I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.416/2006
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1P.416/2006 /col
Arrêt du 29 mars 2007
Ire Cour de droit public
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger,
Aeschlimann, Wurzburger, Reeb, Fonjallaz et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.
Rolf Himmelberger,
recourant,
contre
Grand Conseil du canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale
3970, 1211 Genève 3.
loi sur la commission de surveillance des professions de la santé et des
droits des patients,
recours de droit public contre la loi adoptée le 7 avril 2006 par le Grand
Conseil du canton de Genève.
Faits:
A.
Le 7 avril 2006, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté la loi sur la
commission de surveillance des professions de la santé et des droits des
patients (ci-après: la LCS). La commission instituée par cette loi a pour but
de veiller au respect des prescriptions de la loi sur la santé et de la loi
sur la privation de liberté aux fins d'assistance, adoptées le même jour. Les
art. 3 et 7 LCS ont la teneur suivante:
Art. 3 Composition
1La commission de surveillance est composée d'un président ayant une
formation juridique adéquate et de 25 membres titulaires. Elle élit en son
sein un vice-président.
2Les membres titulaires de la commission de surveillance ayant le droit de
vote sont:
a) deux médecins spécialistes en médecine générale ou interne;
b) un médecin pratiquant des interventions de type chirurgical ou
diagnostique;
c) quatre médecins spécialistes en psychiatrie;
d) deux infirmiers;
e) un médecin-dentiste;
f) un médecin spécialiste en pharmaco-toxicologie;
g) deux membres d'organisations se vouant statutairement à la défense
des droits des patients;
h) un magistrat ou un ancien magistrat du pouvoir judiciaire et deux
avocats;
i) deux représentants de partis politiques n'appartenant pas à l'une des
professions de la santé visées par la loi sur la santé;
j) un pharmacien;
k) un travailleur social;
3Les membres titulaires sans droit de vote sont:
a) le directeur de la direction régionale de la santé;
b) le médecin cantonal;
c) le pharmacien cantonal;
d) le procureur général et le président du tribunal tutélaire, et les
suppléants désignés par eux parmi les magistrats du pouvoir judiciaire. Ils
assistent de droit aux séances de la commission de surveillance pour tous les
dossiers concernant l'application de l'article 1 alinéa 2 lettre b, de la
présente loi. A ce titre, ils peuvent s'adresser aux institutions de santé
pour s'informer des dossiers dont ils sont saisis.
4 [...]
5Lorsque la commission de surveillance est saisie conformément à l'article 7,
alinéa 1, lettres c à f de la présente loi, elle peut faire appel à un
psychiatre figurant sur la liste établie à cet effet par le Conseil d'Etat,
lequel a droit de vote.
6 [...]
Art. 7 Compétences
1Dans le cadre de son mandat, la commission de surveillance exerce d'office
ou sur requête les attributions suivantes:
a) elle instruit en vue d'un préavis ou d'une décision les cas de
violation des dispositions de la loi sur la santé ou de la loi sur la
privation de liberté à des fins d'assistance concernant les professionnels de
la santé et les institutions de santé, ainsi que les cas de violation des
droits des patients;
b) elle fonctionne comme organe de recours contre les décisions du
médecin cantonal et du pharmacien cantonal infligeant une amende jusqu'à
10'000 fr. à des professionnels de la santé ou à des responsables
d'institutions de santé;
c) elle peut faire examiner toute personne signalée comme atteinte de
troubles psychiques ou de déficience mentale par sa famille, ses proches, un
médecin, les autorités ou toute autre personne;
d) elle statue d'office ou sur recours sur les décisions d'admissions
non volontaires de personnes présentant des troubles psychiques ou une
déficience mentale;
e) elle statue d'office lors de sorties refusées par le médecin
responsable du service;
f) elle statue sur les demandes d'interdiction ou de levée des mesures
de contrainte;
g) elle peut émettre des directives et les instructions nécessaires au
respect des dispositions de la loi sur la santé et de la loi sur la privation
de liberté à des fins d'assistance.
[...]
B.
Par acte du 3 juillet 2006, Rolf Himmelberger, citoyen genevois, forme un
recours de droit public contre cette loi dont la promulgation a été publiée
le 2 juin précédent dans la feuille d'avis officielle. Il demande
l'annulation de ses articles 3 al. 3, 3 al. 5 et 7 al. 1 let. c.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. Un second échange d'écritures a
été ordonné, au terme duquel les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La loi attaquée ayant été adoptée avant l'entrée en vigueur de la LTF, le
présent recours est soumis aux règles de l'OJ (art. 132 al. 1 LTF). La
procédure selon l'art. 15 al. 3 OJ est en particulier applicable.
1.1
La législation genevoise ne prévoyant aucune voie de droit cantonal
permettant d'examiner la constitutionnalité des actes législatifs, le présent
recours respecte l'exigence de l'épuisement des moyens de droit cantonal au
sens de l'art. 86 OJ.
1.2
Le recours de droit public peut être interjeté, contre un acte normatif, dans
les trente jours qui suivent l'arrêté de promulgation (art. 89 al. 1 OJ; SJ
1998 p. 473 consid. 1a et la jurisprudence citée).
1.3
Selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, la qualité pour former un
recours de droit public contre un acte normatif cantonal appartient à toute
personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement ou
pourraient un jour être touchés par l'acte attaqué. Une simple atteinte
virtuelle suffit, pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que le
recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions prétendument
inconstitutionnelles (ATF 130 I 306 consid. 1 p. 309, 26 consid. 1.2.1 p.
29-30 et la jurisprudence citée). En l'occurrence, en sa qualité de personne
physique, le recourant pourrait se voir appliquer l'une des lois visées à
l'art. 1 al. 2 LCS, dont la commission a la charge d'assurer le respect.
2.
Invoquant l'art. 30 Cst., le recourant critique en premier lieu la présence,
dans la commission, de membres sans droit de vote. Selon lui, le but de
l'art. 3 al. 3 LCS serait de permettre la participation de membres ayant une
voix délibérative, sans que les règles relatives à la récusation ne puissent
s'appliquer. Le droit d'information reconnu au Procureur général et au
Président du Tribunal tutélaire poserait par ailleurs un problème sous
l'angle du secret médical puisque ni la portée ni les modalités de ce droit
d'information ne sont précisées. L'impartialité et l'indépendance ne seraient
pas assurées dans la mesure où la commission pourrait examiner dans un
premier temps une personne (art. 7 al. 1 let. c LCS) puis statuer sur recours
contre une décision d'admission non volontaire (art. 7 al. 1 let. d LCS).
L'impartialité serait également en cause en raison du droit d'émettre des
directives (art. 7 al. 1 let. g LCS) susceptibles de lier la commission lors
de l'examen d'un recours.
2.1 Appelé à statuer sur un recours de droit public dirigé contre un arrêté
de portée générale, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de
cet arrêté au droit constitutionnel fédéral ou cantonal. Il n'annule
toutefois les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune
interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des
circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance
qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution (ATF 125 I
369 consid. 2; 119 Ia 321 consid. 4, 348 consid. 1d). Si une norme semble
compatible avec la Constitution, au regard des circonstances ordinaires que
le législateur devait considérer, le juge constitutionnel ne l'annulera pas
pour le seul motif qu'on ne peut exclure absolument l'éventualité de son
application inconstitutionnelle à des cas particuliers. Il ne le fera que si
la perspective d'un contrôle concret ultérieur n'offre pas de garanties
suffisantes aux destinataires de la norme litigieuse. Le législateur n'en a
pas moins pour devoir d'adopter une réglementation à même de prévenir, autant
que possible, la violation ultérieure des droits fondamentaux (ATF 119 Ia 321
consid. 4 et les arrêts cités).
2.2 S'agissant des membres de la commission ne disposant pas du droit de
vote, le recourant part de la prémisse, erronée, que ces membres seraient
soustraits à toute demande de récusation. Selon l'art. 13 al. 3 LCS, la loi
cantonale sur la procédure administrative (LPA) est applicable. Or, l'art. 15
al. 2 LPA prévoit que les membres des autorités administratives appelés à
rendre ou à préparer une décision sont récusables, notamment s'il existe des
circonstances propres à faire naître des doutes sur leur impartialité. A tout
le moins les membres de l'autorité qui ont une voix consultative
participent-t-ils à la "préparation" de la décision au sens de cette
disposition, ce qui pourrait justifier leur récusation, notamment en cas de
participation à une décision prise en instance inférieure dans une même
affaire.
Au demeurant, les règles organisationnelles de la loi permettent d'éviter que
l'auteur d'une décision de première instance ne soit appelé à statuer sur
recours. En particulier, les recours formés contre les décisions prises en
matière de privation de liberté à des fins d'assistance sont jugés non par la
commission plénière, mais par une délégation au sens de l'art. 23 de la loi,
dont ni le Procureur général, ni le Président du tribunal tutélaire ne font
partie.
En réplique, le recourant estime que des renseignements pourraient être
donnés par les membres sans droit de vote durant les délibérations orales de
la commission, ce qui pourrait porter atteinte au droit d'être entendu des
parties. Outre qu'il apparaît tardif, le grief est lui aussi manifestement
mal fondé: le droit d'être entendu permet au justiciable de connaître les
raisons qui ont conduit au prononcé: de ce point de vue, les remarques
formulées par les membres spécialisés de la commission, pour autant qu'elles
sont propres à influer sur l'issue de la cause, devront se retrouver dans la
motivation de la décision. Les parties n'ont en revanche pas le droit de
prendre connaissance du détail des délibérations, puisqu'en vertu de l'art.
12 de la loi, la commission siège à huis-clos.
2.3 Le recourant voit également à tort une violation du secret professionnel
dans le droit d'information reconnu au Procureur général et au président du
Tribunal tutélaire (art. 3 al. 3 let. d LCS). Contrairement à ce que soutient
le recourant, la loi précise dans quels cas peut s'exercer ce droit de
renseignement: il s'agit des dossiers concernant la protection des personnes
atteintes de troubles psychiques et de déficiences mentales, conformément à
la loi sur la santé et à la loi sur la privation de liberté à des fins
d'assistance. En outre, si l'art. 3 al. 3 let. d LCS permet aux magistrats de
"s'adresser" directement aux institutions de santé "pour s'informer des
dossiers dont ils sont saisis", il n'impose pas en soi une obligation absolue
de renseigner. La question de savoir si et en quelles circonstances le secret
médical est opposable, devra donc être résolue de cas en cas, notamment en
fonction de la nature des renseignements et des besoins pour lesquels ils
sont requis. La disposition contestée est par conséquent susceptible d'une
interprétation et d'une application conformes au droit supérieur.
2.4 Selon le recourant, les psychiatres auxquels la commission pourrait faire
appel en vertu de l'art. 3 al. 5 LCS ne seraient pas nommés, ce qui mettrait
en cause l'indépendance et l'impartialité de l'autorité. Le recourant paraît
mettre en cause le mode de désignation de ces membres de la commission, et le
fait que leur identité ne sera pas connue des justiciables, dans l'optique
d'une éventuelle demande de récusation. Sur ces deux points, la loi est
suffisamment claire puisqu'elle précise l'autorité de désignation (le Conseil
d'Etat) et prévoit qu'une liste de ces membres doit être établie. Pour le
surplus, le recourant ne prétend pas, avec raison, que l'indépendance de la
commission ne serait pas assurée du simple fait que ses membres font l'objet
de différents modes de désignation (nomination par le Conseil d'Etat, par le
Grand Conseil, et désignation ex lege; cf. art. 4 al. 2 LCS, que le recourant
ne met pas en cause).
2.5 Quant aux griefs tirés de l'art. 7 al. 1 LCS (examen d'une personne -
art. 7 al. 1 let. c - puis décision sur recours contre une décision
d'admission non volontaire - art. 7 al. 1 let. d; droit d'émettre des
directives - art. 7 al. 1 let. g - susceptibles de lier la commission lors de
l'examen d'un recours), ils sont sans aucun rapport avec les dispositions
dont le recourant demande l'annulation, dispositions qui concernent
uniquement la composition de l'autorité et non ses compétences.
3.
Le recourant met en cause le droit de la commission d'examiner des personnes
signalées comme atteintes de troubles psychiques ou de déficience mentale
(art. 7 al. 1 let. c LCS). Un tel examen serait contraire aux principes
d'intérêt public et de proportionnalité dans la mesure où rien n'imposerait
une telle intervention, en dehors des cas déjà prévus à l'art. 397a CC et des
situations justifiant l'intervention des autorités pénales.
Contrairement à ce que soutient le recourant, la possibilité de faire
examiner une personne peut être justifiée, dans la perspective notamment de
soins à donner à cette personne, en dehors des procédures civiles et pénales
ou préalablement à celles-ci. Un tel examen peut être justifié par l'intérêt
de la personne elle-même, ou par un intérêt lié à l'ordre ou la sécurité
publics. In abstracto, l'art. 7 al. 1 let. c LCS ne consacre donc pas une
atteinte disproportionnée à la liberté personnelle.
4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où
il est recevable. Conformément à l'art. 156 al. 1 OJ, un émolument judiciaire
est mis à la charge du recourant qui succombe. Celui-ci ayant agi pour des
motifs désintéressés, l'émolument judiciaire peut être réduit. Il n'est pas
alloué de dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 2000 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant et au Grand Conseil du
canton de Genève.
Lausanne, le 29 mars 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: