I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.373/2006
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{T 0/2}
1P.373/2006 /col
Arrêt du 18 octobre 2006
Ire Cour de droit public
MM. les Juges Féraud, Président,
Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.
A. ________,
recourant, représenté par Me Philippe Vogel, avocat,
contre
B.________,
C.________,
intimés,
tous deux représentés par Me Alex Wagner, avocat,
Commune de La Tour-de-Peilz, 1814 La Tour-de-Peilz, représentée par Me Daniel
Dumusc, avocat,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.
respect des promesses,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de
Vaud du 16 mai 2006.
Faits:
A.
A. ________ est propriétaire de la parcelle n° 568 du registre foncier de La
Tour-de-Peilz (VD), sur laquelle est bâtie une maison d'habitation agrémentée
d'une piscine. Une haie séparait ce bien-fonds de la parcelle voisine n° 569,
propriété de C.________ et B.________. Désireux de remplacer cette haie par
une palissade, A.________ a contacté le Service de l'urbanisme et des travaux
publics de La Tour-de-Peilz (devenu "Direction de l'urbanisme et des travaux
publics"; ci-après: le service de l'urbanisme). Par courrier du 4 septembre
2000, il a présenté une "demande de construction d'une palissade", à laquelle
il a joint un plan de situation et un croquis de l'ouvrage projeté. Le 13
septembre 2000, en réponse à cette requête, le service de l'urbanisme lui a
écrit que la clôture pourrait être construite pour autant que le code rural
et foncier ainsi que l'art. 82 du règlement communal du 5 juillet 1972 sur le
plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE) soient
respectés. Il précisait en outre: "pour le surplus, aucune formalité
d'enquête n'est requise pour votre projet".
A. ________ ayant entrepris les travaux de construction de la palissade
litigieuse, C.________ et B.________ sont intervenus notamment auprès de la
commune de La Tour-de-Peilz et du Service cantonal de l'aménagement du
territoire, lequel a estimé que l'ouvrage en question aurait dû faire l'objet
d'une enquête publique. Se fondant sur cet avis, la Municipalité de La
Tour-de-Peilz (ci-après: la municipalité) a, par courrier du 3 septembre
2002, requis A.________ de régulariser la construction litigieuse par le
biais d'une mise à l'enquête publique et lui a imparti un délai pour déposer
un dossier à cette fin. Par décision du 14 novembre 2002, la municipalité a
confirmé l'exigence d'une mise à l'enquête publique.
B.
A.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif
du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif). Invoquant notamment
le principe de la bonne foi, il se plaignait du fait que la commune de La
Tour-de-Peilz avait rendu des décisions contradictoires sans que les
circonstances ne le justifient. Le Tribunal administratif a rejeté ce recours
par arrêt du 16 mai 2006, considérant en substance que la palissade
litigieuse était soumise à l'enquête publique et que le principe de la bonne
foi n'avait pas été violé.
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande au
Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Il se plaint d'arbitraire et invoque
une violation du principe de la bonne foi (art. 9 Cst.). La Municipalité de
La Tour-de-Peilz a présenté des observations; elle conclut au rejet du
recours. Le Tribunal administratif conclut également au rejet du recours.
C.________ et B.________ ont renoncé à se déterminer.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292; 131 II 571 consid. 1
p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités).
1.1 Le recours de droit public est formé contre un arrêt final rendu en
dernière instance cantonale, pour violation de droits constitutionnels (art.
84 al. 1 let. a et 86 al. 1 OJ). En tant que propriétaire de la construction
pour laquelle une mise à l'enquête est exigée, le recourant a un intérêt
évident à l'annulation de l'acte attaqué (art. 88 OJ).
1.2 Pour être recevable, un recours de droit public doit cependant contenir
un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques
violés et préciser en quoi consiste la violation (art. 90 al. 1 let. b OJ).
Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a
donc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous points
conforme à la Constitution. Il n'examine que les griefs d'ordre
constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le
recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer
aux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31;
125 I 71 consid. 1c p. 76). En outre, dans la mesure où, comme en l'espèce,
le recourant se plaint d'arbitraire (art. 9 Cst.), il ne peut se contenter de
critiquer l'arrêt attaqué comme il le ferait dans une procédure d'appel où
l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit
préciser en quoi cet arrêt serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif
sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le
sens de la justice (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 262; 125 I 492 consid. 1b
p. 495; 110 Ia 1 consid. 2a p. 3 s.).
En l'occurrence, le recourant invoque l'interdiction de l'arbitraire, mais il
ne formule pas de grief clair à cet égard. Il se borne en outre à affirmer
que la décision est "grossièrement viciée", sans démontrer en quoi cette
décision serait manifestement insoutenable. Ce grief est par conséquent
irrecevable.
2.
Le recourant reproche en substance à l'autorité attaquée d'avoir violé le
principe de la bonne foi (art. 9 Cst.) en confirmant la décision de la
commune de La Tour-de-Peilz lui imposant de soumettre la construction
litigieuse à une enquête publique, malgré l'assurance contraire donnée deux
ans plus tôt par son service de l'urbanisme et des travaux publics.
2.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la
confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627
consid. 6.1 p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa
p. 125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à
la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans
une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou
soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré
n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du
renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les
assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et
que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été
donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122
II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références).
2.2 En l'espèce, le recourant voit une promesse dans le courrier que le
service de l'urbanisme de La Tour-de-Peilz lui a adressé le 13 septembre
2000. Rédigé sur papier à en-tête de la "Ville de La Tour-de-Peilz - Service
de l'Urbanisme et des Travaux publics" et signé par "Le Municipal:
E.________" et "Le Chef de service: F.________", ce document a la teneur
suivante:
"Votre courrier du 4 septembre dernier a retenu notre meilleure attention.
Nous relevons d'entrée de cause que votre affaire a trait exclusivement au
droit privé, pour ce qui concerne les servitudes dont vous mentionnez
l'existence, notion pour laquelle nous vous rappelons que l'Autorité
politique n'est pas compétente.
De notre point de vue, et pour autant que le code rural et foncier (dont vous
avez par ailleurs reçu copie) soit respecté, de même que l'application de
l'art. 82 de notre RPE du 5 juillet 1972, la clôture pourrait être
construite. Nous vous rendons cependant attentif au fait que dite clôture
peut comprendre une partie pleine de 1.00 m au-dessus du sol, les notions
définies à l'art. 100 du même RPE concernant exclusivement les voies
publiques ou privées, ce qui n'est pas le cas ici.
Pour le surplus, aucune formalité d'enquête n'est requise pour votre projet.
Nous osons espérer que les renseignements ci-dessus vous seront de quelque
utilité et vous prions d'agréer [...]."
2.2.1 Comme le relève l'autorité attaquée, il est vrai qu'à première vue le
service de l'urbanisme ne semble pas donner une assurance claire lorsqu'il
écrit que la clôture projetée "pourrait" être construite. Pour déterminer
comment le courrier litigieux pouvait être compris par un destinataire de
bonne foi, il convient cependant de s'attacher au sens général de ce
document, en prenant en considération l'ensemble des circonstances.
Il y a d'abord lieu de relever que le courrier susmentionné est une réponse à
la lettre du recourant datée 4 septembre 2000, que celui-ci considérait de
toute évidence comme une demande d'autorisation de construire. Le recourant
avait en effet intitulé sa lettre "demande de construction d'une palissade";
il se référait à un entretien qu'il avait eu le jour même dans les locaux du
service de l'urbanisme et exposait que "la présente demande" avait pour objet
la construction d'une "palissade à larges claires-voies dont la partie pleine
ne dépasserait pas une hauteur de 50 cm au-dessus du sol". Il déposait en
annexe un plan de situation et un croquis de l'ouvrage projeté. Dans ces
conditions, si le service de l'urbanisme ne s'estimait pas compétent pour
statuer sur cette demande ou s'il entendait la rejeter, on pouvait attendre
de lui qu'il le dise clairement. De même, s'il ne s'estimait pas suffisamment
renseigné, il aurait dû demander au recourant des informations
complémentaires. Or il n'en n'est rien, puisque ledit service répond au
recourant que son projet pourrait être autorisé et qu'il indique même que la
partie pleine de l'ouvrage en question pouvait atteindre 1 m au-dessus du sol
alors que la demande portait sur 50 cm seulement. Ainsi, le recourant pouvait
raisonnablement déduire de ces lignes qu'il avait le droit construire sa
clôture à condition de respecter les dispositions réglementaires mentionnées.
Il pouvait en tout cas de bonne foi être conforté dans cette idée par la
phrase concluant sans équivoque: "aucune formalité d'enquête n'est requise
pour votre projet". Le service de l'urbanisme semblait d'ailleurs lui aussi
comprendre le courrier litigieux comme une autorisation de construire,
puisque dans une lettre du 15 novembre 2000 adressée au recourant, il
exposait qu'il avait effectué un "contrôle d'exécution" et se bornait à
constater "la présence d'un filet en polyester posé sans autorisation" sur la
palissade, sans laisser entendre que la palissade elle-même n'aurait pas été
autorisée.
Il faut encore examiner si la mention de l'art. 82 RPE constitue une réserve
à cette autorisation, comme le soutient le Tribunal administratif. En
l'espèce seul est pertinent l'alinéa premier de cette disposition, aux termes
duquel "Les clôtures de toute nature doivent être préalablement autorisées
par la Municipalité. Elles ne peuvent comprendre une partie pleine de plus de
1 m au-dessus du sol". Comme le service n'écrit pas au recourant qu'il aurait
dû adresser sa requête à la municipalité en tant que telle, il est
vraisemblable que la référence à cette disposition vise uniquement le
problème de la hauteur maximale de la partie pleine de la clôture, cette idée
étant renforcée par la phrase suivante qui traite précisément de cette
question. Au demeurant, le recourant pouvait croire de bonne foi qu'il avait
justement reçu une autorisation de la municipalité pour construire sa clôture
(cf. infra consid. 2.2.2). Ainsi, la mention de l'art. 82 RPE ne saurait être
comprise comme une réserve.
Dans ces circonstances, il y a lieu de considérer le courrier du 13 septembre
2000 comme une assurance des autorités de La Tour-de-Peilz d'autoriser le
projet du recourant sans mise à l'enquête publique.
2.2.2 Selon le droit cantonal des constructions, il apparaît que le service
communal qui a donné cette assurance n'était pas compétent pour le faire. La
jurisprudence cantonale prévoit en effet que seule la municipalité, et non
ses directions ou sections, est compétente pour accorder ou refuser les
autorisations de construire (cf. Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de
la construction, n. 2.1 ad art. 17 de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire et les constructions [ci-après: LATC]). Quoi qu'il en soit,
conformément à la jurisprudence rappelée plus haut, le droit à la protection
de la bonne foi peut être invoqué à l'égard de promesses émanant non
seulement des autorités compétentes mais également de celles qui sont censées
être compétentes (cf. supra consid. 2.1). Cela signifie que l'Etat peut être
lié lorsque l'administré n'était pas en mesure de se rendre compte de
l'incompétence de l'autorité qui lui a donné des assurances (Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., Zurich, Bâle et
Genève 2002, p. 140 s. et les références; André Grisel, Traité de droit
administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 391). La protection de la bonne foi
n'est donc exclue que si l'erreur était clairement reconnaissable, en raison
d'éléments objectifs ayant notamment trait à la nature de l'indication
fournie et au rôle apparent de celui dont elle émane, et d'éléments
subjectifs, tenant à la position ou à la qualité de l'administré concerné,
une plus grande sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi qu'à
l'endroit d'un simple particulier (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299; 101
Ia 92 consid. 3b p. 100).
En l'espèce, il ne ressort pas du dossier que le recourant connaisse
particulièrement le droit des constructions et l'organisation des autorités
administratives. On ne pouvait donc attendre de lui qu'il réalise que le
service auquel il s'est adressé ne pouvait pas autoriser son projet ou le
dispenser de mise à l'enquête, mais que seule la municipalité était
compétente pour le faire. Cette méprise est d'autant plus compréhensible que
les assurances en question lui ont été données par le service communal qui
s'occupe des questions d'urbanisme et de travaux publics, dans un courrier
rédigé sur papier à en-tête de la "Ville de La Tour-de-Peilz" et portant la
mention "Le Municipal" au-dessus du nom de l'un des signataires. Les
apparences pouvaient donc amener le recourant à croire que les promesses qui
lui ont été faites émanaient bien de l'autorité compétente. Le recourant
n'était pas non plus en mesure de déceler l'inexactitude des informations qui
lui ont été données, celle-ci n'étant pas manifeste pour un simple
particulier.
2.2.3 En remplaçant la haie existante par une clôture aux dimensions
relativement importantes, le recourant a pris des dispositions auxquelles il
ne peut renoncer sans subir un préjudice. Il devra en effet supporter
certains frais pour mettre sa construction à l'enquête publique et il
subirait un dommage en cas de refus de l'autorisation de construire au terme
de la procédure régulièrement suivie. Sans être considérable, ce préjudice
n'en serait pas moins réel.
2.2.4 Enfin, la réglementation applicable et les circonstances déterminantes
n'ont pas changé depuis le moment où les autorités de La Tour-de-Peilz ont
donné les assurances litigieuses au recourant, de sorte que celui-ci peut en
principe se prévaloir de son droit au respect de la bonne foi.
2.3
Le fait que les conditions précitées soient réunies ne permet pas encore au
bénéficiaire de la promesse d'exiger sa réalisation. Il reste en effet à
examiner si celle-ci peut porter préjudice à d'autres valeurs également
dignes de protection et à mettre en balance l'intérêt à la protection de la
bonne foi et les intérêts qui y seraient éventuellement opposés.
2.3.1 Il est communément admis qu'un intérêt public supérieur l'emporte sur
l'intérêt d'un particulier à la protection de la bonne foi, le droit à la
protection de la promesse pouvant alors se transformer en une prétention à
des dommages et intérêts (ATF 101 Ia 328 consid. 6c p. 331; Elisabeth
Chiariello, Treu und Glauben als Grundrecht nach Art. 9 des schweizerischen
Bundesverfassung, Berne 2004, p. 129 ss et p. 140 ss; Ulrich Häfelin/Georg
Müller, op. cit., n. 703 p. 145 s.; Béatrice Weber-Dürler, Neuere Entwicklung
des Vertauensschutzes, in ZBl 6/2002, p. 297; André Grisel, op. cit., p. 397;
François Picot, La bonne foi en droit public, in RDS 1977 II p.115, p. 184).
L'intérêt à la protection de la bonne foi peut également céder devant
l'intérêt lié à l'application correcte du droit; il peut dans ce cadre être
mis en balance avec l'intérêt de tiers, tel que celui des voisins qui
seraient touchés par l'admission d'une situation contraire au droit des
constructions pour des motifs de protection de la bonne foi (Georg Müller, in
Aubert et al. (éd.), Commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du du 29 mai 1874, Bâle, Zurich et Berne 1993, n. 68 ad.
art. 4; Arthur Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Berne
1985, p. 225). Selon un principe reconnu en droit public des constructions,
les indications favorables données par l'autorité au seul propriétaire ne
peuvent pas être opposées aux tiers qui s'en prennent à l'octroi d'une
autorisation de construire. En effet, lorsque la loi institue des
possibilités formelles de participation ou de recours pour la protection des
tiers, il n'y a plus de place pour les assurances qui seraient données hors
des procédures prescrites et qui excluraient cette protection juridique (ATF
117 Ia 285 consid. 3e p. 290 s.; Béatrice Weber-Dürler, Falsche Auskünfte von
Behörden, in ZBl 1/1991, p. 17 et les références; Béatrice Weber-Dürler,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983,
p. 148 s.).
2.3.2 En l'occurrence, la promesse porte sur l'autorisation de construire un
projet sans mise à l'enquête publique. Le Tribunal administratif ayant
considéré, sans être contredit sur ce point, que le projet du recourant était
soumis à l'enquête publique en vertu du droit cantonal des constructions
(arrêt attaqué consid. 2c), l'intérêt du recourant à la protection de la
bonne foi devrait être mis en balance avec l'intérêt à l'application correcte
de la loi. La présente cause n'impose cependant pas de trancher cette
question, dès lors que le respect de la promesse litigieuse porterait
également atteinte aux droits des voisins. La législation sur les
constructions leur permet en effet d'être entendus dans la procédure
d'autorisation de construire - notamment en faisant opposition lors de la
mise à l'enquête publique - lorsque la construction projetée est susceptible
de porter atteinte à leurs intérêts dignes de protection (art. 109 et 111
LATC, art. 72d al. 1 du règlement d'application de la LATC). Dans la mesure
où une telle restriction des droits des voisins n'est pas admissible (cf.
supra consid. 2.3.1 in fine), le droit à la protection de la bonne foi ne
permet pas au recourant d'exiger le respect des assurances qu'il a reçues.
Pour le surplus, la question de savoir si le recourant peut faire valoir des
prétentions pour un éventuel préjudice résultant du non-respect de
l'assurance donnée par la commune intimée n'a pas à être tranchée dans la
présente procédure.
3.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesure
où il est recevable. Le recourant, qui succombe, doit supporter un émolument
judiciaire (art. 156 al. 1 OJ). Il n'est pas alloué de dépens aux intimés,
qui ne se sont pas déterminés, ni à la Municipalité de La Tour-de-Peilz, dans
la mesure où une commune de plus de 10'000 habitants est réputée disposer
d'une infrastructure administrative et juridique suffisante pour plaider sans
l'assistance d'un mandataire (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3000 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties et de la
Commune de La Tour-de-Peilz et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 18 octobre 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: