I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.531/2006
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1P.531/2006 /viz
Sentenza dell'8 novembre 2006
I Corte di diritto pubblico
Giudici federali Féraud, presidente, Aemisegger,
Nay, Aeschlimann, Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
cancelliere Crameri.
Carlo Postizzi,
Carlo Rivolta,
ricorrenti,
patrocinati dall'avv. dott. Carlo Postizzi,
contro
Gran Consiglio del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.
iniziativa popolare costituzionale generica del 20 ottobre 2005 " 28
inceneritori bastano",
ricorso di diritto pubblico contro il decreto emanato il
20 giugno 2006 dal Gran Consiglio del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 20 ottobre 2005 è stata depositata presso la Cancelleria dello Stato del
Cantone Ticino l'iniziativa popolare costituzionale generica "28 inceneritori
bastano!". Pubblicata nel Foglio ufficiale del Cantone Ticino n. 85 del 25
ottobre 2005 (pag. 7059 seg.), l'iniziativa ha il testo seguente:
28 inceneritori bastano!
I/Le sottoscritti/e cittadini/e, avvalendosi delle facoltà concesse dalla
Costituzione cantonale e dalla Legge sull'esercizio dei diritti politici,
chiedono al Gran Consiglio di voler varare nel rispetto del diritto superiore
una riforma della Costituzione cantonale fondata sui seguenti principi:
a) la proibizione dell'edificazione sul territorio del Cantone di impianti
per lo smaltimento dei rifiuti sino al 2016;
b) lo smaltimento dei rifiuti ticinesi durante questo periodo entro il
territorio nazionale;
c) la messa a frutto di questo periodo di moratoria per una politica di
riciclaggio e di prevenzione che permettano una riduzione massiccia del
quantitativo di rifiuti da trasportare.
B.
L'iniziativa ha raccolto 15'294 firme valide ed è quindi riuscita, come ne è
stato dato atto con la pubblicazione del risultato nel Foglio ufficiale n. 4
del 13 gennaio 2006 (pag. 152 seg.). Essa è quindi stata trasmessa al Gran
Consiglio per le sue incombenze. La Commissione della legislazione, dopo
averla esaminata e chiesto una perizia al prof. Etienne Grisel (pubblicata
nella RtiD I-2006 pag. 371 e segg.), ha licenziato due rapporti, l'uno di
maggioranza, del 24 maggio 2006, volto a far dichiarare irricevibile il punto
a) dell'iniziativa, l'altro di minoranza, del 7 giugno successivo, tendente a
farla dichiarare ricevibile nella sua totalità. In precedenza, l'Azienda
cantonale dei rifiuti (ACR) aveva chiesto di propria iniziativa un parere
sulla costituzionalità e legalità dell'iniziativa popolare in questione al
prof. Marco Borghi.
C.
Con decisione del 20 giugno 2006, pubblicata nel Foglio ufficiale n. 51 del
27 giugno 2006 (pag. 4353), il Gran Consiglio, aderendo al rapporto di
maggioranza e alle conclusioni della perizia Grisel, ha dichiarato
l'iniziativa irricevibile relativamente al punto a), ritenuto lesivo del
principio dell'unità della forma e del diritto federale, demandandola alla
Commissione designata per l'elaborazione dei rimanenti punti b) e c).
D.
Avverso questa decisione, il 25 agosto 2006, Carlo Rivolta, proponente
dell'iniziativa, e Carlo Postizzi presentano un ricorso di diritto pubblico
al Tribunale federale, chiedendo di annullarla relativamente al punto a)
dell'iniziativa. In sostanza, i ricorrenti, adducendo il carattere univoco
dell'iniziativa, sostengono che la menzionata perizia partirebbe da una
premessa sbagliata, avendo ritenuto in maniera arbitraria che in Svizzera gli
impianti di termodistruzione sono insufficienti, mentre, al loro dire, vi
sarebbe attualmente una sovraccapacità di smaltimento di rifiuti urbani di
alcune centinaia di migliaia di tonnellate, tale da poter eliminare i rifiuti
ticinesi presumibilmente per i prossimi dieci anni.
Non sono state chieste osservazioni.
E.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere
vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro
conclusioni (DTF 132 I 140 consid. 1.1).
1.2
I ricorrenti hanno presentato un ricorso di diritto pubblico. È manifesto che
nella fattispecie si tratta di un ricorso per violazione del diritto di voto
dei cittadini, il quale è garantito dall'art. 85 lett. a OG, norma richiamata
dai ricorrenti e che considera pure il diritto d'iniziativa. Ogni cittadino
ha infatti il diritto di esigere che un'iniziativa sia sottoposta al voto
popolare, in condizioni conformi alla Costituzione e alla legge, quand'essa
soddisfi le esigenze previste (DTF 128 I 190 consid. 1.1, 117 Ia 66 consid.
1d/cc). La legittimazione dei ricorrenti, cittadini attivi nel Cantone
Ticino, è pacifica anche se dalla decisione impugnata non subiscono alcun
pregiudizio personale (DTF 131 I 291 consid. 1.1, 128 I 190 consid. 1.1, 121
I 357 consid. 2a). Il diritto ticinese non istituisce vie di ricorso contro
una decisione come quella qui impugnata. Il corso delle istanze cantonali è
pertanto stato esaurito (art. 86 OG) e il ricorso, tenuto conto della
sospensione dei termini per le ferie giudiziarie (art. 34 cpv. 1 lett. b OG),
è tempestivo (art. 89 cpv. 1 OG).
1.3 Secondo la costante giurisprudenza, anche il ricorso fondato sulla
violazione dei diritti politici soggiace alle stesse esigenze procedurali
applicabili agli altri ricorsi di diritto pubblico. Il Tribunale federale è
vincolato dai motivi invocati dai ricorrenti, che devono indicare i diritti
costituzionali o i principi giuridici che sarebbero stati violati e precisare
in che consiste la loro violazione. Il Tribunale federale non deve ricercare
d'ufficio motivi non invocati o non sufficientemente sostanziati nel ricorso
(art. 90 cpv. 1 lett. b OG; DTF 130 I 26 consid. 2.1, 290 consid. 4.8, 129 I
185 consid. 1.6, 121 I 357 consid. 1d).
1.4 Nel campo d'applicazione dell'art. 85 lett. a OG il Tribunale federale
esamina con piena cognizione non solo le norme del diritto federale e della
Costituzione cantonale, ma anche quelle del diritto cantonale di rango
inferiore in quanto determinino il contenuto del diritto di voto o di
iniziativa, oppure vi siano strettamente connesse. Vengono esaminate
unicamente sotto il profilo dell'arbitrio le altre norme del diritto
cantonale e le questioni di fatto (DTF 129 I 185 consid. 2, 128 I 34 consid.
1g). In caso di interpretazione manifestamente dubbia, il Tribunale federale
si attiene al parere espresso dall'istanza cantonale superiore (DTF 121 I 357
consid. 3, 115 Ia 148 consid. 2 e rinvii).
2.
2.1 Secondo l'art. 85 Cost./TI, la revisione parziale della Costituzione può
essere chiesta da almeno diecimila cittadini aventi diritto di voto: deve
limitarsi a un campo normativo unitario, ma può comprendere più disposizioni
(cpv. 2 e 3). Se il numero di firme è raggiunto, il Gran Consiglio esamina
preliminarmente la ricevibilità della domanda di iniziativa, verificandone la
conformità al diritto superiore, l'unità della forma e della materia e
l'attuabilità entro un anno dalla pubblicazione del risultato della domanda
(art. 86 Cost./TI; v. l'analogo tenore dell'art. 130 della legge ticinese
sull'esercizio dei diritti politici, del 7 ottobre 1998, LEDP). Il Tribunale
federale ha già avuto occasione di rilevare che il diritto ticinese non
prescrive invece, espressamente e in termini chiari, che un'iniziativa
ritenuta irricevibile debba essere sottratta al voto popolare. Nella prassi
tuttavia il Gran Consiglio, anche quando il menzionato esame della
ricevibilità non era previsto dalla normativa cantonale, non esitava a
dichiarare improponibili, rifiutando di sottoporle al popolo, le iniziative
contrarie in particolare al diritto superiore (sentenza 1P.150/2003 del 5
dicembre 2003 consid. 3.2, apparsa nella RtiD I-2004 n. 48). Che il
Parlamento cantonale, dandosene i presupposti, potesse formalmente dichiarare
parzialmente irricevibile l'iniziativa, non viene peraltro contestato dai
ricorrenti, che tuttavia negano l'esistenza di motivi per invalidare il punto
a) dell'iniziativa.
2.2 Il Gran Consiglio ha dichiarato l'iniziativa irricevibile relativamente
al punto a), aderendo al rapporto di maggioranza della Commissione della
legislazione, che costituisce, in sostanza, la vera e propria motivazione
della decisione impugnata (cfr. Marco Borghi/ Guido Corti, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 all'art. 79 e n. 3
all'art. 80) e che si fonda in pratica, richiamandola e senza esprimersi
oltre in maniera dettagliata sull'iniziativa, sulla perizia del prof. Grisel.
La citata Commissione non ha ritenuto opportuno esprimersi sul parere
giuridico del prof. Borghi, chiesto dall'ACR, perché spetta al Parlamento e
non a questo Ente esprimersi sulla ricevibilità delle iniziative.
2.3 La revisione parziale della Costituzione attraverso un'iniziativa
popolare può essere chiesta in forma elaborata o generica (art. 87 cpv. 1
Cost./TI). Nel primo caso, la domanda viene sottoposta al voto popolare; il
Gran Consiglio può sottoporre contemporaneamente un controprogetto sulla
stessa materia (cpv. 2). Nel secondo caso, il Gran Consiglio è tenuto a
elaborare, nel senso della domanda, il progetto da sottoporre al voto
popolare; esso può sottoporre un controprogetto sulla stessa materia (cpv. 3;
v. per questa procedura gli art. 88 Cost./TI e 131 LEDP, per i termini delle
votazioni v. gli art. 89/90 Cost./TI). L'iniziativa può essere ritirata (art.
87 cpv. 4 Cost./TI).
3.
3.1 Di regola, un'iniziativa popolare cantonale non deve contenere nulla che
contrasti con il diritto superiore, sia esso cantonale, federale o
internazionale. L'autorità chiamata a esaminare la validità materiale di
un'iniziativa deve tuttavia interpretarne i termini nel senso più favorevole
agli iniziativisti; quando, applicando i metodi interpretativi riconosciuti,
il testo di un'iniziativa si presti a un'interpretazione conforme al diritto
superiore, essa dev'essere dichiarata valida e sottoposta al voto popolare.
L'interpretazione conforme deve permettere di evitare, in quanto possibile,
le dichiarazioni di nullità (DTF 128 I 190 consid. 4, 125 I 227 consid. 4a,
121 I 334 consid. 4; sentenza 1p.150/2003, citata, consid. 7.1 e 7.6; Etienne
Grisel, Initiative et référendum populaires, 3a ed., Berna 2004, n. 697
segg.; Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und
Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurigo 2000, n. 2117 e segg.
pag. 838 seg.).
3.2 Il rapporto di maggioranza, fatto proprio dal Parlamento, si fonda come
già rilevato, sulla perizia del prof. Grisel. Nella stessa si ricorda che il
7 luglio 2005 il Comune di Giubiasco ha rilasciato all'ACR la licenza
edilizia per costruire un impianto cantonale di termovalorizzazione dei
rifiuti solidi urbani e assimilabili. Contro il permesso di costruzione
alcuni cittadini e associazioni hanno adito il Consiglio di Stato, che ha
respinto i ricorsi: le cause sono quindi state sottoposte al giudizio del
Tribunale cantonale amministrativo (nel frattempo la sentenza emanata il 30
giugno 2006 dalla Corte cantonale è stata impugnata dinanzi al Tribunale
federale: cause 1A.198/2006, 1P.602/2006 e 1A.200/2006).
Nella perizia si rileva poi che, in applicazione dell'art. 31 LPAmb, il
1° luglio 1998 è stato adottato il Piano di gestione dei rifiuti del Cantone
Ticino (RL 9.2.1.2.3), mentre il 22 giugno 2004 il Gran Consiglio ha adottato
il piano cantonale di utilizzazione per l'impianto di termovalorizzazione dei
rifiuti di Giubiasco. L'iniziativa è stata depositata quando la progettazione
dell'impianto era già in una fase avanzata, aveva comportato importanti spese
e i sussidi federali accordati erano stati subordinati alla condizione che la
costruzione iniziasse prima del 1° novembre 2006 (v. l'art. 62 cpv. 2bis
lett. d LPAc).
3.3 Dopo aver illustrato le particolarità della legislazione federale in
materia di smaltimento dei rifiuti, la perizia esamina i problemi posti
dall'iniziativa, segnatamente riguardo al suo oggetto, all'eventuale
esistenza di un abuso di diritto da parte dei suoi autori, all'attuabilità
della domanda e al rispetto del principio dell'unità della forma e del
diritto superiore.
3.3.1 L'oggetto dell'iniziativa, impedendo la costruzione di nuovi impianti
per lo smaltimento dei rifiuti, contravviene, a dire del perito, non soltanto
al progetto concreto di costruzione di un siffatto impianto a Giubiasco, ma
pure alla pianificazione messa in atto dalle autorità ticinesi con il piano
adottato il 1° luglio 1998 e quello del 22 giugno 2004. Egli ha quindi
ritenuto che l'iniziativa, tendente a una modifica parziale della
Costituzione, comporta una lesione, implicita ma diretta, delle decisioni
adottate al livello inferiore: precisa nondimeno che questa circostanza non
ne implica la nullità.
3.3.2 Riguardo all'abuso di diritto e al rispetto del principio della buona
fede, la perizia rileva che l'iniziativa tende a rendere inoperante il piano
di gestione dei rifiuti del Cantone Ticino introducendo una specie di effetto
retroattivo e sostituendosi in qualche modo sia al referendum che avrebbe
potuto essere lanciato contro il decreto del Gran Consiglio sia al ricorso
che avrebbe potuto essere proposto contro i piani. Sottolinea che la
tempistica con cui è stata proposta l'iniziativa può apparire scioccante,
poiché intende impedire la realizzazione di un progetto pianificato da lungo
tempo e che è all'inizio della sua attuazione, ciò a maggior ragione ritenuto
che non sono state utilizzate le possibilità del referendum e del ricorso. Il
perito, rilevato che la giurisprudenza del Tribunale federale non fornisce
alcun esempio di annullamento di una siffatta domanda popolare e che
occorrerebbe pertanto essere in presenza di circostanze estreme, non
realizzate in concreto, ha concluso che sarebbe azzardato invalidare la
domanda popolare soltanto per questi motivi.
Esprimendosi sull'attuabilità dell'iniziativa litigiosa nella misura in cui
rimette in causa l'esecuzione di lavori pubblici, egli ha poi rilevato che in
tale ambito non è sufficiente che i lavori di costruzione siano già iniziati,
essendo necessario che l'attuabilità stessa sia materialmente impossibile,
come quando l'opera, al momento in cui l'iniziativa sarà verosimilmente
sottoposta al voto popolare, è in via di ultimazione, com'era il caso per la
causa concernente l'iniziativa popolare ginevrina "per un progetto di stadio
ragionevole" (DTF 128 I 190 consid. 5, dove il quesito dell'abuso di diritto
non era stato esaminato oltre a causa dell'annullamento totale
dell'iniziativa per altri motivi, consid. 7.2). La situazione dell'impianto
di Giubiasco, sempre secondo la perizia, è tuttavia differente: sebbene la
fase pianificatoria sia conclusa e siano stati accordati crediti
relativamente importanti, il permesso di costruzione non è ancora cresciuto
in giudicato. Il voto popolare, che dovrebbe aver luogo al più tardi nel mese
di marzo 2008, coinciderebbe quindi non con la fine, ma con l'inizio dei
lavori di costruzione. Ora, conclude la perizia, fin quando è concepibile
un'interruzione dei lavori, la domanda di iniziativa è ammissibile, spettando
agli elettori decidere se ciò sia opportuno, ragione per cui l'iniziativa in
discussione non è inattuabile in maniera assoluta. Certo, le conseguenze
economiche e finanziarie nel caso di accoglimento, viste le spese già
effettuate, sarebbero senz'altro importanti, ma ciò rappresenta un motivo
d'ordine politico e non d'invalidità dell'iniziativa.
3.3.3 Il perito ha ritenuto per contro che l'iniziativa viola, in maniera
flagrante, il principio dell'unità della forma, espressamente previsto
dall'art. 86 Cost./TI. Egli, richiamando la dottrina (Etienne Grisel, La
forme des initiatives populaires - Le principe de l'unité de rang et de
forme, in: De la Constitution, Etudes en l'honneur de Jean-François Aubert,
Basilea, 1996, pag. 213 e segg., 219 seg.), ha ritenuto che in effetti
l'alternativa offerta dall'art. 87 Cost./TI è assoluta. Gli autori
dell'iniziativa possono scegliere tra la sua presentazione in forma elaborata
o generica: essi non possono per contro mischiare le due forme. Rileva che
nella giurisprudenza pubblicata del Tribunale federale vi sono pochi casi di
applicazione di questo principio e che del resto, viste le particolarità del
diritto ticinese, detta prassi non può essere ripresa tale e quale, poiché
nel caso di un'iniziativa presentata in forma generica il Gran Consiglio è
tenuto in ogni caso a elaborare, nel senso della domanda, il progetto da
sottoporre al voto popolare.
Nella perizia si ricorda che nel caso di un'iniziativa presentata in forma
generica, il principio in discussione può essere leso, tra l'altro, quando
essa abbia un contenuto troppo preciso, concreto e dettagliato, di modo
ch'essa non lasci al Parlamento un sufficiente margine di manovra per
elaborare la richiesta norma costituzionale. Il perito ha ritenuto che la
lettera a) dell'iniziativa esige la proibizione dell'edificazione sul
territorio del Cantone di impianti per lo smaltimento dei rifiuti sino al
2016. Sebbene presentata come un "principio", essa implica in realtà una
regola direttamente applicabile, che invero non lascia alcun margine di
manovra al Parlamento. Essa non indica soltanto l'obiettivo da realizzare, ma
pure il mezzo preciso, concreto e vincolante per raggiungerlo, senza lasciare
quindi alcun spazio di manovra al Gran Consiglio per attuare il divieto di
costruzione fino al 2016. Il perito ha quindi ritenuto che si è in presenza
di un caso scolastico, nel quale il principio dell'unità della forma,
garantito dall'art. 86 Cost./TI, è violato in maniera flagrante. Richiamato
il principio della proporzionalità, egli ha nondimeno considerato che
soltanto la lettera a) dell'iniziativa è inconciliabile con il diritto
superiore.
3.3.4 Il perito si è poi espresso sul rispetto del diritto superiore e sulla
possibilità di elaborazione dell'iniziativa conformemente alla legislazione
federale. Ha ricordato che detta normativa non impone soltanto che i rifiuti
siano eliminati nel Cantone che li produce, ma che questa operazione sia
pianificata a lungo termine. Sotto questo profilo l'iniziativa solleva quindi
due obiezioni: blocca detta pianificazione nel Cantone e impedisce nel
contempo per dieci anni di aumentare le possibilità di eliminare i rifiuti.
Egli ne ha concluso che un divieto totale di costruire siffatti impianti
contrasta pertanto con la collaborazione intercantonale e contravviene al
diritto federale: anche questo motivo comporta la nullità parziale
dell'iniziativa.
4.
4.1 I ricorrenti si limitano ad addurre in maniera generica che, sezionando in
due l'iniziativa nell'ottica dell'esame del principio dell'unità della forma,
il Gran Consiglio sarebbe incorso nell'arbitrio e che tale modo di procedere
sarebbe costitutivo di un formalismo eccessivo. Certo, bisogna dare atto ai
ricorrenti che la motivazione del Gran Consiglio, che rinvia al rapporto di
maggioranza, che a sua volta rinvia semplicemente alla citata perizia, è poco
esaustiva: la facoltà di rinviare, per la motivazione, ad altri atti, non
lede tuttavia il diritto di essere sentito (DTF 123 I 31 consid. 2c e d).
I ricorrenti sostengono che sia la moratoria fino al 2016 sia l'adozione o
perlomeno la ricerca di una politica di smaltimento alternativa dei rifiuti
sarebbero principi-obiettivi tra loro connessi, univoci e coerenti: la
moratoria fino al 2016 è un obiettivo preciso e netto e tocca al Gran
Consiglio elaborare le soluzioni e i mezzi idonei a realizzarlo. Essi non
dimostrano tuttavia che, contrariamente all'assunto del perito, in tale
ambito il Parlamento disporrebbe di un determinato margine di manovra: essi
si limitano infatti a rilevare che il Gran Consiglio potrebbe attuare il
punto a) condizionandone la durata al grado dell'asserita sovraccapacità di
smaltimento dei rifiuti. Come si vedrà, questa tesi non può essere seguita.
Del resto, anche nel rapporto di minoranza, nemmeno richiamato dai
ricorrenti, ci si limita ad addurre genericamente che, contrariamente a
quanto ritenuto nella perizia, il termine non sarebbe perentorio, lasciando
ampio spazio di manovra al Parlamento per proporre un testo conforme alla
volontà degli iniziativisti: quali esempi vengono tuttavia indicate soltanto
le formulazioni seguenti: "al massimo fino al 2016, almeno fino al 2016,
fintanto che nel resto della Svizzera ci sia un sovradimensionamento
sufficiente a smaltire i rifiuti ticinesi, ecc.". Questi infruttuosi
tentativi dimostrano chiaramente la fondatezza della decisione impugnata e la
circostanza che il Parlamento, interpretando in modo oggettivo, ossia come
potevano comprenderlo i cittadini ai quali era destinato, il testo della
lettera a) dell'iniziativa, non dispone di alcun margine di manovra per
concretarlo.
4.1.1 Per i promotori di un'iniziativa dovrebbe infatti essere notorio che la
scelta della domanda in forma generica implica di per sé la rinuncia a voler
proporre soluzioni concrete atte a realizzarla, come quella contenuta nel
punto a) dell'iniziativa litigiosa. Paragonabile a quello dell'organo statale
al quale è stato delegato il potere di legiferare, il margine è maggiore se
gli obiettivi dell'iniziativa sono formulati in modo generale oppure
complessi e parzialmente contraddittori. Come il Tribunale federale ha già
avuto occasione di precisare nell'ambito di una causa ticinese, nel contesto
di un'iniziativa generica i promotori si rimettono infatti alla scelta
dell'organo statale competente, il cui margine di manovra dev'essere
rispettato (DTF 121 I 357 consid. 4b, 115 Ia 148 consid. 4a e b; sull'unità
di forma in generale e in particolare sul divieto di mischiare la domanda,
come avvenuto nella fattispecie, in forma elaborata con quella generica, DTF
130 I 185 consid. 2.1 e 2.2 con rinvii alla dottrina, 114 Ia 413 consid. 3;
sentenze 1P.593/1990 del 14 dicembre 1990, consid. 3b e 1P.260/1989 del 12
dicembre 1989 consid. 5b, apparsa in ZBl 92/1991 164: su questo tema e sul
rispetto del principio dell'unità della materia di un'iniziativa
costituzionale che implica, in caso di accoglimento, la revisione di atti di
rango inferiore, segnatamente l'autorizzazione di costruire uno stadio, v.
DTF 130 I 185 consid. 2.3 pag. 193, 128 I 190 consid. 3.1 e 3.2).
4.1.2 Ora, come rettamente ritenuto nella perizia, la lettera a)
dell'iniziativa costituisce in sostanza una domanda in forma elaborata
esigendo e imponendo in maniera univoca, indubbia e ineludibile la
proibizione dell'edificazione in Ticino di impianti per lo smaltimento dei
rifiuti fino al 2016. Questa richiesta chiaramente non lascia, senza
snaturare l'iniziativa e rispettandone l'oggetto, alcun margine di manovra al
Parlamento: il punto litigioso dell'iniziativa fissa infatti un obiettivo
chiaro e univoco, dal quale il Parlamento non può scostarsi senza modificare
il senso della proposta o disattendere il mandato assegnatogli dagli elettori
firmatari dell'iniziativa. Secondo la giurisprudenza, il testo di
un'iniziativa dev'essere infatti interpretato in modo oggettivo, ossia come
potevano comprenderlo i cittadini ai quali era destinato. Per contro,
l'interpretazione personale dei promotori e redattori dell'iniziativa non è
determinante, soprattutto se essa è data a posteriori (DTF 121 I 357 consid.
4b pag. 362). In concreto il punto a) dell'iniziativa può, oggettivamente,
essere inteso nel senso ritenuto dal perito.
La dichiarazione di irricevibilità parziale dell'iniziativa litigiosa non
viola quindi, anche per i motivi che verranno ancora esposti, il diritto
federale (vedi in generale sulla non conformità al diritto federale di una
norma prevista in un'iniziativa popolare che ordina alle autorità cantonali
di impedire, con tutti i mezzi legali, la realizzazione sul suo territorio di
impianti per il trattamento dei rifiuti pericolosi DTF 117 Ia 147 e di
un'iniziativa popolare tendente alla promulgazione di una legge contro gli
impianti nucleari e contro il deposito di scorie radioattive DTF 111 Ia 303).
4.2 Decisiva è inoltre la circostanza che l'assunto ricorsuale relativa alla
sovraccapacità degli impianti di smaltimento di rifiuti in Svizzera, sul
quale è incentrato il ricorso, non è per nulla reso verosimile. I ricorrenti
precisano in effetti che l'iniziativa litigiosa parte dal presupposto
dell'attuale e futura, per almeno dieci anni, sovraccapacità degli impianti
di incenerimento dei rifiuti in Svizzera. Essi non dimostrano tuttavia
affatto la correttezza di questa affermazione e non dimostrano del tutto che
i fatti posti a fondamento della criticata decisione sarebbero stati
accertati in maniera arbitraria, segnatamente riguardo all'accertata
insufficienza delle capacità di smaltimento dei rifiuti in Svizzera
riconosciuta nel rapporto dei parlamentari federali, richiamato nella perizia
del prof. Grisel (n. 47; FF 2003 vol VII 7327 nella versione francese).
4.2.1 Si tratta del rapporto del 4 settembre 2003 della Commissione
dell'ambiente, della pianificazione del territorio e dell'energia del
Consiglio degli Stati sull'iniziativa parlamentare "Impianti di incenerimento
dei rifiuti urbani del Cantone Ticino", volta a modificare l'art. 62 cpv. 2
LPac allo scopo di prorogare il termine per la concessione dei contributi
federali a favore di impianti di eliminazione dei rifiuti, affinché, dopo il
noto abbandono del sistema di smaltimento dei rifiuti "Thermoselect", potesse
beneficiarne anche il nuovo impianto previsto nel Cantone Ticino (FF 2003 VII
6957). In questo rapporto si rileva che il Cantone Ticino, all'epoca, faceva
trasportare gran parte dei rifiuti urbani nei Cantoni Zurigo e Turgovia dove
venivano bruciati. Siccome la capacità eccedente di questi Cantoni si riduce
rapidamente e la Confederazione ha rilevato il bisogno di nuovi impianti,
dopo la rescissione del contratto con il consorzio Thermoselect, il Cantone
Ticino aveva riaperto il dossier nella prospettiva della costruzione di un
nuovo impianto. Si ricorda poi, richiamata la politica della Confederazione
in materia di gestione dei rifiuti, che devono essere evitate le
sovraccapacità: si sottolinea nondimeno che già dalla fine degli anni ottanta
la Confederazione aveva riconosciuto la necessità di un impianto di
incenerimento per il Cantone Ticino, confermando più volte questo parere,
allo scopo di concretare l'obiettivo dell'autonomia regionale in materia di
eliminazione dei rifiuti. L'obiettivo della Confederazione, si legge sempre
nel rapporto, è di mettere a disposizione capacità sufficienti, senza creare
sovraccapacità, raggiungendo una ripartizione regionale equilibrata degli
impianti, per evitare trasporti inutili. È stata poi illustrata la situazione
generale in Svizzera e in particolare nelle diverse regioni, rilevando che a
causa delle insufficienti capacità di smaltimento si è dovuto continuare a
depositare nelle discariche rifiuti combustibili.
Fondandosi anche sulle stime contenute nel rapporto dell'UFAFP del 3 marzo
2003 intitolato "Impianti di incenerimento dei rifiuti urbani (IIRU) del
Cantone Ticino: sovvenzionamento da parte della Confederazione", è stato
ritenuto che la quantità di rifiuti combustibili dovrebbe mantenersi stabile
nel corso dei prossimi anni. È stato accertato che alla Svizzera mancano
circa 100'000 tonnellate di capacità annua di incenerimento: i nuovi
impianti, la cui realizzazione è prevista per il 2006, avrebbero permesso di
bruciare nei prossimi anni tutti i rifiuti combustibili prodotti nel nostro
Paese. Riguardo all'obiettivo di evitare sovraccapacità, sul quale insistono
i ricorrenti, nel rapporto si precisa che a seconda dell'evoluzione delle
quantità di rifiuti e del momento in cui il progettato impianto ticinese sarà
messo in servizio, sarà possibile, grazie alla collaborazione intercantonale,
adattare la capacità di incenerimento ai bisogni reali mediante sostituzione
o chiusura di vecchie linee di forni. Nel rapporto si sottolinea poi che già
tra il 1992 e il 1994 è stato accertato che in Ticino era necessario un
impianto di incenerimento per raggiungere l'obiettivo dell'autonomia
regionale in materia di eliminazione dei rifiuti, necessità in seguito più
volte confermata dall'UFAFP. Ne è stato concluso che, considerate le
dimensioni e la posizione geografica del Cantone e dei costi di trasporto, è
sensato che il Ticino disponga di un impianto proprio, il trasporto di tutti
i rifiuti negli impianti della Svizzera orientale essendo giustificabile
soltanto per un periodo transitorio. Si era rilevato infine che nel 1999 il
Consiglio federale ha riconosciuto che il Ticino non disponeva delle capacità
necessarie per bruciare i suoi rifiuti e che la costruzione di un impianto
corrispondeva quindi alla strategia perseguita da lungo tempo dalla
Confederazione e dai Cantoni, visto che a lungo termine non è sensato
trasportare rifiuti sulle lunghe distanze (pag. 6959-6967).
4.2.2 Ora, i ricorrenti, che nemmeno tentano di confutare detti accertamenti,
si limitano a sostenere in maniera del tutto generica e appellatoria che la
perizia del prof. Grisel avrebbe ritenuto in modo arbitrario che in Svizzera
gli impianti di termodistruzione sono insufficienti, mentre, al loro dire,
attualmente vi sarebbe una sovraccapacità di alcune centinaia di migliaia di
tonnellate, tale da poter smaltire i rifiuti ticinesi presumibilmente fino al
2016. Essi non forniscono tuttavia il minimo dato concreto a sostegno del
loro assunto, accennando semplicemente al fatto che sarebbe pensabile che la
perizia "abbia dato per buona la sua fonte d'informazione risalente al 2003
senza attualizzarla". Ne deducono, a torto come si è visto, che, partendo da
questa asserita premessa sbagliata, la deduzione di irricevibilità
dell'iniziativa cadrebbe insieme a detta premessa.
Essi insistono sul fatto che l'iniziativa litigiosa muove dal presupposto
"della attuale e almeno per i prossimi 10 anni futura sovraccapacità in
impianti per i rifiuti in Svizzera". Essi non tentano neppure di rendere
verosimile la fondatezza di questa asserzione e l'arbitrarietà degli
accertamenti di fatto sui quali è fondata la criticata decisione e nemmeno
cercano di dimostrare perché sia il menzionato rapporto federale sia il piano
ticinese di gestione dei rifiuti, che sulla base dell'art. 31 LPAmb
determina, evitando le sovraccapacità, il fabbisogno di impianti per i
rifiuti, sia la decisione, indicata nel rapporto di maggioranza approvando il
messaggio del Consiglio di Stato di stanziare il sussidio di 40 milioni per
la costruzione dell'impianto a Giubiasco, si fonderebbero su dati superati
(sui calcoli relativi alla necessità di nuovi impianti di incenerimento vedi
DTF 127 II 238 consid. 6, in particolare consid. 6c/bb pag. 253, dove si
constatava che dalle statistiche del 1998 risultava la necessità di
realizzare un impianto anche nel Cantone Ticino; sentenza 1A.17/2000 del 17
agosto 2000 relativa all'accertamento non inesatto o incompleto dei fatti
riguardo alla necessità dell'impianto di incenerimento dei rifiuti Tridel di
Losanna, consid. 6b/bb).
L'atto di ricorso disattende le esigenze di motivazione dell'art. 90 cpv. 1
lett. b OG. I ricorrenti non si confrontano in effetti del tutto con detti
accertamenti e con le previsioni appena citate. Richiamando semplicemente
l'art. 31a LPAmb, concernente la collaborazione intercantonale in materia di
pianificazione della gestione dei rifiuti, i ricorrenti non rendono neppure
verosimile l'asserita mancata necessità di un impianto di smaltimento dei
rifiuti in Ticino. Nella misura in cui è ammissibile, il gravame dev'essere
pertanto respinto.
5.
Conformemente alla giurisprudenza in materia di ricorsi fondati sull'art. 85
lett. a OG non si riscuotono tasse di giustizia.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Non si riscuote tassa di giustizia.
3.
Comunicazione ai ricorrenti, al Gran Consiglio e al Consiglio di Stato del
Cantone Ticino.
Losanna, 8 novembre 2006
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: