I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.437/2006
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{T 1/2}
1P.437/2006 /viz
Arrêt du 16 janvier 2007
Ire Cour de droit public
MM. les Juges Féraud, Président,
Reeb et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.
Commune de Renens, rue de Lausanne 33,
case postale 542, 1020 Renens,
recourante, représentée par Me Thierry Thonney, avocat,
contre
TDC Suisse SA,
intimée, représentée par Me Christophe Piguet, avocat,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.
autorisation de construire des équipements de téléphonie mobile en zone à
bâtir,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de
Vaud du 14 juin 2006.
Faits:
A.
Le 28 janvier 2005, la société TDC Suisse SA a requis l'autorisation
d'installer un mât de 25 mètres de hauteur, supportant six antennes de
téléphonie mobile, et une armoire technique sur la parcelle n° 668 du
cadastre de la commune de Renens, propriété des Chemins de fer fédéraux
suisses CFF SA. Cette parcelle, de 168'802 mètres carrés, est située dans la
zone industrielle de l'ordre non contigu, destinée aux fabriques, aux
établissements industriels ainsi qu'aux entrepôts et garages, selon l'art. 59
du règlement communal du plan d'extension et de la police des constructions
approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 4 juillet 1947 (RPE).
Elle est occupée par divers bâtiments (halles, hangars, locaux de service) et
des voies de chemin de fer désaffectées.
L'installation projetée prendrait place en façade nord-est du bâtiment ECA n°
714, qui abrite des ateliers. Ce bâtiment rectangulaire, haut de 7,20 mètres,
pour une longueur légèrement supérieure à 24 mètres et une largeur d'environ
8 mètres, se situe à une quinzaine de mètres à l'est d'un hangar à
locomotives et à une dizaine de mètres au sud de la limite de propriété avec
la parcelle n° 686, également propriété des Chemins de fer fédéraux suisses
CFF SA, dont elle est séparée par un talus de 3 mètres arborisé à son sommet.
Cette parcelle, sise à l'angle des rues de Lausanne et du Léman, est aménagée
en jardin et place de jeux; elle accueille la ferme des Tilleuls, à quelque
70 mètres de l'installation projetée. Le hangar à locomotives et la ferme des
Tilleuls sont inscrits à l'inventaire cantonal des monuments au sens des art.
49 ss de la loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et des
sites, du 10 décembre 1969 (LPNMS) et ont obtenu la note 2 au recensement
architectural établi selon l'art. 30 du règlement d'application de cette loi.
La ferme des Tilleuls a fait l'objet d'un arrêté de classement du Conseil
d'Etat vaudois le 10 avril 1992, contrairement au hangar à locomotives.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 10 au 30 juin 2005. Les préavis
et autres décisions des services cantonaux concernés ont été communiqués le
26 juillet 2005 à la Municipalité de Renens par la Centrale des autorisations
du Département des infrastructures du canton de Vaud. Le Conservateur
cantonal de la Section monuments historiques et archéologie du Service des
bâtiments a délivré l'autorisation spéciale requise, vu le peu d'impact
visuel de la nouvelle construction sur la ferme des Tilleuls. Le Service
cantonal de l'environnement et de l'énergie a émis un préavis favorable,
après s'être assuré du respect des exigences de l'ordonnance sur la
protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999. Il
relevait qu'une colocation avec les sites voisins n'était pas possible en
raison du dépassement de la valeur limite de champ électrique.
Par décision du 5 août 2005, la Municipalité de Renens a refusé de délivrer
le permis de construire sollicité parce que l'ouvrage projeté se situerait à
proximité de deux bâtiments qui figurent à l'inventaire des monuments
historiques en classe 2 et sont qualifiés de remarquables, parce qu'il
nuirait à l'image que la Commune entend donner à l'entrée de la ville et
parce qu'il devait être coordonné avec les autres installations du même type
existant dans un rayon de 150 mètres. Par la suite, elle a également invoqué
le fait qu'il violerait les dispositions du règlement communal sur les
distances aux limites et sur la distance à respecter entre bâtiments sis sur
une même parcelle.
Au terme d'un arrêt rendu le 14 juin 2006 sur un recours de la constructrice,
le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal
administratif ou la cour cantonale) a annulé cette décision et renvoyé le
dossier à la Municipalité de Renens pour qu'elle délivre le permis de
construire sollicité. Il a retenu en substance que l'autorité communale
n'était pas fondée à refuser l'autorisation de construire requise que ce soit
pour des motifs relevant de la distance aux limites, pour des raisons
d'esthétique de l'installation par rapport au site dans lequel son
implantation est prévue, ou encore en raison du nombre d'antennes déjà
présentes dans les environs.
B.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de son
autonomie, la Commune de Renens demande au Tribunal fédéral d'annuler cet
arrêt et de renvoyer l'affaire au Tribunal administratif pour nouveau
jugement dans le sens des considérants. Elle dénonce une violation arbitraire
de la clause d'esthétique posée à l'art. 86 de la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et de la notion de
dépendance ancrée à l'art. 39 du règlement d'application de ladite loi
(RATC).
Le Tribunal administratif a renoncé à déposer des observations. TDC Suisse SA
conclut au rejet du recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
dont il est saisi (ATF 131 II 58 consid. 1 p. 60 et les arrêts cités).
1.1 La décision attaquée ayant été rendue avant le 1er janvier 2007, la loi
fédérale d'organisation judiciaire du 26 décembre 1943 (OJ) demeure
applicable à la présente procédure (art. 132 al. 1 de la loi sur le Tribunal
fédéral, du 17 juin 2005; RS 173.110).
1.2 En vertu de l'art. 34 al. 1 et 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700), seule la voie du recours de droit public est
ouverte contre une décision prise en dernière instance cantonale et
autorisant sur recours la construction d'une installation de téléphonie
mobile en zone à bâtir, dans la mesure où la recourante se plaint
exclusivement d'une violation de son autonomie protégée par le droit
constitutionnel fédéral et d'une application arbitraire de règles communales
et cantonales de police des constructions (cf. arrêt 1A.22/2004 du 1er
juillet 2004 consid. 1.2 et les références citées).
1.3 Une commune a qualité pour agir par la voie du recours de droit public en
invoquant une violation de son autonomie garantie à l'art. 189 al. 1 let. b
Cst. lorsque la décision attaquée l'atteint en tant que détentrice de la
puissance publique. Tel est le cas en l'espèce de l'arrêt attaqué qui
contraint la Commune de Renens à délivrer un permis de construire qu'elle
avait refusé d'octroyer pour des raisons d'esthétique. Savoir si elle est
effectivement autonome dans le domaine en cause n'est pas une question de
recevabilité, mais constitue l'objet d'une appréciation au fond (ATF 129 I
410 consid. 1.1 p. 412 et les arrêts cités).
1.4 L'arrêt attaqué, qui est une décision de renvoi à une autorité
inférieure, a un caractère incident. L'affaire a cependant été renvoyée à la
commune recourante elle-même, afin qu'elle délivre à l'intimée le permis de
construire sollicité. En pareil cas, la jurisprudence admet qu'il peut en
résulter un préjudice irréparable, au sens de l'art. 87 al. 2 OJ, pour la
commune qui doit se soumettre aux injonctions du Tribunal administratif sans
pouvoir ensuite attaquer la nouvelle décision qu'elle est tenue de rendre
(ATF 129 I 313 consid. 3.3 p. 317 et les arrêts cités). Le recours de droit
public est donc recevable de ce point de vue. Les autres conditions de
recevabilité du recours de droit public étant remplies, il y a lieu d'entrer
en matière sur le fond.
2.
L'art. 50 al. 1 Cst. garantit l'autonomie communale dans les limites du droit
cantonal. Selon la jurisprudence, une commune bénéficie de la protection de
son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon
exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale,
conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision
appréciable (ATF 129 I 410 consid. 2.1 p. 412). Tel est le cas des communes
vaudoises qui jouissent d'une autonomie protégée par le droit constitutionnel
cantonal lorsqu'elles traitent des demandes de permis de construire pour des
projets sis dans la zone à bâtir de leur territoire (cf. art. 139 let. d de
la Constitution vaudoise du 14 avril 2003; art. 2 al. 1, 17 et 103 ss LATC;
arrêt 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 2, qui concernait également
l'implantation d'une installation de téléphonie mobile en zone à bâtir).
3.
Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune
peut dénoncer tant les excès de compétence d'une autorité cantonale de
contrôle ou de recours que la violation par celle-ci des règles du droit
fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matière. Elle est aussi
habilitée à se plaindre d'arbitraire, dans la mesure où ce grief est
étroitement lié à celui de violation de son autonomie. Le Tribunal fédéral
examine alors librement l'interprétation du droit constitutionnel; en
revanche, il vérifie l'application de règles de rang inférieur à la
constitution fédérale ou cantonale sous l'angle de l'arbitraire (ATF 129 I
410 consid. 2.3. p. 414 et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, l'arbitraire ne résulte pas du seul fait qu'une autre
solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable;
le Tribunal fédéral n'annule ainsi la décision attaquée que lorsque celle-ci
est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire
avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe
juridique indiscuté, ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le
sentiment de la justice et de l'équité. De plus, il ne suffit pas que les
motifs de la décision attaquée soient insoutenables pour entraîner son
annulation, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son
résultat, ce qu'il appartient à la recourante de démontrer (art. 90 al. 1
let. b OJ; ATF 131 I 217 consid. 2.1 p. 219).
4.
La Commune de Renens reproche au Tribunal administratif d'avoir violé son
autonomie en la contraignant d'admettre un projet qu'elle avait refusé pour
des raisons d'esthétique et d'intégration dans le site. La cour cantonale
aurait indûment substitué sa propre appréciation à la sienne en ne tenant pas
compte de l'atteinte visuelle que le mât d'antennes porterait à
l'environnement direct du hangar à locomotives et de sa volonté de
revaloriser la zone industrielle dans laquelle il s'implanterait. Elle
dénonce à cet égard une application arbitraire des art. 86 LATC et 66 al. 1
RPE.
4.1 Aux termes de l'art. 86 LATC, la municipalité veille à ce que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements
qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et
s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les
constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le
caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire
à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al.
2). L'art. 66 al. 1 RPE autorise la municipalité à prendre des dispositions
spéciales en vue d'éviter l'enlaidissement de la ville et de ses abords,
notamment le long des voies de communications. Il n'y a pas lieu d'examiner
si cette disposition va plus loin que l'art. 86 LATC, comme le prétend la
recourante, car la cour cantonale pouvait sans faire preuve d'arbitraire
retenir qu'un refus fondé sur l'une ou l'autre de ces dispositions ne se
justifiait pas.
4.2 Les clauses d'esthétique contenues aux art. 86 LATC et 66 al. 1 RPE sont
très larges du point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant
l'intervention du pouvoir étatique. Cela ne signifie toutefois pas qu'elles
permettraient à l'autorité de les invoquer pour sauvegarder des objets ou des
sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de
portée (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 119, 363 consid. 3a p. 366, 370 consid.
4a p. 376; 97 I 639 consid. 6b p. 642; cf. art. 36 al. 4 Cst.). Une
intervention de l'autorité communale ou cantonale sur la base de l'art. 86
LATC ou de dispositions communales de portée analogue ne peut s'inscrire que
dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux.
Elle doit se justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la
protection d'un site ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables (ATF 101 Ia 213 consid. 6c p. 222/223; Didier von
Reding, Mesures de protection des sites construits et qualité du milieu bâti,
in: Territoire & environnement, décembre 2002, p. 46; Beat Zumstein, Die
Anwendung der ästhetischen Generalklauseln des kantonalen Baurechts, thèse
St-Gall 2001, p. 151/152). La question de l'intégration d'une construction ou
d'une installation à l'environnement bâti dans un site ne doit pas être
résolue en fonction du sentiment subjectif de l'autorité, mais selon des
critères objectifs et systématiques; en tous les cas, l'autorité compétente
doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction
ou une installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363
consid. 3b p. 367, 370 consid. 3 p. 373; 114 Ia 343 consid. 4b p. 345; 100 Ia
82 consid. 5 p. 87/88; 89 I 464 consid. 4b p. 474 et les arrêts cités).
4.3 La cour cantonale a estimé que pour juger de l'atteinte esthétique de
l'installation litigieuse, il convenait d'examiner les caractéristiques du
secteur dans lequel est prévue son implantation. La recourante ne conteste
nullement cette approche qui paraît raisonnable. Selon les faits retenus dans
l'arrêt attaqué et non contestés, le mât d'antennes prendrait place au pied
d'un talus de 3 mètres arborisé à son sommet, dans une zone contiguë à la
voie ferrée, affectée à l'exploitation des Chemins de fer fédéraux qui y ont
édifié d'imposants locaux abritant le service de maintenance de leur matériel
roulant. Des voies de garage permettent ou permettaient aux véhicules
d'accéder directement aux locaux d'entretien et de réparation. Une bonne
partie de ces voies est maintenant désaffectée, mais les rails subsistent
encore, ainsi que d'innombrables pylônes, caténaires et autres lignes
électriques. Les autres zones à proximité, notamment celles situées de
l'autre côté de la rue du Léman ou au nord de la rue de Lausanne, abritent
des constructions disparates, sans style particulier, essentiellement des
bâtiments à usage commercial ou des immeubles locatifs. Le Tribunal
administratif n'a donc pas fait preuve d'arbitraire en considérant que le
secteur dans lequel prendrait place l'installation litigieuse ne présente pas
des caractéristiques exceptionnelles méritant d'être protégées.
Afin de mieux cerner l'impact de l'installation, la cour cantonale s'est
rendue au carrefour des rues de Lausanne et du Léman, qui marque l'entrée de
la ville de Renens en venant de Lausanne. Elle a alors constaté que la partie
supérieure du mât d'antennes se détachera sur un ensemble de poteaux
électriques, de voies de chemin de fer et de hangars, au premier plan, et
plus loin, au-delà de la voie de chemin de fer, sur un groupe de très hautes
constructions, dont fait partie la tour "Obi". Elle a relevé que la vue sur
la ferme des Tilleuls ne sera pas bouchée par le mât d'antennes, dont la
partie médiane sera au surplus cachée par les arbres qui surmontent le talus
au pied duquel il prendrait place. Il n'en va pas autrement du hangar à
locomotives qui, de par sa situation en contre-bas du talus dominant la
parcelle n° 668, n'est pas visible depuis le carrefour et la rue de Lausanne.
Le mât d'antennes s'implanterait sur la façade d'un immeuble sis en annexe au
hangar, opposée à celui-ci, à une distance suffisante pour que la cour
cantonale puisse admettre objectivement qu'il ne portera pas une atteinte
visuelle à ce bâtiment ou à ses abords depuis la rue du Léman. Cela étant, la
cour cantonale n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en considérant que
la proximité du hangar à locomotives, qui ne bénéfice pas de la protection
spéciale résultant d'une décision de classement, ne faisait pas obstacle au
projet.
La recourante prétend que l'implantation d'un mât d'antennes de 25 mètres à
l'emplacement litigieux irait à l'encontre des attentes de la population
telles qu'elles résultent de l'enquête consultative intitulée "Agenda 21"
menée à la fin de l'année 2003 et des objectifs du schéma directeur de
l'Ouest lausannois adopté à la même période, qui tendent à revaloriser ce
secteur industriel situé à l'entrée de la ville. L'enquête réalisée il y a de
cela un peu plus de trois ans auprès de la population a certes révélé que
celle-ci n'était pas satisfaite de l'image de la ville sur le plan
esthétique. La volonté de la Commune de Renens de réhabiliter cette partie de
son territoire en un quartier urbain de qualité ne s'est toutefois pas
concrétisée dans les faits par l'adoption ou l'élaboration de mesures de
planification ou de protection particulières auxquelles se heurterait le
projet litigieux et il n'est pas établi que l'implantation d'un mât
d'antennes à l'emplacement prévu par l'intimée compromettrait la réalisation
des objectifs du schéma directeur. Cela étant, elle ne constitue pas un motif
suffisant pour s'opposer à un projet de construction en tout point
réglementaire.
4.4 Le recours est dès lors mal fondé en tant qu'il porte sur une application
prétendument arbitraire de la clause d'esthétique.
5.
La recourante soutient que l'installation projetée n'aurait pas dû être
autorisée parce qu'elle s'implanterait dans les espaces réglementaires qui
sont par essence inconstructibles sans que les conditions posées à l'octroi
d'une dérogation ne soient réunies. Elle se plaint à ce propos d'une
application arbitraire de l'art. 39 al. 1 RATC qui, à défaut de dispositions
communales contraires, accorde aux municipalités la compétence d'autoriser,
dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites
de propriété, la construction de dépendances de peu d'importance, dont
l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.
Le Tribunal administratif a estimé que l'installation litigieuse ne devait
être qualifiée ni de dépendance, ni d'ouvrage assimilé, ni même de véritable
bâtiment ou de nouvelle construction distincte du hangar, car l'armoire et le
mât d'antennes seraient accolés à la façade nord-est du bâtiment ECA n° 714,
dont ils ne seraient séparés que de quelques centimètres, de sorte que les
dispositions du règlement communal sur les distances aux limites ne leur
étaient pas applicables. Il relevait au surplus que même après leur
construction, la distance réglementaire de 7 mètres entre le bâtiment et la
limite de la propriété voisine fixée à l'art. 25 al. 3 let. d RPE serait
respectée.
L'arrêt attaqué échappe à toute critique. Il importe en effet peu que
l'armoire technique et le mât d'antennes soient séparés de quelques
centimètres de la façade nord-est du bâtiment ECA n° 714. En effet, selon la
jurisprudence cantonale, à laquelle se réfère la Commune de Renens, ce type
d'ouvrage ne saurait être qualifié de bâtiment et n'a donc pas à respecter la
distance minimale entre bâtiments sis sur une même parcelle (arrêt
AC.2004.0218 du 13 juin 2006 consid. 3b). Par ailleurs, il ressort de manière
claire des plans d'enquête que l'armoire technique et le mât d'antennes se
trouveraient à plus de 7 mètres de la limite de propriété voisine. Ces
ouvrages ne s'implantent donc pas dans les espaces réglementaires entre
bâtiment et limite de propriété et n'ont, partant, pas à remplir les
conditions d'une dérogation selon l'art. 39 al. 1 RATC pour être autorisés
(arrêt AC.2004.0218 précité consid. 3b).
Le grief tiré d'une application arbitraire de l'art. 39 RATC est dès lors mal
fondé.
6.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est
recevable. La Commune de Renens, qui a agi en qualité de détentrice de la
puissance publique, est dispensée du paiement d'un émolument judiciaire (art.
156 al. 2 OJ). Elle versera en revanche une indemnité de dépens à l'intimée
qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 159 al. 1 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à TDC Suisse SA à titre de dépens à la
charge de la Commune de Renens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties et au
Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 16 janvier 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: