I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.371/2006
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{T 0/2}
1P.371/2006 /scd
Urteil vom 10. Oktober 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Ehepaar X.________, Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Advokat Dr. Ivo Corvini,
gegen
Einwohnergemeinde Binningen,
Curt Goetz-Strasse 1, 4102 Binningen,
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Rathausstrasse 2, 4410 Liestal,
vertreten durch
die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons
Basel-Landschaft, Rechtsdienst, Rheinstrasse 29, Postfach, 4410 Liestal,
Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht,
Bahnhofplatz 16, 4410 Liestal.
Strassensanierungsprojekt,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil
des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und
Verwaltungsrecht, vom 26. April 2006.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat der Gemeinde Binningen legte dem Einwohnerrat dieser Gemeinde
am 8. Juni 2004 eine Vorlage betreffend die Bewilligung einer
Investitionsausgabe für den Abwasserleitungsbau und die Strassenerneuerung
der Paradiesstrasse (Vorlage Nr. 206) zum Entscheid vor. Der Einwohnerrat
fasste am 25. Oktober 2004 den Beschluss, dass für den Abwasserleitungsbau
und die Strassenerneuerung an der Paradiesstrasse zulasten der
Investitionsrechnung ein Kredit von insgesamt CHF 2 Mio. bewilligt werde,
wovon CHF 1.65 Mio. für den Abwasserleitungsbau und CHF 0.35 Mio. für die
Strassenerneuerung verwendet werden. Gegen diesen Beschluss erhoben
verschiedene Einwohner der Gemeinde Binningen, darunter das Ehepaar
X.________, beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft Beschwerde.
Mit Beschluss Nr. 1020 vom 21. Juni 2005 trat der Regierungsrat mangels
Beschwerdelegitimation der übrigen Einwohner einzig auf die Beschwerde des
Ehepaars X.________ ein und wies die Beschwerde ab. Dazu führte der
Regierungsrat aus, dass der erhobene Vorwurf, wonach die in der strittigen
Vorlage Nr. 206 vorgesehene Breite der Paradiesstrasse von 8 Metern gegen das
geltende Recht verstosse, nicht zutreffe. Im Übrigen werde die Strassenbreite
durch verschiedene verkehrsberuhigende Massnahmen der Gemeinde faktisch auf 6
Meter reduziert. Unzutreffend sei schliesslich auch, dass die kommunalen
Behörden mit dem strittigen Sanierungsprojekt "Paradiesstrasse" gegen das
Rechtsgleichheits- und das Willkürverbot verstossen würden.
Gegen diesen Beschluss beschwerten sich ein Teil der Einwohner, darunter das
Ehepaar X.________, beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung
Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Mit Urteil vom 26. April 2006 wies das
Kantonsgericht sämtliche Beschwerden ab. Das Gericht bestätigte, dass nur das
Ehepaar X.________ beschwerdelegitimiert sei und der Regierungsrat auf die
Beschwerden der übrigen Verfahrensbeteiligten zu Recht nicht eingetreten sei.
Zu den Beschwerden des Ehepaars X.________ führte das Gericht aus, dass das
Sanierungsprojekt "Paradiesstrasse" nach Massgabe des kommunalen Bau- und
Strassenlinienplanes vom 28. Mai 1965 zu erfolgen habe, der für die
Paradiesstrasse eine Spurbreite von 8 Metern vorsehe. § 39 des kommunalen
Strassenreglements vom 14. Oktober 1974 sehe ausdrücklich vor, dass die
bestehenden Bau- und Strassenlinienpläne in Kraft bleiben, bis anhand des
Strassennetzplanes vom 26. März 1974, der für die Paradiesstrasse eine
Strassenbreite von 7 Metern vorsehe, neue Pläne erstellt und rechtsgültig
werden. Bis heute sei aber keine Anpassung des die Paradiesstrasse
betreffenden Bau- und Strassenlinienplans erfolgt. Den kommunalen Behörden
könne daher nicht vorgeworfen werden, mit der Anwendung des Bau- und
Strassenlinienplanes aus dem Jahr 1965 eine formelle Rechtsverweigerung
begangen oder das Willkürverbot verletzt zu haben. Ebenso wenig lasse sich
aus den Normen der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS) etwas
zugunsten der Beschwerdeführer ableiten. Zwar seien Gemeindestrassen gemäss §
7 des Strassenreglements nach den VSS-Normen so anzulegen, dass sie im
Planungszeitraum dem zu erwartenden Verkehr zu genügen vermögen. Die
VSS-Normen würden aber keine präzisen Vorschriften über die Breite der
Strassen enthalten. Es sei daher nicht zu beanstanden, dass die
Strassenbreite von 8 Metern im Rahmen des Sanierungsprojekts der
Paradiesstrasse beibehalten wurde.
B.
Die Eheleute X.________ haben gegen das Urteil des Kantonsgerichts
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 9 und Art. 29 Abs. 1
und 2 BV erhoben. Sie beantragen die Aufhebung von Ziffer 1 (Abweisung der
Beschwerden) und Ziffer 2 (Kostenverlegung) des angefochtenen Entscheids.
Ausserdem ersuchen sie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde.
C.
Das Kantonsgericht hat auf Stellungnahme verzichtet. Die Einwohnergemeinde
Binningen und der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, vertreten durch
die Bau- und Umweltschutzdirektion, beantragen Beschwerdeabweisung.
D.
Mit Verfügung vom 7. Juli 2006 wies der Präsident der I.
öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um
aufschiebende Wirkung ab.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen, ob auf eine staatsrechtliche
Beschwerde einzutreten ist (BGE 132 I 140 E. 1.1 S. 142, mit Hinweisen).
1.2 Die Beschwerdeführer richten ihre Beschwerde nicht gegen die im Beschluss
des Einwohnerrates vom 25. Oktober 2004 bewilligte Kreditvergabe zur
Erneuerung der Paradiesstrasse, sondern werfen den kantonalen Behörden vor,
dass das Sanierungsprojekt sich auf die Bau- und Strassenlinienpläne aus dem
Jahr 1965 stützt. Sie machen geltend, die betreffenden Bau- und
Strassenlinienpläne hätten im Zuge der Strassensanierung dem Strassennetzplan
von 1974 angepasst werden müssen. Anfechtungsobjekt ist demnach im Grunde die
Untätigkeit der kommunalen Behörden. Da die gerügte Untätigkeit mit
hoheitlichem Handeln dieser Behörden eng verbunden ist, kann dagegen
staatsrechtliche Beschwerde erhoben werden.
1.3 Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist legitimiert, wer durch den
angefochtenen kantonalen Hoheitsakt in seinen rechtlich geschützten eigenen
Interessen betroffen ist (Art. 88 OG; BGE 129 I 113 E. 1.2 S. 117; 129 II 297
E. 2.1 S. 300, je mit Hinweisen). Vorliegend beantragen die Beschwerdeführer
die Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen Urteils, worin
sämtliche kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerden der Einwohner von
Binningen abgewiesen werden. Die Beschwerdeführer sind mangels Betroffenheit
in ihren eigenen Interessen nicht befugt, mit staatsrechtlicher Beschwerde
die Abweisung der Beschwerden der übrigen Einwohner anzufechten. Auf ihre
staatsrechtliche Beschwerde kann nur insoweit eingetreten werden, als sie die
Abweisung ihrer eigenen Beschwerden im kantonalen
Verwaltungsgerichtsverfahren verlangen.
1.4 Die Beschwerdeführer rügen unter anderem eine Verletzung des
Willkürverbots (Art. 9 BV). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
verschafft das allgemeine Willkürverbot für sich allein dem Betroffenen keine
geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG. Die Legitimation zur
Willkürbeschwerde besteht nur, wenn das Gesetzesrecht, dessen willkürliche
Anwendung gerügt wird, dem Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch einräumt
oder zumindest auch den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 126 I 81 E.
3-6 S. 85 ff., mit Hinweisen).
Zum einen beanstanden die Beschwerdeführer eine willkürliche Anwendung von §
7 des kommunalen Strassenreglements. Nach dieser Vorschrift sind alle
Gemeindestrassen nach den Normen der Vereinigung Schweizer Strassenfachmänner
so anzulegen, dass sie im Planungszeitraum dem zu erwartenden Verkehr genügen
und dass das Baugebiet zweckmässig erschlossen wird. Wie die Überschrift von
§ 7 besagt, handelt es sich dabei um einen Planungsgrundsatz. Zum andern
machen die Beschwerdeführer geltend, § 39 des Strassenreglements sei
willkürlich ausgelegt und angewendet worden. § 39 steht unter dem Titel
Schlussbestimmungen und sieht vor, dass die vom Regierungsrat genehmigten
Bau- und Strassenlinienpläne in Kraft bleiben, bis an Hand des
Strassennetzplanes neue Pläne erstellt und rechtsgültig werden. Vorliegend
ist nicht ersichtlich, inwiefern die zitierten Bestimmungen den Schutz der
Interessen der Beschwerdeführer bezwecken. Insbesondere kann daraus kein
individueller Anspruch auf Anpassung der Bau- und Strassenlinienpläne an den
Strassennetzplan abgeleitet werden. Die Voraussetzungen der Willkürrüge sind
demzufolge nicht erfüllt, und auf die staatsrechtliche Beschwerde ist auch
insoweit nicht einzutreten.
1.5 Des Weitern rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des
Gehörsanspruchs (Art. 29 Abs. 2 BV), weil sich das kantonale
Verwaltungsgericht nicht mit dem Argument auseinandergesetzt habe, dass es
sich bei § 39 des Strassenreglements um eine übergangsrechtliche Bestimmung
handle und entsprechend dieser Besonderheit ausgelegt werden müsse. Mit
diesem Vorbringen machen die Beschwerdeführer eine mangelhafte
Urteilsbegründung geltend.
Unbekümmert um die fehlende Legitimation in der Sache selbst kann der
Geschädigte mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung von
Verfahrensgarantien geltend machen, deren Missachtung eine formelle
Rechtsverweigerung darstellt. Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich
geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in
der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Eine
solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren
Parteistellung zukommt. In diesem Fall kann der Beschwerdeführer die
Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen
Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund der Bundesverfassung zustehen (BGE
114 Ia 307 E. 3c S. 312 f.).
Nach dem unter E. 1.4 Gesagten sind die Beschwerdeführer nicht berechtigt,
eine willkürliche Anwendung von § 39 des Strassenreglements geltend zu
machen. Dementsprechend können sie mit staatsrechtlicher Beschwerde nur eine
gänzlich fehlende Begründung rügen, nicht aber vorbringen, das
Verwaltungsgericht habe ihren Gehörsanspruch verletzt, indem es sich mit der
genannten Vorschrift ungenügend auseinander gesetzt habe. Diese Rüge würde
auf eine Prüfung in der Sache hinauslaufen. Auf die Beschwerde wegen
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist daher ebenfalls nicht
einzutreten.
1.6 Schliesslich machen die Beschwerdeführer eine Verletzung des
Rechtsverzögerungsverbots (Art. 29 Abs. 1 BV) geltend, da der Bau- und
Strassenlinienplan von 1965, der für die Paradiesstrasse eine Breite von 8
Metern festsetze, dem Richtplan aus dem Jahr 1974, der eine Strassenbreite
von lediglich 7 Metern vorsehe, nicht angepasst worden sei.
1.6.1 Wie in E. 1.3 gesagt, ist zur staatsrechtlichen Beschwerde nur
legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt - resp. die angefochtene
behördliche Untätigkeit - in rechtlich geschützten eigenen Interessen
betroffen ist; zur Verfolgung bloss tatsächlicher oder allgemeiner Interessen
steht dieses Rechtsmittel nicht offen. Die eigenen rechtlich geschützten
Interessen können entweder durch kantonales oder eidgenössisches
Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles
Grundrecht geschützt sein, sofern sie auf dem Gebiet liegen, welches dieses
beschlägt (BGE 129 I 113 E. 1.2 S. 117). Es stellt sich deshalb die Frage, ob
aus Art. 29 Abs. 1 BV oder einer Vorschrift tieferer Normstufe ein Anspruch
auf Anpassung der Bau- und Strassenlinienpläne an den Strassennetzplan
abgeleitet werden kann.
1.6.2 Gemäss § 34 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 6. März 2000 des
Kantons Basel-Landschaft (RBG/BL) legen kommunale Strassennetzpläne in groben
Zügen das öffentliche Strassennetz sowie Fuss-, Wander- und Radwegnetze fest
und halten die zukünftigen Verkehrsflächen von Überbauungen frei. Sie
bezeichnen die Funktion der Strassen und sind massgebend für die kommunalen
Bau- und Strassenlinienpläne (Abs. 1). Die kommunalen Strassennetzpläne
enthalten die bestehenden, die zu korrigierenden und die zu erstellenden
Verkehrswege und Parkierungsflächen. Sie sehen insbesondere vor:
Anschlussbereiche an die Kantonsstrassen (Abs. 2 lit. a), Anschlussbereiche
der Feinerschliessung (Abs. 2 lit. b) und Verkehrsberuhigungszonen (Abs. 2
lit. c). Das Verfahren richtet sich nach den Vorschriften über den Erlass des
kommunalen Richtplans (Abs. 3). Nach § 35 RBG/BL konkretisieren die Bau- und
Strassenlinienpläne die im kommunalen Strassennetzplan vorgesehenen
Verkehrsflächen, legen die Feinerschliessung für neue Überbauungen fest und
bestimmen im Weiteren den Abstand, den die Bauten von den Verkehrsflächen
einzuhalten haben (Abs. 1). Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen
über den Erlass der Zonenvorschriften (Abs. 2). Bau- und Strassenlinienpläne,
die sich auf einen kommunalen Strassennetzplan abstützen, werden vom
Gemeinderat erlassen (Abs. 3). Bau- und Strassenlinienpläne sind für
jedermann verbindlich (Abs. 4). Aufgrund dieser gesetzlichen Regelung trifft
die im angefochtenen Urteil vorgenommene Qualifizierung des Strassennetzplans
als Richtplan und des Bau- und Strassenlinienplanes als Nutzungsplan ohne
weiteres zu.
1.6.3 Nach der zur Eigentumsgarantie entwickelten Rechtsprechung des
Bundesgerichts haben Private einen Anspruch formeller Natur auf Überprüfung
und gegebenenfalls Anpassung von Nutzungsplänen, wenn sich die tatsächlichen
Verhältnisse oder die gesetzlichen Vorschriften seit Annahme des Planes in
einer Weise geändert haben, dass das öffentliche Interesse an der
Beibehaltung der auferlegten Nutzungsbeschränkungen dahingefallen sein könnte
(BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 232; 106 Ia 383 E. 3c S. 387, je mit Hinweisen). Ein
Grundeigentümer kann unter Berufung auf die Eigentumsgarantie die Überprüfung
und Anpassung eines Nutzungsplans nicht nur im Hinblick auf sein eigenes
Grundstück, sondern auch auf benachbarte Grundstücke verlangen. Die für jene
Grundstücke geltende Ordnung kann je nach ihrem Inhalt Nutzungsbeschränkungen
für benachbarte Grundstücke nach sich ziehen (BGE 120 Ia 227 E. 2d S. 233
f.). Diese Rechtsprechung korreliert mit Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes
vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700),
wonach Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich
die Verhältnisse erheblich geändert haben. Keinen Anspruch vermittelt das
Bundesrecht hingegen demjenigen, der lediglich ein allgemeines Interesse an
der Ergreifung raumplanerischer Massnahmen entsprechend der Weiterentwicklung
der Verhältnisse geltend macht oder andere Gründe vorbringt, die keinen
unmittelbaren Bezug zur Nutzung seines Grundeigentums aufweisen (BGE 120 Ia
227 E. 2d S. 234; Tanquerel, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch (Hrsg.),
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Rz. 53 zu Art. 21;
Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl., Zürich
1999, Rz. 439).
Im vorliegenden Fall berufen sich die Beschwerdeführer nicht auf die
Eigentumsgarantie. Sie machen geltend, als Anwohner der Paradiesstrasse seien
sie vom Strassensanierungsprojekt direkt betroffen. Eine Reduktion der
Strassenbreite auf 7 Meter würde ihrer Auffassung nach den Verkehr beruhigen
und sich positiv auf die Wohnqualität auswirken. Damit begründen die
Beschwerdeführer die anbegehrte Planänderung mit ihren rein tatsächlichen
Interessen an einem ruhigen Wohnquartier. Sie machen nicht geltend, in einer
aus dem Grundeigentum fliessenden Befugnis beschränkt zu werden. Die
Beschwerdeführer haben daher keinen aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV)
resp. aus Art. 21 Abs. 2 RPG fliessenden Anspruch auf Überprüfung und
gegebenenfalls Anpassung des für die Paradiesstrasse massgebenden Bau- und
Strassenlinienplanes.
1.6.4 Die Beschwerdeführer bringen unter Abstützung auf BGE 130 I 174 vor,
die Inkraftsetzung des kommunalen Strassennetzplanes dürfe vom zuständigen
Organ nicht ohne zulässigen Grund verzögert werden. Sie berufen sich damit
implizit auf eine direkt aus Art. 29 Abs. 1 BV abgeleitete Pflicht der
kommunalen Behörden zur Anpassung der Bau- und Strassenlinienpläne.
In Anlehnung an die Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts
(vgl. Hans Lechner/Rüdiger Zuck, Bundesverfassungsgerichtsgesetz - Kommentar,
5. Aufl., München 2006, Rz. 104 ff. zu § 90) wird in der schweizerischen
Lehre erwogen, eine Anrufung des Verfassungsrichters wegen Rechtsverweigerung
auch gegenüber dem Gesetzgeber zuzulassen, wenn es sich um eine
verfassungsrechtliche Rechtsetzungspflicht handelt, die sich einem
subjektiven Anspruch des Einzelnen auf staatliches Handeln nähert, und wenn
die Verfassung ausnahmsweise Gesetzgebungsaufträge derart präzise umschreibt,
dass das Gericht mit seinen Mitteln überprüfen kann, ob der Gesetzgeber
seinen Pflichten in verfassungswidriger Weise nicht nachgekommen ist (vgl.
Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern
1993, S. 149; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern
1999, S. 498 ff.; Ulrich Zimmerli/Walter Kälin/Regina Kiener, Grundlagen des
öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2004, S. 166). Im von den
Beschwerdeführern zitierten BGE 130 I 174 E. 2.2 hat das Bundesgericht diese
Möglichkeit in Betracht gezogen, die Frage aber letztendlich offen gelassen
(vgl. auch das Bundesgerichtsurteil P.815/1984 vom 18. Januar 1985, publ. in
ZBl 86/1985 S. 492, E. 3). Die genannten Voraussetzungen zur
Rechtsverweigerungsbeschwerde wegen Untätigkeit der kommunalen Behörden sind
hier offensichtlich nicht erfüllt. Es wird denn auch nicht behauptet, dass
die Anpassung der Bau- und Strassenlinienpläne an den Strassennetzplan einem
präzisen verfassungsrechtlichen Auftrag entspreche. Ein direkt gestützt auf
Art. 29 Abs. 1 BV gestützter Anspruch auf Anpassung der Bau- und
Strassenlinienpläne steht damit von vornherein nicht zur Diskussion. Auf die
staatsrechtliche Beschwerde wegen Rechtsverzögerung ist daher nicht
einzutreten.
2.
Demnach ergibt sich, dass auf die staatsrechtliche Beschwerde insgesamt nicht
einzutreten ist. Ausgangsgemäss haben die Beschwerdeführer die Gerichtskosten
zu tragen (Art. 156 Abs. 1 und 7 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Binningen,
dem Regierungsrat und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung
Verfassungs- und Verwaltungsrecht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Oktober 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: