I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.430/2006
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1P.430/2006 /biz
Sentenza del 15 giugno 2007
I Corte di diritto pubblico
Giudici federali Aemisegger, giudice presidente,
Reeb, Eusebio,
cancelliere Crameri.
A. ________,
B.________,
ricorrenti,
patrocinati dall'avv. Fabio Taborelli,
contro
Municipio di Morbio superiore,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, palazzo di
Giustizia,
via Pretorio 16, 6900 Lugano.
piano regolatore,
ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata
il 23 maggio 2006 dal Tribunale della pianificazione
del territorio del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
A. ________ e B.________ sono comproprietari del fondo part. xxx ubicato in
località C.________ del Comune di Morbio Superiore. La particella, di
complessivi 1851 m2, è censita come fabbricato (18 m2) e prato (1833 m2). Il
23 marzo 2004 il Consiglio comunale ha adottato la revisione generale del
piano regolatore, attribuendo il citato fondo alla zona agricola,
segnatamente ai comparti comprendenti altri terreni idonei all'uso agricolo.
Questa assegnazione riprende quella già prevista dal previgente piano
regolatore, approvato dal Governo cantonale nel 1984, nel quale la particella
era inserita nella zona idonea a un'utilizzazione agricola (prato).
B.
Con risoluzione del 6 settembre 2005, il Consiglio di Stato del Cantone
Ticino ha approvato la menzionata revisione e respinto nel contempo un
ricorso inoltrato dai citati proprietari. L'Esecutivo cantonale ha ritenuto,
in particolare, che il sovradimensionamento della zona edificabile ne
impediva un'ulteriore estensione mediante la richiesta attribuzione alla zona
residenziale semi-estensiva del fondo part. xxx. Il Tribunale della
pianificazione del territorio del Cantone Ticino, adito dai proprietari, dopo
aver esperito un'udienza e un sopralluogo in contraddittorio, ne ha respinto
il ricorso con decisione del 23 maggio 2006.
C.
Avverso questo giudizio A.________ e B.________ presentano un ricorso di
diritto pubblico al Tribunale federale. Chiedono di annullarlo e di
attribuire la loro particella alla zona edificabile. Dei motivi del ricorso
si dirà, in quanto necessario, nei considerandi.
Non sono state chieste osservazioni, ma il TPT è stato invitato a produrre
l'incarto cantonale.
Diritto:
1.
1.1 Il giudizio impugnato è stato emanato prima dell'entrata in vigore, il 1°
gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS
173.110). Alla presente procedura ricorsuale rimane quindi applicabile,
secondo l'art. 132 cpv. 1 LTF, la legge federale del 16 dicembre 1943
sull'organizzazione giudiziaria (OG).
1.2 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti, senza essere
vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro
conclusioni (DTF 132 I 140 consid. 1.1 e rinvii).
1.3 Il ricorso di diritto pubblico, diretto contro una decisione resa
dall'autorità cantonale di ultima istanza, con cui viene eccepita,
implicitamente, una pretesa violazione di diritti costituzionali dei
cittadini, è di massima ammissibile giusta gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86
cpv. 1 e 89 OG, come pure in virtù dell'art. 34 cpv. 3 LPT. La legittimazione
dei ricorrenti, comproprietari di un fondo direttamente toccato dal
contestato regime pianificatorio, è pacifica (DTF 129 I 337 consid. 1.3; 119
Ia 362 consid. 1a).
1.4 Salvo eccezioni qui non ricorrenti, il ricorso di diritto pubblico ha
natura meramente cassatoria: le conclusioni ricorsuali che vanno oltre questo
fine, segnatamente la richiesta di attribuire il fondo part. xxx alla zona
edificabile, è pertanto inammissibile (DTF 131 I 137 consid. 1.2; 129 I 129
consid. 1.2.1).
1.5 Nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico il Tribunale federale
statuisce unicamente sulle censure sollevate e solo quando siano
sufficientemente motivate: il ricorso deve quindi contenere un'esauriente
motivazione giuridica, dalla quale si possa dedurre se, perché ed
eventualmente in quale misura la decisione impugnata leda il ricorrente nei
suoi diritti costituzionali (art. 90 cpv. 1 lett. b OG; DTF 130 I 26 consid.
2.1; 129 I 113 consid. 2.1) o perché il criticato accertamento dei fatti
sarebbe manifestamente insostenibile e quindi arbitrario (cfr., sulla nozione
di arbitrio, DTF 129 I 8 consid. 2.1; 128 I 177 consid. 2.1). Inoltre, il
Tribunale federale annulla la decisione cantonale quando essa risulti
insostenibile non solo nella motivazione, bensì anche nel risultato (DTF 132
I 13 consid. 5.1).
2.
2.1 I ricorrenti fanno valere un'applicazione arbitraria dell'art. 15 lett. a
LPT e si diffondono, tuttavia in larga misura soltanto in maniera teorica,
sulla nozione di vuoti edificatori ("Baulücke": sulla delimitazione tra le
nozioni di "spazio vuoto tra le costruzioni" e "superficie più estesa non
costruita all'interno di un comprensorio insediativo" vedi DTF 132 II 218
consid. 4.3-4.4; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, n. 23 all'art. 15).
2.2 Alla stregua di ogni altra restrizione di diritto pubblico della
proprietà, il mancato inserimento di un fondo nella zona edificabile è di
regola compatibile con la garanzia costituzionale invocata soltanto se si
fonda su una base legale sufficiente, se è giustificato da un interesse
pubblico preponderante e se è conforme al principio della proporzionalità
(art. 36 cpv. 1 a 3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2).
Il Tribunale federale esamina di massima liberamente tali questioni, salvo
imporsi un certo riserbo, poiché non è un'autorità superiore di
pianificazione, in presenza di situazioni locali meglio conosciute e valutate
dall'autorità cantonale; esso si astiene inoltre dall'interferire in quesiti
di spiccato apprezzamento, quali sono in genere l'istituzione o la
delimitazione delle zone edificabili. L'accertamento dei fatti e la
valutazione delle prove vengono comunque esaminati unicamente sotto il
ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 129 I 337 consid. 4.1 e rinvii).
2.3 I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'utilizzazione
funzionale del suolo e un'abitabilità razionale del territorio, compito
costituzionale che spetta ai Cantoni secondo l'art. 75 cpv. 1 Cost. A questo
riguardo devono essere delimitate in primo luogo le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono,
secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già
edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari
all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima, un
terreno che adempie le esposte esigenze va attribuito alla zona edificabile,
a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione
sulla pianificazione del territorio intende salvaguardare (cfr. in
particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso parzialmente o
totalmente nel territorio fuori della zona edificabile (DTF 118 Ia 151
consid. 4b e rinvii).
Sotto il profilo dell'art. 15 lett. a LPT, l'area edificabile include
essenzialmente il territorio edificato ristretto, oltre eventualmente singole
particelle inedificate al suo interno direttamente confinanti con la zona
edificata, in genere già urbanizzate e di superficie relativamente ridotta
(DTF 122 II 326 consid. 6a-c/aa, 455 consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a;
sentenza 1A.162/2001 del 13 marzo 2002, in: RDAT II-2002 n. 78, consid. 3.1).
2.4 A questo riguardo, il TPT ha rilevato che il fondo litigioso si trova a
valle del nucleo del Comune. Esso confina a monte con la zona fabbricabile,
addossata alla sovrastante strada cantonale che da Morbio Inferiore conduce
al citato nucleo, dove si trovano nove abitazioni, di cui sette case a
schiera. A est la particella confina invece con la zona agricola, mentre a
valle è delimitata dalla menzionata strada cantonale. I terreni posti sotto
questa strada sono attribuiti anch'essi alla zona agricola, quale zona di
protezione del paesaggio agricolo tradizionale (vigneti, prati alberati e
cespugliame). Il terreno dei ricorrenti si presenta come un declivio che da
nord s'adagia in un pianoro di modeste dimensioni, cui fa seguito un nuovo
corto pendio, sostenuto da un muro, censito nel piano del paesaggio quale
elemento naturale protetto (muro a secco). La particella è occupata da alcune
piante, da una legnaia coperta da una tettoia in lamiera e da una piccola
baracca di legno: per il resto il terreno ha sostanzialmente carattere
prativo.
Il TPT ha poi ritenuto che il fondo litigioso non adempie il requisito
dell'art. 15 lett. a LPT, visto che è parte integrante dell'ampio comparto
verde che si apre sotto la zona edificabile del Comune. Il semplice fatto di
confinare, a monte, con la zona edificabile residenziale semi-estensiva,
ritagliata in questo settore, contro la volontà del Comune e del Governo
cantonale, per decisione del Gran Consiglio del 2 giugno 1986 adottata
nell'ambito dell'evasione di ricorsi interposti contro l'approvazione del
previgente piano regolatore, non permette, ovviamente secondo i giudici
cantonali, di mutare tale conclusione. Ciò a maggior ragione perché il
comparto edificabile in discussione risulta piuttosto isolato dal residuo
comprensorio fabbricabile del Comune e presenta dimensioni tutto sommato
contenute, per cui è addirittura dubbio che possa adempiere ai requisiti per
costituire una zona edificabile.
2.5 La circostanza, sulla quale insistono i ricorrenti, che le particelle
yyy-zzz, già edificate, sono, come il loro fondo, urbanizzate, non è
tuttavia, come peraltro rettamente rilevano, decisivo (DTF 122 II 326 consid.
6a pag. 333, 455 consid. 4a). Per il resto, essi si limitano a sostenere che
l'insediamento del comprensorio in esame avrebbe un carattere unitario e
compatto, una fisionomia molto marcata e una chiara coerenza formale e
funzionale. Aggiungono, che il loro fondo sarebbe fortemente marcato dalle
costruzioni esistenti, in maniera tale da condividerne la qualità e il
destino pianificatorio, per cui sarebbe logico inserirlo nella zona
edificabile, completando così un comprensorio già largamente edificato. Al
loro dire, l'accertamento del TPT secondo cui questo comparto edificabile
risulta isolato dal restante comprensorio fabbricabile sarebbe semplicemente
errato. Con questi accenni, meramente appellatori e generici, i ricorrenti
non dimostrano tuttavia per nulla che la Corte cantonale avrebbe accertato i
fatti o valutato le prove in maniera addirittura insostenibile e quindi
arbitraria. L'idoneità del fondo quale terreno edificabile non è d'altra
parte sufficiente per imporne l'attribuzione alla zona edificabile, ritenuto
che occorre procedere a una valutazione globale di tutti gli interessi
pianificatori (DTF 117 Ia 434 consid. 3e). I ricorrenti disattendono al
proposito che nella determinazione delle zone edilizie occorre fare capo a
criteri pianificatori generali, che si riferiscono al comprensorio
interessato nel suo complesso e non alle esigenze edificatorie della singola
particella o del singolo proprietario interessato (DTF 114 Ia 245 consid. 5b
pag. 251).
2.6 Con riferimento al requisito dell'art. 15 lett. b LPT, ossia alle
prevedibili necessità insediative nei prossimi quindici anni, i ricorrenti
non criticano del tutto le deduzioni dei giudici cantonali sull'esistente
abbondante sovradimensionamento delle zone edificabili del Comune,
compiutamente illustrato anche nella risoluzione governativa del 6 settembre
2005, dove si precisa che l'evoluzione demografica posta a fondamento della
contenibilità teorica del piano regolatore appare altamente improbabile, per
non dire irrealistica. In particolare, i ricorrenti non si esprimono affatto
sul rapporto tra la contenibilità del piano regolatore e il tasso di crescita
della popolazione indicato nell'impugnato giudizio, limitandosi a definire
del tutto gratuita la tesi dei giudici cantonali, secondo cui un ulteriore
ampliamento non appare giustificato. Questo accenno di censura non adempie
manifestamente le esigenze di motivazione dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG ed è
quindi inammissibile (DTF 130 I 26 consid. 2.1; 129 I 185 consid. 1.6).
2.7 Giova inoltre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, l'esistenza
di zone edificabili sovradimenionate non è solo inopportuna, ma anche
illegale (DTF 117 Ia 302 consid. 4b, 434 consid. 3e; 116 Ia 221 consid. 3b;
115 Ia 384 consid. 4a; 114 Ia 254 consid. 3; sentenza 1P.550/2000 del 15
febbraio 2001, apparsa in RDAT II-2001 n. 63, consid. 4 e sentenza 1P.18/1996
del 28 gennaio 1997, apparsa in RDAT II-1997 n. 52, consid. 5D;
Waldmann/Hänni, op. cit., n. 37 all'art. 15). Non risulta al proposito, né è
seriamente prospettato dai ricorrenti, che la mancata attribuzione alla zona
edificabile della loro particella sia stata confermata dai giudici cantonali
abusando del loro potere d'apprezzamento. In considerazione di tutti questi
aspetti, il rifiuto di assegnare il fondo litigioso alla zona edificabile si
avvera di conseguenza fondato su una corretta applicazione delle norme
pianificatorie, risponde ad un sufficiente interesse pubblico, prevalente su
quello dei ricorrenti all'edificazione, e rispetta inoltre il principio di
proporzionalità.
3.
3.1 I ricorrenti accennano infine a un'asserita violazione del diritto
all'uguaglianza di trattamento (art. 8 cpv. 1 Cost.), visto che la particella
zzz, contrariamente al loro fondo, è stata attribuita alla zona edificabile.
3.2 Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio
dell'uguaglianza dinanzi alla legge (DTF 131 I 1 consid. 4.2; 130 I 65
consid. 3.6; 129 I 346 consid. 6) ha una portata necessariamente limitata
nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare delle
zone, è necessario poterle delimitare: non è quindi insostenibile trattare
differentemente sotto il profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni
analoghi per conformità e posizione (DTF 121 I 245 consid. 6e/bb; 117 Ia 302
consid. 4b; 116 Ia 193 consid. 3b). L'invocato principio si identifica in
sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere definita arbitraria, la
delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e
ragionevoli (DTF 117 Ia 434 consid. 3e; 115 Ia 384 consid. 5b).
3.3 Anche su questo punto l'ammissibilità del ricorso nell'ottica dell'art.
90 cpv. 1 lett. b OG appare alquanto dubbia, poiché i ricorrenti si limitano
ad addurre che le due particelle sono ubicate nel medesimo comparto ed
entrambe sono urbanizzate. La circostanza che la zona edificabile
semi-residenziale, dove si trova la confinante particella zzz, è stata
imposta dal Gran Consiglio, contro la volontà del Comune, e del Governo
cantonale, nell'ambito dell'evasione dei ricorsi interposti contro
l'approvazione del previgente piano regolatore, dimostra che non si è in
presenza della medesima fattispecie. Limitandosi a sostenere che la citata
decisione granconsigliare sarebbe irrilevante, decisiva essendo al loro dire
soltanto l'esistenza della limitrofa zona edificabile, i ricorrenti neppure
tentano di dimostrare che il Comune prima e la Corte cantonale poi avrebbero
trattato in maniera diversa, senza fondarsi su criteri oggettivi, due
fattispecie analoghe. Visto che le situazioni poste a confronto sono
differenti, non può esserne dedotta la violazione del diritto alla parità di
trattamento. In effetti la zona edificabile in esame è stata decisa nel
quadro di una procedura anteriore. Le ragioni precedentemente esposte
attestano comunque, che la controversa esclusione dalla zona edificabile e la
distinzione tra le zone nel comparto in discussione non integrano gli estremi
dell'arbitrio.
4. Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere respinto. Le
spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a carico dei ricorrenti.
3.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Municipio di Morbio
Superiore, al Consiglio di Stato e al Tribunale della pianificazione del
territorio del Cantone Ticino.
Losanna, 15 giugno 2007
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il giudice presidente: Il cancelliere: