I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.396/2006
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{T 1/2}
1P.396/2006 /scd
Urteil vom 4. September 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Nay, Reeb, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Steinmann.
1. Bündnis für ein buntes Brunnen, vertreten durch Fürsprecher Daniele Jenni,
2.Daniele Jenni,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Ingenbohl, Parkstrasse 1, Postfach 253, 6440 Brunnen,
Regierungsrat des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kollegiumstrasse 28, Postfach 2266,
6431 Schwyz.
Kundgebung am 1. August 2006, Art. 16 und 22 BV,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz
vom 24. Mai 2006.
Sachverhalt:
A.
Namens des "Bündnisses für ein buntes Brunnen" sowie in eigenem Namen
ersuchte Daniele Jenni den Gemeinderat Ingenbohl am 9. August 2005 um
Bewilligung zur "Durchführung einer antifaschistischen Platzkundgebung mit
multikulturellem Strassenfest am 1. August 2006" in Brunnen für einen
Zeitraum von 11.30 Uhr bis 19.00 Uhr. Die Einladung für die Kundgebung war in
Form einer öffentlichen Mobilisierung vorgesehen. Zu den vorgesehenen
Örtlichkeiten führten die Gesuchsteller aus:
"Brunnen, öffentlicher Grund; den genauen Ort möchten wir gerne aufgrund von
Vorschlägen Ihrerseits und im Gespräch mit Ihnen bestimmen; immerhin sollte
der Ort zentral gelegen und für die mit der Kundgebung verbundene
Appellwirkung auf die Öffentlichkeit geeignet sein."
Der Gemeinderat Ingenbohl wies dieses Begehren am 30. Januar 2006 ab.
B.
Diesen Gemeinderatsbeschluss focht Daniele Jenni am 22. Februar 2006 beim
Regierungsrat des Kantons Schwyz an. Mit Präsidialverfügung vom 23.
Februar/14. März 2006 wurde die Beschwerde im Sinne von § 52 Abs. 1 VRP dem
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz zur Behandlung überwiesen.
Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 24. Mai 2006 im Sinne der
Erwägungen ab. In seiner Beurteilung ging es von Art. 16 und 22 BV sowie der
Möglichkeit der Einschränkung von Grundrechten nach Art. 36 BV aus. Es
erachtete unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
Einschränkungen zulässig aus polizeilichen Gründen und Überlegungen der
zweckmässigen Nutzung von öffentlichen Anlagen im Interesse der
Allgemeinheit. Es wies auf die traditionelle 1. August-Feier in Brunnen und
auf den Umstand hin, dass rechtsextreme Kreise in den letzten Jahren die
öffentliche Ordnung und Sicherheit mit grossem Gewaltpotential gestört
hätten. Es ging davon aus, dass diese Kreise - trotz Verboten und Fehlens
entsprechender Bewilligungen - auch am 1. August 2006 wiederum aktiv werden
könnten und deren Zusammentreffen mit den Teilnehmern der Kundgebung zu
gewaltsamen Auseinandersetzungen mit schwerwiegenden Gefährdungen der
öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie von unbeteiligten Personen und
Sicherheitskräften führen würde. Es habe im Ermessen des Gemeinderates
gelegen, am 1. August 2006 jegliche Manifestation in Brunnen zu untersagen
oder aber eine Manifestation zu einem andern Zeitpunkt und an andern
Örtlichkeiten zu bewilligen.
C.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat Daniele Jenni namens des
"Bündnisses für ein buntes Brunnen" und in eigenem Namen beim Bundesgericht
am 29. Juni 2006 staatsrechtliche Beschwerde erhoben und die Aufhebung des
Verwaltungsgerichtsentscheides beantragt. Es werden Verletzungen von Art. 8 ,
Art. 9 , Art. 16 BV und Art. 10 EMRK sowie von Art. 22 BV und Art. 11 EMRK
geltend gemacht.
D.
Das Verwaltungsgericht beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten oder
sie allenfalls abzuweisen. Der Gemeinderat Ingenbohl stellt den Antrag, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die
Abweisung beantragt sinngemäss auch der Regierungsrat.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit
freier Kognition (BGE 131 I 157 E. 1 S. 159).
1.1 Vor Bundesgericht treten als Partei Daniele Jenni und das "Bündnis für
ein buntes Brunnen" auf. Zu prüfen ist, ob beide zur Beschwerde legitimiert
sind.
Daniele Jenni hatte am 9. August 2005 u.a. in eigenem Namen um Bewilligung
zur Durchführung einer Kundgebung in Brunnen ersucht. Er trat auch vor
Verwaltungsgericht in eigenem Namen selbständig als Beschwerdeführer auf. Bei
dieser Sachlage ist er grundsätzlich legitimiert, die Verweigerung der von
ihm anbegehrten Manifestation mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen
Verletzung verfassungsmässiger Rechte anzufechten (im Folgenden als
Beschwerdeführer bezeichnet).
Das Gesuch vom 9. August 2005 ist ferner namens des "Bündnisses für ein
buntes Brunnen" eingereicht worden. Das Verwaltungsgericht erachtete Daniele
Jenni auch als Vertreter des "Bündnisses für ein buntes Brunnen", mithin als
Vertreter einer einfachen Gesellschaft zur Beschwerde legitimiert (E. 1.3).
Einer einfachen Gesellschaft kommt indes keine Rechtspersönlichkeit zu. Tritt
eine solche vor Bundesgericht auf, ist nicht diese Partei, sondern gelten die
einzelnen Gesellschafter als Partei. Im vorliegenden Fall wird in der
Beschwerdeschrift einzig ausgeführt, dass Daniele Jenni im "Bündnis für ein
buntes Brunnen" mitwirke. Darüber hinaus wird kein einziger Gesellschafter
genannt, der dem "Bündnis für ein buntes Brunnen" angehören würde und demnach
als Partei im bundesgerichtlichen Verfahren in Betracht fällt. Bei dieser
Sachlage ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit sie im Namen des
"Bündnisses für ein buntes Brunnen" erhoben worden ist.
1.2 Im Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Entscheides kann die für den 1.
August 2006 vorgesehene Manifestation nicht mehr durchgeführt werden. Damit
besteht nunmehr kein aktuelles Interesse an der Anfechtung des Entscheides
des Verwaltungsgerichts mehr. Das Bundesgericht sieht indes vom Erfordernis
des aktuellen Interesses im Sinne von Art. 88 OG ab, wenn sich die mit der
Beschwerde aufgeworfene Frage jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen
Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer
grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht
und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum
je möglich wäre (vgl. BGE 127 I 164 E. 1a S. 166, 131 II 670 E. 1.2 S. 674).
Eine bundesgerichtliche Prüfung wäre in Anbetracht der frühen
Gesuchseinreichung durchaus denkbar; doch hat es nicht der Beschwerdeführer
zu vertreten, dass der Entscheid des Verwaltungsgerichts erst Ende Mai 2006
erging. Die Legitimation ist demnach trotz Wegfalls des aktuellen Interesses
gegeben (vgl. zudem unten E. 4.2).
Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren wird auf die tatsächlichen
Verhältnisse im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides abgestellt. Dies gilt
auch im vorliegenden Fall, wenn das Bundesgericht erst nach dem 1. August
2006, für welches Datum um Bewilligung einer Kundgebung nachgesucht worden
ist, über die Beschwerde entscheidet.
1.3 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG ist in der staatsrechtlichen Beschwerde
darzulegen, welche verfassungsmässigen Rechte als verletzt erachtet werden
und inwiefern dies der Fall sei. Das Bundesgericht prüft lediglich
rechtsgenügend vorgebrachte und klare Rügen (BGE 131 I 377 E. 4.3 S. 385).
1.4 Demnach ist auf die Beschwerde mit den genannten Vorbehalten einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer ficht die Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung für
die "Durchführung einer antifaschistischen Platzkundgebung mit
multikulturellem Strassenfest am 1. August 2006" in Brunnen an.
Das Vorhandensein einer kommunalen gesetzlichen Grundlage sowohl für das
Erfordernis einer vorgängigen Bewilligung als auch für die Möglichkeit der
Verweigerung wird vom Beschwerdeführer nicht in Zweifel gezogen. Er macht
ausschliesslich geltend, die Verweigerung der Bewilligung sei durch kein
hinreichendes öffentliches und verhältnismässiges Interesse gerechtfertigt
und verletze ihn in seiner Meinungs- und Versammlungsfreiheit gemäss Art. 16
und 22 BV sowie Art. 10 und 11 EMRK.
3.
Das Bundesgericht hat die Grundzüge der Meinungs- und Versammlungsfreiheit
hinsichtlich von Kundgebungen auf öffentlichem Grund in BGE 127 I 164 E. 5
zusammengefasst.
Art. 16 BV gewährleistet die Meinungsfreiheit ausdrücklich und räumt jeder
Person das Recht ein, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu
äussern und zu verbreiten. Darunter fallen die verschiedensten Formen der
Kundgabe von Meinungen. Die Versammlungsfreiheit gemäss Art. 22 BV
gewährleistet den Anspruch, Versammlungen zu organisieren, an Versammlungen
teilzunehmen oder Versammlungen fernzubleiben. Zu den Versammlungen gehören
unterschiedlichste Arten des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer
gewissen Organisation mit einem weit verstandenen gegenseitig
meinungsbildenden oder meinungsäussernden Zweck (vgl. auch BGE 132 I 49 E.
5.3 S. 56). Besondere Aspekte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit weisen
Kundgebungen auf öffentlichem Grund mit dem damit einhergehenden gesteigerten
Gemeingebrauch auf. Solche Kundgebungen bedingen, dass entsprechender
öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird, schränken die gleichartige
Mitbenützung durch unbeteiligte Personen ein und sind lokal und temporär
nicht mehr gemeinverträglich. Dies ruft nach einer Prioritätenordnung unter
den verschiedenen Benutzern und erlaubt, Demonstrationen einer
Bewilligungspflicht zu unterstellen. Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit
erhalten im Zusammenhang mit Demonstrationen einen über reine Abwehrrechte
hinausgehenden Charakter und weisen ein gewisses Leistungselement auf. Die
Grundrechte gebieten in Grenzen, dass öffentlicher Grund zur Verfügung
gestellt wird oder unter Umständen anderes als das in Aussicht genommene
Areal bereit gestellt wird, das dem Publizitätsbedürfnis der Veranstalter in
anderer Weise Rechnung trägt. Ferner sind die Behörden verpflichtet, durch
geeignete Massnahmen wie etwa durch Gewährung eines ausreichenden
Polizeischutzes dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich
stattfinden können und nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert
werden. Im Bewilligungsverfahren darf die Behörde die gegen eine Kundgebung
sprechenden polizeilichen Gründe, die zweckmässige Nutzung der vorhandenen
öffentlichen Anlagen im Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner und die
mit einer Kundgebung verursachte Beeinträchtigung von Freiheitsrechten
unbeteiligter Dritter mitberücksichtigen. Zu den polizeilichen Gründen zählen
namentlich solche des öffentlichen und privaten Verkehrs, der Vermeidung von
übermässigen Immissionen, der Aufrechterhaltung der Sicherheit und der
Abwendung unmittelbarer Gefahren von Ausschreitungen, Krawallen und
Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und Straftaten jeglicher Art. Die
öffentliche Ordnung lässt keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit
rechtswidrigen Handlungen verbunden sind oder einen gewalttätigen Zweck
verfolgen. Im Bewilligungsverfahren ist - über das Willkürverbot und das
Gleichheitsgebot hinaus - dem ideellen Gehalt der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen; insbesondere darf nicht massgebend
sein, ob die von den Demonstranten vertretenen Auffassungen und Anliegen der
zuständigen Behörde mehr oder weniger wertvoll erscheinen. Die verschiedenen
Interessen sind nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen und
zu gewichten. Eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende
Gestaltung kann die Anordnung von Auflagen und Bedingungen sowie eine
entsprechende verhältnismässige Mitwirkung der Veranstalter erfordern.
In diesem Sinne besteht gestützt auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit
grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für Kundgebungen mit Appellwirkung
öffentlichen Grund zu benützen. Im Bewilligungsverfahren sind nicht nur
Zulässigkeit bzw. Unzulässigkeit einer Kundgebung, sondern ebenso sehr die
Randbedingungen, allfällige Auflagen und eventuelle Alternativen zu prüfen.
Die Veranstalter können daher nicht verlangen, eine Manifestation an einem
bestimmten Ort, zu einem bestimmten Zeitpunkt und unter selbst bestimmten
Randbedingungen durchzuführen; hingegen haben sie Anspruch darauf, dass der
von ihnen beabsichtigten Appellwirkung Rechnung getragen wird.
Die Garantien gemäss Art. 11 EMRK (in Verbindung mit Art. 10 EMRK) und Art.
21 UNO-Pakt II reichen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht über
die dargelegten, aus Art. 16 und 22 BV abgeleiteten Grundsätze für
Kundgebungen auf öffentlichem Grund hinaus.
4.
Es steht ausser Frage, dass sich der Beschwerdeführer für die "Durchführung
einer antifaschistischen Platzkundgebung mit multikulturellem Strassenfest am
1. August 2006" auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit im dargelegten
Sinne berufen kann. Aus der dargelegten Rechtsprechung ergibt sich umgekehrt
auch, dass kein absoluter Anspruch auf eine Bewilligung für die Benützung
öffentlichen Grundes besteht und Kundgebungen gemäss den Kriterien von Art.
36 BV verweigert werden können. Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden
aufgrund einer umfassenden Beurteilung zu prüfen, ob die Verweigerung der
Bewilligung für die Kundgebung am 1. August 2006 vor der Verfassung
standhält.
4.1 Entgegen einer Anmerkung im angefochtenen Entscheid (E. 4.1 a. E.) kann
für die Verweigerung der anbegehrten Bewilligung nicht darauf abgestellt
werden, ob der Beschwerdeführer eine spezifische Beziehung zu Brunnen
aufweise oder aber als Auswärtiger in Brunnen Auffassungen und Anliegen
kundtun möchte. Der Anspruch auf Durchführung einer Kundgebung ist nicht
Einheimischen reserviert. Die Freiheit der Meinungsäusserung kann es mit der
damit verbundenen Appellwirkung geradezu erfordern, an einem spezifischen Ort
eine Kundgebung durchzuführen. Dies trifft auch auf das Vorhaben des
Beschwerdeführers zu, welches an ein Auftreten von rechtsextremen Kreisen in
Brunnen anknüpft.
Im Grundsatz kann auch eine Kundgebung am 1. August - anders als vom
Verwaltungsgericht angenommen (E. 5.3) - nicht von Vornherein ausgeschlossen
werden. Die dem Beschwerdeführer zustehende Wahl dieses Datum hat lediglich
zur Folge, dass angesichts des Nationalfeiertages in besonderem Ausmasse eine
Prioritätenordnung für die Benützung öffentlichen Grundes zu erfolgen und das
- gleichermassen grundrechtlich geschützte - Interesse Dritter an der
Begehung des Nationalfeiertages als besondere Form der Meinungsäusserung und
die damit verbundene Benützung öffentlichen Grundes in die Güterabwägung
einzubeziehen ist.
4.2 Das Verwaltungsgericht stellt im bundesgerichtlichen Verfahren den
Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, weil es dem
Beschwerdeführer darum gehe, einen Gegenpol zum Aufmarsch rechtsradikaler
Kreise zu setzen, und weil diese Stossrichtung von vornherein gegenstandslos
werde, wenn die vorgesehenen rigiden Zugangskontrollen einen solchen
Aufmarsch verhindern.
Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Es trifft zwar zu, dass es
dem Beschwerdeführer mit der Kundgebung am 1. August 2006 darum geht, einen
Gegenpol zu einem Auftreten von rechtsextremen Kreisen - entsprechend
demjenigen insbesondere der beiden letzten Jahre - zu setzen und einen
solchen Aufmarsch zu verhindern. Eine eigentliche Verhinderung des Auftretens
von rechtsextremen Kreisen und der Schutz der öffentlichen Ordnung und
Sicherheit stellen indes polizeiliche Aufgaben dar, die der Beschwerdeführer
und eine Kundgebung durch das "Bündnis" von vornherein nicht zu leisten
vermögen. Hierfür kann der Beschwerdeführer die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit nicht in Anspruch nehmen.
Hingegen kann dem Anliegen, einen Gegenpol zu einem Aufmarsch rechtsextremer
Kreise zu setzen, unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten die
Berechtigung nicht abgesprochen werden. Grundsätzlich ist es nicht Sache der
Behörde, die von Kundgebungen vermittelten Auffassungen und Anliegen zu
bewerten. Diese haben auch nicht darüber zu befinden, ob die Zielsetzung der
Kundgebung, nämlich einen Gegenpol zu einem rechtsextremen Aufmarsch zu
setzen, im Falle der Abwesenheit dieser Kreise tatsächlich ihre Grundlage
verlieren könnte. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer
die Position antifaschistischer Kreise zum Ausdruck bringen will. Dieses
Anliegen hat besondere Aktualität, wenn ein Aufmarsch rechtsextremer Kreise
effektiv eintritt. Es verliert indessen auch dann seine Bedeutung nicht, wenn
diese Kreise auf ein Auftreten verzichten oder die Polizeikräfte ein solches
tatsächlich verhindern sollten. Die 1. August-Feier und die Nähe zum Rütli
können für sich allein Grund genug sein, "antifaschistische" Gesinnung zu
bekunden. Zudem kann dem Beschwerdeführer nach den Ereignissen insbesondere
des letzten Jahres - als der klare politische Wille, einen Aufmarsch
rechtsextremer Kreise in Brunnen zu verhindern, nicht umgesetzt worden ist
und es in Brunnen zu gewaltsamen Ausschreitungen kam - nicht vorgehalten
werden, ein entsprechender Aufmarsch finde dieses Jahr von vornherein nicht
statt. Der Beschwerdeführer verliert damit das Interesse an einer
antifaschistischen Kundgebung auch unter der Annahme nicht, dass die
rechtsextremen Kreise dieses Jahr - aus welchen Gründen auch immer - nicht
nach Brunnen gelangen sollten.
4.3 In den letzten Jahren und insbesondere im Jahre 2005 ist es in Brunnen
anlässlich des 1. August zu einem Aufmarsch von rechtsextremen Kreisen
gekommen, ohne dass diese um entsprechende Bewilligung ersucht hätten.
Aufgrund dieser Erfahrungen und der konkreten Umstände konnte nicht
ausgeschlossen werden, dass ein entsprechender Aufmarsch - wiederum ohne
Bewilligung und trotz in Aussicht genommener Sicherheitsvorkehren für die
Feier auf dem Rütli - auch im Jahre 2006 stattfinden könnte. Die Behörden
durften davon ausgehen, dass rechtsextreme Kreise in der einen oder andern
Art auch dieses Jahr nach Brunnen zu gelangen versuchen würden. Dies führt
aufgrund der allgemeinen Lagebeurteilung weiter zur Annahme, dass diese
versuchen könnten, die vom Beschwerdeführer beabsichtigte - und als
Provokation empfundene - Kundgebung zu stören oder gar zu verhindern, und
hierfür vor Gewalttätigkeiten mit entsprechender Gefährdung der
Kundgebungsteilnehmer sowie der Polizeigüter im Allgemeinen nicht
zurückschrecken würden. Es ist demnach nicht nur nicht auszuschliessen,
sondern ernsthaft damit zu rechnen, dass die rechtsextremen Kreise gewaltsam
auftreten, gegen die Kundgebung vorgehen und die öffentliche Ordnung
schwerwiegend beeinträchtigen könnten. Diese Annahme darf im Verfahren um die
Bewilligung der vom Beschwerdeführer nachgesuchten Kundgebung
mitberücksichtigt werden.
Dies bedeutet, dass der Beschwerdeführer durch den Aufmarsch rechtsextremer
Kreise faktisch in seiner Meinungs- und Versammlungsfreiheit beeinträchtigt
werden könnte. Bei dieser Sachlage ist es grundsätzlich Aufgabe der Behörden,
die Kundgebung des Beschwerdeführers vor der befürchteten Fremdeinwirkung zu
schützen: Die Teilnehmer von Kundgebungen sollen diese tatsächlich abhalten
können, ohne Gewalttätigkeiten ihrer Gegner befürchten zu müssen; sie sollen
vor dem Hintergrund entsprechender Befürchtungen nicht davon abgehalten
werden, ihre Meinungen und Ansichten öffentlich kundzutun. Das Recht auf
Gegendemonstration darf nicht dazu führen, die Ausübung der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit zu beeinträchtigen (vgl. Urteil des Gerichtshofes i.S.
Plattform "Ärzte für das Leben" gegen Österreich, Serie A Nr. 179, Ziff. 32
[= EuGRZ 1989 S. 522]). Dementsprechend haben die Behörden durch
entsprechende Massnahmen bzw. mittels eines entsprechenden Einsatzes von
Polizeikräften im Grundsatz dafür zu sorgen, dass der Beschwerdeführer für
die beabsichtigte Kundgebung und die Ausübung seiner Meinungs- und
Versammlungsfreiheit geschützt wird.
Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit bedeutet indes nicht, dass die
Abhaltung einer Kundgebung und die Herbeiführung eines bestimmten Erfolges in
absoluter Weise zu garantieren sei bzw. in absoluter Weise garantiert werden
könne. Die Mittel für die Gewährung eines entsprechenden Schutzes sind
vielmehr begrenzt und deren effizienter Einsatz ist im Einzelfall von einer
Vielzahl von konkreten Umständen abhängig.
Bei der Beurteilung, welche Mittel (vernünftiger- und
verhältnismässigerweise) eingesetzt werden können und was rein tatsächlich in
einer gegebenen Situation (noch) garantiert werden kann, kommt den Behörden
ein weiter Spielraum zu (Urteil EGMR i.S. Plattform, a.a.O., Ziff. 34). Wie
es sich mit einem Polizeieinsatz im konkreten Einzelfall verhält, beurteilt
sich unter Beachtung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit aufgrund der
allgemeinen Lagebeurteilung und der Gesamtheit der konkreten Umstände und
Verhältnisse (vgl. Urteil EGMR i.S. Plattform, a.a.O., Ziff. 36 ff.).
4.4 Vor diesem Hintergrund ist im vorliegenden Fall zu prüfen, wie es sich
mit einem Polizeieinsatz verhält und was daraus für die Durchführung bzw.
Bewilligung des "antifaschistischen Strassenfestes" zu folgern ist. Dabei
sind unterschiedliche Elemente heranzuziehen.
4.4.1 Auszugehen ist vorerst von der allgemeinen Einschätzung der Lage unter
dem Gesichtswinkel der Konflikte zwischen rechten und linken Kreisen: Das
kantonale Militär- und Polizeidepartement hat mit seiner ersten
Lagebeurteilung Nr. 1 vom 14. November 2005 für den Fall eines gleichzeitigen
rechten Aufmarsches und einer linken Demonstration in Brunnen
Auseinandersetzungen mit hohem Gewaltpotential als sehr wahrscheinlich
erachtet. Dies bestätigte der Kommandant der Kantonspolizei in der
Lagebeurteilung Nr. 2 vom 15. März 2006. Die Lagebeurteilungen beruhen auf
Erkenntnissen des Bundes und der kantonalen Staatsschutzorgane und stimmen
mit der Einschätzung der allgemeinen Situation gemäss dem Extremismusbericht
des Bundesrates vom 25. August 2004 (BBl 2004 S. 5011 ff.) überein. Danach
gefährdeten rechtsextrem motivierte Aktivitäten teils punktuell, teils lokal
die öffentliche Ruhe und Ordnung erheblich; ferner gehe eine erhebliche
Gefahr von linksextremen Exponenten aus. Aus dem Bericht des Bundesamtes für
Polizei aus dem Jahre 2005 geht hervor, dass die Zahl der
Auseinandersetzungen zwischen rechten und linken Gruppierungen zugenommen
habe und dass beide immer wieder versuchten, Aktivitäten des andern Lagers zu
stören oder Konfrontationen zu provozieren (angefochtenes Urteil E. 4.2.1 und
4.2.2).
Der Beschwerdeführer kritisiert diese Ausführungen im angefochtenen
Verwaltungsgerichtsentscheid. Er rügt, die Aussage, wonach von linksextremen
Exponenten eine erhebliche Gefahr ausgehe und antifaschistische Kundgebungen
von vornherein linksextreme Betätigungen darstellten, werde nicht hinterfragt
und in willkürlicher Weise übernommen. Er übersieht indessen, dass es sich
bei den erwähnten Passagen um allgemeine Lagebeurteilungen handelt und weder
das Bündnis noch die Teilnehmer an der anbegehrten Kundgebung als
links-extrem bezeichnet werden. Entscheidend ist, dass der Beschwerdeführer
den allgemeinen Lagebeurteilungen nichts Wesentliches entgegenzuhalten
vermag. Insbesondere zieht er nicht in Zweifel, dass ein Zusammentreffen von
rechten und linken Demonstrationsgruppen häufig zu Konfrontationen führt und
sehr oft mit grossem Gewaltpotential und entsprechender Gefährdung der
Polizeigüter verbunden ist.
4.4.2 Ausgehend von dieser allgemeinen Lagebeurteilung und vor dem
Hintergrund der Erfahrungen insbesondere des letzten Jahres durfte im
konkreten Fall davon ausgegangen werden, dass rechtsextreme Kreise dieses
Jahr erneut in Brunnen auftreten und in allgemeiner Weise wiederum
gewalttätig werden würden. Weiter konnte angenommen werden, dass diese sich
durch die in Aussicht genommene antifaschistische Kundgebung des
Beschwerdeführers zusätzlich provoziert fühlen und daher mit grossem
Gewaltpotential gegen die Kundgebung vorgehen könnten. Ein entsprechendes
Zusammenprallen rechter und linker Gruppierungen lässt ernsthaft gewaltsame
Auseinandersetzungen befürchten und solche lassen es für die Polizeikräfte
von vornherein als schwierig erscheinen, die Polizeigüter im Allgemeinen zu
schützen und im Speziellen den Teilnehmern an der Kundgebung des "Bündnisses"
einen ruhigen Verlauf und Schutz vor Angriffen rechtsextremer Kräfte zu
bieten.
4.4.3 Über diese Einschätzung hinaus darf die Eigenart der vom
Beschwerdeführer beabsichtigten Kundgebung mitberücksichtigt werden.
Zum einen ist der Kreis der Teilnehmer des "antifaschistischen
Strassenfestes" vollkommen offen. Gemäss den Angaben des Beschwerdeführers
anlässlich der Besprechung mit Vertretern der Gemeinde vom 16. Dezember 2005
soll der Anlass für jedermann offen stehen und soll in Form einer
öffentlichen Mobilisierung dazu eingeladen werden. Welche Kreise im Einzelnen
schliesslich teilnehmen würden, lässt sich demnach in keiner Weise im Voraus
bestimmen. Ferner sollte nach den Angaben des Beschwerdeführers keine
gewaltsame Auseinandersetzung gesucht werden. Auf die Frage, wie die
Teilnehmer auf einen Durchmarsch rechtsextremer Kreise durch Brunnen
reagieren würden, hielt der Beschwerdeführer dafür, das "Bündnis" garantiere
im Rahmen dessen, was überhaupt garantiert werden könne, dass es zu keinen
Gewalttätigkeiten komme; bei einem Aufmarsch rechtsextremer Kreise würden die
Teilnehmer der Kundgebung sicher verbal aktiv, ohne aber einen Polizeicordon
zu durchbrechen. In dieser Zusage kann keine Gewähr dafür erblickt werden,
dass die Teilnehmer des Bündnisses sich nicht zu Gewalttätigkeiten hinreissen
lassen könnten. Vielmehr durften die Behörden bei dieser Sachlage ohne
Willkür annehmen, dass sich die Kundgebungsteilnehmer im Falle des
Aufmarsches rechtsextremer Gruppen der damit verbundenen Konfrontation
stellen würden.
Zum andern zeigte sich der Beschwerdeführer - über die unter polizeilichen
Gesichtspunkten klar unzureichende Zusicherung hinaus, während der Kundgebung
einen telefonischen Kontakt mit den Behörden aufrechtzuerhalten - nicht
bereit und in der Lage, irgendwelche Zusagen über einen Sicherheitsdienst zu
machen. Ob er - im Sinne einer verhältnismässigen Mitwirkung von Seiten der
Kundgebungsteilnehmer - zu entsprechenden Angaben verpflichtet sei oder
solche unter Berufung auf datenschutzrechtliche und die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit betreffende Überlegungen verweigern dürfe, wie er in der
Beschwerde geltend macht, kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Der
Beschwerdeführer hat es aber selbst zu verantworten, wenn er eine
entsprechende verhältnismässige Mitwirkung verweigert und die Behörden daraus
den Schluss ziehen, dass zur Aufrechterhaltung von Ordnung und Sicherheit auf
die Organisatoren und ihre Mitwirkung kein Verlass sei.
Daraus ergibt sich, dass die Umstände der vom Beschwerdeführer beabsichtigten
Kundgebung die Aufrechterhaltung von Ordnung und Sicherheit im Allgemeinen
sowie den Schutz der Teilnehmer der Kundgebung im Besonderen nicht
erleichtern, sondern zusätzlich erschweren. Angesichts der gesamten
Gegebenheiten durfte die Gefahr von gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen
Kundgebungsteilnehmern und aufmarschierenden Rechtsextremen als
wahrscheinlich, konkret und ernsthaft bezeichnet werden. Diese Beurteilung
kann sich zudem auf Erfahrungen von Auseinandersetzungen zwischen rechten und
linken Kreisen stützen, wie sie in jüngster Vergangenheit bei Demonstrationen
verschiedentlich in der Schweiz vorgekommen sind und die über die einander
gegenüberstehenden Lager unbeteiligte Dritte beeinträchtigten und zu
(massiven) Sachbeschädigungen führten. Zudem haben solche Konfrontationen,
wie das Verwaltungsgericht anmerkt, zur Folge, dass die Polizeikräfte in eine
Sandwich-Situation versetzt werden, sich Gewalttätigkeiten auch gegen die
Sicherheitskräfte richten und die Polizei nicht mehr in der Lage sei, ihrer
Aufgabe nachzukommen. Daraus durfte gesamthaft geschlossen werden, dass sich
der Einsatz von Sicherheitskräften äusserst schwierig gestaltet und die
Polizeiorgane an die Grenzen ihrer Möglichkeiten stossen.
4.4.4 Diese Einschätzung erscheint zudem vor dem Hintergrund der örtlichen
Verhältnisse in einem besondern Lichte. Das Zentrum von Brunnen weist sehr
enge Örtlichkeiten und keine klar trennbare Räume auf und verfügt nur über
ganz wenige für einen Polizeieinsatz geeignete Hauptachsen auf. Der
Beschwerdeführer setzt sich mit diesen lokalen Gegebenheiten nicht näher
auseinander; er macht insbesondere nicht geltend, dass für ihn in Betracht
fallende Plätze die Durchführung einer Kundgebung - unter Beachtung der
befürchteten Auseinandersetzungen und Ausschreitungen, des erforderlichen
Polizeieinsatzes und der Aufrechterhaltung von öffentlicher Ordnung und
Sicherheit - tatsächlich erlauben würde.
4.4.5 Darüber hinaus gestaltet sich der erforderliche Einsatz von
Polizeikräften wegen der Besonderheiten des 1. August als äusserst
problematisch.
Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid dargelegt, dass breite
Bevölkerungskreise den Nationalfeiertag in besinnlichen Feiern und in
Volksfesten begehen. In Brunnen findet neben der traditionellen Feier auch
alljährlich ein grosses Feuerwerk statt, das Tausende von Besuchern vom Lande
und vom See mitverfolgen.
Der Beschwerdeführer spricht diesen Besuchern die Teilnahme an den 1.
August-Feiern zu Recht nicht ab und verlangt nicht etwa, dass diesen
Einschränkungen aufzuerlegen wären. Er bringt auch keineswegs konkret vor,
dass es die örtlichen Verhältnisse erlauben würden, die traditionellen 1.
August-Feiern und die beabsichtigte Kundgebung auf einem in Betracht
fallenden Platz gleichzeitig und nebeneinander in getrennten Räumen
abzuhalten. Die 1. August-Feiern bringen es mit sich, dass weite Teile des
öffentlichen Grundes von den Besuchern benützt und belegt werden. Ihre
zahlreiche Anwesenheit in Brunnen hat weiter zur Folge, dass ein effizienter
Polizeieinsatz wesentlich erschwert oder gar verunmöglicht wird. Die wenigen
Einsatzachsen für Polizeieinsätze wären weitestgehend belegt und die
Polizeikräfte würden in den engen örtlichen Verhältnissen von Brunnen daran
gehindert, entsprechend den Erfordernissen der momentanen Situation ziel- und
zeitgerecht vorzugehen.
4.5 Aufgrund all dieser Umstände - Aufmarsch rechtsextremer Kreise, Eigenart
der vom Beschwerdeführer beabsichtigten Kundgebung, enge örtliche
Verhältnisse in Brunnen, Besuch von Tausenden von Besuchern anlässlich der 1.
August-Feiern -, sowie der ernsthaften und konkreten Gefahr von gewaltsamen
Ausschreitungen bei einem Zusammentreffen von rechtsextremen Kreisen mit den
Teilnehmern der Kundgebung durften die Behörden einen Polizeieinsatz als
äusserst problematisch einschätzen und daraus den Schluss ziehen, dass die
Polizeikräfte nicht in der Lage seien, die öffentliche Ordnung und Sicherheit
im erforderlichen Masse sicherzustellen, Beeinträchtigungen von unbeteiligten
Personen und von Eigentumsrechten Dritter wirksam zu verhindern und die
Teilnehmer der Kundgebung hinreichend zu schützen.
Damit stellt sich die Frage, welche Folgerungen daraus aus
verfassungsrechtlicher Sicht für das Ersuchen des Beschwerdeführers gezogen
werden dürfen.
4.6 In Anbetracht der gesamten Verhältnisse, welche im Rahmen des überhaupt
Möglichen einen effizienten Polizeieinsatz erschweren oder gar
verunmöglichen, sowie der ernsthaften konkreten Gefahren für die Polizeigüter
hält es vor der verfassungsmässigen Meinungs- und Versammlungsfreiheit stand,
die vom Beschwerdeführer ersuchte Bewilligung für eine Kundgebung zu
verweigern. Eine solche Verweigerung erscheint als einzige Möglichkeit, um
die öffentliche Ordnung und Sicherheit aufrechtzuerhalten, und erweist sich
als verhältnismässig.
Dieser Schluss gründet auf der Einschätzung der konkreten Lage. Die
Verweigerung der anbegehrten Bewilligung steht - unter Einbezug der Eigenart
der vom Beschwerdeführer beabsichtigten Kundgebung - in erster Linie im
Zusammenhang mit der Gefahr eines rechtsextremen Aufmarsches und den dadurch
befürchteten gewaltsamen Ausschreitungen. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers kann nicht gesagt werden, dass sich das Verbot einseitig
gegen das "Bündnis" und die Teilnehmer der Kundgebung richtet, statt die
eigentlichen Störer, d.h. die rechtsextremen Kreise zu treffen. Das Verbot
des "antifaschistischen Strassenfestes" hat vielmehr die Bedeutung eines
generellen politischen Manifestationsverbotes. Es wendet sich der Sache nach
über den Beschwerdeführer hinaus gleichermassen an die rechtsextremen Kreise.
Diesen wird in gleicher Weise ein Aufmarsch in Brunnen untersagt. Davon
zeugt der politische Wille, dieses Jahr einen solchen Aufmarsch mit den
erforderlichen Massnahmen tatsächlich zu unterbinden. Dass diesen gegenüber
kein förmlicher Entscheid erging, findet seinen Grund ausschliesslich im
Umstand, dass die rechtsextremen Kreise schon gar nicht um eine förmliche
Bewilligung ersucht hatten. In Anbetracht der gesamten Umstände ist der
angefochtene Entscheid demnach im Sinne eines generellen Verbotes von
politischen Manifestationen zu verstehen.
Ein derartiges generelles Verbot politischer Kundgebungen lässt sich vor der
Verfassung halten. Bei konkreter Gefahr von gewaltsamen Tumulten und
Sachbeschädigungen fallen ausserordentliche Einschränkungen der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit in Betracht. In diesem Sinne haben es das Bundesgericht
und die Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention als zulässig
erachtet, dass der Regierungsrat des Kantons Bern auf die Ankündigung einer
Demonstration im Jura und, als Reaktion darauf, einer Gegendemonstration
wegen der mit absehbaren Konfrontationen verbundenen erheblichen Gefahren ein
generelles Demonstrationsverbot erlassen hatte (BGE 103 Ia 310;
Unzulässigerklärung der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 10.
Oktober 1979 [DR 17, 93 = EuGRZ 1980 S. 36]).
Die Voraussetzungen für ein absolutes Verbot politischer Demonstrationen in
Brunnen am 1. August 2006 sind wegen der Gefahr von konkreten und
ernsthaften, auch durch den massiven Einsatz von Polizeikräften nicht
zügelbaren Auseinandersetzungen mit gewaltsamen Tumulten und Gefahren für
Leib und Leben Dritter auch im vorliegenden Fall gegeben.
Damit hält der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts vor der
angerufenen Meinungs- und Versammlungsfreiheit stand.
4.7 Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, dass der Beschwerdeführer
gegenüber rechtsextremen Kreisen im Sinne von Art. 8 Abs. 1 BV rechtsungleich
behandelt würde. Daran vermögen die Vorfälle im Jahre 2005, die nicht
Gegenstand der vorliegenden Beschwerde sind, nichts zu ändern. Die Rüge der
Verletzung des Gleichheitsgebotes erweist sich als unbegründet.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer Daniele Jenni
auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer Daniele Jenni, dem Gemeinderat
Ingenbohl sowie dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. September 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: