I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.427/2006
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{T 1/2}
1P.427/2006 /ggs
Urteil vom 3. November 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Nay, Reeb, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Erich Leuzinger, Beschwerdeführer,
gegen
Landammann Robert Marti,
Regierungsrat des Kantons Glarus, vertreten durch das Departement
Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Glarus, Zwinglistrasse 6, 8750
Glarus,
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer, Spielhof 1, 8750 Glarus.
Art. 34 BV, Landsgemeindebeschluss vom 7. Mai 2006 über die Fusion der
Gemeinden zu drei Einheitsgemeinden,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Glarus, I. Kammer, vom 6. Juni 2006.
Sachverhalt:
A.
Die Landsgemeinde des Kantons Glarus vom 7. Mai 2006 hatte u.a. unter
Traktandum § 12 über die Bildung von Einheitsgemeinden (anstelle der
bisherigen Ortsgemeinden, Tagwen, Schulgemeinden und Fürsorgegemeinden gemäss
Art. 122 ff. der Glarner Kantonsverfassung) sowie unter Traktandum § 13 über
die Fusion von Einheitsgemeinden zu befinden.
Traktandum § 13 betreffend die Fusion von Einheitsgemeinden war unterteilt in
die folgenden Abschnitte:
A: Änderung der Verfassung des Kantons Glarus;
B: Beschluss über den Ausgleich der unterschiedlichen Vermögensverhältnisse
bei den sich zusammenschliessenden Gemeinden, mit dem Zweck, die
finanzrechtlichen Fragen der Umsetzung der Gemeindestrukturreform zu regeln;
C: Ermächtigung des Regierungsrates, die Ergebnisse der Beschlussfassungen
der Landsgemeinde zu bereinigen und dem Landrat zu unterbreiten.
Der vom Landrat des Kantons Glarus zuhanden der Landsgemeinde verabschiedete
Antrag gemäss Traktandum § 13 (Teil A) war umstritten. Zu Diskussionen Anlass
gab einerseits die Möglichkeit der zwangsweisen Fusion von Gemeinden.
Andererseits standen - vor dem Hintergrund effizienterer Gemeindestrukturen -
verschiedene Fusionsmodelle mit unterschiedlicher Anzahl von Gemeinden zur
Debatte. Der Landrat hatte Fusionen zu acht und zu drei Gemeinden verworfen
und einer Struktur mit zehn Gemeinden ab dem 1. Januar 2011 den Vorzug
gegeben.
B.
Anlässlich der Landsgemeinde vom 7. Mai 2006 wurde der Bildung von
Einheitsgemeinden gemäss Traktandum § 12 zugestimmt. Zur Frage der Fusion von
Einheitsgemeinden nach Traktandum § 13 wurden nebst einem Rückweisungsantrag
(zwecks Ausarbeitung eines Modells mit drei Gemeinden) und einem
Ablehnungsantrag Abänderungsanträge gestellt, die 1) die Fusion von Näfels
und Mollis, 2) die Fusion von Netstal, Glarus, Riedern und Ennenda und 3)
gemäss Antrag von Kurt Reifler die Fusion zu drei Einheitsgemeinden
verlangten. Mit mehreren Eventualabstimmungen und in der Schlussabstimmung
beschloss die Landsgemeinde die Fusion sämtlicher Gemeinden zu drei
Einheitsgemeinden (Teil A der Vorlage). Die Teile B und C von Traktandum § 13
blieben unbestritten und wurden angenommen.
C.
Mit Stimmrechtsbeschwerde vom 10. Mai 2006 gelangte Erich Leuzinger an das
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus und verlangte die Aufhebung der
Landsgemeindebeschlüsse vom 7. Mai 2006 betreffend Traktandum § 13 und die
Feststellung, dass der obsiegende Antrag von Kurt Reifler auf Schaffung von
drei Gemeinden unzulässig war und daher nicht zur Abstimmung hätte gebracht
werden dürfen.
Nach einem Meinungsaustausch mit dem Regierungsrat des Kantons Glarus und
unter Anwendung von Art. 105 VRG betreffend die Sprungbeschwerde trat das
Verwaltungsgericht auf die Stimmrechtsbeschwerde ein und wies sie mit Urteil
vom 6. Juni 2006 ab (Verfahren VG.2006.00064). Es hielt zusammenfassend fest,
die Rüge sei unbegründet, der Antrag Reifler stehe nicht im Zusammenhang mit
dem Beratungsgegenstand, stelle etwas gänzlich Neues dar und hätte daher
nicht zur Abstimmung gebracht werden dürfen.
D.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat Erich Leuzinger beim
Bundesgericht am 10. Juli 2006 staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 85 lit.
a OG erhoben. Er stellt den Antrag, der angefochtene Entscheid und die
Beschlussfassungen der Landsgemeinde vom 7. Mai 2006 zu Traktandum § 13 seien
aufzuheben und es sei festzustellen, dass der obsiegende Antrag von Kurt
Reifler unzulässig gewesen sei und daher nicht zur Abstimmung hätte gebracht
werden dürfen. Er rügt Verletzungen von Art. 34 Abs. 2 BV sowie von Art. 65
und 118 der Glarner Kantonsverfassung und bringt hierfür im Wesentlichen vor,
der Antrag Reifler stehe nicht in hinlänglichem Zusammenhang mit dem Antrag
des Landrates und dessen Ausrichtung, er verletze die Grenzen und den Bestand
der Gemeinden und die Stimmberechtigten hätten nicht über die erforderlichen
Informationen für einen entsprechenden Beschluss verfügt.
Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
eingetreten werden könne. Denselben Antrag stellt das Verwaltungsgericht
unter Hinweis auf seinen Entscheid.
E.
In der Zwischenzeit hat der Regierungsrat gemäss der Ermächtigung der
Landsgemeinde die angenommenen Änderungen der Kantonsverfassung bereinigt und
sie dem Landrat unterbreitet, der sie am 28. Juni 2006 genehmigte. Seither
ist das Gewährleistungsverfahren eingeleitet worden.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Beschwerdeführer ist zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG
legitimiert. Die Frist gemäss Art. 89 Abs. 1 OG ist unter Beachtung des
Fristenlaufs an Samstagen und Sonntagen eingehalten. Der kantonale
Instanzenzug ist ausgeschöpft. Über die Aufhebung des angefochtenen
Verwaltungsgerichtsentscheides kann auch die Aufhebung der
Landsgemeindeabstimmung verlangt werden (BGE 129 I 185 E. 1.2 S. 188).
2.
Der Beschwerdeführer bezieht sich auf die folgenden Bestimmungen der
Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV/GL):
Art. 65 - Verhandlungen
1Die Grundlage für die Verhandlungen bilden die im Memorial oder im Amtsblatt
veröffentlichten Vorlagen des Landrates; andere Gegenstände dürfen nicht
beraten werden.
2Jeder stimmberechtigte Teilnehmer hat das Recht, zu den Sachvorlagen Anträge
auf Unterstützung, Abänderung, Ablehnung, Verschiebung oder Rückweisung zu
stellen.
3Abänderungsanträge müssen zum Beratungsgegenstand in einem sachlichen
Zusammenhang stehen.
4...
5Wer sich zu einer Sachvorlage äussern will, hat zuerst seinen Antrag zu
formulieren und ihn danach kurz zu begründen.
Art. 66 - Abstimmungsverfahren
1Der Antrag des Landrates ist genehmigt, wenn hiezu kein abweichender Antrag
gestellt wird.
2Wird aber ein solcher Antrag gestellt, so hat die Landsgemeinde zu mindern
oder zu mehren.
3Werden an einer Vorlage zwei oder mehr Abänderungen vorgenommen, so ist eine
Schlussabstimmung durchzuführen.
4...
Art. 118 - Bestandes- und Grenzänderungen
1Änderungen im Bestand der Gemeinden oder deren Grenzen müssen von den
betroffenen Gemeinden beschlossen und vom Landrat genehmigt werden.
2Kommt eine Einigung nicht zustande, kann die Landsgemeinde auf Antrag einer
der betroffenen Gemeinden oder des Landrates eine solche Änderung
beschliessen.
3Der Kanton kann Gemeinden, die sich zusammenschliessen, Beiträge an die
Umstellung und Neuordnung ihrer Verwaltung gewähren.
3.
Der Beschwerdeführer macht vorerst eine Verletzung der Bestimmung von Art.
118 KV/GL geltend und bringt vor, der umstrittene Beschluss der Landsgemeinde
übergehe die Gemeinden, welche selbst über den Bestand und allfällige
Änderungen zu befinden hätten.
Mit dieser Rüge weist der Beschwerdeführer auf einen angeblichen inhaltlichen
Mangel des Antrags von Kurt Reifler bzw. des Landsgemeindebeschlusses hin.
Dieser angebliche Mangel ist indes nicht erst das Resultat der Annahme des
Antrages von Kurt Reifler, sondern bereits in dem vom Landrat verabschiedeten
Antrag auf Einführung des sog. 10er-Modells enthalten. Er hätte daher bereits
im Zeitpunkt der Vorbereitung der Landsgemeinde geltend gemacht werden müssen
und ist im Übrigen in der Landsgemeindediskussion mehrmals angesprochen
worden (Protokoll S. 14 und 17). Für den vorliegenden Zusammenhang ist indes
in erster Linie von Bedeutung, dass die Unterbreitung einer angeblich
materiell rechtswidrigen Vorlage nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
das Stimmrecht nicht beschlägt. Der Umstand einer allfälligen
Unrechtmässigkeit einer zur Abstimmung unterbreiteten Vorlage führt für sich
allein - und vorbehältlich einer kantonalen Pflicht zu materieller Prüfung -
zu keiner Verletzung der freien und unverfälschten Willenskundgabe und stellt
keine Verletzung der durch Art. 34 Abs. 2 BV geschützten Abstimmungsfreiheit
dar (ZBl 99/1998 S. 91 E. 3 [1P.63/1997] mit Hinweisen auf das
Initiativrecht; BGE 117 Ia 66).
In diesem Punkte erweist sich die Beschwerde als unbegründet.
4.
Zur Hauptsache macht der Beschwerdeführer geltend, der Antrag von Kurt
Reifler auf unmittelbare Bildung von drei Einheitsgemeinden stehe mit dem
Beratungsgegenstand, wie er nach Art. 65 Abs. 1 KV/GL durch den Antrag des
Landrates vorgezeichnet sei, nicht in einem hinreichend sachlichen
Zusammenhang gemäss Art. 65 Abs. 3 KV/GL, stelle daher einen unzulässigen
"andern Gegenstand" im Sinne von Art. 65 Abs. 1 Satz 2 KV/GL dar, habe zu
einer Abstimmung ohne hinreichende Information der Stimmberechtigten geführt
und hätte daher als unrechtmässig der Abstimmung nicht unterbreitet werden
dürfen.
4.1 Die Grundlage für die Verhandlungen der Landsgemeinde bilden die im
Memorial veröffentlichten Vorlagen des Landrates; diese Vorlagen beschränken
den Gegenstand für die Verhandlungen der Landsgemeinde, und andere
Gegenstände dürfen nicht beraten werden (Art. 65 Abs. 1 KV/GL). Im Rahmen der
derart vorgezeichneten Verhandlungsgegenstände darf jeder stimmberechtigte
Teilnehmer namentlich Abänderungsanträge stellen; Abänderungsanträge müssen
indes zum Beratungsgegenstand in einem sachlichen Zusammenhang stehen (Art.
65 Abs. 2 und 3 KV/GL). Dieses Antragsrecht stellt ein durch den
Beratungsgegenstand beschränktes, bedingtes und für die Glarner Landsgemeinde
typisches Initiativrecht dar (vgl. Rainer J. Schweizer, Kommentar zum Entwurf
der Verfassung des Kantons Glarus, Band I, S. 208 und 212). Die sachliche
Beschränkung des Antragsrechts weist Ähnlichkeiten auf mit der so genannten
Einheit der Materie in einem weitern Sinne, welche die Zulässigkeit von
Gegenvorschlägen zu Volksinitiativen begrenzt (vgl. BGE 113 Ia 46 E. 5a S.
54), darf indes mit dieser nicht gleichgesetzt werden. Im Rahmen der
Vorarbeiten zur Kantonsverfassung wurde darauf hingewiesen, dass
Abänderungsanträge und ihre Konsequenzen bisweilen schwierig zu beurteilen
sind, dass die Beschränkung des Antragsrechts gemäss Art. 65 Abs. 3 KV/GL
aber nicht allzu engherzig angewendet werden dürfe (Schweizer, a.a.O., S.
180, 209 und 212). Das Recht, Abänderungsanträge zu stellen, hat zur Folge,
dass die Stimmberechtigten, anders als bei einer Urnenabstimmung, eine
Vorlage nicht nur annehmen oder verwerfen können, sondern gestaltend auf eine
Vorlage einwirken können. Dies stellt gerade den Sinn der
Versammlungsdemokratie und ihr "demokratischer Mehrwert" gegenüber der
Urnendemokratie dar. Die Stimmberechtigten haben mit Abänderungsanträgen an
der Versammlung zu rechnen (Urteil 1P.250+264/2006 vom 31. August 2006, E.
4.3).
4.2 Ausgangspunkt des umstrittenen Landsgemeindebeschlusses bildete der
Antrag des Landrates auf Änderung der Kantonsverfassung im Hinblick auf die
Zusammenlegung der neu gebildeten Einheitsgemeinden. Nachdem der Landrat die
Bildung von zehn Einheitsgemeinden vorschlug, stand deren Anzahl zur
Diskussion. Es wurden denn auch Abänderungsanträge von Hansjörg Marti auf
Bildung von sieben Einheitsgemeinden (unter Zusammenlegung von Mollis und
Näfels einerseits und von Netstal, Glarus, Riedern und Ennenda andererseits)
gestellt und zugelassen (vgl. Protokoll der Landsgemeinde S. 16). Umgekehrt
wären auch Anträge zulässig gewesen, die eine höhere Anzahl von
Einheitsgemeinden als die vom Landrat vorgeschlagene verlangt hätten. Damit
ist, wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, der erforderliche
Sachzusammenhang des Antrags von Kurt Reifler in formeller Hinsicht klar zu
bejahen.
Auch in materieller Hinsicht kann nicht gesagt werden, dass der Antrag von
Kurt Reifler gegenüber der Vorlage des Landrates etwas gänzlich Neues
verlangt hätte. Die Traktanden § 12 und 13 waren von vornherein auf eine
Änderung der Gemeindestrukturen von weitreichender grundsätzlicher Bedeutung
ausgerichtet. Es war nicht nur die Bildung von Einheitsgemeinden (anstelle
der Ortsgemeinden, Tagwen, Schulgemeinden und Fürsorgegemeinden)
vorgeschlagen, sondern auch eine radikale Verkleinerung der Anzahl der 25
Einheitsgemeinden beantragt worden. Wie dargetan, stand nicht nur ein Modell
mit zehn Einheitsgemeinden, sondern auch ein solches mit sieben zur
Diskussion. Im Vergleich mit diesen Anträgen stellt der Antrag von Kurt
Reifler nicht etwas grundsätzlich Anderes dar. Er verfolgt darüber hinaus
keine wesentlich andere Zielrichtung als die behördliche Vorlage und lässt
sich mit dem angegebenen Zweck der Reform der Gemeindestrukturen - Stärkung
der Gemeinden und Sicherung von deren Überlebens- und Entwicklungsfähigkeit,
Vereinfachung der Gemeindestrukturen, Stärkung der finanziellen Basis der
Gemeinden, Sicherung von Qualität und Professionalität (vgl. Memorial S.
141-146) - ohne weiteres vereinbaren.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann auch nicht gesagt werden,
dass das Modell mit drei Einheitsgemeinden vollkommen unerwartet gestellt
worden ist. Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil dargelegt hat,
wurde das Dreier-Modell im Rahmen der Vorarbeiten zur Gemeindestrukturreform
diskutiert und im Landrat beraten. Vorgängig der Landsgemeinde war davon in
der Presse die Rede. Und im Memorial ist auf das - vom Landrat schliesslich
verworfene - Dreier-Modell hingewiesen worden. Im Übrigen liegt es in der
Natur einer Gemeindeversammlung oder Landsgemeinde (oben E. 4.1 a.E.), dass
mit Überraschungen zu rechnen ist.
Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer, dass die stimmberechtigten
Teilnehmer nicht über hinreichende Informationen zum Modell mit drei
Einheitsgemeinden verfügt hätten. In dieser Hinsicht ist einzuräumen, dass
die Konsequenzen eines Zusammenschlusses zu drei Einheitsgemeinden mangels
entsprechender Informationen im Memorial nicht in gleicher Weise bekannt
waren wie jene des vom Landrat vorgeschlagenen Modells. Angesichts des
Antragsrechts aus den Reihen der Stimmberechtigten hat dies für sich genommen
nicht die Unzulässigkeit des Antrages von Kurt Reifler zur Folge. Zum einen
hätte auch der Antrag auf Zusammenschluss der Gemeinden Mollis und Näfels
bzw. Netstal, Glarus, Riedern und Ennenda gewichtige Abweichungen von der
Vorlage des Landrates zur Folge gehabt. Zum andern bringt es das Recht auf
Abänderungsanträge, soll es nicht seines Sinnes entleert werden,
systemimmanent mit sich, dass weniger Ausgereiftes vorgeschlagen und
schliesslich auch angenommen wird. Dies verhält sich bei Vorlagen zur
Änderung der Kantonsverfassung gleich wie bei Gesetzesvorlagen. Es ist unter
dem Gesichtswinkel der politischen Rechte nicht ersichtlich, dass das
Antragsrecht bei Verfassungsvorlagen restriktiver zu handhaben wäre als bei
Gesetzesvorlagen.
4.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Antrag Reifler keinen "andern
Gegenstand" im Sinne von Art. 65 Abs. 1 KV/GL betraf, in einem sachlichen
Zusammenhang mit der Vorlage des Landrates gemäss Art. 65 Abs. 3 KV/GL stand
und damit als rechtmässiger Abänderungsantrag der Landsgemeinde zur
Abstimmung vorgelegt werden durfte. Somit erweist sich die Beschwerde auch in
diesem Punkte als unbegründet.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Entsprechend der Praxis zur
Stimmrechtsbeschwerde ist keine Gerichtsgebühr zu erheben.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Landammann Robert Marti sowie
dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. November 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: