I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.361/2006
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1P.361/2006 /col
Arrêt du 27 septembre 2006
Ire Cour de droit public
MM. les Juges Féraud, Président,
Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffière: Mme Truttmann.
A. ________ et consorts,
recourants, tous représentés par Me Bruno Mégevand, avocat,
contre
B.________ SA,
intimée, représentée par Me Lucien Lazzarotto, avocat,
Département des constructions et des technologies de l'information de la
République et canton de Genève, case postale 22, 1211 Genève 8,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, case postale
1956, 1211 Genève 1,
Commune d'Anières, 1247 Anières, représentée par
Me Benoît Carron, avocat,
permis de construire,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif de la
République et canton de Genève
du 2 mai 2006.
Faits:
A.
B. ________ est propriétaire de la parcelle n° 5985, d'une surface de 2'948
m2, sise à l'angle de la route de l'Ancien-Lavoir et de la rue Centrale sur
la commune d'Anières. La parcelle est sise en zone de construction 4B
protégée. Une serre, un garage et un hangar y ont été édifiés. La parcelle n°
5986 contiguë, d'une surface de 570 m2, est propriété de l'hoirie C.________.
Le 1er avril 2004, B.________ et l'hoirie C.________ ont déposé une demande
définitive d'autorisation de construire auprès du département cantonal de
l'aménagement, de l'équipement et du logement, devenu département des
constructions et des technologies de l'information (ci-après: le
département). Le projet portait sur la construction de trois immeubles
contigus de deux étages sur rez, comportant vingt appartements en PPE, et
d'un garage souterrain. Seule une partie du garage devait être édifiée sur la
parcelle de l'hoirie C.________, l'essentiel de la construction étant prévu
sur la parcelle de B.________.
Le 7 avril 2004, B.________ a requis l'autorisation de démolir les
constructions déjà existantes sur la parcelle n° 5985.
Consultée par le département, la sous-commission architecture de la
commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après: CMNS) a, dans
son préavis du 20 avril 2004, déclaré n'avoir pas d'objection à formuler
quant au principe de l'implantation de la construction, qui correspondait au
surplus à l'épannelage du plan directeur communal en cours d'étude. La CMNS a
toutefois demandé que le projet soit revu s'agissant des adjonctions à chaque
extrémité du bâtiment, qui contribuaient encore à allonger une barre déjà
importante. Elle a également relevé que la densité prévue de 0.87 était
élevée. Elle a requis que l'épaisseur de terre sur la dalle des parkings soit
suffisante pour permettre la plantation d'arbustes et de haies. Elle a enfin
émis le souhait que le projet modifié ne lui soit soumis qu'une fois le
nouveau plan directeur communal approuvé.
La commune d'Anières (ci-après: la commune) a quant à elle émis un préavis
favorable sous conditions le 28 avril 2004. Elle a estimé que le nombre de
places de parc était insuffisant, que les façades dégageaient une impression
plus urbaine que rurale. Les avant-toits étaient pratiquement inexistants.
Des volets devaient être posés aux fenêtres. Le bardage en bois au dernier
étage ne suffisait pas à donner l'image d'un bâtiment intégré dans un site
villageois. Les pignons n'étaient pas traités de la même manière. L'impact
des immeubles contigus de 67 mètres de long et d'un seul tenant, situé au
coeur du village était imposant. La rue Centrale était entourée de mas
imbriqués, de petites cours et d'espaces de vergers, dont les dimensions
étaient raisonnables. L'impact du projet devait être en phase avec le plan
directeur communal en cours de consultation.
B.
Le 14 mai 2004, B.________ a déposé une demande complémentaire d'autorisation
de construire modifiant le projet initial. Les deux pignons étaient supprimés
et la densité réduite à 0,734.
Le 18 mai 2004, la CMNS a fait savoir qu'elle n'avait plus d'objections à
faire valoir. Le 26 mai 2004, l'Office des transports et de la circulation
(OTC) a préavisé favorablement le projet sous réserve de conditions
concernant l'exécution du chantier.
Le 23 juin 2004, la commune a émis un préavis défavorable au projet modifié.
Seules les deux constructions aux extrémités du corps central avaient fait
l'objet d'une modification. Il n'avait pas été tenu compte des autres
remarques faites dans le préavis du 28 avril 2004.
C.
Le 26 août 2004, le département a délivré les autorisations de démolir et de
construire requises. Ces dernières ont été publiées dans la Feuille d'avis
officielle du 1er septembre 2004.
Entre le 22 septembre et le 5 octobre 2004, A.________ et consorts,
propriétaires voisins, ainsi que d'autres habitants de la commune et
l'association D.________ ont recouru auprès de la Commission cantonale de
recours en matière de constructions (ci-après: CCRMC) contre les
autorisations délivrées.
D.
Le 8 mars 2005, la CCRMC a annulé les autorisations de démolir et de
construire. Elle a estimé que la CMNS n'avait pas examiné la relation du
style des constructions avec l'échelle du site conformément à l'art. 106 al.
1 première phrase LCI.
B. ________ a recouru au Tribunal administratif contre la décision de la
CCRMC. Par arrêt du 2 mai 2006, le Tribunal administratif a admis son
recours, annulé la décision de la CCRMC et rétabli les autorisations
délivrées le 26 août 2004. Il a en particulier estimé que le préavis de la
CMNS était complet et que le département n'avait pas abusé de son pouvoir
d'appréciation en le suivant. Il a également retenu que la densité du projet
n'était pas contraire au plan directeur cantonal.
E.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ et consorts
demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal
administratif le 2 mai 2006. Ils font valoir que ce dernier n'a pas traité
leur grief selon lequel un plan de quartier aurait préalablement dû être
élaboré et se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus sur ce
point. Ils reprochent également à l'autorité cantonale d'avoir arbitrairement
appliqué les art. 8 et 9 LAT en ne retenant pas que la densité du projet
était contraire au plan directeur cantonal.
Le Tribunal administratif s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du
recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le
département s'en rapporte également à justice quant à la recevabilité du
recours et conclut au rejet de ce dernier. La commune d'Anières renonce à
déposer une réponse et conclut à l'admission du recours. B.________ s'en
rapporte à justice au sujet de la recevabilité du recours et conclut à la
confirmation de l'arrêt du Tribunal administratif.
Par ordonnance du 4 juillet 2006, le Président de la Ire Cour de droit public
a admis la requête d'effet suspensif présentée par A.________ et consorts.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 En vertu de l'art. 34 al. 1 et 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700), seule la voie du recours de droit public est
ouverte contre l'arrêt attaqué qui confirme l'octroi d'un permis de
construire en zone à bâtir dans la mesure où les recourants font valoir une
application arbitraire des art. 8 et 9 LAT ainsi que des prescriptions
cantonales de police des constructions et une violation de leur droit d'être
entendus garanti à l'art. 29 al. 2 Cst.
1.2 En matière d'autorisation de construire, le Tribunal fédéral reconnaît la
qualité pour recourir aux voisins selon l'art. 88 OJ s'ils invoquent la
violation de dispositions du droit des constructions qui sont destinées à les
protéger ou qui ont été édictées à la fois dans l'intérêt public et dans
celui des voisins (ATF 127 I 44 consid. 2c p. 46). Ils doivent en outre se
trouver dans le champ de protection des dispositions dont ils allèguent la
violation et être touchés par les effets prétendument illicites de la
construction litigieuse (ATF 121 I 267 consid. 2 p. 268 et les arrêts cités).
Les recourants dénoncent une application arbitraire de dispositions relatives
à la densité d'utilisation des constructions, qui sont des règles mixtes
destinées à protéger aussi bien l'intérêt public que celui des voisins (ATF
127 I 44 consid. 2d p. 47; 118 Ia 232 consid. 1b p. 235; 117 Ia 18 consid. 3b
p. 20; 115 Ib 456 consid. 1e p. 462 et les arrêts cités). Ils disposent donc
de la qualité pour recourir.
2.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient de traiter en premier lieu, les
recourants reprochent au Tribunal administratif de ne pas s'être prononcé sur
leur grief relatif à l'absence d'élaboration d'un plan de quartier
préalablement à la délivrance de l'autorisation de construire. Ils se
plaignent de la violation de leur droit d'être entendus à cet égard. Ils font
également valoir une application arbitraire de l'art. 106 al. 3 LCI, dans
l'hypothèse où le silence du Tribunal administratif devrait être interprété
comme un rejet de leur grief.
2.1 Bien que se plaignant formellement de la violation de leur droit d'être
entendus, les recourants invoquent en réalité un déni de justice. L'autorité
qui ne traite pas un grief relevant de sa compétence, motivé de façon
suffisante et pertinente pour l'issue du litige commet un déni de justice
formel proscrit par l'art. 29 al. 1 Cst. (ATF 117 Ia 116 consid. 3a p. 117).
L'interdiction du déni de justice est un droit de nature formelle dont la
violation entraîne l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du
sort du recours sur le fond (cf. ATF 121 I 230 consid. 2a p. 232 et les
arrêts cités).
2.2 En matière de zone "villages protégés", l'art. 106 al. 3 LCI prévoit que
le département peut également subordonner l'autorisation de construire à
l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier. Selon la doctrine, cette
norme s'applique cependant subsidiairement à l'art. 106 al. 1 LCI, en vertu
duquel le département est en droit de fixer, dans chaque cas particulier, les
conditions de l'autorisation de construire (à propos de l'art. 177 aLCI, qui
correspond à l'art. 106 LCI, voir Jacques Revaclier, La protection des
villages en droit genevois, RDAF 1974, p. 381 ss, p. 392). Si l'autorité de
recours estime qu'elle n'est pas en mesure de juger de la correcte
application de l'art. 106 al. 1 LCI en raison de l'absence de mesures
d'exécution, elle doit renvoyer le dossier au département en l'invitant à
adopter de telles mesures (Jacques Revaclier, op. cit., p. 393).
Or en l'espèce, comme l'a relevé le département dans sa réponse, le Tribunal
administratif a considéré que le département avait correctement appliqué
l'art. 106 al. 1 LCI, étant précisé que le projet en cause ne requérait
aucune dérogation aux dispositions de la LCI. Cela signifiait par conséquent,
pour cette autorité, qu'un plan de quartier n'était pas nécessaire. Le
Tribunal administratif n'a donc pas commis de déni de justice - même s'il eût
été préférable qu'il explicitât sa motivation -, de sorte que le grief doit
être rejeté. Comme on le verra plus loin (cf. consid. 3), il ne peut pas être
reproché au Tribunal administratif d'avoir arbitrairement retenu que les
conditions de l'art. 106 al. 1 LCI étaient remplies. L'application de l'art.
106 al. 3 LCI n'entrait donc pas en considération. Cette situation rend dès
lors sans objet le grief tiré d'une application arbitraire de l'art. 106 al.
3 LCI.
3.
Sur le fond, les recourants soutiennent que les autorités cantonales ont
arbitrairement considéré qu'elles pouvaient s'écarter de l'indice
d'utilisation du sol déterminé par le plan directeur cantonal. A cet égard,
évoquant les art. 8 et 9 LAT, ils se plaignent en réalité d'une application
arbitraire de l'art. 106 al. 1 LCI.
3.1 Le Tribunal fédéral revoit l'interprétation et l'application du droit
cantonal, respectivement du droit communal, sous l'angle de l'arbitraire. Il
ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci se révèle insoutenable, en
contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si
l'interprétation défendue par la cour cantonale ne s'avère pas déraisonnable
ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la
législation en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît
également concevable, voire même préférable (ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).
3.2 Selon le plan de zones, les parcelles concernées sont classées en zone 4B
protégée. Selon l'art. 19 al. 2 de la loi d'application de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire (LaLAT), la quatrième zone est destinée
principalement aux maisons d'habitation, comportant en principe plusieurs
logements. Elle est divisée en zone urbaine (4A) et en zone rurale (4B),
applicable aux villages et aux hameaux. Selon l'art. 28 LaLAT, les villages
protégés font l'objet de dispositions particulières incluses dans la loi sur
les constructions. La loi sur les constructions et les installations diverses
(LCI) prévoit en effet une réglementation spéciale aux art. 105 à 107. Cette
dernière disposition précise que dans la mesure où il n'y est pas dérogé par
l'article 106, les dispositions applicables à la 4e zone rurale sont
applicables aux constructions édifiées dans la zone des villages protégés.
Selon l'art. 106 al. 1 LCI, dans les villages, le département, sur préavis de
la commune et de la CMNS, fixe dans chaque cas particulier l'implantation, le
gabarit, le volume et le style des constructions à édifier, de manière à
sauvegarder le caractère architectural et l'échelle de ces agglomérations
ainsi que le site environnant. Le département peut en conséquence, à titre
exceptionnel, déroger aux dispositions régissant les distances entre
bâtiments, les distances aux limites de propriétés et les vues droites.
En l'espèce, le projet ne nécessite aucune dérogation aux prescriptions de
police des constructions contenues dans la LCI. En effet, seul est en cause
l'indice d'utilisation du sol, qui n'est précisément pas réglé par la
législation cantonale (cf. art. 30 à 34 et 35 à 57 LCI; art. 46 à 132 et 238
à 241 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les
installations diverses).
La problématique de l'indice d'utilisation du sol est régie par le plan
directeur cantonal. La fiche 2.06 relative aux villages indique ce qui suit:
"dans la zone 4B et 4B de développement, constituant en général les noyaux
villageois de la périphérie urbaine: utilisation des terrains à bâtir selon
l'indice usuel de 0.6 si le site le permet; réalisation d'immeubles
d'habitation ou/et d'activités, plutôt que des villas, en veillant toutefois
à respecter la morphologie des villages". La fiche 2.06 détaillée signale
encore qu' "une utilisation mesurée des zones à bâtir des villages devrait
conduire à renoncer à autoriser la construction de villas en zone 4B et
appliquer une densité moyenne (0.4-0.6)". De manière générale, le concept de
l'aménagement cantonal veut qu'à l'intérieur des zones villageoises, une
certaine densité soit favorisée, dans la mesure où cela ne dénature pas le
caractère du village (concept de l'aménagement cantonal, 3.9).
3.3 Selon le Tribunal administratif, l'indice usuel de 0.6 ne serait pas
contraignant, ni comme limite supérieure, ni comme limite inférieure. Il
relève également que deux plans de quartier englobant des parcelles proches
de celle de l'intimée ont une densité de 0.8 et de 0.7.
3.4 En l'espèce, contrairement à ce qui est soutenu par les recourants, le
plan directeur cantonal ne fixe pas d'indice d'utilisation du sol usuel pour
la zone 4B protégée. En effet, l'indice usuel de 0.6 ne concerne que les
zones 4B et 4B de développement. Cette situation semble du reste logique
puisque toute autre interprétation viderait l'art. 106 al. 1 LCI de toute
portée.
Dans les zones 4B protégées, l'autorité cantonale jouit donc d'un pouvoir
d'appréciation très large. En effet, conformément à l'art. 106 LCI, le
département peut décider des conditions de l'autorisation de construire dans
chaque cas particulier. L'examen du projet doit donc se faire à la seule
lumière du critère fixé par l'art. 106 al. 1 LCI, à savoir la sauvegarde du
caractère architectural et l'échelle des agglomérations ainsi que le site
environnant.
S'agissant de la sauvegarde du caractère architectural et du site
environnant, la commune a certes désapprouvé l'aspect urbain plutôt que rural
de la construction projetée. La CMNS a en revanche établi un préavis
favorable. Lors de la comparution personnelle du 28 novembre 2005 devant le
Tribunal administratif, la représentante de cette commission a précisé que,
selon son expérience, la CMNS n'avait jamais demandé de recréer
artificiellement des mas, des décrochements ou des cours. Elle a au contraire
indiqué que la CMNS appréciait que les bâtiments soient intégrés, sans pour
autant être des pastiches.
Quant à la sauvegarde de l'échelle des agglomérations, la CMNS a estimé que
le projet n'était pas choquant dans la topographie du village et que son
intégration dans l'échelle du site était satisfaisante. A cet égard, comme
l'a relevé le Tribunal administratif, deux plans de quartier englobant des
parcelles proches de celle en cause ont d'ailleurs une densité de 0.8 à 0.7.
Enfin, le projet prévoit deux étages sur rez, alors qu'il aurait pu en
prévoir un de plus, à l'instar d'autres bâtiments sis en zone 4B protégée.
Au reste, il n'apparaît de toute façon pas que la construction projetée
serait en contradiction avec le concept général de l'aménagement cantonal,
rappelé ci-dessus, selon lequel une certaine densité doit être favorisée à
l'intérieur des zones villageoises.
Dans ces conditions, la confirmation de l'octroi de l'autorisation de
construire ne saurait être qualifiée d'arbitraire. Au demeurant, les
recourants n'expliquent pas en quoi le critère fixé par l'art. 106 al. 1 LCI
aurait été violé, puisqu'ils se contentent de faire valoir la non-conformité
du projet avec les indices d'utilisation du sol prévus par le plan directeur
cantonal. Le grief doit dès lors être rejeté.
4.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté. Les recourants,
qui succombent, doivent supporter l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et
156 OJ). L'intimée a droit à des dépens, à la charge exclusive des recourants
(art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit public est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer à B.________ à titre de dépens, est mise
à la charge des recourants.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, au
Département des constructions et des technologies de l'information et au
Tribunal administratif de la République et canton de Genève ainsi qu'à la
Commune d'Anières.
Lausanne, le 27 septembre 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: