la modification de forme apportée au
texte... qui permet une interprétation plus précise de la proposition de loi
sans aucune altération de sa substance". Le 12 septembre 2006, le comité
d'initiative a déclaré approuver complètement la décision du Grand Conseil,
ce qui permet de lever le doute qui pourrait encore subsister quant au
respect de la volonté des initiants. Ce premier grief doit être écarté.
4.
Les recourants estiment ensuite qu'en dépit de la modification apportée par
le Grand Conseil, l'IN 129 serait toujours contraire au droit supérieur. Les
cantons disposent certes de compétences générales dans le domaine de la
protection de la santé. Toutefois, s'agissant de la protection des
travailleurs, également visée par la référence aux "lieux publics intérieurs
ou fermés", l'initiative empiéterait sur le champ d'application de la LTr et
de son ordonnance d'application, en particulier de l'art. 19 OLT 3 qui tend à
la protection des travailleurs non-fumeurs.
4.1 De manière générale, une initiative populaire cantonale ne doit rien
contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal,
fédéral ou international (cf. ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118 s.). L'art. 49
al. 1 Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales
qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens
ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en
oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a
réglementées de façon exhaustive (ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 86/87, 128 I
295 consid. 3b p. 299; 127 I 60 consid. 4a p. 68 et les arrêts cités).
L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc
le premier critère pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale.
Toutefois, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive
dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine
si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral
(Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000
n. 1031 p. 364). Le principe de la force dérogatoire n'est pas non plus violé
dans la mesure où la loi cantonale vient renforcer l'efficacité de la
réglementation fédérale (ATF 91 I 17 consid. 5 p. 21 ss). Ce n'est que
lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine
particulier que le canton perd la compétence d'adopter des dispositions
complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral
ou seraient même en accord avec celui-ci (cf. ATF 130 I 82 consid. 2.2 p.
86/87, 128 I 295 consid. 3b p. 299).
4.2 L'art. 118 Cst. règle les compétences de la Confédération en matière de
protection de la santé. La doctrine parle à ce propos d'une "fragmentarische
Rechtssetzungskompetenz des Bundes" en matière de santé publique: la
Confédération n'aurait la compétence d'édicter des dispositions pour protéger
la santé que dans les domaines exhaustivement cités à l'alinéa 2 de cette
disposition constitutionnelle (Häfelin/Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht - Die neue Bundesverfassung -, 6ème éd. Zurich 2005 n°
1185-1187). A l'intérieur de ces domaines, elle dispose d'une "compétence
globale dotée d'un effet dérogatoire subséquent" (FF 1997 I 338). Elle peut
notamment légiférer sur l'utilisation des denrées alimentaires, des agents
thérapeutiques, des stupéfiants, des organismes, des produits chimiques et
des objets qui peuvent présenter un danger pour la santé (art. 118 al. 2 let.
a Cst.), ainsi que sur la lutte contre les maladies très répandues et
particulièrement dangereuses (art. 118 al. 2 let. b Cst.). Ces dispositions
pourraient servir de fondement à une législation fédérale destinée à protéger
contre les effets du tabagisme passif (Jaag/Rüssli, Schutz vor Passivrauchen:
verfassungsrechtliche Aspekte, AJP 1/2006 p. 21ss). Le législateur fédéral a
fait partiellement usage de cette compétence pour réglementer notamment -
mais de manière non exhaustive - la publicité en matière d'alcool et de tabac
(ATF 128 I 295). Les cantons conservent, en tout cas tant que la
Confédération n'aura pas légiféré dans ce domaine, la faculté d'édicter des
règles générales pour la protection de la population contre les effets du
tabagisme passif.
4.3 Selon l'art. 110 al. 1 let. a Cst., la Confédération peut légiférer sur
la protection des travailleurs. Elle a fait usage de cette compétence
en adoptant la loi sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le
commerce (LTr, RS 822.11), dont les dispositions sur la protection de la
santé (notamment l'art. 6), s'appliquent de manière élargie (art. 3a). Les
recourants relèvent que la réglementation fédérale serait par exemple
exhaustive en ce qui concerne les heures d'ouverture des magasins (ATF 130 I
279 consid. 2.3.1 p. 284 et les arrêts cités). Cela ne signifie toutefois pas
que la LTr régirait de manière exclusive tous les aspects de la protection
des travailleurs.
Conformément à l'art. 6 al. 4 LTr, l'ordonnance 3 (OLT 3, RS 822.113)
détermine les mesures d'hygiène qui doivent être prises dans toutes les
entreprises soumises à la loi. Elle prévoit notamment que l'employeur doit
veiller, dans le cadre des possibilités de l'exploitation, à ce que les
travailleurs non-fumeurs ne soient pas incommodés par la fumée d'autres
personnes (art. 19 OLT 3). Cette disposition tend à la protection non
seulement de la santé mais aussi du bien-être des travailleurs (ATF 132 III
257 consid. 5.4.1, SJ 2007 173). Les mesures de protection ne sont toutefois
pas spécifiées; elles doivent être économiquement supportables pour
l'entreprise et proportionnées au besoin de protection (même arrêt, consid.
5.4.4).
4.4 Le droit privé du travail contient également des dispositions
protectrices; l'art. 342 al. 2 CO permet d'exiger le respect des dispositions
de la LTr, et l'art. 328 al. 2 CO impose à l'employeur des mesures
appropriées pour protéger la vie, la santé et l'intégrité corporelle du
travailleur.
4.5 Au contraire de la législation de droit public et privé sur le travail,
l'initiative IN 129 tend à la protection du public dans son ensemble. Elle
poursuit un but de santé et d'hygiène publiques pour lequel, les recourants
n'en disconviennent pas, le canton dispose de compétences propres (ATF 128 I
295 consid. 3d p. 301 et les références), en tout cas tant que la
Confédération n'a pas légiféré de manière générale en se fondant sur l'art.
118 al. 2 let. b Cst. (cf. le rapport du Conseil fédéral sur la protection
contre le tabagisme passif, FF 2006 3547, 3565). L'interdiction de fumer dans
les lieux public a certes des incidences sur la protection des travailleurs,
mais il s'agit d'effets indirects, le but des deux réglementations étant
clairement distinct. En outre, si l'interdiction de fumer peut incidemment,
suivant les lieux où elle s'applique, recouper la protection des travailleurs
prévue par le droit fédéral, cela n'a pas pour effet d'entraver la
réalisation des objectifs poursuivis par la LTr, mais bien plutôt de la
renforcer (même arrêt, consid. 3f p. 303). Le grief doit par conséquent être
écarté.
5.
Les recourants considèrent également que l'initiative porterait une atteinte
à la liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.). Selon eux, le choix de fumer
ou non serait couvert par la liberté personnelle, au même titre par exemple
que le fait de se réunir dans une gare en consommant de l'alcool (ATF 132 I
49). Les art. 13 Cst. et 8 CEDH seraient aussi applicables, de même que la
liberté économique, dans la mesure où l'interdiction de fumer pourrait
conduire à une baisse du chiffre d'affaires des établissements concernés.
5.1 Pour le Grand Conseil, le tabagisme ne serait pas une manifestation
élémentaire du développement de la personnalité et ne devrait pas bénéficier
de la protection de l'art. 10 al. 2 Cst. Pour les mêmes raisons, l'art. 13
Cst. ne serait pas applicable, hormis dans les cas particuliers de détention
ou de séjour durable dans une institution de soins ou un hôtel. La liberté
économique ne pourrait elle aussi être invoquée que dans des cas très
spécifiques (établissements consacrés à la fumée), dont la loi d'exécution
pourrait tenir compte. Faute d'un droit fondamental, les exigences relatives
à la base légale et à la proportionnalité seraient inapplicables.
Subsidiairement, le Grand Conseil estime que la version modifiée de
l'initiative serait suffisamment claire quant au principe et à la portée de
l'interdiction de fumer, les exceptions nécessaires pouvant être prévues dans
la législation d'application. L'intérêt public serait incontestable,
s'agissant de mesures de sauvegarde de la santé publique, et aucune autre
mesure ne serait aussi efficace. L'interdiction correspondrait au postulat de
la Convention-cadre de l'OMS du 21 mars 2003 pour la lutte anti-tabac.
5.2 Droit constitutionnel codifié aux art. 10 al. 2 et 7 Cst., la liberté
personnelle ne tend pas seulement à assurer le droit d'aller et venir, voire
à protéger l'intégrité corporelle et psychique, mais elle garantit, de
manière générale, toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est
indispensable à l'épanouissement de la personne humaine et que devrait
posséder tout être humain, afin que la dignité humaine ne soit pas atteinte
par le biais de mesures étatiques (ATF 130 I 369 consid. 2 p. 373; 124 I 170
consid. 2a p. 171/172 et les arrêts cités). Elle se conçoit comme une
garantie générale et subsidiaire à laquelle le citoyen peut se référer pour
la protection de sa personnalité ou de sa dignité, en l'absence d'un droit
fondamental plus spécifique (ATF 123 I 112 consid. 4 p. 118).
Selon la définition jurisprudentielle, la liberté personnelle, alors droit
constitutionnel non écrit, protégeait le citoyen de manière très large dans
sa liberté de décision quant à son mode de vie, spécialement sa liberté
d'organiser ses loisirs, de nouer des relations avec d'autres personnes et de
se procurer des informations sur ce qui se passe autour de lui et loin de lui
(ATF 97 I 839 consid. 3 p. 842). La jurisprudence a ensuite précisé que la
liberté personnelle ne garantit pas une liberté générale de choix et d'action
(ATF 101 Ia 306 consid. 7 p. 345; 132 I 49 consid. 5.2 p. 56; 124 I 85
consid. 2a p. 86/87) et ne saurait s'analyser comme une protection contre
n'importe quel type d'atteinte à l'intégrité physique ou psychique (ATF 127 I
6 consid. 5a p. 11 et les arrêts cités).
5.2.1 En dehors des cas relatifs aux privations de liberté et aux autres
restrictions à la liberté de mouvement (cf. par exemple ATF 130 I 369), la
jurisprudence a consacré, au titre de la liberté personnelle, le droit au
libre choix du médecin en cas d'interruption de grossesse (ATF 101 Ia 575),
le droit à certaines formes de procréation assistée (ATF 119 Ia 460), le
droit de connaître son ascendance (ATF 128 I 63), le droit aux relations
personnelles (ATF 118 Ia 473, consid. 6c p. 483), le droit de déterminer le
sort de son corps après son décès (ATF 123 I 112 ). La jurisprudence a
récemment considéré que le fait de pouvoir habituellement se regrouper et
consommer de l'alcool était couvert par la liberté personnelle, quand bien
même la liberté de mouvement n'était pas en soi touchée (ATF 132 I 49 consid.
5.2 p. 56). La jurisprudence traite également des cas spécifiques de la fumée
dans les établissements de détention (ATF 118 Ia 64 consid. 3i p. 81), sans
que l'on puisse toutefois en déduire un droit plus général.
Le Tribunal fédéral a en revanche nié que les prérogatives suivantes
constituent une manifestation élémentaire de la personnalité humaine: le
droit de jouer avec des appareils automatiques (ATF 101 Ia 336; cf. toutefois
l'arrêt 1P.780/2006 du 22 janvier 2007, concernant l'utilisation d'une
console de jeux en détention), le droit pour un détenu de choisir son médecin
(ATF 102 Ia 302), le droit de détenir des animaux (laissée indécise in ATF
132 I 7 consid. 3.2 p. 9-10; arrêt 5C.198/2000 du 18 janvier 2001 publié in:
RDAT 2001 II n° 73 p. 289; arrêt du 5 octobre 1977 publié in: ZBl 1978 p. 34
consid. 4), et le droit de naviguer sur un plan d'eau déterminé (ATF 108 Ia
59). Le Tribunal fédéral a aussi considéré que le droit au travail et à la
formation ne se déduisait pas de la liberté personnelle (ATF 100 Ia 189), et
que la clause du besoin, qui pouvait empêcher des médecins d'exercer leur
profession de manière indépendante, ne portait pas non plus atteinte à cette
liberté (ATF 130 I 26 consid. 9 p. 62). Récemment, le Tribunal fédéral a
considéré que l'on pouvait difficilement voir dans la consommation de drogues
- notamment de cannabis - une condition élémentaire d'épanouissement de la
personnalité (arrêt 6P.25/2006 du 27 avril 2006, publié in: EuGRZ 2006 p.
682).
5.2.2 Le caractère disparate de cette casuistique fait ressortir que la
portée de la liberté personnelle ne peut pas être définie de manière
générale, mais doit bien plutôt être précisée de cas en cas, en tenant compte
non seulement des buts de la liberté et de l'intensité de l'atteinte qui y
est portée, mais également de la personnalité de ses destinataires (ATF 108
Ia 59 consid. 4a p. 61). Ainsi, Ia question de savoir si le fait de fumer
relève de la liberté personnelle, c'est-à-dire s'il constitue une
manifestation élémentaire de la personne humaine nécessaire à son
épanouissement, ne peut être résolue in abstracto: alors que pour certains,
il s'agit d'un comportement occasionnel, qui, à l'instar de certaines
habitudes, n'est nullement nécessaire à l'épanouissement personnel et auquel
il peut facilement être renoncé, il en va certainement différemment,
notamment, des gros fumeurs pour qui il peut s'agir d'un véritable besoin.
5.2.3 Le fait de fumer - plus spécifiquement dans un lieu public - met en jeu
différents aspects contradictoires de la liberté personnelle: du point de vue
du fumeur, il en va certes de l'exercice d'un choix personnel, éventuellement
même d'un mode de vie, mais celui-ci se trouve immédiatement en contradiction
avec, d'une part, l'atteinte à sa propre santé et à sa vie qui résulte de
l'activité de fumer et, d'autre part, la restriction à la liberté que
s'inflige le fumeur lui-même par son accoutumance à la fumée. Du point de vue
des personnes confrontées à la fumée passive, il en va naturellement du
respect du droit à la santé et à la vie (art. 10 al. 1 Cst.). Or, plus les
différents aspects de la liberté personnelle entrent en conflit, plus il
appartient au droit ordinaire de les concrétiser par une pesée et une
coordination appropriées: la question ne peut être résolue par la simple
définition du champ d'application de la liberté fondamentale (cf.
Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit. vol. II p. 142).
5.2.4 Telle qu'elle est posée par l'initiative, la question est limitée à la
fumée dans les lieux publics. Or, s'il est douteux que le fait de fumer
ressortisse de la liberté personnelle, il est plus douteux encore que le
droit constitutionnel protège la seule faculté de fumer en tous lieux et à
tout moment, en particulier dans les lieux publics (cf. le rapport précité du
Conseil fédéral, FF 2006 3565-3566).
La question peut toutefois demeurer indécise, de même que celle de la
protection de la sphère privée (art. 13 al. 1 Cst. et 8 CEDH). En effet, à
supposer que l'un de ces droits fondamentaux puisse être invoqué, les
conditions de restrictions posées à l'art. 36 Cst. seraient de toute façon
respectées par l'initiative, dans l'interprétation que se propose d'en faire
le Grand Conseil.
6.
Les recourants estiment que le texte de l'initiative IN 129 manquerait de
précision normative. La substitution de formules opérée par le Grand Conseil
ne ferait nullement ressortir la notion, pourtant essentielle, de "lieux à
caractère privatif" pour lesquels des exceptions devraient être consenties.
En l'absence d'une délégation législative explicite dans ce sens, rien ne
permettrait de garantir que la loi d'application palliera ce manque de
précision.
6.1 L'exigence de précision normative découle du principe de la base légale,
applicable en cas de restriction aux libertés fondamentales (art. 36 al. 1
Cst.). Une norme restrictive doit en particulier être suffisamment précise
pour permettre aux administrés d'en apprécier la portée et d'adapter leur
comportement en connaissance de cause (ATF 124 I 40 consid. 3b p. 43 et les
arrêts cités).
6.2 En l'occurrence, la disposition contestée est de rang constitutionnel.
Elle ne pose donc pas de problème de légitimité démocratique puisqu'elle ne
peut être adoptée qu'avec l'accord explicite du peuple. Par ailleurs, on ne
saurait se montrer aussi exigeant en matière de précision que pour une norme
de niveau législatif: en tant que norme fondamentale, la constitution a pour
fonction notamment de définir l'organisation et la structure de l'Etat, de
répartir des compétences et de poser des principes; elle n'a pas à
réglementer toute matière de manière exhaustive (Aubert, Notion et fonction
de la Constitution, in Thürer/Aubert/Müller, Droit constitutionnel suisse,
Zurich 2001 p. 4), y compris dans les domaines où les droits fondamentaux
sont susceptibles d'être touchés.
Au demeurant, l'IN 129 est claire dans son principe: l'interdiction de fumer
s'étend, selon l'art. 178B al. 2 Cst./GE, à tous les "lieux publics
intérieurs ou fermés". Même si elle n'est pas très explicite sur ce point,
l'initiative évoque à l'art. 178B al. 3 let. e Cst./GE l'adoption d'une
législation d'exécution. Celle-ci est d'ailleurs inhérente à ce genre de
réglementation, qui ne comporte aucun détail sur sa mise en oeuvre. Or, il
paraît évident qu'une mesure aussi générale que l'interdiction de fumer dans
les lieux publics fermés n'est pas directement applicable: elle devra être
assortie par exemple d'un éventuel délai d'introduction, de mesures de
contrôle et de sanctions; en outre, conformément à la volonté manifestée par
le Grand Conseil, un certain nombre de dérogations et d'exceptions devront
accompagner l'interdiction. Il y a lieu toutefois de relever que,
contrairement à ce qui semble ressortir de l'al. 1er de l'art. 178B Cst./GE,
ces différents aménagements ne pourront être adoptés directement par le
Conseil d'Etat. Le principe de la base légale autorise en effet une
délégation à l'exécutif, pour autant toutefois que le contenu essentiel de la
réglementation figure déjà dans une loi formelle, notamment lorsque les
particuliers sont gravement touchés dans leur situation juridique (ATF 118 Ia
245 consid. 3 p. 246). En l'occurrence, les points essentiels tels que les
exceptions à l'interdiction de fumer ne figurent pas dans la norme
constitutionnelle; ils devront donc faire l'objet d'une loi au sens formel.
Il n'en demeure pas moins que le simple fait que la norme constitutionnelle
doive faire l'objet d'une législation d'exécution ne saurait justifier une
invalidation totale en raison de sa prétendue imprécision (ATF 128 I 295
consid. 5b/aa p. 309).
7.
Selon les recourants, le principal problème posé par l'initiative tiendrait
au respect du principe de la proportionnalité. Faute de prévoir clairement
les exceptions à l'interdiction de fumer, l'initiative serait
disproportionnée. Couverte par une telle norme constitutionnelle, une loi
d'application renonçant à prévoir des exceptions suffisantes ne pourrait plus
être attaquée. Même interprétée dans le sens voulu par le Grand Conseil,
l'initiative condamnerait des lieux publics tels les bars à cigares, à pipes
ou à narguilés. Les recourants contestent également la nécessité d'une
interdiction générale de fumer dans les lieux publics; ils estiment que la
fumée est aujourd'hui proscrite en suffisamment d'endroits (écoles, hôpitaux,
universités, transports publics, administrations, entreprises et de nombreux
restaurants), et que la réprobation sociale à l'égard des fumeurs
constituerait une limitation suffisante; l'initiative n'apporterait pas de
changement significatif dans les faits, alors qu'en droit elle porterait une
grave atteinte à la liberté.
7.1 Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit
apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci
ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé
et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219
consid. 2c p. 221 ss et les arrêts cités).
7.1.1 Les recourants ne contestent pas que l'initiative "Fumée passive et
santé" est motivée par un but d'intérêt public. Comme cela ressort de son
intitulé, il s'agit de protéger l'ensemble de la population contre
l'exposition à la fumée du tabac dans les lieux publics intérieurs ou fermés.
L'art. 178B al. 1 Cst./GE reprend en substance le texte de l'art. 8 de la
Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac, du 21 mai 2003, dont la
teneur est la suivante:
Protection contre l'exposition à la fumée du tabac
1.Les parties reconnaissent qu'il est clairement établi, sur des bases
scientifiques, que l'exposition à la fumée du tabac entraîne la maladie,
l'incapacité et la mort.
2. Chaque partie adopte et applique, dans le domaine relevant de la
compétence de l'Etat en vertu de la législation nationale, et encourage
activement, dans les domaines ou une autre compétence s'exerce, l'adoption et
l'application des mesures législatives, exécutives, administratives et/ou
autres mesures efficaces prévoyant une protection contre l'exposition à la
fumée du tabac dans les lieux de travail intéieur, les transports publics,
les lieux publics intérieurs et, le cas échéant, d'autres lieux publics.
Cette convention a été signée le 25 juin 2004 par la Suisse; le Conseil
fédéral entendait par là manifester sa volonté de mettre en oeuvre le projet
de l'OMS, dans l'optique de l'élaboration d'un message de ratification avant
la fin de la législature 2007. Dès la ratification de ce traité multilatéral
- le premier de l'OMS qui soit doté d'effets obligatoires - la reconnaissance
des effets nocifs de la fumée du tabac constituera une obligation
internationale de la Suisse. Celle-ci est au demeurant indéniable; il est en
effet largement reconnu que la fumée passive peut provoquer cancer du poumon,
maladies cardio-vasculaires, asthme et infections des voies respiratoires.
Selon une estimation prudente, plusieurs centaines de non-fumeurs mourraient
en Suisse chaque année à cause du tabagisme passif; les enfants à naître et
en bas-âge sont particulièrement exposés (OFSP, Informations de base sur le
tabagisme passif, mai 2006, et les nombreuses références; cf. aussi le
rapport du Conseil fédéral sur la protection contre le tabagisme passif,
FF 2006 3547, et les références citées). La nocivité de la fumée passive est
attestée par suffisamment d'études scientifiques pour pouvoir être considérée
comme correspondant à l'état actuel de la science, et non seulement, comme
semblent le prétendre les recourants, comme une mode passagère ou la simple
expression du "politiquement correct". En Suisse, un quart des non-fumeurs
serait exposé au moins une heure par jour à la fumée ambiante. Parmi les
non-fumeurs entre 14 et 65 ans, 86% seraient exposés à la fumée d'autrui dans
les lieux publics et leur majorité s'en trouverait fortement incommodée.
C'est la raison pour laquelle 26% de la population éviterait de fréquenter
ces lieux (idem). L'initiative poursuit donc un but incontestable de santé
publique.
7.2 Les recourants ne contestent pas qu'une interdiction de fumer est
effectivement propre à obtenir l'effet recherché. Ils se prévalent en
revanche du principe d'adéquation en soutenant qu'il y aurait lieu de tenir
compte d'une part des interdictions de fumer qui se généralisent dans les
bâtiments publics, et d'autre part de la pression sociale croissante sur les
fumeurs, qui aurait des effets indéniables sur le comportement de ceux-ci.
On ne saurait toutefois en déduire qu'une réglementation contraignante serait
inutile: il apparaît en effet que l'exposition dans les restaurants, cafés et
bars notamment a peu varié depuis 2001/2002, la proportion de personnes
incommodées par la fumée ayant quant à elle augmenté (OFSP, op. cit. p. 4).
La réprobation sociale que les recourants invoquent ne paraît donc pas
constituer un facteur de diminution significatif; elle n'a en tout cas pas le
même effet, général et immédiat, qu'une interdiction formelle de fumer dans
les lieux publics. Pour le surplus, les recourants ne prétendent pas que
d'autres solutions, telles la création d'espaces ou de coins fumeurs,
l'aménagement d'horaires, ou la ventilation des locaux, permettraient
d'aboutir à un résultat identique; outre les difficultés liées au coût, à la
mise en oeuvre et au contrôle de ces mesures, l'interdiction de fumer
présente des avantages déterminants du point de vue du résultat recherché:
seule une règle claire et sans ambiguïté est à même d'engendrer un réel
changement dans les habitudes, tout en évitant de nombreuses difficultés
d'interprétation et d'application.
7.3 Les parties s'accordent sur le fait que, pour être conforme au principe
de la proportionnalité au sens étroit, l'interdiction générale de fumer dans
les lieux publics doit être assortie d'exceptions. Il s'agit en effet de
tenir compte des situations particulières dans lesquelles la personne
désireuse de fumer est appelée à demeurer un certain temps dans un espace
fermé dont elle ne peut pas ou pas aisément sortir, ce qui équivaudrait pour
elle à une interdiction permanente de fumer; tel est le cas en particulier
des détenus ou des pensionnaires d'établissements médicaux. Le cas des lieux
publics à usage privatif devrait également être réservé, car, d'une part, le
problème de la fumée passive se pose avec moins d'acuité, et, d'autre part,
les occupants de tels lieux (chambres d'hôtel et lieux d'hébergement) peuvent
se prévaloir, dans de tels cas, d'un droit à la protection de leur sphère
privée.
Les recourants perdent de vue que les modifications apportées au texte de
l'initiative ont précisément pour but de tenir compte de ces situations
particulières et de permettre de tels assouplissements, dictés par le
principe de proportionnalité. Il est vrai que le changement rédactionnel
adopté par le Parlement genevois n'apporte, à première vue, pas
d'amélioration sensible au texte des initiants: tout comme le texte original,
l'art. 178B al. 3 indique que les lieux mentionnés sont "concernés" par
l'interdiction de fumer proclamée à l'alinéa précédent. Toutefois, selon
l'idée exprimée par l'auteur de l'avis de droit, suivi par la majorité de la
Commission législative puis du Parlement genevois, il s'agissait, par cette
modification, d'affirmer que les lieux mentionnés à l'alinéa 3 de l'art. 178B
sont concernés, mais seulement dans la mesure où ceux-ci doivent être
considérés comme publics. Cela permettrait d'exclure les parties des
bâtiments à caractère exclusivement ou essentiellement privatif. Bien qu'un
tel assouplissement ne ressorte pas clairement de la seule lecture du texte
adopté, le Parlement a ainsi d'ores et déjà manifesté son intention dans la
perspective de l'interprétation du texte constitutionnel et de l'élaboration
de sa législation d'exécution. En effet, l'interprétation de la disposition
constitutionnelle devra se fonder sur les travaux préparatoires et les
intentions qui ont été clairement exprimées à cette occasion (ATF 121 I 334
consid. 2c p. 338). La modification apportée par le Grand Conseil introduit
donc la possibilité d'une interprétation et d'une application conformes, le
cas échéant, au droit supérieur.
7.4 Le Grand Conseil n'a pas non plus méconnu les atteintes possibles à la
liberté économique, laquelle comprend notamment le libre exercice d'une
activité lucrative (art. 27 al. 2 Cst.).
L'interdiction de fumer dans les établissements publics tels que les
restaurants, les bars et les hôtels n'affecte pas directement les exploitants
dans le libre exercice de leur profession. Il n'est au demeurant pas démontré
que l'interdiction de fumer entraînera une diminution du chiffre d'affaires
(cf. FF 2006 p. 3553, note 9). Il est vrai qu'elle rendra a priori impossible
l'exploitation d'établissements qui seraient exclusivement consacrés à la
consommation de tabac (bars à cigares ou à narguilés). Dans ces endroits,
fréquentés exclusivement par des fumeurs (sous réserve des employés dont la
protection relève, on l'a vu, de la LTr), le problème de la fumée passive ne
se pose pas dans les mêmes termes, ce qui pourrait également justifier une
dérogation dans la loi; la possibilité existe en outre de faire de ces
établissements des clubs privés. Ces aménagements pourront, eux aussi, être
prévus dans la législation d'application.
7.5 Sur le vu de ce qui précède, le législateur disposera d'un large pouvoir
d'appréciation pour adapter l'interdiction de fumer aux différentes
situations qui l'exigent. Les craintes des recourants que le caractère
disproportionné de la norme constitutionnelle se retrouve dans la loi et que
celle-ci ne puisse, de ce fait, pas faire l'objet d'un nouveau recours,
apparaissent dès lors infondées. Le grief doit par conséquent être écarté.
8.
Les recourants estiment enfin que le texte de l'initiative, tel que modifié
par le Grand Conseil, ne serait pas suffisamment clair pour permettre aux
électeurs de saisir la portée du projet qui leur sera soumis. En effet, l'IN
129 ne pourrait se comprendre que comme une interdiction absolue; la
possibilité de prévoir des exceptions ne serait qu'une supposition sur la
manière dont l'initiative sera mise en oeuvre dans la loi.
8.1 Selon l'art. 34 al. 2 Cst., la garantie des droits politiques protège la
libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression
fidèle et sûre de leur volonté. Les votations et élections doivent être
organisées de telle manière que la volonté des électeurs puisse s'exercer
librement, notamment sans pression ni influence extérieure (ATF 129 I 185
consid. 5 p. 192; 121 I 138 consid. 3 p. 141 avec les références). Cela
implique en particulier une formulation adéquate des questions soumises au
vote. Celles-ci ne doivent pas induire en erreur, ni être rédigées dans des
termes propres à influer sur la décision du citoyen (ATF 106 Ia 20; 131 I 126
consid. 5.1 p. 132).
8.2 En l'occurrence, l'objet soumis aux citoyens genevois n'a rien d'insolite
ou de trompeur: le texte de l'initiative est clair quant au principe; il
l'est certes moins quant à la possibilité de prévoir des exceptions par voie
législative, mais cela pourra être, le cas échéant, rappelé aux électeurs
dans le message explicatif. Les recourants craignent que l'initiative soit
approuvée tant par les citoyens favorables à une interdiction totale que par
ceux qui pourraient désirer des assouplissements. Il est évident que le texte
de l'initiative, tel que modifié et interprété par le Grand Conseil, est
susceptible de recueillir une plus grande approbation dans la population.
Cela n'est toutefois pas la conséquence d'une manipulation ou d'une atteinte
à la liberté de choix des citoyens: le Grand Conseil est intervenu par souci
de respecter le droit supérieur et dans le but d'éviter une invalidation
totale, ce qui correspond à la mission qui lui revient en vertu de l'art. 66
Cst./GE. Ce dernier grief doit par conséquent lui aussi être rejeté.
9.
Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit public doit être rejeté.
S'agissant d'un recours pour violation des droits politiques, il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants et au
Grand Conseil du canton de Genève.
Lausanne, le 28 mars 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: